N. 261 SENTENZA 14 - 19 giugno 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Elezioni - Regione autonoma Trentino-Alto Adige - Gruppo della minoranza linguistica ladina - Consigli e giunte dei comuni della provincia di Bolzano - Omessa tutela - Elezione diretta del sindaco e modifica del sistema di elezione dei consigli comunali - Lesione del principio di parita' dei cittadini appartenenti ad un gruppo linguistico - Carenza di motivazione - Questione non definita nei suoi precisi termini - Erronea interpretazione delle disposizioni richiamate - Inammissibilita' - Non fondatezza. (Legge regione Trentino-Alto Adige 30 novembre 1994, n. 3; legge regione Trentino-Alto Adige 30 novembre 1994, n. 3, artt. 2, quinto e sesto comma, 17, primo comma, 32, primo comma, lett. b), 35, primo comma, lett. h), e terzo comma, lett. c), 36, primo comma, lett. h) e terzo comma, lett. c), 65, primo comma). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 2, 56, 61, 62, 92 e 102). (Cost., artt. 2, 3, 6, 48, 49 e 51)(GU n.27 del 28-6-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale del
Trentino-Alto Adige 30 novembre 1994, n. 3 (Elezione diretta del
sindaco e modifica del sistema di elezione dei consigli comunali
nonche' modifiche alla legge regionale 4 gennaio 1993, n. 1) e degli
artt. 2, commi 5 e 6; 17, comma 1; 32, comma 1, lettera b); 35, comma
1, lettera h) e comma 3, lettera c); 36, comma 1, lettera h) e comma
3, lettera c); 65, comma 1, della stessa legge, promosso con ricorso
di Carlo Willeit, nella sua qualita' di componente unico del gruppo
linguistico ladino nel Consiglio regionale della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige, notificato il 27 dicembre 1994, depositato in
cancelleria il 31 dicembre 1994 ed iscritto al n. 90 del registro
ricorsi 1994;
Visto l'atto di costituzione della Regione Trentino-Alto Adige;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1995 il Giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi l'Avvocato Massimo Luciani per il gruppo linguistico ladino
e l'Avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Trentino-Alto Adige;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 27 dicembre 1994, Carlo
Willeit, nella sua qualita' di componente unico del gruppo
linguistico ladino del Consiglio regionale della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige, ha impugnato - ai sensi del secondo comma
dell'art. 56 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) - la legge regionale 30 novembre
1994, n. 3 (Elezione diretta del sindaco e modifica del sistema di
elezione dei consigli comunali nonche' modifiche alla legge regionale
4 gennaio 1993, n. 1).
Il ricorso - nel denunciare violazione degli artt. 2, 56, 61, 62,
92 e 102 dello Statuto speciale della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige, nonche' degli artt. 2, 3, 6, 48, 49 e 51 della Costituzione -
investe la legge sia nella sua interezza, sia negli artt. 2, commi 5
e 6; 17, comma 1; 32, comma 1, lettera b); 35, comma 1, lettera h) e
comma 3, lettera c); 36, comma 1, lettera h) e comma 3, lettera c);
65, comma 1.
2. - Premesso che la considerazione delle minoranze linguistiche
e', nello Statuto speciale, tale che l'art. 56, secondo comma,
prevede un meccanismo assolutamente originale di garanzia,
consistente in un ricorso collettivo, a tutela della parita' dei
diritti fra cittadini dei diversi gruppi linguistici e delle
caratteristiche etniche e culturali dei gruppi stessi, si lamenta
anzitutto violazione del predetto art. 56 "in riferimento agli artt.
2, 61, 62 e 102 del medesimo Statuto e 2, 3 e 6 della Costituzione".
Si deduce, nel contempo, che, per quanto attiene alla rappresentanza
a livello locale, costituiscono disposizioni di riferimento gli artt.
61 e 62 dello Statuto medesimo, quali norme direttamente espressive
del principio generale di tutela delle minoranze linguistiche (art. 6
della Costituzione), secondo quanto precisato da questa Corte nella
sentenza n. 289 del 1987. L'art. 62 detterebbe, in favore di una
minoranza numericamente esigua, quale quella ladina, una disciplina
piu' vantaggiosa di quella prevista indifferentemente per tutti i
gruppi linguistici dal precedente art. 61, garantendo la necessaria
presenza del gruppo ladino negli organi collegiali degli enti locali
della Provincia di Bolzano, ivi compresi i comuni.
Una disciplina, dunque, che troverebbe il suo fondamento negli
artt. 2, 3 e 6 della Costituzione, i quali impongono, secondo quanto
si desume dalla giurisprudenza costituzionale, l'adozione per le
minoranze linguistiche di un trattamento specificamente differenziato
(sentenze n. 86 del 1975 e n. 312 del 1983), in corrispondenza con il
principio generale del necessario intervento a favore dei gruppi
sociali meno favoriti (sentenza n. 109 del 1993), non senza rilevare
che profonde ragioni di diritto costituzionale sono alla base delle
norme statutarie, la cui interpretazione deve essere ispirata alla
maggiore espansione possibile del valore costituzionale protetto, non
a caso definito essenziale dalla stessa Corte (sentenza n. 242 del
1989). Ne' ad avviso del ricorrente varrebbe, in contrario, opporre
che l'art. 62 dello Statuto non fa espresso riferimento ai comuni, ma
menziona gli enti pubblici locali, essendo il comune - per risalente
tradizione del nostro ordinamento e come dimostrano le numerose
sentenze della Corte stessa che vengono richiamate nel ricorso -
l'esempio piu' naturale di tale categoria.
