N. 293 SENTENZA 26 giugno - 5 luglio 1995
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Enti locali - Comuni e province - Comunita' montane - Province autonome di Trento e Bolzano - Riparto di contributi - Esclusione - Presunta violazione dell'autonomia finanziaria - Esigenza di una disponibilita' effettiva delle risorse, della capacita' di manovra e dei mezzi finanziari da parte anche delle provincie autonome - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (v. sentenze nn. 343 e 98 del 1991 e 1111/1988) - Non spettanza allo Stato - Annullamento dei tabulati allegati al decreto del Ministro dell'interno datato 16 febbraio l994(GU n.32 del 2-8-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano
e della Provincia autonoma di Trento notificati il 5 ottobre 1994 e
il 3 ottobre 1994, depositati in Cancelleria il 10 ottobre 1994 e il
17 ottobre 1994, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del
decreto del Ministro dell'interno del 16 febbraio 1994, n. 1804/E3,
recante "Riparto del Fondo nazionale ordinario per gli investimenti a
Comuni, Province e Comunita' montane", nonche' della nota del
Ministero dell'interno del 20 luglio 1994, prot. n. 5874, ed iscritti
ai nn. 36 e 38 del registro conflitti 1994;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 maggio 1995 il Giudice relatore
Cesare Ruperto;
Uditi gli avv.ti Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano e Valerio Onida per la Provincia autonoma di
Trento e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 5 ottobre 1994, la Provincia
autonoma di Bolzano, ha sollevato, in riferimento agli artt. 8, nn.
5, 10, 17 e 21, 16 e 104 dello statuto speciale, conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del
Ministro dell'interno del 16 febbraio 1994, con il quale e' stato
ripartito il fondo nazionale ordinario per gli investimenti a comuni,
province e comunita' montane.
Premette la ricorrente di essere titolare di competenze legisla-
tive ed amministrative esclusive nelle materie concernenti i lavori
pubblici d'interesse provinciale, l'urbanistica e i piani regolatori,
l'edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da
finanziamenti di carattere pubblico, l'agricoltura, foreste e
bonifica. La provincia gode altresi' di autonomia finanziaria ed il
suo bilancio e' alimentato, oltre che da entrate proprie, anche da
trasferimenti da parte dello Stato, necessari per provvedere
agl'interventi nelle materie di competenza. A riguardo l'art. 5 della
legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della
finanza della regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome
di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria), ha sancito il
principio della partecipazione delle province stesse al riparto dei
fondi speciali, secondo cui i finanziamenti previsti dalle leggi
statali vengono assegnati alle province autonome per essere
utilizzati nell'a'mbito del settore corrispondente, a prescindere da
qualsiasi adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di
quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di
riparto. Anche l'art. 12, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale)
avrebbe confermato, secondo la ricorrente, l'applicabilita' del
citato art. 5 con riguardo alle leggi statali d'intervento ivi
previste, anche se le stesse non sono espressamente richiamate.
Il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della
finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23
ottobre 1992, n. 421) ha poi disciplinato il finanziamento da parte
dello Stato del fondo nazionale ordinario per gli investimenti che
eroga contributi in conto capitale per la realizzazione di opere
pubbliche da parte di enti locali; opere di preminente interesse
sociale ed economico secondo gli obiettivi generali della
programmazione sociale e territoriale determinati da regione o
provincia autonoma, che su questa base ripartisce le risorse
destinate al finanziamento del programma di investimenti. Inoltre il
comma 5 dell'art. 41 del citato decreto legislativo stabilisce che il
fondo e' distribuito alle regioni per il successivo riparto alle
comunita' montane (per la meta' sulla base della superficie dei
territori classificati montani), prevedendo poi, al comma 6, che il
riparto e' effettuato con decreto del Ministro dell'interno, sentite
l'A.N.C.I., l'U.P.I. e l'U.N.C.E.M.
In applicazione di tale normativa, negli anni 1991, 1992, 1993
sono state regolarmente trasferite alla Provincia autonoma di Bolzano
le quote del fondo, concernenti in particolare i finanziamenti per le
comunita' montane, mentre per il 1994 non e' stato effettuato analogo
trasferimento. Infatti l'impugnato decreto ministeriale destina alle
comunita' montane undici miliardi di lire per il 1994 e quattordici
miliardi di lire per il 1995. In particolare l'art. 2 attribuisce
alle regioni per le comunita' montane i contributi elencati nei
tabulati allegati che pero' non recano alcuna attribuzione ne' per le
province autonome ne' per la Regione Trentino-Alto Adige.
