N. 102 SENTENZA 22 - 31 marzo 1995
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Banca - Regione Sicilia - Apertura di succursali - Liberta' di "stabilimento" - Intervento disciplinante della Banca d'Italia - Presunta esclusione dei poteri in materia - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (v. sentenza n. 224/1994) - Riassetto organico dell'intera materia in ambito comunitario - Cessazione della competenza della regione siciliana - Affidamento in via esclusiva alla Banca d'Italia del potere di divieto relativamente a nuove succursali per motivi tecnici, finanziari, economici e patrimoniali degli istituti bancari(GU n.14 del 5-4-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Siciliana notificato
il 15 aprile 1994, depositato in Cancelleria il 28 aprile 1994, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota della Banca
d'Italia del 10 febbraio 1994, n. 00036497, avente ad oggetto
"Regione Siciliana. Competenze in materia di sportelli" ed iscritto
al n. 12 del registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1995 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Valerio Onida e l'Avvocato dello Stato Antonino Freni
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 15 aprile 1994 la Regione Siciliana ha
sollevato conflitto di attribuzione contro lo Stato in relazione alla
nota della Banca d'Italia del 10 febbraio 1994, prot. 00036497,
avente ad oggetto "Regione Siciliana. Competenze in materia di
sportelli".
La Regione ricorrente ricorda che con la nota impugnata e' stata
prospettata una interpretazione dell'art. 13 del decreto legislativo
14 dicembre 1992, n. 481 (Attuazione della direttiva 89/646/CEE) e
degli artt. 15 e 159 del decreto legislativo 1 settembre 1993, n.
385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia)
secondo la quale l'apertura di succursali di istituti di credito, per
effetto del principio della "liberta' di stabilimento", non sarebbe
piu' sottomessa al preventivo rilascio di provvedimenti autorizzativi
da parte dell'autorita' pubblica, ma potrebbe soltanto essere vietata
per motivi di inadeguatezza delle strutture organizzative o della
situazione finanziaria, economica e patrimoniale delle banche
interessate, cioe' per motivi attinenti a valutazioni di vigilanza
esclusivamente riservate alla Banca d'Italia. Pertanto, ad avviso
della Banca d'Italia, dovrebbero ritenersi superate le attribuzioni
finora spettanti alle Regioni a statuto speciale in materia di
sportelli bancari, con la conseguenza che le banche operanti in tali
Regioni "dovrebbero d'ora innanzi avere la possibilita' di procedere
liberamente all'apertura di nuove dipendenze, salvo che sussistano
controindicazioni di vigilanza".
La nota in questione conclude affermando che, per il futuro, la
Banca d'Italia non potra' piu' "provvedere a fornire il consueto
parere tecnico alla Regione, ma intratterra' direttamente le banche
interessate all'apertura di nuovi sportelli ove ritenga di esercitare
il potere di veto attribuitole dalla legge".
2. - A giudizio della ricorrente, la nota della Banca d'Italia
sarebbe basata su una interpretazione erronea della normativa
richiamata, lesiva delle attribuzioni spettanti alla Regione in
materia di autorizzazione all'apertura di sportelli bancari, ai sensi
dell'art. 17, lett. e), dello Statuto speciale e delle norme di
attuazione in materia di credito e risparmio di cui agli artt. 2,
lett. c) e d), e 6 del d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133.
Infatti, secondo la Regione, l'art. 15 del testo unico - oltre ad
essere meramente riproduttivo della disposizione gia' espressa
dall'art. 13, comma 1, del decreto legislativo n. 481 del 1992 - non
determinerebbe un superamento delle competenze regionali, ma soltanto
una trasformazione del potere di autorizzazione all'apertura di
sportelli in un potere di divieto, con una limitazione dei motivi che
possono giustificare detto provvedimento negativo. Tra le due
suddette forme di controllo non vi sarebbe, infatti, una sostanziale
differenza, potendo il medesimo interesse pubblico essere ugualmente
perseguito sia attraverso l'istituto dell'autorizzazione, sia nella
forma tacita del silenzio-assenso, sia attraverso l'espressione di un
eventuale divieto. Pertanto - sempre ad avviso della ricorrente -
anche il nuovo potere di divieto, al pari del precedente potere di
autorizzazione, si iscriverebbe nel sistema di riparto delle
competenze gia' definito dallo Statuto speciale, continuando a far
capo alle attribuzioni della Regione.