Per contro, la legge impugnata, non assicurando la presenza dei
ladini, ne' nei consigli ne' nelle giunte dei comuni della Provincia
di Bolzano, contrasterebbe con i richiamati parametri, nonche' con
gli artt. 48 e 49 della Costituzione, i quali garantiscono ai
cittadini il diritto di partecipare alla vita politica con il voto e
con la loro attivita' in associazioni collettive.
La legge contrasterebbe anche con l'art. 92 dello Statuto, che
prevede la possibilita' di impugnativa degli atti amministrativi
ritenuti lesivi del principio di parita' dei cittadini appartenenti
ad un gruppo linguistico, da parte di consiglieri regionali,
provinciali e comunali; in particolare, quanto a questi ultimi, degli
atti dei comuni della Provincia di Bolzano. Venendo meno, per un
gruppo esiguo come quello ladino, la garanzia della rappresentanza
negli organi collegiali del comune, verrebbe meno anche tale
meccanismo di tutela.
3. - Sulla base dei riferiti motivi, il ricorrente assume
l'illegittimita'costituzionale della legge regionale 30 novembre
1994, n. 3, nella sua interezza, e al tempo stesso, la diretta ed
immediata illegittimita', ciascuna per violazione di tutti i
parametri in precedenza indicati, delle seguenti disposizioni:
art. 2, comma 6, che ometterebbe di dare attuazione all'art. 62
dello Statuto, riprendendo soltanto la formulazione dell'art. 61,
secondo comma;
art. 17, comma 1, che non conterrebbe, per il gruppo linguistico
ladino, norme di favore, in ordine al numero di firme necessario per
la presentazione delle candidature;
artt. 32, comma 1, lettera b); 35, comma 1, lettera h); 36,
comma 1, lettera h), che non prevederebbero alcun meccanismo per
garantire la rappresentanza ladina nei consigli comunali;
artt. 35, comma 3, lettera c), e 36, comma 3, lettera c), che -
riservando al candidato alla carica di sindaco risultato non eletto
al secondo turno il primo seggio assegnato alla lista di appartenenza
- non appresterebbero alcun correttivo per evitare che tale
meccanismo possa risolversi nella privazione della rappresentanza del
gruppo ladino, qualora a detta lista spetti un solo seggio e il
candidato piu' votato sia un appartenente al gruppo linguistico
ladino;
art. 65, comma 1, che, nel dettare la disciplina generale sulla
elezione dei consigli circoscrizionali, non prevederebbe alcuna
garanzia della rappresentanza del gruppo linguistico ladino.
4. - Oltre che per le disposizioni relative agli organi collegiali
dei comuni, la legge viene denunciata, per violazione dei principi
statutari (artt. 2 e 102) e costituzionali (artt. 2, 3, 6 e 51) in
materia di rappresentanza del gruppo linguistico ladino, anche per
quanto attiene alla formazione degli organi "monocratici dei comuni
della Provincia di Bolzano".
La censura investe, in particolare, l'art. 2, commi 5 e 6, nella
parte in cui "impedisce l'elezione a sindaco e la nomina a
vicesindaco di cittadini appartenenti al gruppo linguistico ladino".
Da una parte, il comma 5 - disponendo, per i comuni con piu' di
13.000 abitanti della Provincia di Bolzano, che, se nel consiglio
comunale sono presenti piu' gruppi linguistici, il vicesindaco deve
appartenere a quello di maggiore consistenza, escluso quello cui
appartiene il sindaco - impedirebbe l'accesso alla carica di
vicesindaco di cittadini appartenenti al gruppo ladino, poiche' in
nessuno di tali comuni esso e' (almeno) il secondo per consistenza.
Dall'altro, il comma 6, disponendo che i posti spettanti in giunta a
ciascun gruppo linguistico si calcolano computando anche il sindaco,
non consentirebbe al sindaco del gruppo ladino, eventualmente eletto,
di far parte della giunta medesima, nell'ipotesi che l'art. 61,
secondo comma, dello Statuto si interpreti (peraltro, e' da ritenere,
illegittimamente) nel senso che solo i gruppi linguistici con almeno
due consiglieri comunali possono essere rappresentati in giunta.
5. - Nel giudizio si e' costituita la Regione Trentino-Alto Adige,
chiedendo il rigetto del ricorso. Con successiva memoria, presentata
in prossimita' dell'udienza, nel riconfermare detta richiesta, la
difesa della Regione osserva che i comuni non possono farsi rientrare
tra gli "enti pubblici locali" menzionati dall'art. 62 dello Statuto.
La espressione sarebbe, infatti, da riferire agli enti locali non
territoriali, come confermato dal precedente art. 61 che, mentre fa
riferimento, al primo comma, agli "enti pubblici locali", contiene,
al secondo comma, una apposita disciplina per i comuni, volta a
garantire una rappresentanza automatica limitatamente alla giunta.
Secondo la memoria, l'art. 62 riguarderebbe i soli enti pubblici
diversi dai comuni, atteso che, nello Statuto, la dizione generale
"enti locali" (denominazione del Titolo IV dello Statuto medesimo)
comprenderebbe, in base alla tradizione legislativa e, comunque, alla
luce dello Statuto di autonomia, due distinte categorie; da una parte
i comuni e, dall'altra, gli enti pubblici locali, come due diverse
specie alle quali si applicano diverse discipline. D'altronde, il
riferire la garanzia dell'art. 62 agli enti funzionali
sub-provinciali risponderebbe, oltre che alla terminologia utilizzata
dal legislatore nel d.P.R. n. 616 del 1977, anche ad una esigenza di
logicita' e ragionevolezza del sistema, se si considera che i ladini
sono concentrati in un numero esiguo di comuni della Provincia di
Bolzano, mentre, negli altri, la loro presenza e' quasi irrilevante,
sicche' una diversa interpretazione imporrebbe una loro
partecipazione agli organi di tutti i comuni, anche in quelli in cui
non sono presenti. Osservato, poi, che, per gli enti pubblici
funzionali, in assenza di un qualunque legame con una comunita' da
essi rappresentata, e' naturale che il legislatore statutario abbia
avvertito il bisogno di assicurare, in un primo momento, la
rappresentanza proporzionale dei vari gruppi nei loro organi (art.
