N. 103 SENTENZA 22 - 31 marzo 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Indennita' integrativa speciale - Computo nella determinazione della buonuscita - Riliquidazione del trattamento di fine servizio - Estinzione d'ufficio dei giudizi pendenti in materia - Determinazione penalizzante della misura percentuale di computo nel calcolo complessivo dell'indennita' di buonuscita e di analoghi trattamenti di fine servizio - Interessi e rivalutazione monetaria - Concreta realizzazione del diritto costituzionalmente riconosciuto improntato al principio di gradualita' secondo le scelte di politica economica - Carattere prodromico della legge rispetto alla futura omogeneizzazione dei trattamenti retributivi e pensionistici per i lavoratori dei vari comparti della p.a. e per i lavoratori privati - Ragionevolezza - Non fondatezza. (Legge 29 gennaio 1994, n. 87, artt. 1, primo comma, 2, quarto comma, 3, secondo e terzo comma, e 4). (Cost., artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 101, 102, 103, 104, 108 e 113)(GU n.14 del 5-4-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 4,
della legge 29 gennaio 1994, n. 87 (Norme relative al computo
dell'indennita' integrativa speciale nella determinazione della
buonuscita dei pubblici dipendenti), promossi con n. 13 ordinanze
emesse l'8 marzo 1994 dal Pretore di Salerno, il 25 febbraio 1994 dal
Pretore di Vallo della Lucania (n. 7 ordinanze), l'11 febbraio e il
20 maggio 1994 dal Consiglio di Stato, il 29 aprile 1994 dal Pretore
di Chieti, l'8 agosto 1994 dal Pretore di Roma, il 24 febbraio 1994
dal Tribunale amministrativo regionale della Liguria, rispettivamente
iscritte ai nn. 252, 286, 287, 288, 289, 290, 291, 292, 502, 567,
569, 698 e 760 del registro ordinanze 1994 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 20, 22, 38, 40, 49, prima
serie speciale, dell'anno 1994 e nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 1, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visti gli atti di costituzione dell'I.N.P.S., nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1995 il Giudice relatore
Cesare Ruperto;
Uditi l'avv. Valerio Mercanti per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello
Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
RITENUTO IN FATTO
1. - Il Consiglio di Stato con due ordinanze, il T.A.R. della
Liguria, il Pretore di Vallo della Lucania con sette ordinanze,
nonche' i Pretori di Salerno, di Roma e di Chieti hanno sollevato
questioni di legittimita' costituzionale relativamente ad alcuni
articoli della recente legge n. 87 del 1994, recante "Norme relative
al computo dell'indennita' integrativa speciale nella determinazione
della buonuscita dei pubblici dipendenti".
Tutti i giudici remittenti dubitano della legittimita'
costituzionale - in riferimento a molti parametri variamente
richiamati, e cioe' agli artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo
comma, 101, 102, 103, 104, 108 e 113 della Costituzione - dell'art.
4, comma 1, della citata legge, secondo cui "i giudizi pendenti alla
data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto la
riliquidazione del trattamento di fine servizio comunque denominato
con l'inclusione della indennita' integrativa speciale sono
dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle spese tra le
parti".
Inoltre, il Consiglio di Stato dubita dell'art. 1, comma 1, lett.
a), in relazione alla lett. b), nonche' dell'art. 2, comma 4, e
dell'art. 3; il T.A.R. della Liguria, degli artt. 1 e 2; il pretore
di Vallo della Lucania, dell'art. 2, comma 4, e dell'art. 3; il pre-
tore di Salerno, infine, dell'art. 2, comma 4.