Ne', di contro, potrebbe sostenersi - insiste la Regione - che il
potere di divieto rientri nelle funzioni di vigilanza sull'attivita'
bancaria riservate alla Banca d'Italia, essendo piuttosto attinente
all'ordinamento del credito, quale controllo sull'adeguatezza dei
soggetti e della loro organizzazione. Infine, non sarebbe rilevante
in ordine alla rivendicata competenza il fatto che l'art. 159 del
testo unico dichiari la disposizione dell'art. 15 dello stesso testo
unico inderogabile e prevalente sulle disposizioni contrarie gia' em-
anate.
La Regione conclude chiedendo che sia dichiarato che non spetta
allo Stato, e per esso alla Banca d'Italia, avocare a se' ogni potere
di vietare lo stabilimento di succursali di banche nel territorio
della Regione Siciliana, con esclusione dei poteri attribuiti in
materia alla Regione, intrattenendo direttamente e in esclusiva i
rapporti con le banche interessate all'apertura di nuovi sportelli;
con il conseguente annullamento dell'impugnata nota della Banca
d'Italia.
3. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, opponendo, in primo luogo, l'inammissibilita' del ricorso.
A giudizio del resistente l'atto impugnato non sarebbe, infatti,
idoneo a radicare un conflitto di attribuzione sia per il suo
carattere meramente riproduttivo di norme di legge non impugnate
dalla ricorrente, sia per il suo contenuto interlocutorio e non
direttamente dispositivo.
Nel merito, il conflitto e' ritenuto infondato.
Secondo l'Avvocatura dello Stato la soppressione del regime
autorizzatorio, conseguente all'attuazione della normativa
comunitaria, comporterebbe il venir meno del presupposto in base al
quale le disposizioni statutarie avevano attribuito alla Regione
competenze in materia di apertura di sportelli bancari, competenze
che, pertanto, nel mutato sistema normativo, non potrebbero piu'
essere esercitate da alcun soggetto.
Ne' detto potere autorizzatorio potrebbe essere confuso con il
diverso potere di vigilanza spettante alla Banca d'Italia, al quale
sarebbe da riferire il potere di vietare, per specifici motivi, lo
stabilimento di succursali. Il potere autorizzatorio riconosciuto
alla Regione risultava, infatti, volto a commisurare lo sviluppo
territoriale delle banche alle esigenze economiche delle zone di
insediamento, mentre l'attuale potere di divieto attiene unicamente a
valutazioni sulla corretta gestione delle banche e, quindi,
all'esercizio della funzione di vigilanza, estranea alle competenze
regionali.
Il potere autorizzatorio verrebbe, pertanto, meno in tutte le sue
articolazioni, essendo ormai precluso all'autorita' pubblica - sia
statale che regionale - ogni controllo sulla struttura del mercato.
4. - In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
presentato una memoria nella quale si sottolinea che nelle more del
presente giudizio e' intervenuta la sentenza di questa Corte n. 224
del 1994 che ha dichiarato non fondate le censure di
incostituzionalita' degli artt. 15, comma 1, e 159, comma 3, del
testo unico delle leggi in materia bancaria, sollevate dalle Province
autonome di Bolzano e di Trento con motivazioni del tutto analoghe a
quelle che la Regione Siciliana ha posto a fondamento del ricorso
introduttivo del presente conflitto.