61, secondo comma) e, in un secondo momento, di garantire, comunque,
in essi la rappresentanza del gruppo ladino (art. 62), si deduce che,
per i comuni, in virtu' del radicamento nel territorio dei gruppi
linguistici, la rappresentanza delle minoranze linguistiche trova la
sua garanzia gia' nella adozione del sistema elettorale
proporzionale.
Sarebbero, percio', infondate le varie censure proposte con il
ricorso. Anzitutto quella relativa alla violazione dell'art. 92 dello
Statuto, non trattandosi di questione autonoma in quanto pur sempre
riconducibile al problema "di chi abbia diritto ad essere
consigliere"; in secondo luogo quella che investe l'art. 2, commi 5 e
6 della legge impugnata, atteso che il comma 5, nello stabilire la
appartenenza del vicesindaco al gruppo linguistico maggiore,
trarrebbe la sua giustificazione dal "principio della maggiore
rappresentativita'", mentre il comma 6 sarebbe interpretato dal
ricorso in modo erroneo, in quanto il sindaco fa comunque parte della
giunta, a qualunque gruppo linguistico appartenga. Quanto all'art.
17, censurato perche' non conterrebbe norme di favore per la
presentazione di candidature ladine, la doglianza, oltre che
infondata, dovrebbe ritenersi inammissibile, perche' generica. Se la
stessa dovesse essere intesa come esigenza della sottoscrizione da
parte di un numero di elettori meno elevato per la presentazione di
candidati ladini, la questione "sarebbe comunque ispirata ad una
logica diversa da quella propria del ricorso", nonche' priva di
fondamento nello Statuto.
Nel rilevare che i problemi sollevati attengono, essenzialmente,
all'interpretazione degli artt. 61 e 62 dello Statuto, si osserva,
che, ove si intenda rettamente la portata di dette disposizioni, il
riferimento fatto dal ricorso alle altre norme costituzionali non
puo' consentire il superamento del principio di uguaglianza nel voto
politico, di cui agli artt. 3 e 48 della Costituzione. Si chiede,
percio', il rigetto del ricorso, non senza dedurre che la questione
relativa alla legge nella sua interezza, in quanto prospettata in
modo generico, e' non solo infondata, ma anche inammissibile.
6. - Anche la difesa del gruppo linguistico ladino ha presentato,
in prossimita' dell'udienza, una memoria con la quale si insiste per
l'accoglimento del ricorso, soffermandosi, con ampiezza di richiami
di dottrina e di giurisprudenza, sulla tesi della riconducibilita',in
conformita' della tradizione consolidata dell'ordinamento positivo,
del comune alla categoria degli enti locali, di cui agli artt. 118 e
130 della Costituzione. D'altra parte - si sostiene - la stessa legge
impugnata sembrerebbe aver presupposto una tale interpretazione,
quando si e' trattato di muoversi in attuazione dell'art. 61 dello
Statuto, che' altrimenti non si spiegherebbe la adozione di un
sistema elettorale proporzionale per tutti i comuni della Provincia
di Bolzano, a differenza di quelli della Provincia di Trento. La
legge se ne sarebbe, invece, discostata quando si e' trattato di dare
attuazione all'art. 62, donde il contrasto della normativa impugnata
con la logica dello Statuto che, sviluppando i principi di cui
all'art. 6 della Costituzione, ha voluto prevedere una maggiore
protezione (richiedendo vere e proprie "azioni positive") per il
gruppo ladino, in quanto "minoranza nella minoranza".
In particolare, l'art. 2, commi 5 e 6 della legge - impedendo
l'elezione a sindaco e la nomina a vicesindaco dei cittadini
appartenenti al gruppo linguistico ladino - violerebbe il valore
costituzionale fondamentale, connesso al principio di eguaglianza,
contenuto nell'art. 51, primo comma, della Costituzione, determinando
al contempo la lesione dei valori protetti dall'art. 56 dello Statuto
del Trentino-Alto Adige.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso in epigrafe investe, anzitutto, nella sua
interezza, la legge regionale del Trentino-Alto Adige 30 novembre
1994, n. 3 (Elezione diretta del sindaco e modifica del sistema di
elezione dei consigli comunali nonche' modifiche alla legge regionale
4 gennaio 1993, n. 1), chiamando la Corte a stabilire se:
a) la legge in questione violi l'art. 56 dello Statuto
speciale, in riferimento agli artt. 2, 61, 62 e 102 del medesimo
Statuto e 2, 3, 6, 48 e 49 della Costituzione, in quanto non
garantisce la presenza della minoranza linguistica ladina ne' nei
consigli, ne' nelle giunte dei comuni della Provincia di Bolzano;
b) se la medesima legge contrasti, altresi', con l'art. 92
dello Statuto, che prevede la possibilita' di impugnativa di atti
amministrativi lesivi del principio di parita' dei cittadini
appartenenti ad un gruppo linguistico, perche' venendo meno, per il
gruppo ladino, la garanzia della rappresentanza negli organi
collegiali del comune, verrebbe meno anche tale meccanismo di tutela,
alla cui attivazione sono legittimati i consiglieri dei comuni della
Provincia di Bolzano.