2. - Con riguardo all'art. 4, comma 1, osserva il Consiglio di
Stato che esso viola gli artt. 103 e 113 della Costituzione perche'
sottrae alla valutazione del giudice i profili relativi al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio, anche riguardo alla compensazione
delle spese di lite, e determina l'invasione delle attribuzioni del
giudice, pregiudicando la sua indipendenza. Escluso, inoltre, il
carattere innovativo della legge (disciplinatrice soltanto della
misura, dei modi e dei tempi di computo dell'indennita' di
anzianita', rinvenendosi invece nella previgente normativa, come
emendata dalla pronuncia di illegittimita' costituzionale n. 243 del
1993, il riconoscimento della titolarita' del diritto ad un adeguato
computo dell'indennita' medesima), il collegio remittente deduce
altresi' la violazione delle garanzie costituzionali afferenti alla
inviolabilita' del diritto di difesa ed alla naturale precostituzione
del giudice. Infine, secondo il giudice a quo, la norma si porrebbe
in contrasto anche con l'art. 3 della Costituzione, da un lato
perche' la dichiarazione di estinzione si risolverebbe nella
vanificazione proprio di quei giudizi che hanno consentito la
proposizione in via incidentale della antecedente questione di
costituzionalita' (definita dalla Corte costituzionale con la citata
sentenza n. 243 del 1993) ovvero dei giudizi di primo grado gia'
risoltisi favorevolmente per i ricorrenti, e dall'altro lato perche'
la riconnessa previsione normativa della proposizione in sede
amministrativa della domanda di applicazione del trattamento entro il
termine perentorio del 30 settembre 1994 (art. 3, comma 2, anch'esso
impugnato), non sarebbe giustificata nei confronti di quei soggetti
che avevano gia' proposto la loro pretesa in sede giurisdizionale.
2.1. - In senso analogo, seppure in termini piu' sintetici,
argomenta il pretore di Salerno, il quale inoltre - rilevato che la
funzione giurisdizionale e' "affermazione dell'ordinamento nel caso
concreto" - osserva che attraverso la norma impugnata il legislatore
(dopo avere connotato il diritto, scandendone modalita' e tempi),
nello stabilire l'automatica estinzione del processo e la
declaratoria di compensazione delle spese, ha travalicato il limite
della normazione, sconfinando nell'attuazione del sancito diritto,
con invasione delle attribuzioni tipiche del giudice, organo
indipendente, durante un giudizio ancora in corso dinanzi a questo e
violando, quindi, i richiamati parametri costituzionali.
2.2. - Secondo il pretore di Chieti, poi, la norma de qua si
tradurrebbe, a seguito dell'esclusione del potere decisionale del
giudice, in un ingiustificato pregiudizio per la parte interessata,
con conseguente lesione dei principi costituzionali di cui agli artt.
24 e 38. Inoltre, si porrebbe in contrasto anche con l'art. 3 della
Costituzione, in quanto verrebbe a gravare delle spese processuali il
ricorrente che abbia agito in sede giurisdizionale, penalizzandolo
rispetto a colui il quale non abbia inteso azionare giudizialmente il
proprio diritto e nei confronti del quale si sia verificata, con il
decorso del tempo e senza il compimento di atti interruttivi della
prescrizione, una situazione preclusiva dell'esercizio del diritto
stesso. Infine, sempre secondo il pretore di Chieti, la norma de qua
si appaleserebbe censurabile anche in riferimento agli artt. 101,
secondo comma, e 104, primo comma, della Costituzione, sotto
l'aspetto dell'eccesso di potere legislativo, dal momento che si
sarebbe realizzata una indebita ingerenza del legislatore nei
procedimenti in corso, con la conseguente sottrazione al giudice
civile del potere di regolamentazione delle spese processuali secondo
l'affermazione della soccombenza virtuale.
2.3. - A sua volta, il pretore di Roma ravvisa nel censurato art.
4 la violazione degli artt. 3, 25 e 102 della Costituzione,
assumendo: a) che l'estinzione d'ufficio del processo e la
compensazione delle spese di lite, senza l'accoglimento integrale
delle domande proposte, vanifica il ricorso alla tutela
giurisdizionale comportando la negazione, almeno parziale, della
tutela del diritto che si assume leso (con violazione, quindi,
dell'art. 24 della Costituzione); b) che la obbligatoria disciplina
delle spese di lite contrasta con il principio di riserva della
giurisdizione di cui al primo comma dell'art. 102 della Costituzione,
sottraendo al giudicante la possibilita' di esplicare la potesta'
giurisdizionale in relazione a determinati processi; c) che la
previsione della compensazione delle spese stesse e quindi il
superamento del generale principio della soccombenza non trova alcuna
ragione, creando una ingiustificata disparita' di trattamento tra
situazioni identiche, poiche' nel giudizio civile la soccombenza
funge da parametro di riferimento per la generalita' delle pronunce
dei giudici.
2.4. - Con riferimento alla norma de qua, il pretore di Vallo
della Lucania ravvisa, invece, la sola violazione dell'art. 24 della
Costituzione, senza tuttavia svolgere proprie specifiche
argomentazioni.
