N. 22 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 18 luglio 1995
N. 22 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 18 luglio 1995 (della regione Emilia-Romagna) Agricoltura - Scioglimento del consiglio di amministrazione e del collegio dei sindaci di nomina assembleare del Consorzio agrario provinciale di Piacenza e nomina del commissario governativo dello stesso nella persona del dott. A. Todisco fino al 30 settembre 1995 - Lamentata indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di vigilanza sui consorzi agrari - Richiesta, ove occorra, di previa sollevazione d'ufficio, della questione di legittimita' costituzionale della legge 4 dicembre 1993, n. 491, in relazione all'art. 75 della Costituzione e alla VIII disp. fi- nale della Costituzione - Riferimento al conflitto n. 5/1995 presentato dalla stessa regione avverso il decreto del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali in data 6 dicembre 1994 con il quale era stato disposto, ma per motivi diversi, lo scioglimento del consiglio di amministrazione e del collegio dei sindaci di nomina assembleare dello stesso Consorzio agrario provinciale di Piacenza e nominato commissario governativo dello stesso il dott. Piero Vincenzo Bellezza fino al 31 dicembre 1995. (Decreto del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali del 25 maggio 1995, n. 32393/1172). (Cost., artt. 117 e 118, in relazione al d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, art. 2; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 66 e seguenti; legge 4 dicembre 1993, n. 491, artt. 1, secondo comma; 2, terzo comma).(GU n.32 del 2-8-1995 )
Ricorso per conflitto di attribuzioni promosso dalla regione Emilia-Romagna, in persona del presidente della Giunta regionale pro- tempore, dott. Pier Luigi Bersani, autorizzato con deliberazione G.R. n. 2533 in data 4 luglio 1995, rappresentata e difesa per mandato speciale a margine dal prof. avv. Franco Mastragostino e dall'avv. Adriano Giuffre' ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, via Collina n. 36 contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore; in relazione al decreto del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali in data 25 maggio 1995 non ancora pubblicato e non portato a conoscenza diretta della regione Emilia-Romagna, con il quale e' stato disposto lo scioglimento del Consiglio di amministrazione e del Collegio dei sindaci di nomina assembleare del Consorzio agrario provinciale di Piacenza e nominato commissario governativo del Consorzio medesimo il dott. Antonio Todisco (dirigente superiore amministrativo dei ruoli del Ministero a r.) fino al 30 settembre 1995. PREMESSO IN FATTO Il Consorzio agrario provinciale di Piacenza e' gia' stato fatto oggetto di un primo decreto del Ministero per le risorse agricole, alimentari e forestali (in data 6 dicembre 1994) di scioglimento degli organi di amministrazione (del Consiglio di amministrazione e del Collegio dei sindaci) e di nomina di un commissario straordinario. Cio' sul presupposto che il bilancio del Consorzio "pur chiudendo al 31 dicembre 1993 in pareggio per motivi riconducibili a proventi straordinari (|||), evidenzia un andamento negativo". Siffatto provvedimento e' stato, pressoche' contestualmente, impugnato innanzi al T.A.R. per il Lazio dai soci e membri del disciolto Consiglio di amministrazione (per carenza e travisamento dei presupposti individuati dalla legge (art. 35 del d.lgs. n. 1235/1948 e art. 2543 del cod. civ.), carenza e travisamento della motivazione, mancato avviso di avvio del procedimento, infondatezza nel merito) e dalla regione Emilia-Romagna con ricorso per conflitto di attribuzioni, ritenendosi arbitrariamente esercitato un potere ed arrogate funzioni che sono demandate (oramai pacificamente) alla regione e non allo Stato. Il T.A.R. per il Lazio, Sez. II, nella camera di consiglio del 15 marzo 1995 ha sospeso il decreto del Ministero con la seguente motivazione: il provvedimento "non indica ragioni di tale gravita' da giustificare lo scioglimento . . ed inoltre non risulta dato avviso dell'inizio del procedimento culminante nel decreto ministeriale 6 dicembre 1994 . .". D'altro lato questa ecc.ma Corte ha fissato per la discussione del ricorso promosso dalla regione Emilia-Romagna la pubblica udienza dell'11 luglio 1995. Ora, a distanza di due mesi dalla sospensione del decreto 6 dicembre 1994, il Ministero per le