Il decreto ministeriale risulterebbe pertanto lesivo degli artt.
8, nn. 5, 10, 17 e 21, 16 e 104 dello statuto speciale e relative
norme d'attuazione, nonche' dei principi relativi all'autonomia
finanziaria provinciale di cui agli artt. 69 e ss. e 79 dello statuto
stesso. Infatti i contributi riguardano lavori pubblici d'interesse
provinciale oggetto della programmazione provinciale (nonche' i piu'
specifici settori di competenze riconosciuti dalle citate norme ed ex
art. 41, comma 4, del citato decreto legislativo) e vanno ripartiti
tra regioni e province autonome le quali provvederanno poi alla
ripartizione successiva alle comunita' montane.
Si tratterebbe di finanziamenti rientranti tra quelli previsti
dall'art. 5 della citata legge n. 386 del 1989, norma il cui
carattere di attuazione dello statuto (e quindi la cui
immodificabilita' e non derogabilita' al di fuori dell'apposito
meccanismo statutario) e' stato piu' volte riconosciuto da questa
Corte. Ne' d'altro canto l'art. 4, comma 3, del decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 266, che vieta i finanziamenti diretti nelle
materie di competenza propria di regioni e province autonome, puo'
costituire la giustificazione del mancato finanziamento.
La norma era stata intesa dallo Stato nel senso del venir meno di
ogni finanziamento a carico del medesimo alle province autonome, ma
la Corte ha chiarito (sentenza n. 165 del 1994) che la ratio della
norma e' soltanto quella di garantire queste ultime da possibili
invasioni della loro sfera di competenza, non gia' di precludere i
finanziamenti delle loro attivita'. Pertanto l'impugnato decreto
ministeriale avrebbe dovuto trasferire anche alla ricorrente una
quota del finanziamento per le comunita' montane.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto
respingersi il ricorso in quanto la mancata devoluzione dei fondi non
dipenderebbe da un'indebita applicazione della norma e sarebbe del
tutto estranea al campo di applicazione del decreto legislativo n.
266 del 1992. La ragione della mancata considerazione delle comunita'
montane alto-atesine risiederebbe nel fatto che la provincia
"ottiene, in altre forme e in altra sede, una dotazione finanziaria
sostitutiva di quella ripartita con il provvedimento impugnato". Essa
dispone infatti "di entrate derivanti dalla compartecipazione a tutti
i tributi erariali riscossi localmente e dalla corresponsione di una
quota variabile concordata annualmente con il Governo".
3. - Con analogo ricorso, notificato il 3 ottobre 1994, la
Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto in relazione al
medesimo decreto ministeriale richiamandosi agli stessi parametri
statutari. La ricorrente ricorda come ex art. 34 del decreto
legislativo n. 504 del 1992, lo Stato concorre al finanziamento dei
bilanci delle amministrazioni provinciali, dei comuni e delle
comunita' montane anche attraverso il fondo nazionale ordinario per
gli investimenti, distribuito a' termini dell'art. 41, comma 4, dello
stesso decreto. A fronte della mancata previsione della erogazione
dei fondi a suo favore la provincia autonoma, anteriormente alla
pubblicazione del decreto ministeriale impugnato, aveva sostenuto di
dover concorrere al riparto in virtu' dell'interpretazione dell'art.
4, comma 3, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, come
interpretato da questa Corte nella citata sentenza n. 165 del 1994.
Ma il Ministero dell'interno, con nota del 20 luglio 1994, aveva
replicato nel senso che il finanziamento delle funzioni relative alle
competenze proprie del ricorrente era garantito dalle cospicue
entrate derivanti dalla compartecipazione, nella misura di nove
decimi, al gettito dei tributi riscossi localmente e dall'erogazione
di un'ulteriore quota variabile, si' che la portata della citata
decisione doveva intendersi circoscritta al finanziamento di
specifiche attivita' amministrative gestite dalle province e non gia'
a quelle generalmente gestite dalle stesse nelle materie di cui
all'art. 14 della legge n. 142 del 1990. Ma, chiarisce la ricorrente,
non e' qui in questione il fondo per gli investimenti delle province,
bensi' quello per gli investimenti delle comunita' montane, che non
rientrerebbe nello speciale sistema di finanziamento di cui sopra.
