N. 482 SENTENZA 23 ottobre - 7 novembre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Opere pubbliche - Regioni Emilia Romagna, Lombardia, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Toscana, Valle d'Aosta e province autonome di Trento e Bolzano - Lavori pubblici di interesse regionale - Procedure di assegnazione degli appalti e delle concessioni - Organizzazione di uffici - Istituzione di un'autorita' di vigilanza del settore - Programmazione degli interventi, progettazione, collaudo ed esecuzione - Disciplina - Presunta lesione dell'autonomia degli enti - Legge 11 febbraio 1994, n. 109 - Autoqualificazione normativa delle disposizioni - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (v. sentenze nn. 406, 153, 29 del 1995, 356/1994, 359 e 355 del 1993) - Non consentito attribuire all'autoqualificazione enunciata dal legislatore un valore ed un'estensione assoluta tale da assegnare a tutte le disposizioni e ad ogni prescrizione normativa il valore di principio e di norma fondamentale del settore - Qualificazione come norme fondamentali di riforma economico-sociali e principi della legislazione dello Stato "le disposizioni della presente legge" anziche' solo "i principi desumibili dalle disposizioni della presente legge" - Illegittimita' costituzionale parziale - Non fondatezza - Cessazione della materia del contendere - Non fondatezza. (Legge 11 febbraio 1994, n. 109 art. 1 comma 2; legge 11 febbraio 1994, n. 109 art. 1 comma 3, art. 1 comma 4, art. 2 comma 2, art. 3 commi 1, 2 e 6, art. 4 commi 1, 3, 4 lett. f) numero 3 e lett. h), 5, 6, 7, 8, 12, 14, 16 e 17, art. 7 commi 1, 2, 3 e 5, art. 8 comma 8, art. 14 commi 1, 5, 6 e 7, art. 19 comma 1, art. 20 comma 2, art. 24 comma 1, art. 6 comma 5, art. 20 comma 4, art. 19 comma 4, art. 21 comma 1; d.-l. 3 aprile 1995, n. 101 art. 4-bis, comma 1, lett. a); convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 2 giugno 1995, n. 216). (Cost., artt. 3, 11, 70, 97, 97 primo comma, 115, 116, 117, 118, 118 primo comma, 119, 125; legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 artt. 4 numeri 1 e 9, 8 e 58; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 artt. 8, n. 1 e 17, 16, 54 primo comma n. 5 e 107; legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 artt. 3, lettere a) ed e), 6, 46 e 56; legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 artt. 2 lettere a) ed f), 4, 43 e 46; legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 artt. 2 e 4).(GU n.47 del 15-11-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Vincenzo CAIANIELLO ; Giudici: avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi 2, 3
e 4, 2, comma 2, 3, 4, 6, comma 5, 7, commi 1, 2, 3 e 5, 8, comma 8,
14, 19, commi 1 e 4, 20, commi 2 e 4, 21, comma 1, e 24 della legge
11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici)
e dell'art. 4-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge 3 aprile
1995, n. 101 (Norme urgenti in materia di lavori pubblici),
convertito in legge, con modificazioni, con la legge 2 giugno 1995,
n. 216, promossi con ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna, Lombardia,
Friuli-Venezia Giulia, delle Province autonome di Bolzano e di
Trento, delle Regioni Sardegna, Toscana e Valle d'Aosta (n. 2
ricorsi), notificati il 18 marzo, il 21 marzo, il 19 marzo (n. 3
ricorsi) e il 21 marzo 1994 (n. 3 ricorsi) ed il 3 luglio 1995,
depositati in cancelleria il 24 marzo, il 28 marzo (n. 5 ricorsi), il
29 marzo e il 30 marzo 1994 ed il 12 luglio 1995, iscritti
rispettivamente ai nn. 31, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 del registro
ricorsi 1994 ed al n. 39 del registro ricorsi 1995;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1995 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per
la Regione Emilia-Romagna, Maurizio Steccanella per la Regione
Lombardia, Sergio Panunzio per le Regioni Friuli-Venezia Giulia e
Sardegna e per la Provincia autonoma di Trento, Roland Riz e Sergio
Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano, Vito Vacchi e Fabio
Lorenzoni per la Regione Toscana, Gustavo Romanelli per la Regione
Valle d'Aosta e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con separati ricorsi le Regioni Emilia-Romagna (r. ric. n. 31
del 1994), Lombardia (r. ric. n. 33 del 1994), Friuli-Venezia Giulia
(r. ric. n. 34 del 1994), le Province autonome di Bolzano (r. ric. n.