2.5. - Il T.A.R. della Liguria, infine, sviluppa gli stessi
argomenti prospettati in merito dagli altri giudici remittenti sulla
violazione dei principi fondamentali di azione e di difesa enunciati
dall'art. 24 della Costituzione, ribadendo la natura non pienamente
satisfattiva assunta dallo ius superveniens rispetto alla pretesa
fatta valere dal ricorrente (avuto riguardo sia al computo ridotto
dell'indennita' integrativa speciale nel calcolo dell'indennita' di
anzianita', sia alla mancata corresponsione di interessi e
rivalutazione monetaria sul credito).
3. - Riguardo, poi, alle altre norme variamente impugnate dai
giudici a quibus, rileva il Consiglio di Stato che l'art. 1, comma 1,
lett. a) della legge n. 87 del 1994 violerebbe gli artt. 3 e 36 della
Costituzione, apparendo irrazionale il contenimento della quota di
computabilita' dell'indennita' integrativa speciale nella misura del
30 per cento per i dipendenti degli enti pubblici non economici, in
rapporto al diverso trattamento riservato dalla stessa legge alla
generalita' dei dipendenti delle altre pubbliche amministrazioni ed
agli stessi iscritti all'Opera di previdenza ed assistenza per i
ferrovieri dello Stato, nonche' in rapporto alla misura di ogni altro
elemento retributivo computabile, che l'art. 13 della legge n. 70 del
1975 (Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del
rapporto di lavoro del personale dipendente) considera per intero
relativamente proprio ai dipendenti di tali enti. E cio' in quanto la
discrezionalita' del legislatore ordinario nella determinazione della
base di calcolo ai fini del trattamento di fine rapporto non potrebbe
ritenersi estesa alla previsione di ingiustificate commisurazioni
sperequative ed inidonee a soddisfare l'esigenza di adeguatezza e
proporzionalita' cui la riforma avrebbe dovuto ispirarsi secondo le
indicazioni contenute nella sentenza della Corte costituzionale n.
243 del 1993. Sempre secondo il Consiglio di Stato, inoltre, l'art.
2, comma 4, della stessa legge contrasterebbe con gli artt. 3 e 36
della Costituzione, perche', da un lato, sottoporrebbe i crediti ivi
considerati (in conseguenza dell'inadempimento dei rispettivi debiti)
ad un trattamento risarcitorio deteriore rispetto a quello previsto
per ogni altro credito di qualsiasi genere ed anche da lavoro
dipendente, senza che ne sussistano peculiarita' differenziatrici,
mentre, dall'altro lato, esporrebbe tali specifici crediti, nel loro
carattere di retribuzione differita ormai legislativamente
riconosciuto, alla diminuzione conseguente al decorso del tempo,
cosi' da svilirne la intrinseca proporzionalita' alla qualita' e
quantita' del lavoro prestato e la sufficienza alla esistenza libera
e dignitosa del lavoratore.
3.1. - In modo sostanzialmente analogo argomenta il T.A.R. della
Liguria, il quale peraltro evoca come parametro costituzionale
violato l'art. 97, giacche' le suddette norme urterebbero contro il
principio di buon andamento ed imparzialita' della pubblica
amministrazione, introducendo una deroga a favore dello Stato al
principio fondamentale di liquidazione dei debiti liquidi ed
esigibili.
3.2. - Il pretore di Salerno impugna anch'esso l'art. 2, comma 4,
affermando che, nel momento in cui viene riconosciuta natura di
retribuzione differita al trattamento di fine rapporto (comunque lo
si denomini e comunque lo si componga), ogni disposizione che venga a
vulnerare il diritto alla giusta retribuzione, mediante la
sostanziale preclusione dell'operativita' dei sistemi di garanzia
della realita' della retribuzione stessa, finirebbe col porsi in
contrasto con l'art. 36 della Costituzione; del pari (anche a volere
riconoscere all'indennita' integrativa speciale attribuita agli
statali natura previdenziale) non potrebbe dubitarsi della specifica
funzione, da questa assunta, di completamento di un reddito che a
seguito del collocamento a riposo si e' venuto a ridurre, con
conseguente applicazione ai relativi crediti dei principi di
adeguatezza sanciti per le retribuzioni dall'art. 36 della
Costituzione e dalle norme primarie contenenti le modalita' di
attuazione di siffatti principi (quali l'art. 429 c.p.c.).