Tale fondo non configura un finanziamento alle dette comunita', ma e'
diretto alle regioni per il successivo riparto alle comunita' stesse.
Troverebbe percio' nella specie applicazione il principio, gia'
richiamato, espresso dall'art. 5, comma 2, del decreto legislativo n.
268 del 1992, riguardando l'esclusione di una specifica attivita'
amministrativa della provincia, consistente nel finanziamento degli
investimenti delle comunita' montane per cui la legge dello Stato
prevede uno specifico fondo, destinato ad essere ripartito fra
regioni e province autonome.
4. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri come
sopra rappresentato e difeso, prospettando argomenti identici a
quelli illustrati sub 2.
5. - Nell'imminenza dell'udienza entrambe le ricorrenti hanno
depositato memorie.
La Provincia di Trento ha sottolineato come non si verta in
un'ipotesi di legge statale che esclude regioni o province autonome
da finanziamenti, bensi' di un decreto ministeriale che, in contrasto
con la stessa legge, ha operato tale esclusione, concretando altresi'
una violazione dell'autonomia provinciale. Inoltre l'atto impugnato
non potrebbe giustificarsi con l'argomento per cui le ricorrenti
dispongono di maggiori risorse proprie, in quanto le altre regioni a
statuto speciale non sono state escluse dal riparto ne' si
controverterebbe su un quantum determinato, bensi' del vulnus alle
attribuzioni della ricorrente che scaturirebbe dall'atto impugnato.
Il fondo ordinario si inserirebbe, secondo la ricorrente, nella
previsione di cui all'art. 5 della legge n. 386 del 1989,
analogamente al fondo per lo sviluppo delle comunita' montane (nel
cui riparto la ricorrente e' stata sempre inclusa).
La Provincia di Bolzano ha ribadito come il fondo de quo riguardi
gli investimenti delle comunita' montane (e non delle province)
destinati alle regioni, cui vanno parificate le province autonome.
Quanto alle difese dell'Avvocatura, si contesta in memoria
l'asserito carattere sostitutivo della dotazione garantita dallo
statuto rispetto al riparto del fondo ed il potere perequativo in
materia che il Ministero dell'interno si sarebbe attribuito.
Considerato in diritto
1. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno proposto
due distinti ricorsi per conflitto di attribuzione, denunciando la
lesione della loro sfera di competenze conseguente all'esclusione dal
riparto dei contributi destinati alle regioni - per il successivo
riparto alle comunita' montane - di cui al decreto del Ministro
dell'interno del 16 febbraio 1994. Secondo le ricorrenti, la mancata
erogazione di dette somme violerebbe l'autonomia finanziaria ad esse
garantita dallo statuto speciale e dalle relative norme di
attuazione.
Poiche' i ricorsi hanno ad oggetto il medesimo atto, i relativi
giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.
2. - I ricorsi vanno accolti.
Fin dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, concernente l'ordinamento
delle autonomie locali, fu posto, con riguardo al quadro della
finanza locale, il principio secondo cui la "legge determina un fondo
nazionale ordinario per contribuire ad investimenti degli enti locali
destinati alla realizzazione di opere pubbliche di preminente
interesse sociale od economico" (art. 54, comma 9).
In attuazione dell'ampia delega di cui alla legge 23 ottobre 1992,
n. 421, il legislatore ha provveduto con il decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504, ad assicurare agli enti locali un insieme di
risorse, definendo altresi' i meccanismi atti a garantire la
necessaria tempestivita' e certezza degli stessi.
In particolare, accanto ad un regime transitorio che prevedeva,
ancora per il 1993, in favore delle comunita' montane un fondo per lo
sviluppo degli investimenti consistente in un contributo in conto
interessi (cfr. art. 28, comma 1, lettera c), analogamente a quanto
avvenuto in passato sin dal decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359
(convertito in legge 29 ottobre 1987, n. 440), il citato decreto
legislativo n. 504 del 1992 ha fissato un nuovo assetto dei
trasferimenti erariali alle comunita' in parola.