2. - Il ricorso, secondo quanto eccepito anche dalla difesa della
Regione resistente, e' da reputare, per questa parte, inammissibile.
E' affermazione costante della giurisprudenza della Corte che,
anche nei ricorsi in via principale, ogni questione di legittimita'
costituzionale deve essere definita nei suoi precisi termini e deve
essere adeguatamente motivata, al fine di rendere possibile
l'inequivoca determinazione dell'oggetto del giudizio e di consentire
la verifica dell'eventuale pretestuosita' dei dubbi di
costituzionalita' sollevati, nonche' il vaglio, in limine litis,
attraverso l'esame della motivazione e del suo contenuto, della
sussistenza in concreto dello specifico interesse a ricorrere in
relazione alle disposizioni impugnate. In conformita' a detta
giurisprudenza il ricorso, nella parte che investe la legge nel suo
complesso, va, pertanto, dichiarato inammissibile, tanto piu' che le
censure contestualmente mosse alle singole disposizioni non appaiono
necessariamente estensibili a tutta la legge.
3. - Quanto alle censure avanzate in ordine ai singoli articoli,
vengono - in relazione ai principi costituzionali sopra menzionati -
impugnati:
l'art. 2, comma 6, che si limiterebbe a riprendere la
formulazione dell'art. 61, secondo comma, dello Statuto, omettendo di
dare attuazione a quanto previsto dall'art. 62, in favore della
minoranza ladina;
l'art. 17, comma 1, che non detterebbe, per il gruppo
linguistico ladino, norme di favore, in ordine al numero di firme
necessario per la presentazione delle candidature, ingenerando cosi'
il rischio che tale gruppo non possa presentare candidati ed
assicurarsi la possibilita' di rappresentanza, come invece vorrebbe
l'art. 62 dello Statuto;
gli artt. 32, comma 1, lettera b); 35, comma 1, lettera h); 36,
comma 1, lettera h), che non prevederebbero alcun meccanismo per
garantire la rappresentanza ladina nei consigli comunali;
gli artt. 35, comma 3, lettera c), e 36, comma 3, lettera c),
che, riservando al candidato alla carica di sindaco risultato non
eletto al secondo turno il primo seggio assegnato alla lista di
appartenenza, non appresterebbero alcun correttivo per evitare che
tale meccanismo possa risolversi nella privazione della
rappresentanza del gruppo ladino, qualora a detta lista spetti un
solo seggio e il candidato piu' votato sia un appartenente al gruppo
linguistico ladino;
l'art. 65, comma 1, che detterebbe la disciplina generale
dell'elezione dei consigli circoscrizionali, senza prevedere alcuna
garanzia della rappresentanza del gruppo linguistico ladino.
4. - Con riguardo, poi, all'art. 56 dello Statuto e in riferimento
agli artt. 2 e 102 del medesimo e agli artt. 2, 3, 6 e 51 della
Costituzione, ed in particolare ai principi statutari e
costituzionali in materia di rappresentanza del gruppo linguistico
ladino negli organi collegiali e monocratici dei comuni della
Provincia di Bolzano, il ricorso assume l'illegittimita' anche
dell'art. 2 della legge nella parte in cui prevede:
al comma 5, che, per i comuni con piu' di 13.000 abitanti, se
nel consiglio comunale sono presenti piu' gruppi linguistici, il
vicesindaco deve appartenere a quello di maggiore consistenza,
escluso quello cui appartiene il sindaco, impedendo cosi' l'accesso
alla carica di vicesindaco di cittadini appartenenti al gruppo
ladino, poiche' in nessuno di tali comuni esso e' (almeno) il secondo
per consistenza;
al comma 6, che i posti spettanti in giunta a ciascun gruppo
linguistico si calcolano computando anche il sindaco, rendendo cosi'
impossibile - in relazione all'interpretazione dell'art. 61, secondo
comma, dello Statuto, secondo la quale solo i gruppi linguistici con
almeno due consiglieri comunali possono essere rappresentati in
giunta - al sindaco del gruppo ladino, eventualmente eletto, di far
parte della giunta medesima.
5. - Le questioni non sono fondate.
In proposito, la Corte ritiene di effettuare un sia pur breve
richiamo del quadro storico e normativo nell'ambito del quale esse si
collocano, rammentando che il complesso delle disposizioni che
formano lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nelle
peculiarita' proprie di tale ordinamento, caratterizzato
dall'essenziale valore riconosciuto alle minoranze linguistiche
locali, e' stato il risultato di una delicata e non facile
elaborazione, basata sull'Accordo De Gasperi-Gruber raggiunto il 5
settembre 1946, intesa a creare le premesse per una pacifica
convivenza fra i gruppi, di cui i maggiori sono il tedesco e
l'italiano, nella equilibrata tutela e garanzia dei valori di cui
ciascuno e' portatore.
In questo assetto generale hanno trovato spazio anche le esigenze
della minoranza ladina, delle cui vicende, sul piano della
ricostruzione storica e legislativa, la Corte ha avuto piu' volte
occasione di occuparsi (v. da ultimo sentenza n. 233 del 1994);
minoranza oggetto, anch'essa, di considerazione nelle norme dello
Statuto che, coerentemente con gli accennati obiettivi, indicano a
piu' riprese (v. artt. 2, 4, 19, 56 e 102) i valori e gli interessi
nel cui bilanciamento si risolve la tutela da apprestare e cioe': da
una parte la parita' dei diritti fra i cittadini dei vari gruppi
linguistici, e, dall'altra, la salvaguardia delle caratteristiche
etniche e culturali delle minoranze. Espressive di un tale generale
disegno sono non solo le disposizioni che si pongono, nel quadro
ordinamentale in parola, quale esplicazione ed attuazione sostanziale
di siffatti valori, ma anche quelle che, a tutela degli stessi,
prevedono sul piano processuale speciali rimedi, come il ricorso qui
azionato dal gruppo linguistico ladino.