35 del 1994) e di Trento (r. ric. n. 36 del 1994), le Regioni
Sardegna (r. ric. n. 37 del 1994), Toscana (r. ric. n. 38 del 1994) e
Valle d'Aosta (r. ric. n. 39 del 1994) hanno promosso questioni di
legittimita' costituzionale in via principale nei confronti di alcune
disposizioni della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in
materia di lavori pubblici), denunciando la lesione di norme
costituzionali e dei rispettivi statuti speciali, in relazione alla
diversa sfera di autonomia. Le Regioni a statuto ordinario hanno
competenza legislativa concorrent e e funzioni amministrative in
materia di lavori pubblici di interesse regionale (artt. 117 e 118
della Costituzione); la Regione Friuli-Venezia Giulia ha potesta'
legislativa primaria per i "lavori pubblici di interesse locale e
regionale" (art. 4, numero 9, della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1) ed identica competenza hanno le Province autonome di
Bolzano e di Trento, con riferimento ai "lavori pubblici di interesse
provinciale" (art. 8, numero 17, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),
la Regione Sardegna, per i "lavori pubblici di esclusivo interesse
della Regione" (art. 3, lettera e), della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3), e la Regione Valle d'Aosta, con riferimento ai
"lavori pubblici di interesse regionale" (art. 2, lettera f), della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4). Le ricorrenti
riconoscono che la legge n. 109 del 1994 innova profonda mente
l'intero quadro della legislazione in materia di lavori pubblici,
toccando aspetti salienti della materia: l'organizzazione degli
uffici, l'istituzione di un'autorita' di vigilanza del settore, la
programmazione degli interventi, la progettazione, il collaudo e
l'esecuzione, con una disciplina unitaria delle procedure di
assegnazione degli appalti e delle concessioni. L'innovazione
riguarda anche le fonti, giacche' si prevede la delegificazione della
materia, con una disciplina rimessa, in parte, alla potesta'
regolamentare del Governo. In questo contesto di ampia riforma, le
ricorrenti ritengono che alcune disposizioni specifiche della legge
quadro sui lavori pubblici ledano l'autonomia ad esse riservata dalla
Costituzione, e presentino aspetti in contrasto con direttive della
Comunita' europea.
2. - Alcune questioni di legittimita' costituzionale riguardano i
principi generali della legge n. 109 del 1994. Anzitutto l'art. 1,
comma 2, che qualifica espressamente le disposizioni della legge
stessa quali "norme fondamentali di riforma economico-sociale e
principi della legislazione dello Stato ai sensi degli statuti delle
regioni a statuto speciale e dell'articolo 117 della Costituzione,
anche per il rispetto degli obblighi internazionali dello Stato". La
Regione Emilia-Romagna denuncia questa norma per violazione degli
artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, giacche' tutte le
disposizioni della nuova legge riceverebbero questa qualificazione,
indipendentemente dal loro reale contenuto di principio. Inoltre la
menomazione delle competenze costituzionalmente riservate alle
regioni sarebbe aggravata per effetto del successivo art. 3, che
attribuisce alla potesta' regolamentare del Governo, con una
delegificazione da attuare in base all'art. 17, comma 2, della legge
23 agosto 1988, n. 400, la disciplina di larga parte della materia
dei lavori pubblici; sicche' i principi e le norme fondamentali
potrebbero risultare definiti non solo dalle singole disposizioni
legislative, ma anche dalle connesse integrazioni regolamentari. La
Regione Emilia-Romagna deduce anche la violazione dell'art. 11 della
Costituzione, in quanto alcune norme della legge n. 109 del 1994 si
discosterebbero dalla direttiva 89/440/CEE. Sarebbe diversa e piu'
restrittiva la nozione di appalto di lavori pubblici; sarebbe esclusa
la licitazione privata con il criterio dell'offerta economicamente
piu' vantaggiosa; sarebbero vietate le varianti ai progetti e la
verifica delle offerte anormalmente basse prima della loro eventuale
esclusione; non sarebbe consentita la procedura negoziata per la
scelta del contraente, anche in casi nei quali e' ammessa dalla
normativa comunitaria; vi sarebbe, inoltre, l'obbligo di ricorrere
alla licitazione privata per affidare la concessione di lavori
pubblici. La qualificazione delle disposizioni della legge n. 109 del
1994 come di riforma economico-sociale, senza che vi sia la
necessaria rispondenza nella natura effettiva di tutte le norme
contenute nella legge, comporterebbe un condizionamento vincolante
per la legislazione delle regioni, impedendo alle stesse di adottare
norme che rispettino pienamente la disciplina comunitaria. La
Regione Lombardia ritiene che l'art. 1, comma 2, della legge n. 109
del 1994 comporti, in contrasto con l'art. 117 della Costituzione,