L'esclusione, poi, della corresponsione degli interessi e della
rivalutazione verrebbe a creare una disparita' di trattamento tra
soggetti collocati in pensione negli anni andati e quelli collocati
successivamente all'entrata in vigore nell'anno corrente.
3.3. - Relativamente alla norma de qua, il pretore di Vallo della
Lucania, infine, ne deduce il contrasto con gli artt. 3, 36 e 38
della Costituzione per l'asserita violazione sia del principio di
adeguatezza della retribuzione e delle prestazioni previdenziali, sia
del criterio di ragionevolezza, perche' la previsione della
riliquidazione dell'indennita' premio di servizio, senza il
riconoscimento della rivalutazione monetaria, quantomeno a far data
dall'entrata in vigore della legge, comporterebbe di fatto
l'ingiustificato depauperamento del contenuto economico della
retribuzione differita con funzione previdenziale, dovendosi a tal
fine considerare anche il lasso di tempo intercorso dalla cessazione
del servizio.
4. - In tutti i giudizi e' intervenuto il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni di legittimita' costituzionale
rispettivamente sollevate dai giudici remittenti siano dichiarate
manifestamente infondate.
4.1. - Con riguardo alla questione sollevata da tutti i giudici
remittenti, relativa all'art. 4 della legge n. 87 del 1994, che
dispone l'estinzione dei giudizi in corso, afferma l'Avvocatura
(richiamando le precedenti decisioni della Corte costituzionale n.
185 del 1981, n. 62 del 1982 e n. 123 del 1988) che rientra nella
discrezionalita' del legislatore la facolta' di provvedere alla
eliminazione del contenzioso, con compensazione delle spese,
allorquando - come nella fattispecie - la nuova legge intervenga sul
diritto sostanziale in maniera satisfattiva per il richiedente, con
la conseguenza che siffatta previsione non inciderebbe in alcun modo
ne' sul diritto di difesa e di azione, ne' sulla funzione
giurisdizionale non sottratta al giudice naturale, il quale neppure
viene leso nella sua indipendenza.
4.2. - Con riferimento, invece, alle censure mosse avverso la
determinazione della misura percentuale di computo dell'indennita'
integrativa speciale nel calcolo complessivo dell'indennita' di
buonuscita e di analoghi trattamenti di fine servizio, di cui
all'art. 1 della legge in esame, l'Avvocatura - premesso che con la
sentenza n. 243 del 1993 la Corte costituzionale, nel ritenere
contraria all'art. 36 della Costituzione l'esclusione in toto
dell'indennita' integrativa speciale dal calcolo dei trattamenti di
fine rapporto, ne ha tuttavia nel contempo rimesso al legislatore la
determinazione della misura - esclude la violazione sia dell'art. 3
della Costituzione, essendo notorio che nel pubblico impiego
continuano a sussistere (dato il carattere intrinsecamente
transitorio della legge n. 87 del 1994) meccanismi e strutture
differenti da settore a settore "in attesa della omogeneizzazione dei
trattamenti retributivi e pensionistici", sia dell'art. 36 della
Costituzione, che deve ritenersi rispettato ogni qualvolta, come
nella fattispecie, un emolumento e' rapportato alla retribuzione e
alla durata del rapporto, e quindi attraverso tali due parametri alla
quantita' e qualita' del lavoro.
4.3. - Relativamente poi alla esclusione della corresponsione
degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle somme dovute a
titolo di prestazione ai sensi dell'art. 2, comma 4, l'Avvocatura
osserva che il pagamento degli interessi e la rivalutazione risultano
esclusi dalla stessa legge anche con riferimento al contributo
previdenziale obbligatorio posto a carico dei dipendenti, per cui si
porrebbe il problema se l'eventuale caducazione della norma verrebbe
concretamente a giovare agli stessi. Inoltre, la mancata decorrenza
degli interessi e della rivalutazione sarebbe giustificata dal fatto
che il diritto al computo della indennita' integrativa speciale e'
sorto con la legge n. 87 del 1994 poiche' la sentenza n. 243 del 1993
non aveva reso attuale tale diritto, avendo rimesso alla
discrezionalita' del legislatore la determinazione della misura, dei
modi e dei tempi di detto computo. Pertanto, richiamata la
sostanziale identita' della disposizione legislativa impugnata con la
norma dettata dall'art. 4 della legge 20 marzo 1980 n. 75 - recante,
appunto, norme in materia di computo della tredicesima mensilita' e
riliquidazione dell'indennita' di buonuscita - (ritenuto non
illegittimo dalla Corte costituzionale con sentenza n. 185 del 1981 e
con successiva ordinanza n. 62 del 1982), l'Avvocatura precisa che
non sussiste un principio costituzionale che imponga il
riconoscimento degli interessi e della rivalutazione sulle
obbligazioni pecuniarie, concludendo nel senso della legittimita'
della norma impugnata con riferimento agli artt. 3, 36 e 38 della
Costituzione.
