N. 300 SENTENZA 26 giugno - 6 luglio 1995
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Agricoltura e foreste - Regione Lombardia - Norme per l'organizzazione degli uffici del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali - Distribuzione degli organici - Vuoto normativo - Poteri del Ministero in materia di definizione delle politiche nazionali in materia di agricoltura, di informazione e di promozione commerciale - Insussistenza di lesione delle competenze della regione - Censura di disposizioni non attinenti alla ripartizione di competenze tra Stato e regioni in materia agricola e forestale - Inammissibilita'(GU n.32 del 2-8-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 23 maggio 1994, depositato in Cancelleria il 27 maggio 1994, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del d.P.R. 15 marzo 1994,
n. 197 (Regolamento recante norme per l'organizzazione degli uffici
del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali), ed
iscritto al n. 17 del registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1995 il Giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Uditi l'avv. Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e
l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione al d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197 (Regolamento
recante norme per l'organizzazione degli uffici del Ministero delle
risorse agricole, alimentari e forestali), per violazione dell'art.
6, comma 1, lettera a), della legge 4 dicembre 1993, n. 491, nonche'
degli artt. 97, 115, 117 e 118 della Costituzione.
In primo luogo, la Regione ricorrente appunta i propri rilievi
critici sugli artt. 1, 4, 5, 6, 7 e 8 del d.P.R. n. 197 del 1994, in
quanto, mentre la premessa del regolamento sembrerebbe far ritenere
che esso sia stato adottato in attuazione dell'intero comma 1,
lettera a) dell'art. 6 della legge n. 491 del 1993 (e nel rispetto
dei criteri e principi di cui alla lettera a) del comma 2), in
realta' esso si sarebbe limitato a definire l'organizzazione degli
uffici ministeriali, nulla disponendo in ordine alla distribuzione
degli organici alle regioni (richiesta dallo stesso comma 1 sopra
richiamato), cosi' contraddicendo in modo radicale la logica del
trasferimento delle funzioni amministrative alle regioni, che nella
prassi si e' fino ad oggi orientata in senso opposto.
Cio' avrebbe determinato, a giudizio della Regione ricorrente, una
lesione della sfera di competenza ad essa costituzionalmente
garantita, mentre la richiesta di una "previa intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome", contenuta nell'art. 6, comma 1, lettera a), della
legge n. 491 del 1993, avrebbe senso solo se non e' interamente
condizionata da un presupposto (l'organizzazione degli uffici
statali) che invece le sfugge.
Come ulteriore motivo di doglianza, la Regione ricorrente ritiene
che le disposizioni sopra indicate si pongano in contrasto altresi'
con gli artt. 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Al riguardo, la
Regione rileva come il decreto abbia determinato un illogico rapporto
fra scelte relative alla distribuzione dell'organico del personale e
scelte relative alla riorganizzazione degli uffici statali, facendo
si' che le prime siano a queste subordinate, cosi' violando il
principio del buon andamento della pubblica amministrazione.
Passando all'esame delle singole disposizioni contenute nel
d.P.R., la Regione rileva, quindi, che l'art. 4, comma 1, lettera d)
si porrebbe in contrasto diretto con l'art. 2, comma 3, lettera c),
della legge n. 491 del 1993 (e, di conseguenza, in via mediata con
gli artt. 115, 117 e 118 della Costituzione), che consente al
Ministero solo la predisposizione di atti e lo svolgimento di
attivita' generali e necessarie per l'attuazione delle determinazioni
e dei provvedimenti comunitari.
L'art. 5, comma 1, lettera d), violerebbe invece l'art. 2, comma
3, lettera d), della legge n. 491 del 1993, che consente al Ministero
di definire le politiche nazionali, non gia' di adottare puntuali
interventi nella materia dell'agricoltura, ormai interamente di
competenza regionale (art. 1, comma 2, della stessa legge n. 491 del
1993). Analoghe considerazioni la ricorrente svolge nei riguardi
dell'art. 5, comma 1, lettera l).
L'art. 6, comma 1, lettera c), sarebbe andato, per sua stessa
ammissione, ben al di la' dei limiti imposti dall'art. 2, comma 3,
lettera d), della legge n. 491.
Anche l'art. 6, comma 1, lettera l), si porrebbe in contrasto con
l'art. 2, comma 3, lettera d), della legge n. 491 del 1993.
La funzione attribuita al Ministero dall'art. 8, comma 1, lettera
d), infine, esorbiterebbe dai limiti che l'art. 2 della legge n. 491
del 1993 fissa in ordine alle competenze ministeriali, instaurando un
collegamento fra l'attivita' di "informazione" (attribuita al
Ministero) e quella di promozione commerciale, che e' invece del
tutto assente nella legge.
Conclude la Regione ricorrente ritenendo che mentre la legge n. 491
del 1993, in piena ottemperanza dell'espressione della volonta'
popolare del referendum del 18 aprile 1993, aveva proseguito sulla
strada gia' percorsa con i trasferimenti di competenze in precedenza
effettuati, il regolamento impugnato rovescerebbe invece tale logica,
facendo rientrare dalla finestra competenze statali uscite dalla
porta a seguito degli interventi normativi precisati.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o sia,
comunque, rigettato.