risorse agricole, alimentari e forestali ha emesso un altro decreto in data 25 maggio 1995, con il quale viene nuovamente disposto - ma per motivi del tutto differenti - lo scioglimento del Consiglio di amministrazione e del Collegio dei sindaci del Consorzio agrario provinciale di Piacenza e nominato un commissario straordinario nella persona del dott. Antonio Todisco. I nuovi presupposti individuati consisterebbero in pretese carenze formali e nella mancanza di trasparenza nella attivita' di alienazione di immobili non strumentali del Consorzio (in realta' e' un'unica vendita che riguarda l'immobile, attuale sede del consorzio; alienazione rientrante nel Piano di risanamento, gia' approvato e comunque condivisa dal Ministero). Tale decreto, anch'esso non comunicato alla regione, e' indubbiamente atto autonono ed indipendente rispetto al precedente, per fondarsi su circostanze (risultanze della ispezione ministeriale disposta con nota n. 130763 dell'8 aprile 1995) successivamente intervenute e su motivi del tutto diversi da quelli che avevano originato il primo decreto. Tuttavia lo stesso e', in qualche modo, collegato al precedente in quanto provvede al commissariamento per la realizzazione delle necessarie attivita' gia' avviate e preordinate all'alienazione (ritenuta necessaria dal Ministero), nelle more della sospensione disposta dal T.A.R. per il Lazio del pregresso provvedimento di commissariamento del Consorzio (di cui al decreto in data 6 dicembre 1994). Il decreto del Ministro in data 25 maggio 1995 e', quindi, reiterata manifestazione di arbitrario esercizio di un potere e di prerogative che non spettano allo Stato, ma alle Regioni. Per questo aspetto, dunque, la regione Emilia-Romagna solleva il presente ricorso per conflitto di attribuzioni avverso un provvedimento distinto ed autonomo del Ministero nel quale viene esplicitamente affermata, in quanto pretesamente fondata sulla legge, la competenza dello stesso Ministero in ordine alla "vigilanza sui consorzi agrari ai sensi dell'art. 35 del d.lgs. n. 1235/1948". Non senza sottolineare, per converso, che nel caso in cui il decreto del 25 maggio 1995 dovesse ritenersi atto derivato e riconducibile nell'alveo del precedente decreto 6 dicembre 1994, si ravviserebbe allora un ulteriore preliminare motivo di conflitto per violazione del diritto di difesa della Regione, laddove risulterebbe del tutto mortificata e vanificata la linea difensiva regionale proposta ed accolta innanzi al T.A.R. per il Lazio. Valgano, comunque, i seguenti motivi di DIRITTO Illegittimita' del decreto del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali in data 25 maggio 1995 per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione in riferimento all'art. 2 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11; agli artt. 66 e segg. del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; agli artt. 1, secondo comma e 2, terzo comma, della legge 4 dicembre 1993, n. 491. Violazione dei principi generali in materia di riparto di competenze fra Stato e Regioni. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti. Il punto in discussione e sul quale il Ministero ha esplicitamente rivendicato, nel fondare la legittimazione alla adozione del decreto 25 maggio 1995, la permanenza di un potere governativo, e' la spettanza della funzione di vigilanza sui Consorzi agrari che, in base al combinato disposto dell'art. 35 del d.lgs. n. 1235/1948 e degli artt. 2542-2545 cod. civ. spettava, prima della attuazione della riforma regionale, al Ministero dell'agricoltura. Occorre, al proposito, innanzitutto chiarire che e' regola generale che le attribuzioni assegnate dalla legislazione nazionale antecedente all'istituzione delle regioni a specifici organi dell'amministrazione pubblica, e' rivelatrice della sussistenza di un interesse pubblico meritevole di tutela (e, quindi, fonda una norma sostanziale istitutiva di una funzione pubblica), ma non pregiudica affatto la successiva riallocazione delle relative funzioni agli enti territoriali. Cosi' - un esempio tra i tanti - il fatto che gli artt. 12 e segg. del cod. civ. riservassero agli organi governativi le funzioni concernenti le associazioni e le fondazioni, non ha affatto impedito che le stesse venissero delegate alle regioni dall'art. 14 del d.P.R. n. 616/1977. E' nella legislazione di trasferimento e in quella di settore che va percio' ricercata la regola della ripartizione