4.4. - Riguardo infine alla questione sollevata dal Consiglio di
Stato, relativa alla necessita' della presentazione da parte di tutti
i dipendenti gia' cessati dal servizio di una domanda all'ente
erogatore (art. 3, comma 2), osserva l'Avvocatura che, lungi dal
ledere il principio di uguaglianza e di imparziale applicazione della
legge, l'onere della proposizione della domanda amministrativa esteso
a tutti i richiedenti trova la sua giustificazione nella
semplificazione del procedimento di riliquidazione (potendo bene
nelle more essere mutate le condizioni soggettive dei singoli
interessati).
5. - Nel giudizio promosso da una delle ordinanze del Consiglio di
Stato si e' costituito l'I.N.P.S., chiedendo che le questioni
sollevate siano dichiarate in parte inammissibili ed in parte
manifestamente infondate.
6. - Nell'immediatezza dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
presentato una memoria nella quale ribadisce, unitariamente, le
osservazioni precedentemente svolte in merito alla dedotta manifesta
infondatezza delle questioni sollevate dai giudici remittenti.
6.1. - A sua volta, l'I.N.P.S. ha depositato memoria, nella quale
fa sostanzialmente proprie le considerazioni svolte dall'Avvocatura
dello Stato in ordine alla legittimita' della previsione, sia della
presentazione della domanda di riliquidazione del trattamento di fine
rapporto da parte di tutti i dipendenti cessati dal servizio (senza
differenziare la posizione di coloro i quali abbiano nel frattempo
avanzato le loro pretese in sede giurisdizionale), sia
dell'estinzione dei giudizi pendenti con compensazione delle spese di
lite tra le parti. In particolare, con riferimento alla prima delle
due questioni, l'I.N.P.S. ne assume l'inammissibilita' perche'
l'amministrazione resistente ha gia' disposto, con propria circolare,
di non richiedere la presentazione della domanda ai soggetti che
abbiano in atto un contenzioso giudiziario sulla menzionata
riliquidazione. Inoltre, l'I.N.P.S., nel riprendere le osservazioni
dell'Avvocatura dello Stato circa la ritenuta illegittimita' dei
criteri percentuali di computo della indennita' integrativa speciale
di cui all'art. 1, lett. a) e b), precisa che, al contrario, proprio
l'invocata utilizzazione di una percentuale unica di calcolo avrebbe
determinato - attesa la diversita' delle normative che, nei
rispettivi ordinamenti, disciplinano i trattamenti stessi - una
palese violazione delle direttive e dei parametri indicati dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 243 del 1993, in relazione
alla ravvisata esigenza di pervenire ad "una effettiva e ragionevole
equivalenza nel risultato complessivo".
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - I dubbi di legittimita' costituzionale prospettati variamente
dalle diverse ordinanze riguardano l'art. 1, comma 1, lett. a),
l'art. 2, comma 4, l'art. 3, commi 2 e 3, e l'art. 4 della legge 29
gennaio 1994, n. 87, recante "Norme relative al computo
dell'indennita' integrativa speciale nella determinazione della
buonuscita dei pubblici dipendenti". In particolare:
a) l'art. 1, comma 1, lett. a), e' censurato in riferimento
agli artt. 3, 36, 38 e 97 della Costituzione, nella parte in cui
limita al 30 per cento dell'indennita' integrativa speciale annua in
godimento alla data di cessazione dal servizio, la quota computabile
nella base di calcolo ai fini dell'indennita' di anzianita' dei
dipendenti degli enti di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, in
relazione alla differente quota percentuale di indennita' da
computare in favore dei dipendenti delle altre pubbliche
amministrazioni nonche' degli iscritti all'Opera di previdenza e
assistenza per i ferrovieri dello Stato, che la successiva lett. b)
dello stesso articolo fissa nel 60 per cento;
b) l'art. 2, comma 4, e' censurato in riferimento agli artt. 3,
36 e 38 della Costituzione, in quanto prevede che le somme dovute ai
sensi della legge non danno luogo a corresponsione d'interessi, ne' a
rivalutazione monetaria;
c) l'art. 3, commi 2 e 3, e' poi impugnato nella parte in cui
non esclude dall'obbligo della presentazione all'ente erogatore della
domanda di riliquidazione i pensionati che abbiano gia' promosso un
giudizio per il computo dell'indennita' integrativa nel trattamento
de quo;
d) infine, l'art. 4 e' sospettato d'illegittimita'
costituzionale in riferimento agli artt. 24, primo e secondo comma,
25, primo comma, 101, 102, 103, 104, 108 e 113 della Costituzione, in
quanto impone la dichiarazione d'estinzione d'ufficio con
compensazione delle spese dei giudizi pendenti alla data di entrata
in vigore della legge aventi ad oggetto la riliquidazione del
trattamento di fine servizio comunque denominato con inclusione
dell'indennita' in argomento.