In primo luogo, si contesta il rilievo secondo cui l'art. 6 della
legge n. 491 del 1993 avrebbe demandato al Governo il compito di
definire in modo necessariamente contestuale l'organizzazione degli
uffici del Ministero e la distribuzione del personale tra il
Ministero e le regioni: si ritiene al riguardo che ciascun
regolamento puo' avere ad oggetto una parte soltanto delle materie
indicate dalla norma, anche non coincidente con l'intero ambito
previsto da ciascuna lettera.
In particolare, si rileva che la previa organizzazione degli
uffici del nuovo Ministero non puo' avere alcun effetto sulla
successiva determinazione del personale da trasferire alle regioni, e
che i regolamenti di cui all'art. 6 della legge n. 491 del 1993
devono essere adottati secondo le modalita' stabilite dal decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, il quale impone, prima di
determinare il contingente di personale da trasferire alle regioni
(operazione che presuppone a sua volta necessariamente
l'organizzazione degli uffici del nuovo ministero), la preventiva
definizione dei carichi di lavoro.
In ordine alle specifiche violazioni di prerogative regionali si
osserva, quanto alle "misure di accompagnamento" della politica
agricola, che trattasi di disposizione in se' inidonea a ledere le
competenze regionali in quanto solo gli eventuali atti ad essa
conseguenti potrebbero, semmai, comportare l'insorgere di un
conflitto di attribuzione qualora fossero effettivamente viziati di
incompetenza. Analoga eccezione di inammissibilita' viene sollevata
riguardo alle altre censure relative agli artt. 5 e 6 del regolamento
impugnato. In ogni caso, si rileva che il 14 aprile 1994 e'
intervenuto un protocollo d'intesa tra il Ministero e la Conferenza
dei Presidenti delle regioni e delle province autonome avente ad
oggetto anche le disposizioni denunciate.
3. - In prossimita' dell'udienza, ha presentato ulteriore memoria
la Regione Lombardia, ribattendo ai rilievi di inammissibilita' del
ricorso prospettati dall'Avvocatura generale dello Stato.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso per conflitto di attribuzione, sollevato dalla
Regione Lombardia nei confronti dello Stato, vengono poste a questa
Corte due questioni tra loro connesse. In primo luogo, ed in
generale, se spetta allo Stato - nel disciplinare, mediante il
regolamento governativo emanato con d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197,
l'organizzazione degli uffici del Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali - limitarsi a definire l'organizzazione degli
uffici ministeriali, nulla disponendo in ordine alla distribuzione
degli organici alle regioni (richiesta dall'art. 6, comma 1, e da
altre disposizioni della legge 4 dicembre 1993, n. 491), e se siano
pertanto da annullare, per violazione diretta delle norme richiamate,
ed indiretta degli artt. 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, gli
artt. 1, 4, 5, 6, 7 e 8 del d.P.R. n. 197 del 1994.
In secondo luogo, e in particolare, se violino i detti parametri
costituzionali: a) l'art. 4, comma 1, lettera d), del d.P.R. citato,
per presunto contrasto diretto con l'art. 2, comma 3, lettera c),
della legge n. 491 del 1993, che consente al Ministero solo la
predisposizione di atti e lo svolgimento di attivita' generali e
necessarie per l'attuazione delle determinazioni e dei provvedimenti
comunitari; b) l'art. 5, comma 1, lettere d) ed l), dello stesso
d.P.R., per presunto contrasto diretto con l'art. 2, comma 3, lettera
d), della legge n. 491 del 1993, che consente al Ministero di
definire le politiche nazionali, non gia' di adottare puntuali
interventi nella materia dell'agricoltura, ormai interamente di
competenza regionale; c) l'art. 6, comma 1, lettere c) e l), del
d.P.R. citato, per aver esorbitato dai limiti imposti dall'art. 2,
comma 3, lettera d), della legge n. 491 del 1993; d) l'art. 8, comma
1, lettera d), del d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197, instaurativo di un
collegamento fra l'attivita' di "informazione" (attribuita al
Ministero) e quella di promozione commerciale, che sarebbe invece
assente nella legge.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituendosi, ha
preliminarmente eccepito l'inammissibilita' del ricorso in quanto
rivolto a denunziare una invasione delle competenze regionali che
allo stato appare del tutto eventuale e che comunque non puo'
considerarsi come effetto del d.P.R. impugnato.
3. - L'eccezione prospettata dall'Avvocatura generale dello Stato
merita accoglimento.
In ordine al primo dei motivi del conflitto, va osservato che, ai
sensi dell'art. 6, comma 1, della legge n. 491 del 1993, relativo al
riordinamento delle competenze regionali e statali in materia
agricola e forestale, veniva demandato al Governo il compito di
provvedere, "con uno o piu' regolamenti", a "definire
l'organizzazione degli uffici del Ministero e distribuire, previa
intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome, l'organico del soppresso Ministero
dell'agricoltura e delle foreste tra Ministero e regioni in relazione
alle funzioni assegnate a tali amministrazioni".