Come risulta dalle precedenti affermazioni della giurisprudenza di
questa Corte, la tutela delle minoranze linguistiche costituisce uno
dei principi fondamentali dell'ordinamento, in quanto espressione
della garanzia indicata dall'art. 6 della Costituzione, nonche' il
punto di riferimento primario delle disposizioni contenute nello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (sentenze nn. 768 del
1988 e 242 del 1989). E questo puo' comportare, come gia' da tempo
evidenziato dalla giurisprudenza, la necessita' talora di un
trattamento specificamente differenziato, proprio al fine di
garantire alle minoranze forme e modi di partecipazione
all'organizzazione politico-amministrativa della Provincia e della
Regione in proporzione alla loro consistenza numerica (sentenza n. 86
del 1975).
Nell'ambito di tali obiettivi si collocano gli artt. 61 e 62 dello
Statuto speciale, che fanno parte del Titolo IV dello Statuto,
dedicato agli enti locali. Il primo articolo pone, al primo comma,
una regola di carattere generale, risalente gia' alla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, con la quale venne approvato
lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, secondo la quale (art.
54), per tutti i gruppi linguistici, sono stabilite, nell'ordinamento
degli enti pubblici locali, le norme atte ad assicurare la
rappresentanza proporzionale dei gruppi medesimi nei riguardi della
costituzione degli organi degli enti di cui trattasi. Ulteriori
previsioni a tutela dei gruppi linguistici sono state poi introdotte
in occasione della revisione statutaria di cui alla legge
costituzionale 10 novembre 1971, n. 1: in particolare quelle
attualmente contenute nel secondo comma dell'art. 61 e nell'art. 62
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670. La prima disposizione appresta una
specifica garanzia di cui si giovano i gruppi linguistici minoritari,
stabilendo che, nei comuni della Provincia di Bolzano, "ciascun
gruppo linguistico ha diritto di essere rappresentato nella giunta
comunale se nel consiglio comunale vi siano almeno due consiglieri
appartenenti al gruppo stesso".
La seconda disposizione appresta specifiche garanzie per il gruppo
ladino, stabilendo che "le leggi sulle elezioni del Consiglio
regionale e di quello provinciale di Bolzano, nonche' le norme sulla
composizione degli organi collegiali degli enti pubblici locali in
Provincia di Bolzano garantiscono la rappresentanza del gruppo
linguistico ladino".
6. - Tanto premesso in ordine al quadro normativo nell'ambito del
quale si inseriscono le questioni sollevate dal ricorso, la Corte e'
dell'avviso, cosi' come invero mostrano di ritenere anche le parti in
giudizio, che la premessa fondamentale per la soluzione delle
questioni medesime risieda nella corretta interpretazione delle
disposizioni richiamate; operazione ermeneutica, questa, non priva di
qualche difficolta', come prova, del resto, l'antitetica
prospettazione che della portata delle norme fanno, da un canto, il
ricorrente e, dall'altro, la difesa della Regione, nell'intento di
dimostrare, l'uno (e cioe' il ricorrente) che negli enti pubblici
locali, secondo la consolidata tradizione legislativa, andrebbero
ricompresi anche gli enti territoriali, sicche' proprio in tali norme
risiederebbe la garanzia di cui si reclama il riconoscimento in
questa sede; e di sostenere, l'altra (vale a dire la Regione) che
nelle norme statutarie richiamate si sarebbe, invece, accolta una
nozione piu' restrittiva di ente locale, atta a ricomprendere solo i
c.d. "enti locali funzionali".
La Corte ritiene che le disposizioni in parola - valutate nel loro
contesto sistematico, alla luce di quella che verosimilmente ne e' la
ratio ispiratrice a tutela dei principi e valori sopra ricordati -
consentano, sia pure nella loro non agevole lettura, una persuasiva
ricostruzione della disciplina apprestata, nella quale - avendo ben
presenti le caratteristiche demografiche e la dislocazione
territoriale dei gruppi linguistici - si combinano, essenzialmente,
due criteri, ambedue concorrenti allo stesso obiettivo della tutela
dei gruppi linguistici: quello della rappresentanza proporzionale,
quando esso e' sufficiente, di per se', a far emergere i gruppi a
livello di organi pubblici; e quello della necessaria presenza negli
organi collegiali pubblici delle minoranze linguistiche, quando le
circostanze sono tali da richiedere una specifica garanzia, anche al
di la' del criterio proporzionale e del principio di parita' nel
voto. Il tutto al fine di realizzare un'equilibrata confluenza di
quei valori ai quali si richiama il ricorso, e che, anche alla
stregua della giurisprudenza costituzionale, se da un lato esigono
discipline di favore delle minoranze, come previsto dall'art. 6 della
Costituzione, devono per quanto possibile contemperarsi con altri
principi desumibili proprio dai parametri richiamati dal ricorrente,
e cioe' gli artt. 48 e 49 della Costituzione, che si rifanno
piuttosto al principio della parita' di trattamento fra tutti i
cittadini ed a quello di eguaglianza nel voto politico.