una sostanziale abrogazione del trasferimento alle regioni
dell'intera materia "lavori pubblici di interesse regionale". Non
sarebbe giustificata l'emanazione di norme statali autoqualificate
"di principio", in presenza di numerose disposizioni di dettaglio,
per le quali non potrebbero invocarsi interessi attinenti, per natura
e dimensioni, all'intera collettivita' nazionale. La Regione
Friuli-Venezia Giulia denuncia il contrasto dell'art. 1, comma 2,
della legge n. 109 del 1994 con l'art. 4, numero 9, dello statuto
speciale di autonomia. La ricorrente, richiamando la giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 219 del 1984), ritiene che la natura di
riforma economico-sociale di una norma non possa essere determinata
dalla mera affermazione del legislatore, dovendo essere sempre
ricercata nell'oggetto della normativa, nella sua motivazione
politico-sociale, nel suo scopo, nel suo contenuto, nelle
modificazioni che essa apporta nei rapporti sociali. Le singole norme
della riforma possono imporsi come limite alla potesta' legislativa
primaria solo se la disciplina si qualifica per il carattere
fortemente riformatore, ancorato a valori di rilevanza
costituzionale, e per l'introduzione di norme fondamentali e di
principio. In ogni caso deve essere garantito all'autonomia regionale
un sufficiente spazio normativo di adeguamento dei principi al
contesto locale (sentenza n. 1033 del 1988). Nella legge denunciata,
invece, accanto a norme di valenza riformatric e, vi sarebbero
numerose norme di dettaglio, non idonee per loro natura a vincolare
la competenza legislativa primaria della ricorrente. Anche le
Province autonome di Bolzano e di Trento e la Regione Sardegna
ritengono che la legge n. 109 del 1994, sebbene si autoqualifichi nel
titolo come "legge quadro", contenga in realta' una normativa
minuziosa e dettagliata di numerosi aspetti della materia dei lavori
pubblici, di competenza delle ricorrenti. Non tutte le disposizioni
della legge potrebbero essere considerate norme fondamentali di
riforma economico-sociale, giacche' tale qualificazione non
discenderebbe dalla definizione adottata dal legislatore, ma dai
requisiti, indicati dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze nn.
349 del 1991, 85 del 1990, 1033 del 1988 e 219 del 1984), del
carattere realmente riformatore della disciplina, dell'incidenza su
settori di rilevante importanza per la vita economico-sociale e
sempre con riferimento alle sole norme fondamentali connesse ad un
interesse unitario dello Stato. Tra le disposizioni che non
rivestirebbero carattere di norme fondamen tali di riforma
economico-sociale, ma conterrebbero norme di dettaglio in contrasto
con la qualificazione formale operata dal legislatore, le Province
autonome di Bolzano e di Trento e la Regione Sardegna indicano le
seguenti disposizioni della legge n. 109 del 1994: l'art. 7, che
prevede misure per l'adeguamento della funzionalita' della pubblica
amministrazione; l'art. 8, comma 8, che vieta l'utilizzazione degli
albi speciali o di fiducia delle imprese che eseguono lavori
pubblici; gli artt. 16 e 17, che disciplinano l'attivita' di
progettazione e la redazione dei progetti; l'art. 21, che disciplina
i criteri di aggiudicazione dei lavori e la costituzione delle
commissioni giudicatrici; l'art. 27, comma 2, che riguarda
l'attivita' di direzione dei lavori; l'art. 28, che detta norme sui
collaudi e sulla vigilanza nella realizzazione dei lavori. Sono
inoltre denunciati dalle Province autonome di Bolzano e di Trento e
dalla Regione Sardegna come disposizioni che incidono sull'autonomia
provinciale e regionale, anche per la loro natura di norme di
dettaglio, l'art. 19, comma 4, che vieta di determinare a misura il
corrispettivo dei lavori appaltati e, dalla sola Regione Sardegna,
l'art. 24, che limita, ed in taluni casi vieta, l'utilizzazione della
procedura negoziata. Anche la Regione Toscana denuncia l'art. 1,
comma 2, della legge n. 109 del 1994 per violazione dell'art. 117
della Costituzione, giacche', elevando tutte le disposizioni della
legge al rango di principi della materia, si vincolerebbe l'esercizio
dell'autonomia legislativa regionale, riducendola alla stregua di
potesta' attuativa, anziche' di tipo concorrente. La Regione Valle
d'Aosta denuncia la stessa disposizione per violazion e sia
dell'art. 116 della Costituzione che dello statuto speciale,
osservando tuttavia che l'autoqualificazione dovrebbe essere priva di
rilevanza, perche' le norme che enunciano i principi fondamentali
possono essere riconosciute soltanto in base alla loro motivazione
politico-sociale, al loro scopo, alla modificazione che possono
indurre nei rapporti sociali (sentenza n. 219 del 1984). La Regione
esclude che una normativa di dettaglio, come quella della legge n.