Da tale disposizione, mentre non risulta la dedotta necessita' di
distribuire l'organico contestualmente alla definizione
dell'organizzazione degli uffici del Ministero, emerge piuttosto
l'opportunita' che dette operazioni siano poste in essere in momenti
successivi: cio' sia per l'esplicito riferimento che la disposizione
fa alla pluralita' dei regolamenti ed alla previa intesa con la
Conferenza Stato-regioni, sia per l'esigenza logica di rilevare
preliminarmente i carichi di lavoro relativi alla mappa delle
funzioni e degli uffici ministeriali. Ed invero, secondo le nuove
disposizioni (contenute nel decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29), l'organizzazione dei pubblici uffici implica la previa verifica
dei carichi di lavoro, ed il termine per la determinazione delle
dotazioni organiche del personale delle pubbliche amministrazioni,
susseguenti a tale verifica, risulta oggi fissato al 30 giugno 1995
(art. 16 della legge 23 dicembre 1994, n. 724).
4. - Tanto premesso, va precisato che la Regione Lombardia
denunzia solo il primo dei regolamenti da emanarsi in attuazione
della citata legge n. 491 del 1993, quello cioe' che riguarda
l'organizzazione degli uffici del Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali. In quanto limitato a tale fine, esso lascia
impregiudicato il contenuto di successivi regolamenti, tra cui quello
relativo al consequenziale trasferimento del personale alle regioni,
previa verifica dei carichi di lavoro in relazione alle funzioni
assegnate alle varie amministrazioni.
Sotto questo profilo, quindi, il regolamento oggetto del presente
giudizio, in nulla pregiudicando le modalita' per il futuro e
necessario trasferimento di personale alle regioni, non puo'
ritenersi lesivo delle competenze delle stesse regioni in materia di
agricoltura.
5. - Con riguardo alle altre particolari doglianze prospettate
dalla regione ricorrente, e relative specificamente agli artt. 4, 5,
6 e 8 dello stesso decreto n. 197 del 1994, va rilevato che anche per
questi aspetti il conflitto va dichiarato inammissibile, in quanto le
indicate disposizioni non attengono alla ripartizione di competenze
fra Stato e regioni in materia agricola e forestale.
Va ricordato in proposito che il protocollo intervenuto tra il
Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali e la
Conferenza dei Presidenti delle regioni e province autonome 14 aprile
1994, fra le altre interpretazioni chiarificatrici dei dubbi emersi
circa le rispettive competenze, ha precisato che "l'intera lettera d)
dell'art. 5 s'intende riferita a interventi su strutture di carattere
strategico, innovative di processo e di prodotto ad ampia base
territoriale, facenti capo a soggetti giuridici singoli, societari e
cooperativi;" e - riguardo al successivo articolo 6 - ha chiarito che
"per interventi strutturali di carattere nazionale relativamente
all'irrigazione, alla bonifica e alla sistemazione del territorio,
devono intendersi quelle attivita' che sono proprie del Ministero
nell'ambito di quanto previsto dall'art. 2, comma 4, lettera d) e
comma 6 della legge n. 491 del 1993".
Tali precisazioni, la cui forza interpretativa e' conseguente alla
fonte da cui provengono, sono sufficienti a riferire le disposizioni
di cui agli artt. 5 e 6 del regolamento impugnato alle sole attivita'
di competenza statale, e ad escludere di conseguenza qualsiasi
violazione di competenze regionali.
6. - In ordine ai motivi concernenti l'art. 4, lettera d) (misure
di "accompagnamento" della politica agricola comunitaria) e l'art. 8
lettera d) (promozione commerciale dei prodotti in campo nazionale ed
internazionale), del d.P.R. n. 197 del 1994, vanno condivisi i
rilievi della difesa erariale circa l'inidoneita' delle disposizioni
in se' considerate a ledere le competenze regionali. Ed invero, da un
lato, le disposizioni si ricollegano a precedenti norme (artt. 4 e 71
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e solo gli eventuali atti ad esse
conseguenti potrebbero, in ipotesi, comportare un'effettiva invasione
delle competenze in oggetto; d'altro canto le predette funzioni
statali devono appunto "accompagnarsi" a quelle spettanti alle
regioni, in modo che entrambi gli enti, senza confliggere sulle
competenze, doverosamente agiscano in quello spirito di leale
collaborazione, necessario al proficuo sviluppo di questi importanti
settori della vita del Paese ed alla loro armonica tutela in campo
internazionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione, sollevato
dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe, nei
confronti dello Stato in relazione al d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197
(Regolamento recante norme per l'organizzazione degli uffici del
Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 giugno 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: SANTOSUOSSO
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 6 luglio 1995.
Il cancelliere: FRUSCELLA
95C0869