Coerentemente con tale impostazione, l'art. 61 dello Statuto
indica nella rappresentanza proporzionale la regola del tutto
generale alla quale sono tenute ad adeguarsi le norme sulla
"costituzione" degli organi degli enti locali; una regola che, come
la Corte ha avuto occasione di precisare (sentenza n. 289 del 1987),
nell'ispirarsi alla c.d. proporzionale etnica, va considerata
espressiva e non derogatrice del principio generale della tutela
delle minoranze linguistiche (art. 6 della Costituzione) e che,
essendo per sua natura idonea a riflettere, a livello di apparati, le
articolazioni e le aggregazioni della base elettorale, finisce per
assicurare in forma spontanea ed automatica la partecipazione dei
diversi gruppi linguistici alle varie manifestazioni della vita
pubblica. Non e' superfluo aggiungere che, sulla portata di siffatta
regola, gia' da tempo, la Corte ha avuto occasione di soffermarsi,
precisando che "l'art. 61, primo comma, compreso nel Titolo IV dello
Statuto speciale d'autonomia, concernente gli enti locali, detta una
disposizione di carattere generale, di chiusura, se si vuole, per cui
tutti gli organi di tutti gli enti pubblici locali devono essere
costituiti, in forza di una specifica previsione normativa, in modo
tale da assicurare la rappresentanza proporzionale dei gruppi
linguistici" (sentenza n. 155 del 1985).
Trattasi, dunque, di un precetto generale il cui ambito trova
specificazione nell'art. 23 del d.P.R. n. 49 del 1973, recante norme
di attuazione dello Statuto speciale, che, in considerazione, per
l'appunto, della distribuzione geografica dei gruppi linguistici,
essenzialmente nella Provincia di Bolzano, afferma l'applicabilita'
del disposto statutario "soltanto agli enti pubblici la cui attivita'
si svolge nella Provincia di Bolzano o in entrambe le province della
Regione", precisando che "la composizione degli organi collegiali
degli enti" considerati "deve adeguarsi alla consistenza dei gruppi
linguistici esistenti nelle stesse localita', quale risulta
dall'ultimo censimento della popolazione".
A riprova della diffusa attuazione dei richiamati principi
nell'ordinamento della Regione Trentino-Alto Adige e in quello della
Provincia di Bolzano, stanno le molteplici leggi che, rifacendosi,
per l'appunto, al criterio della rappresentanza proporzionale etnica,
regolano la costituzione delle varie commissioni, comitati e collegi
che operano nell'ambito degli apparati pubblici regionali e
provinciali, inserendo la clausola che la composizione dell'organo
dovra' adeguarsi alla consistenza dei gruppi linguistici. Lo stesso
criterio proporzionale ha sempre ispirato, inoltre, la legislazione
elettorale per i comuni della Provincia di Bolzano, consentendo cosi'
ai ladini, ma non solo ad essi, in quegli ambiti in cui, per
dislocazione territoriale, rivelino una consistente presenza
demografica, di conseguire una corrispondente adeguata rappresentanza
nei consigli comunali.
Il legislatore costituzionale, nel secondo comma dell'art. 61, ha
poi introdotto, per i comuni della Provincia di Bolzano, un
meccanismo di garanzia, volto ad assicurare che la rappresentanza dei
vari gruppi linguistici nel consiglio comunale possa avere la sua
proiezione anche nel piu' ristretto ambito della giunta, quali che
siano i rapporti numerici tra i gruppi, essendosi ritenuto opportuno
garantire comunque tale presenza quando nel consiglio comunale vi
siano almeno due esponenti di quel certo gruppo.
A fronte di tale disciplina, valida in via generale per tutti i
gruppi linguistici, esistono poi le specifiche garanzie apprestate in
favore del gruppo ladino dall'art. 62 dello Statuto, norma che,
derogando al criterio proporzionale e a quello dell'eguaglianza del
voto (artt. 3 e 48 della Costituzione nonche' art. 25 dello Statuto
circa l'elezione del Consiglio regionale), fa richiamo - cosi' come
risulta dall'espressione letterale - da un lato, alle "leggi sulle
elezioni" del Consiglio regionale e di quello provinciale di Bolzano
e, dall'altro, alle "norme sulla composizione" degli organi
collegiali degli enti pubblici locali. E questo - come si puo'
intuire - nella considerazione delle difficolta' che il gruppo
ladino, invero di modesta entita' se rapportato al territorio della
Provincia di Bolzano ed ancor piu' a quello dell'intera Regione,
avrebbe potuto incontrare, ove, negli ambiti in parola, la sua
rappresentanza fosse rimasta affidata al solo operare del sistema
proporzionale.
Il richiamo che il dettato statutario effettua alle leggi sulle
elezioni, da un canto, e alle norme sulla composizione degli organi,
dall'altro, denota peraltro che, per individuare l'ambito della
disciplina apprestata dall'art. 62, cio' che sostanzialmente rileva
e' il modo di formazione degli organi, nel senso che la presenza in
ogni caso del gruppo ladino negli organi collegiali e' assicurata, se
si tratta di organi di diretta elezione popolare, limitatamente al
Consiglio regionale e al Consiglio provinciale di Bolzano; mentre e'
garantita, in ogni caso, nella composizione degli altri organi
collegiali pubblici, vale a dire quelli non elettivi. Cio' trova
riscontro nelle varie leggi regionali e della Provincia di Bolzano in
materia che, oltre a prevedere l'adeguamento degli organi collegiali
pubblici alla consistenza dei gruppi linguistici, fanno salva, nella
loro composizione, la presenza, solitamente, di almeno un
rappresentante del gruppo ladino.