L'Avvocatura dello Stato insiste, pertanto nella richiesta di
rigetto del conflitto.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto in esame e' stato promosso dalla Regione
Siciliana in relazione alla nota indirizzata, il 10 febbraio 1994,
dalla Banca d'Italia all'Assessorato bilancio e finanze di tale
Regione e avente a oggetto le competenze regionali in materia di
sportelli bancari.
Con detta nota la Banca d'Italia - dopo aver richiamato la
disciplina introdotta, in attuazione della direttiva CEE 89/646, dal
decreto legislativo n. 481 del 1992 (art. 13) e dal decreto
legislativo n. 385 del 1993 (art. 15) in tema di "liberta' di
stabilimento" e di "libera prestazione dei servizi" degli istituti
bancari - esprime l'avviso che siano da considerarsi "superate" le
attribuzioni delle Regioni a statuto speciale in materia di
sportelli, spettando esclusivamente alla Banca d'Italia "il potere di
vietare lo stabilimento di nuove succursali solo per motivi di
vigilanza, cioe' attinenti all'adeguatezza delle strutture
organizzative o della situazione finanziaria, economica e
patrimoniale delle banche interessate". Di conseguenza, la stessa
nota precisa che "la Banca d'Italia non potra' piu', per il futuro,
provvedere a fornire il consueto parere tecnico alla Regione, ma
intratterra' direttamente le banche interessate all'apertura di nuovi
sportelli ove ritenga di esercitare il potere di veto attribuitole
dalla legge".
La Regione Siciliana, ritenendo la nota in questione lesiva
dell'art. 17, lett. e) dello Statuto speciale e degli artt. 2, lett.
c) e d), e 6 delle norme di attuazione in materia di credito e
risparmio di cui al d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, chiede a questa
Corte di voler dichiarare "che non spetta allo Stato, e per esso alla
Banca d'Italia, avocare a se' ogni potere di vietare lo stabilimento
di succursali di banche nel territorio della Regione siciliana, con
esclusione dei poteri attribuiti in materia alla Regione, e dunque
intrattenendo direttamente e in esclusiva i rapporti con le banche
interessate all'apertura di nuovi sportelli", con il conseguente
annullamento dell'atto impugnato.
2. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilita'
del ricorso sollevata dalla difesa dello Stato.
Tale eccezione non puo' essere accolta.
Diversamente da quanto si prospetta nell'atto di costituzione
dell'Avvocatura dello Stato, la nota della Banca d'Italia di cui e'
causa non puo' essere qualificata ne' meramente riproduttiva o
esplicativa di norme di legge ne' semplicemente interlocutoria
rispetto alle possibili, successive fasi del procedimento.
Al contrario tale nota, quando ha richiamato le norme contenute
nell'art. 13 del decreto legislativo n. 481 del 1992 e nell'art. 15
del decreto legislativo n. 385 del 1993, ha offerto alle stesse
un'interpretazione che e' venuta immediatamente a incidere nella
sfera delle attribuzioni regionali (ritenute "superate" alla luce
della nuova disciplina), manifestando, al tempo stesso, la volonta'
definitiva della Banca d'Italia di interrompere l'attivita'
consultiva svolta in precedenza nei confronti della Regione.
L'atto in questione, per il suo autonomo contenuto dispositivo,
appare, pertanto, idoneo a legittimare la proposizione del conflitto.
3. - Nel merito il ricorso non e' fondato.
L'art. 15, comma 1, del d. lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (Testo
unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), nel recepire la
norma gia' enunciata nell'art. 13, comma 1, del d. lgs. 14 dicembre
1992, n. 481, attuativo della direttiva CEE 89/646/, ha statuito, in
tema di "liberta' di stabilimento" degli istituti bancari, che "le
banche italiane possono stabilire succursali nel territorio della
Repubblica e degli altri Stati comunitari" e che "la Banca d'Italia
puo' vietare lo stabilimento di una nuova succursale per motivi
attinenti all'adeguatezza delle strutture organizzative o della
situazione finanziaria, economica e patrimoniale della banca".