delle funzioni, poiche' le indicazioni derivanti dalla legislazione previgente sono niente affatto concludenti. Sotto un profilo piu' generale, dal trasferimento delle funzioni alle regioni operato con i decreti del 1972 e con il d.P.R. n. 616/1977, risulta evidente che alle regioni spettano le funzioni amministrative relative alla vigilanza ed alla tutela esercitata nei confronti degli "enti, consorzi, istituzioni ed organizzazioni locali" operanti in materia agricola, nell'ambito di un'unica regione (art. 11 del d.P.R. n. 11/1972); nonche' il trasferimento di tutte le funzioni relative ai soggetti singoli o associati che operano in agricoltura, con particolare riferimento alla cooperazione. Poiche', viceversa, nell'elenco tassativo delle funzioni che in materia sono trattenute dallo Stato non vi e' alcun accenno che consenta di ritenere trattenute anche funzioni relative alla vigilanza sui Consorzi agrari, e' normale assunto della dottrina che tali funzioni siano oramai trasferite alle regioni (cfr. M.S. Giannini, Diritto pubblico dell'economia, Il Mulino, 1977, pag. 244). Del resto, neppure l'argomento della pretesa strumentalita' dei Consorzi agrari rispetto alla programmazione agricola nazionale presenta, oggi, una qualche consistenza e ragion d'essere. Come si e' gia' avuto occasione di mettere in evidenza, la supposta prevalenza dei compiti di spettanza statale svolti dai Consorzi nell'ambito della politica agricola e della regolazione del mercato era il vecchio argomento sulla base del quale il primo precedente in materia - la sentenza di codesta ecc.ma Corte n. 63/1969 - aveva ritenuto la spettanza allo Stato delle funzioni di vigilanza sui Consorzi agrari (la Corte ritenne, allora, che fosse di competenza del Ministero e non della regione Fiuli-Venezia Giulia la nomina di un componente del Collegio sindacale di un Consorzio agrario). Una tale posizione di partenza, fra l'altro contesa gia' all'epoca in dottrina (cfr. S. Bartole, in nota alla sentenza n. 63/1969, in Giur. Cost., 1969, 1018 ss.), deve ritenersi oggi ampiamente superata sia a seguito del trasferimento delle funzioni amministrative completato nel 1977, sia in relazione alla circostanza che per la politica agricola-alimentare e per l'attuazione delle programmazioni di settore lo Stato ha istituito da tempo una propria azienda, l'AIMA, ora riordinata nell'EIMA (cfr. d.-l. 26 maggio 1995, n. 192). Ad essa e' riservato l'intervento sul mercato, sicche' le funzioni relative all'attuazione della programmazione di settore ed alla regolazione del mercato che inizialmente avrebbero potuto interessare i Consorzi, sono oggi gestite da tutt'altra organizzazione. L'istituzione dell'AIMA (con legge n. 303/1966, riordinata con legge 14 agosto 1982, n. 610) ora trasformata in EIMA, quale strumento di intervento statale nel mercato agricolo, toglie qualsivoglia residuo coinvolgimento dei consorzi provinciali in questa attivita'. Sotto questo profilo, pertanto, la giustificazione che aveva ispirato la sentenza della Corte n. 63/1969 - per cui i Consorzi agrari provinciali sarrebbero strumenti dell'intervento pubblico sul mercato agricolo e percio' dominati dall'interesse nazionale - e' oramai affetta da palese anacronismo. Altri sono i mezzi e le forme dell'intervento statale sul mercato (appunto attraverso l'AIMA/EIMA), mentre la funzione dei Consorzi agrari si e' ridotta sensibilmente alla mera cura degli interessi degli operatori consorziati, tipicamente riferibili alla dimensione locale. Del resto, altrimenti ragionando si arriverebbe alla assurda conseguenza di sottrarre alle regioni qualsivoglia competenza sugli operatori economici in materia agricola. Il che e' smentito dalle ampie attribuzioni, da tempo riconosciute nel settore e che vanno dalla attuazione della normativa CEE sulle imprese agricole, alla cooperazione, al lavoro giovanile, al "miglioramento fondiario" e "l'ammodernamemto delle strutture fondiarie", agli interventi di "incentivazione e sostegno della cooperazione e delle strutture associative per la coltivazione, la lavorazione ed il commercio dei prodotti agricoli" (lett. b) e c) dell'art. 66, d.P.R. n. 616/1977), alla "costruzione e la gestione di impianti per la raccolta, la conservazione, la lavorazione, la trasformazione e la vendita di prodotti agricoli e zootecnici (art. 67, primo comma, d.P.R. n. 616/1977). Infine, "pacifica" per la piu' autorevole dottrina (cfr. L. Paladin - Dir. Reg. 1992, pag. 183) e' ritenuta la competenza delle regioni quanto alla "disciplina dei consorzi di miglioramento agrario e fondiario". Inconsistente deve poi ritenersi l'argomento, utilizzato dall'Avvocatura nella memoria di costituzione depositata nel primo ricorso per conflitto di attribuzioni, secondo cui il fatto che i Consorzi siano presenti in tutto il territorio mostrerebbe che essi fanno parte di un'unica "rete" nell'interesse del mondo agricolo. Lo stesso ragionamento, infatti, potrebbe essere speso in riferimento, ad esempio, agli enti turistici, per i quali, invece, opera un sicuro trasferimento alle regioni. Anche se si volesse ritenere dubbio il trasferimento alle regioni delle funzioni relative ai Consorzi agrari a seguito del d.P.R. n. 616, va notato che con la legge n. 491/1993 e' stato soppresso il Ministero dell'agricoltura e foreste; al suo posto e' stato istituito il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali. A questo proposito va notato che: 1) La soppressione del Ministero dell'agricoltura e foreste e' stata determinata da un referendum promosso dalle regioni; 2) Il nuovo ministero e' un Ministero "senza portafoglio", con funzioni di coordinamento e non di amministrazione attiva. Le sue competenze, che sono enumerate (mentre la norma di trasferimento alle regioni e' residuale) non consentono in alcun modo di fondare la permanenza di poteri di vigilanza sui Consorzi. Tanto e' vero che la stessa legge, all'art. 6, lett. c) (pure richiamato dall'Avvocatura), impone al Governo di liberare il Ministero dalle residue funzioni relative agli enti vigilati (anche mediante trasferimento alle regioni); 3) Se, del resto, smentendo l'opinione prevalente, si volesse ritenere (come sembre fare il Governo nella motivazione del decreto de quo) che le funzioni ministeriale di vigilanza sui consorzi non erano gia' state trasferite alle regioni con i decreti del 1972 e del 1977 e si ritenesse che tali funzioni non rientrino, con effetto immediato, nel trasferimento disposto dall'art. 1 della legge n. 491/1993, ma che la sua effettivita' e' condizionata dall'emanazione di un regolamento governativo, sottoposto ad un termine solo ordinatorio (di novanta giorni), gia' abbondantemente scaduto, allora non vi sarebbe altra strada che - previa sollevazione d'ufficio davanti a questa Corte della relativa questione di legittimita' - dichiarare l'incostituzionalita' della stessa legge n. 491/1993 in quanto: a) viola l'art. 75 della Costituzione nella parte in cui, pur a seguito dell'avvenuta abrogazione della legge istitutiva del Ministero agricoltura e foreste a seguito del referendum abrogativo, ripristina in capo alla nuova struttura ministeriale funzioni di amminnistrazione attiva incidenti su materie di competenza regionale; b) prevede come solo eventuale e, per di piu', affidato alla discrezionalita' del Governo, il trasferimento di dette funzioni alle regioni; c) prevede che, qualora tale trasferimento sia deciso, esso avvenga con atto amministrativo, anziche' legislativo, con violazione della riserva di legge posta dalla VIII disp. della Costituzione (secondo quanto affermato da questa Corte gia' con le sentenze nn. 39/1971 e 143/1973). Cio' premesso, non par dubbio che il reiterato esercizio del potere di vigilanza sui Consorzi agrari e' un esempio emblematico della persistenza di visione centralistico-burocrativa della materia "agricoltura" che persiste, nonostante la successione di atti tutti rivolti alla regionalizzazione della materia. La logica centralistica che continua ad ispirare l'agire del Ministero rappresenta una inaccettabile invasione di attribuzioni regionali, in palese spregio del principio di legalita', se e' vero che il provvedimento qui censurato e' successivo alla legge (4 dicembre 1993, n. 491), che ha rimodellato l'apparato ministeriale con le tassative attribuzioni di cui sopra si e' detto.
P. Q. M. La regione Emilia-Romagna chiede all'ecc.ma Corte costituzionale di dichiarare che spetta alla regione il potere di vigilanza sui Consorzi agrari e per l'effetto voglia annullare il decreto del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali citato in epigrafe, in quanto espressione di un potere che non appartiene allo Stato; previa occorrendo declaratoria di incostituzionalita' della legge n. 491/1993 per i motivi indicati al precedente punto 3. Bologna-Roma, addi' 5 luglio 1995 (Firma illeggibile) 95C0934