Contrariamente a quanto mostrano di ritenere le parti in giudizio,
il punto fondamentale per la definizione delle questioni poste dal
ricorso non sta percio' tanto nella soluzione del quesito se gli enti
pubblici locali menzionati negli artt. 61 e 62 ricomprendano anche
gli enti territoriali, come assume il ricorrente, ovvero invece solo
gli enti funzionali, come sostiene la difesa della Regione. La Corte,
pur ritenendo di accedere alla prima tesi - per ragioni chiaramente
connesse a quella tradizione legislativa del nostro ordinamento
ampiamente illustrata con dovizia di riferimenti legislativi e
giurisprudenziali dal ricorrente - e', nondimeno, dell'avviso che,
nell'interpretazione dell'art. 62, l'elemento decisivo stia piuttosto
nella rilevanza che la norma mostra di voler conferire al modo di
formazione dell'organo, restando per cio' stesso escluso che
nell'ambito delle garanzie dalla stessa apprestate rientrino anche i
consigli dei comuni della Provincia di Bolzano e, pertanto, le
relative leggi elettorali.
D'altra parte, trattandosi di stabilire una deroga ad un supremo
principio della nostra Costituzione quale quello della parita' del
voto, la portata di una norma derogatoria non puo' non essere
definita secondo criteri di stretta interpretazione (sentenze n.
46/1969 e n. 166/1972).
7. - Passando ad esaminare le singole censure, il ricorso non e'
fondato, anzitutto, nella parte in cui prospetta
l'incostituzionalita' degli articoli sopra richiamati, prendendo a
parametro l'art. 92 dello Statuto speciale, per il pregiudizio che la
facolta' di impugnativa degli atti amministrativi, ivi riconosciuta
ai consiglieri comunali del gruppo ladino, subirebbe in conseguenza
del venir meno delle garanzie di rappresentanza del gruppo negli
organi consiliari dei comuni.
Sotto tale profilo si lamentano, infatti, soltanto effetti
indiretti delle disposizioni denunciate, il cui oggetto e' la
disciplina dell'accesso alle cariche elettive locali, secondo criteri
che il ricorrente assume illegittimi. Le disposizioni censurate non
investono invece minimamente le facolta' statutarie del consigliere
comunale, cosi' come esse formano oggetto di considerazione nel
predetto art. 92.
8. - Alla luce della ricostruzione come sopra operata del quadro
di riferimento statutario, anche tutte le altre questioni che il
ricorso in epigrafe solleva - con riguardo all'art. 56 dello Statuto
speciale ed in riferimento agli artt. 2, 61, 62 e 102 del medesimo
Statuto nonche' 2, 3, 6, 48 e 49 della Costituzione - vanno
disattese.
Anzitutto, quelle che - come nel caso dell'art. 2, comma 6, sulla
rappresentanza in giunta dei gruppi linguistici nonche' degli artt.
32, comma 1, lettera b), 35, comma 1, lettera h), 36, comma 1,
lettera h), sul sistema elettorale dei consigli comunali - riguardano
disposizioni che si ispirano ai principi di cui agli artt. 61 e 62
dello Statuto, come sopra interpretati.
9. - Il ricorso investe, poi, l'art. 17, comma 1, della legge,
vale a dire la disposizione che stabilisce il numero di elettori che
devono sottoscrivere la dichiarazione di presentazione delle
candidature alla carica di sindaco e della lista dei candidati alla
carica di consigliere comunale, rapportando tale numero di elettori
agli abitanti dei comuni, che vengono suddivisi per scaglioni. Anche
questa censura muove, evidentemente, dal non condivisibile assunto
della necessaria garanzia di una presenza del gruppo ladino in tutti
i consigli comunali della Provincia di Bolzano, donde la prospettata
esigenza che anche il preliminare adempimento della sottoscrizione
delle candidature si svolga per mezzo di un numero di firme ridotto.
Ma, una volta escluso che esistano regole statutarie che
differenzino la posizione dei singoli gruppi linguistici quanto alla
elezione dei consigli comunali, il criterio della rappresentanza
proporzionale di cui all'art. 61 e' da ritenere soddisfatto quando
tutti i gruppi vengano posti su base di parita', senza che possa
trovare fondamento la pretesa ad un numero differenziato di
sottoscrittori delle liste.
10. - Infondate sono anche le doglianze concernenti gli artt. 35,
comma 3, lettera c), e 36, comma 3, lettera c), da reputare viziati,
secondo il ricorso, perche', riservando al candidato alla carica di
sindaco risultato non eletto al secondo turno il primo seggio
assegnato alla lista di appartenenza, non contemplerebbero alcun
correttivo per evitare che tale meccanismo si risolva nella
privazione della rappresentanza del gruppo ladino, qualora a detta
lista spetti un solo seggio e il candidato piu' votato sia un
appartenente al medesimo gruppo linguistico. Invero, il metodo
proporzionale, per quanto idoneo in linea di principio a rispecchiare
nella composizione degli organi collegiali l'articolazione della base
elettorale, secondo le diverse aggregazioni che la compongono,
esprime un criterio di tendenza, ma non e' tenuto a garantire
comunque l'assegnazione di seggi a ciascun gruppo linguistico,
perche' proprio in questo riposa la differenza rispetto al criterio
della presenza garantita nell'organo collegiale medesimo. E cio'
indipendentemente dal fatto che ben potrebbe darsi il caso inverso
rispetto a quello prospettato nel ricorso, ovvero quello di un
candidato ladino alla carica di sindaco, risultato non eletto, che
accede alla rappresentanza proprio in virtu' delle norme impugnate.
11. - Per le stesse ragioni, e' da ritenere non fondata la
doglianza relativa all'art. 65, comma 1, che viene censurato perche',
nel dettare la disciplina generale sulla elezione dei consigli
circoscrizionali, non appresterebbe alcuna specifica garanzia per il
gruppo linguistico ladino. I consigli in questione sono quelli
previsti dall'art. 20 della legge regionale 4 gennaio 1993, n. 1, che
si riferisce alle "circoscrizioni di decentramento, quali organismi
di partecipazione, di consultazione e di gestione dei servizi di
base, nonche' di esercizio delle funzioni delegate dal comune".