L'art. 34 stabilisce infatti al comma 3 che lo Stato potra'
concorrere al finanziamento dei bilanci delle amministrazioni
provinciali, dei comuni e delle comunita' montane con un fondo
nazionale ordinario per gli investimenti, la cui quantificazione
annua e' demandata alla legge finanziaria. Il successivo art. 41
specifica poi che i contributi in questione vengono erogati in conto
capitale a favore di tutte le province, i comuni e le comunita'
montane. Per queste ultime il fondo e' distribuito alle regioni per
il successivo riparto alle comunita' stesse secondo determinati
criteri, ed e' finalizzato alla realizzazione di opere di preminente
interesse sociale ed economico secondo gli obiettivi della
programmazione economico-sociale e territoriale stabiliti dalla
regione.
Il decreto ministeriale oggetto del conflitto attua tale riparto
per gli anni 1994 e 1995, pero' escludendo nei tabulati allegati le
sole ricorrenti e quindi la Regione Trentino-Alto Adige dal novero
delle regioni (a statuto ordinario e speciale) beneficiarie dei
contributi.
3.1. - Oltre che illegittimo - come appare evidente alla stregua
dell'inequivoco tenore del citato art. 41 del decreto legislativo n.
504 del 1992, che impone l'erogazione a tutte le comunita' montane -
il decreto ministeriale oggetto del conflitto e' da ritenersi lesivo
dell'autonomia finanziaria sancita dallo statuto speciale, nel suo
rapporto funzionale con l'attivita' di programmazione. Profilo,
questo, di gran lunga prevalente rispetto ad ogni altro denunciato
vulnus delle attribuzioni delle ricorrenti, le quali hanno altresi'
richiamato l' art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386 (in
rapporto con l'art. 12, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268) e l'art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 268.
In tale prospettiva non e' conferente l'unico argomento svolto
nell'atto di costituzione dall'Avvocatura dello Stato circa la
sufficienza delle dotazioni assicurate alle ricorrenti dalla
percentuale sul gettito dei tributi e dalla quota variabile di cui
esse dispongono. Quest'ultima, infatti, ai sensi dell'art. 78 dello
statuto speciale, soddisfa un'esigenza di dotazione finanziaria
finalizzata alle funzioni delle ricorrenti ai fini dell'equilibrio
nell'allocazione delle risorse.
3.2. - L'individuazione delle comunita' montane come enti di
programmazione, ormai risalente alla legge 3 dicembre 1971, n. 1102,
risulta specificata e, per quanto qui interessa, ulteriormente
qualificata nella sua integrazione con l'attivita' programmatoria
della regione e della provincia, attraverso gli artt. 29 della legge
8 giugno 1990, n. 142 e 7 della legge 31 gennaio 1994, n. 97.
In tale disegno e' attribuito un ruolo preminente, nella
previsione dei piani pluriennali di sviluppo, agl'interventi a difesa
del territorio, alle sistemazioni idraulico-forestali e all'utilizzo
delle risorse idriche, che, ove implichino la realizzazione di opere,
non possono non coordinarsi, come e' intuitivo, con gli altri livelli
territoriali di competenza. Proprio con riguardo alle opere
pubbliche, e' in sede di programmazione che si assicura il supporto
urbanistico-edilizio, si ponderano le richieste, si individuano le
priorita' alla stregua di quegli obiettivi generali espressamente
richiamati al comma 5 del piu' volte citato art. 41 e, infine, si
accordano i finanziamenti. I quali risultano strettamente collegati
ai "piani pluriennali di opere ed interventi" di cui al comma 3 del
citato art. 29, ponendosi dunque a un livello programmatorio di medio
periodo, che postula la compatibilita' con gli indirizzi regionali ed
esige in concreto la definizione delle risorse disponibili. Cio'
risulta tanto piu' evidente con riguardo ai contributi concessi in
conto capitale, particolarmente incisivi rispetto a quelli erogati in
conto interessi, poiche' i primi permettono di promuovere spese
qualitativamente mirate che, nel caso in esame, si caratterizzano per
la preminenza dell'interesse sociale ed economico richiesta dalla
legge. Del resto, il modello di ripartizione nel quadro di una
programmazione integrata e' stato gia' adottato dal legislatore in
subiecta materia con riferimento al fondo nazionale aggiuntivo per la
montagna di cui alla gia' citata legge 31 gennaio 1994, n. 97.