2. - Le questioni, per l'evidente connessione dei temi, debbono
essere riunite e decise con un'unica sentenza; ma l'ordine logico del
loro esame e' necessariamente diverso rispetto a quello seguito
nell'esporle. Infatti, la questione concernente l'asserita
illegittimita' della norma che impone la dichiarazione d'estinzione
dei giudizi pendenti con compensazione delle spese riveste
preliminare rilievo rispetto a tutte le altre censure, che investono
le condizioni di esercizio e la quantificazione del diritto nonche'
gli accessori del credito.
Secondo tutte le prospettazioni, ed in particolare nella corretta
ottica in cui si pongono il Consiglio di Stato e il T.A.R. della
Liguria, l'esame della norma di cui all'art. 4 va anteposto a quello
di tutte le altre, in quanto solo la caducazione della prima darebbe
ingresso al giudizio di legittimita' sulle seconde.
Tale nesso di subordinazione logico-processuale e' da ritenere
esistente in base al rilievo - gia' fatto proprio da questa Corte con
la sentenza n. 185 del 1981 in relazione a norme formalmente diverse
ma di contenuto analogo e attinenti alla medesima materia delle
indennita' dovute ai pubblici dipendenti per la cessazione dal
servizio - che, ove dovesse riconoscersi l'infondatezza delle censure
formulate in ordine alle norme di previsione della sopra descritta
disciplina processuale dei giudizi pendenti, le dichiarazioni di
estinzione d'ufficio dei giudizi medesimi, non eludibili dai
magistrati che ne sono investiti, precluderebbero, conformemente alla
loro funzione, qualsiasi esame del merito e quindi la pronuncia di
sentenze di condanna aventi un contenuto rispetto al quale si profili
ostativo il dettato delle altre norme oggetto di censura.
3. - Ebbene, per individuare i limiti di costituzionalita'
dell'intervento del legislatore nel processo quando di questo venga
definito l'esito attraverso una norma che ne imponga l'estinzione, la
Corte ha gia' in altre occasioni valutato il rapporto tra siffatto
intervento ed il grado di realizzazione che alla pretesa azionata sia
stato accordato per la via legislativa. Allorche' la legge
sopravvenuta abbia soddisfatto, anche se non integralmente, le
ragioni fatte valere nei giudizi dei quali imponeva l'estinzione, si
e' esclusa l'illegittimita' costituzionale di tale ultima previsione,
proprio perche' questa sarebbe coerente con il riconoscimento ex lege
del diritto fatto valere giudizialmente. Ed invero, per escludersi la
menomazione del diritto di azione e' necessario e sufficiente che
l'a'mbito delle situazioni giuridiche di cui sono titolari
gl'interessati risulti comunque arricchito a seguito della normativa
che da' luogo all'estinzione dei giudizi, come nel caso oggetto della
succitata sentenza n. 185 del 1981.
Ben diversa e' l'ipotesi, oggetto della sentenza n. 123 del 1987
(che quasi tutti i giudici a quibus richiamano), in cui la voluntas
legis si opponga alle pretese oggetto delle controversie che si
vogliono estinte ed impedisca, negandone il fondamento, la
realizzazione delle stesse. Qui il vulnus all'art. 24 della
Costituzione e' reso evidente dal fatto che il legislatore opera una
sostanziale vanificazione della via giurisdizionale, intesa quale
mezzo al fine dell'attuazione di un preesistente diritto.