A sua volta, l'art. 159 dello stesso testo unico ha sanzionato, al
comma 1, che "le valutazioni di vigilanza sono riservate alla Banca
d'Italia" e, al comma 3, che "sono inderogabili e prevalgono sulle
contrarie disposizioni gia' emanate le norme dettate dai commi 1 e 2
nonche' dagli articoli 15, 16, 26 e 47".
Come questa Corte ha gia' avuto modo di rilevare nella sentenza n.
224 del 1994 - adottata, con riferimento all'impugnativa dell'art.
15, comma 1, del d.lgs. n. 385 del 1993, su ricorsi proposti dalle
Province autonome di Bolzano e di Trento - i poteri deliberativi e
consultivi in materia di sportelli bancari, gia' affidati alle Prov-
ince autonome dallo Statuto speciale e dalle relative norme di
attuazione in relazione all'esigenza di regolare la distribuzione
delle imprese bancarie anche in funzione dello sviluppo dell'economia
e della societa' locale, "non appaiono piu' rispondenti al quadro
della nuova disciplina del credito conseguente al recepimento della
direttiva CEE 89/646 che, in funzione della definizione del mercato
interno europeo e della concorrenza tra le imprese bancarie
comunitarie, ha introdotto la "liberta' di stabilimento" per le
succursali di tali imprese, salva la "vigilanza prudenziale" affidata
all'autorita' monetaria dello Stato membro di origine (v. artt. 6, 13
e 18 della direttiva 89/646)". Con la conseguenza che la "liberta' di
stabilimento" oggi operante "deve ritenersi incompatibile con la
previsione di autorizzazioni aggiuntive rispetto a quella rilasciata
dallo Stato membro all'ente creditizio per l'inizio della propria
attivita' (v. art. 3 direttiva CEE 77/780) ovvero con la previsione
di limiti connessi a finalita' diverse da quelle inerenti alla
"vigilanza prudenziale", spettante all'autorita' competente dello
Stato membro di origine". In proposito, questa Corte, nella stessa
sentenza, ha altres| rilevato come la particolare forza dello Statuto
speciale non possa essere invocata per giustificare la sopravvivenza
delle competenze provinciali, "una volta che le stesse vengano a
contrastare con discipline adottate in sede comunitaria nonche' con
il riassetto organico dell'intera materia operato, in attuazione
della direttiva comunitaria, nell'ambito del diritto interno":
riassetto che ha fatto venir meno l'"originario presupposto" su cui
le competenze in questione risultavano fondate.
Tali principi, ancorche' riferiti nella sent. n. 224 del 1994 alle
Province autonome di Bolzano e di Trento, non possono non valere
anche nei confronti delle competenze spettanti, in materia di
sportelli bancari, alla Regione Siciliana: competenze che - pur nel
rispetto della specialita' della disciplina statutaria - si
presentano in tutto assimilabili, nei loro presupposti e nelle loro
finalita', a quelle assegnate dallo Statuto del Trentino-Alto Adige e
dalle relative norme di attuazione alle suddette Province autonome.
Va, dunque, affermato che anche per quanto concerne la Regione
Siciliana le competenze in tema di sportelli bancari, in conseguenza
del recepimento della direttiva CEE 89/646 e della nuova disciplina
introdotta con il d.lgs. n. 385 del 1993, sono venute a cessare,
mentre risulta affidato in via esclusiva alla Banca d'Italia il
potere di divieto di nuove succursali per motivi attinenti
all'adeguatezza delle strutture organizzative o della situazione
finanziaria, economica e patrimoniale degli istituti bancari.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso alla Banca d'Italia, il
potere di vietare lo stabilimento di succursali di banche nel
territorio della Regione Siciliana, essendo cessati i poteri gia'
attribuiti in materia alla stessa Regione; con la conseguente
possibilita' per la Banca d'Italia di intrattenere direttamente e in
esclusiva i rapporti con le banche interessate all'apertura di nuovi
sportelli.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 31 marzo 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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