Orbene, l'art. 65, modificando - in conformita', tra l'altro,
all'art. 10 della legge 25 marzo 1993, n. 81 - il comma 3 del
menzionato art. 20 - che prevedeva l'elezione a suffragio diretto,
secondo le norme stabilite per l'elezione del consiglio comunale -
rimette ora allo statuto del comune la scelta del sistema elettorale,
da disciplinare con regolamento, stabilendo, altresi', che, fino
all'approvazione delle modifiche statutarie e regolamentari,
continuano ad applicarsi le norme stabilite per l'elezione del
rispettivo consiglio comunale.
La censura non e' fondata, trattandosi, a ben vedere, di una
disposizione che si limita, quanto al sistema elettorale, ad un mero
rinvio ad altre fonti normative.
12. - Restano da esaminare le questioni sollevate - ai sensi
dell'art. 56 dello Statuto, in riferimento agli artt. 2 e 102 del
medesimo, nonche' agli artt. 2, 3, 6 e 51 della Costituzione - nei
confronti dell'art. 2, commi 5 e 6.
Assume il ricorrente che tali disposizioni contrasterebbero con i
principi statutari posti a protezione della minoranza ladina, alla
quale si vuole offrire una tutela peculiare attraverso l'art. 56
dello Statuto. Le stesse contrasterebbero, altresi', con l'art. 51,
primo comma della Costituzione, in quanto impedirebbero agli
appartenenti al gruppo ladino l'accesso alle cariche elettive in
condizioni di parita' con tutti gli altri cittadini.
13. - La questione relativa all'art. 2, comma 5, secondo il quale
"nei comuni con popolazione superiore a 13.000 abitanti della
provincia di Bolzano dove nel consiglio comunale sono presenti piu'
gruppi linguistici, il vicesindaco deve appartenere al gruppo
linguistico maggiore per consistenza escluso quello cui appartiene il
sindaco", e' infondata.
Il ricorso, infatti, non considera che la disposizione,
nell'ambito del sistema di garanzie sopra illustrato, altro non fa
che tener conto del grado di rappresentativita' che e' proprio delle
varie componenti etniche. E questo senza escludere, peraltro, che,
nell'elezione del sindaco, possa riuscire eletto, ottenendo i
consensi necessari, anche un esponente del gruppo ladino.
14. - La censura proposta avverso il comma 6 dello stesso art. 2
e' inammissibile.
Trattasi della disposizione che, dopo aver previsto - in cio'
rifacendosi all'art. 61, secondo comma, dello Statuto - che "nei
comuni della provincia di Bolzano, ciascun gruppo linguistico ha
diritto di essere comunque rappresentato nella giunta, se nel
consiglio comunale vi siano almeno due consiglieri appartenenti al
gruppo medesimo", dispone che "il numero dei posti spettanti a
ciascun gruppo linguistico nella giunta viene determinato includendo
nel computo anche il sindaco".
Secondo il ricorrente "qualora l'art. 61, secondo comma, venisse
(peraltro, e' da ritenere, illegittimamente) interpretato nel senso
che solo i gruppi linguistici con almeno due consiglieri comunali
possono essere rappresentati in giunta, il sindaco del gruppo ladino,
eventualmente eletto, si troverebbe in condizione di non poter far
parte della giunta medesima".
La doglianza, invero di non agevole lettura, piu' che proporre una
vera e propria censura nei confronti della disposizione di cui
trattasi, sembra risolversi nella prospettazione, in via meramente
ipotetica, degli effetti che una delle possibili interpretazioni
dell'art. 61 dello Statuto - interpretazione che, peraltro, il
ricorrente mostra di non condividere, anzi di ritenere illegittima -
avrebbe sulla possibilita' del sindaco ladino di far parte della
giunta.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate con il ricorso in epigrafe - ai sensi dell'art. 56 dello
Statuto speciale, in riferimento agli artt. 2, 61, 62, 92 e 102 del
medesimo Statuto nonche' agli artt. 2, 3, 6, 48 e 49 della
Costituzione - nei confronti dell'intera legge della Regione
Trentino-Alto Adige 30 novembre 1994, n. 3 (Elezione diretta del
sindaco e modifica del sistema di elezione dei consigli comunali
nonche' modifiche alla legge regionale 4 gennaio 1993, n. 1);
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
sollevata con il ricorso in epigrafe - ai sensi dell'art. 56 dello
Statuto speciale, in riferimento agli artt. 2 e 102 del medesimo
Statuto e 2, 3, 6 e 51 della Costituzione - nei confronti dell'art.
2, comma 6, della predetta legge regionale;
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate con il ricorso in epigrafe - ai sensi dell'art. 56 dello
Statuto speciale, in riferimento agli artt. 2, 61, 62, 92 e 102 del
medesimo Statuto nonche' agli artt. 2, 3, 6, 48 e 49 della
Costituzione - nei confronti degli artt. 2, comma 6; 17, comma 1; 32,
comma 1, lettera b); 35, comma 1, lettera h), e comma 3, lettera c);
36, comma 1, lettera h) e comma 3, lettera c); 65, comma 1, della
predetta legge regionale;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata con il ricorso in epigrafe - ai sensi dell'art. 56 dello
Statuto speciale, in riferimento agli artt. 2 e 102 del medesimo
Statuto e 2, 3, 6 e 51 della Costituzione - nei confronti dell'art.
2, comma 5, della predetta legge regionale.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 giugno 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: VARI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 19 giugno 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0818