4. - Tanto premesso, va osservato che l'art. 4 in esame si
inserisce in un provvedimento legislativo volto ad appagare le
aspettative dei pubblici dipendenti ad una estensione della base di
computo dell'indennita' erogata in occasione della cessazione dal
servizio, fino a ricomprendervi l'indennita' integrativa speciale: la
legge de qua si e' resa necessaria dopo che questa Corte, con la
sentenza n. 243 del 1993, aveva dichiarato l'illegittimita' del
precedente assetto normativo - che tale computo non prevedeva - cosi'
determinando il sorgere, in capo agl'interessati, di un diritto la
cui misura la Corte aveva peraltro demandato all'attivita' del
legislatore. Nell'affidare a quest'ultimo "modi e tempi" di un
"adeguato" computo dell'indennita', la Corte aveva sottolineato come
la concreta realizzabilita' del diritto in parola potesse improntarsi
al principio di gradualita', tenuto conto anche delle scelte di
politica economica necessarie al reperimento delle risorse
finanziarie.
Cio' posto, non puo' negarsi che la legge in esame tenda a
perseguire proprio gli obiettivi a suo tempo indicati dalla Corte,
esplicitamente enunciando il suo carattere prodromico rispetto alla
futura "omogeneizzazione dei trattamenti retributivi e pensionistici
per i lavoratori dei vari comparti della pubblica amministrazione e
per i lavoratori privati" (cfr. art. 1).
Avuto riguardo alla complessita' del programma, alla molteplicita'
delle finalita' e quindi all'ampiezza dell'intervento e dell'onere
finanziario richiesti, deve giudicarsi la legge n. 87 del 1994 come
una risposta adeguata oltre che sufficientemente tempestiva rispetto
a quanto da questa Corte ritenuto non eludibile da parte del
legislatore.
Ai fini che qui interessano, la normativa de qua e' certamente di
segno positivo rispetto alle sopra indicate aspettative, le quali, in
virtu' della citata sentenza, avevano bensi' assunto il rango di
diritti, ma non ancora immediatamente determinabili. L'avvenuta
determinazione ex lege, superando positivamente il giudizio di
congruita', legittima allora la estinzione dei giudizi pendenti.
4.1. - Poiche' tale estinzione non deriva dal potere dispositivo
delle parti ma dalla legge, va ritenuto non irrazionale che ad essa
segua la declaratoria di compensazione delle spese. E' infatti
proprio il modo dell'intervenuto riconoscimento del diritto che non
consente di assimilare la descritta situazione ad una delle ipotesi
tipiche di cessazione della materia del contendere, di talche' il
giudice neppure astrattamente sarebbe stato in grado - atteso l'iter
particolarissimo attraverso cui e' maturato il soddisfacimento del
diritto degli attori - di tener conto della soccombenza virtuale.
4.2. - Si puo' quindi concludere che - come gia' ritenuto con la
piu' volte citata sentenza n. 185 del 1981 (relativamente
all'estinzione d'ufficio dei giudizi pendenti disposta dall'art. 57,
secondo comma, del decreto-legge n. 163 del 1979) - nella specie si
tratta di disposizioni che, mentre non compromettono il diritto
costituzionale di difesa - non restandone ostacolato, per
l'interessato, lo ius persequendi iudicio quod sibi debetur -,
simmetricamente non incidono sull'assetto che la Costituzione riserva
all'esercizio dell'attivita' giurisdizionale ed alle sue prerogative,
anche nei rapporti col legislatore.
5. - Affermata la non fondatezza della questione concernente
l'art. 4, tutte le altre questioni risultano superate.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, dell'art. 2, comma
4, dell'art. 3, commi 2 e 3, e dell'art. 4, della legge 29 gennaio
1994, n. 87 (Norme relative al computo dell'indennita'
integrativa speciale nella determinazione della buonuscita dei
pubblici dipendenti), sollevata, in riferimento agli artt. 24, primo
e secondo comma, 25, primo comma, 101, 102, 103, 104, 108 e 113 della
Costituzione, dal Consiglio di Stato, dal T.A.R. della Liguria, dai
Pretori di Roma, di Chieti, di Vallo della Lucania e di Salerno, con
le ordinanze in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 1995.
Il presidente: BALDASSARRE
Il redattore: RUPERTO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 31 marzo 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0404