3.3. - Circa l'erogazione del fondo in argomento, lo Stato si era
riservata una precisa facolta' di intervento. Una volta pero' che si
sia optato per la concessione dei contributi alle comunita' montane
per investimenti, i contributi stessi non possono essere negati alle
ricorrenti - perche' provvedano al riparto tra gli enti destinatari -
in nome di un potere discrezionale dell'amministrazione, il cui
esercizio, diretto non ad apprezzare la consistenza quantitativa
delle risorse da attribuire ma ad escludere qualsiasi attribuzione,
e' idoneo a vulnerare le funzioni delle province autonome
relativamente ai lavori pubblici d'interesse provinciale. Tra questi
ultimi le opere pubbliche per le comunita' montane vengono sussunte
attraverso la detta programmazione, pur restando concettualmente
distinte dalle generali funzioni spettanti alla provincia ex art. 14
della legge n. 142 del 1990.
Ne' puo' argomentarsi, secondo la tesi svolta dall'Avvocatura in
udienza, nel senso che la globalita' del fondo non consentirebbe di
distinguere i destinatari. E' infatti la stessa finalizzazione delle
spese alle opere descritte, oltre che la tecnica di riparto
risultante per tabulas, a smentire tale assunto.
Inconsistente e' anche l'altra tesi, sostenuta sempre in udienza
dall'Avvocatura, riferentesi al dato normativo testuale che vuole le
somme erogate alle "regioni" per il successivo riparto alle
comunita'. Ancor piu' dopo la radicale modificazione dello statuto
speciale di cui alla legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1,
infatti, le province autonome di Trento e Bolzano sono, in
particolare per quanto attiene allo sviluppo delle popolazioni
locali, titolari di competenze tali che la loro distinzione dalle
regioni ha un rilievo meramente nominalistico. Del resto, lo stesso
Ministero dell'interno ha attribuito a dette province autonome, e non
gia' alla Regione Trentino-Alto Adige, le quote, riguardanti gli anni
1991, 1992 e 1993, del fondo per le finalita' indicate dalla legge 23
marzo 1981, n. 93 (Disposizioni integrative della legge 3 dicembre
1971, n. 1102, recante nuove norme per lo sviluppo della montagna),
il cui art. 2 dispone che "le regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano, in attuazione .., provvedono a determinare nei
propri bilanci pluriennali le autorizzazioni di spesa da impegnare
nei rispettivi territori montani integrando e coordinando i
finanziamenti, di cui alla presente legge, con quelli determinati ad
altro titolo da leggi statali e regionali".
3.4. - Questa Corte, sul tema, ha piu' volte sottolineato il
rapporto che lega l'erogazione di fondi all'attivita' di
programmazione, ponendone in evidenza il valore strumentale rispetto
alla stessa autonomia, considerato che la realizzazione delle
attribuzioni costituzionalmente garantite impone, non soltanto la
disponibilita' effettiva delle risorse, ma anche la capacita' di
manovra e i mezzi finanziari da parte di soggetti che, come le
regioni a statuto speciale ed anche le ricorrenti province autonome,
si pongono quali punti di riferimento della programmazione locale (v.
sentenze nn. 343 e 98 del 1991 e n. 1111 del 1988).
Si deve percio' concludere che non spetta allo Stato, e per esso
al Ministero dell'interno, escludere le ricorrenti dal riparto in
argomento. Ne consegue che i tabulati cui rinvia l'art. 2 del decreto
ministeriale 16 febbraio 1994 vanno annullati, dovendosi provvedere
ad un riparto che include anche le province autonome.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara che non spetta allo Stato provvedere
con decreto del Ministro dell'interno ad un riparto dei contributi
del fondo nazionale ordinario per gli investimenti alle comunita'
montane che esclude le Province autonome di Trento e Bolzano e,
conseguentemente, annulla i tabulati allegati al decreto del Ministro
dell'interno datato 16 febbraio 1994.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 giugno 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: RUPERTO
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 5 luglio 1995.
Il cancelliere: FRUSCELLA
95C0862