109 del 1994, possa assumere il carattere proprio delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale. Queste possono
legittimamente incidere sulla competenza normativa delle regioni a
statuto speciale solo se rimangono nell'ambito dei principi e
lasciano alle regioni uno spazio normativo sufficiente di adattamento
alle specifiche realta' locali (sentenza n. 1033 del 1988). In ogni
caso, non potrebbero essere introdotti principi di riforma
economico-sociale con un regolamento del Governo, che e' invece
previsto quale strumento di delegificazione in materia di lavori
pubblici.
3. - Le Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Toscana denunciano, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, l'art. 1, comma
3, della legge n. 109 del 1994, che attribuisce al Governo, ai sensi
dell'art. 2, comma 3, lettera d), della legge n. 400 del 1988, la
facolta' di emanare atti di indirizzo e coordinamento dell'attivita'
amministrativa delle regioni in conformita' alle norme della legge
stessa. Sarebbe violato il principio di legalita' sostanziale, in
quanto non risulterebbero specificati i presupposti ed i contenuti
degli atti di indirizzo e coordinamento da emanare, ne' sarebbero
individuate le esigenze unitarie che devono essere soddisfatte. Le
ricorrenti ritengono che la norma potrebbe avere carattere ricognit
ivo di un'astratta competenza, che tuttavia non puo' essere
esercitata in concreto, secondo la giurisprudenza costituzionale
(sentenza n. 139 del 1990), senza il fondamento di altre e
specifiche disposizioni legislative. Ma se si ripete una disposizione
superflua e si prevede l'esercizio della funzione di indirizzo e
coordinamento "in conformita' alle norme della presente legge", si
verrebbe ad attribuire alla disposizione una portata direttamente
operativa, in contrasto con le garanzie richieste a salvaguardia
dell'autonomia regionale.
4. - La Regione Lombardia denuncia, con riferimento all'art. 117
della Costituzione, l'art. 1, comma 4, della legge n. 109 del 1994,
il quale prevede che le norme della legge stessa non possono essere
derogate, modificate o abrogate se non per dichiarazione espressa con
specifico riferimento a singole disposizioni. Ne deriverebbe un
vincolo per le regioni rispetto all'obbligo che esse hanno di
osservare le norme comunitarie operative nell'ordinamento giuridico
italiano. Se venisse modificata la direttiva 89/440/CEE, recepita con
il decreto legislativo 19 dicembre 1991, n. 406, attraverso una nuova
direttiva autoesecutiva, senza che un formale recepimento a livello
statale dichiari espressamente la deroga, modifica o abrogazione di
una o piu' specifiche disposizioni della legge quadro con essa
contrastanti, le regioni non potrebbero applicare la nuova e diversa
disciplina comunitaria.
5. - Le Province autonome di Bolzano e di Trento e le Regioni
Sardegna e Valle d'Aosta denunciano gli artt. 2, comma 2, e 3 della
legge n. 109 del 1994. La prima di queste disposizioni delinea
l'ambito soggettivo di applicazione delle norme, oltre che della
legge quadro, del regolamento previsto dall'art. 3, comma 2, al quale
e' demandata la disciplina dei lavori pubblici con riferimento: a)
alla programmazione, alla progettazione, alla direzione dei lavori,
al collaudo e alle attivita' di supporto tecnico-amministrativo con
le annesse normative tecniche; b) alle procedure di affidamento degli
appalti, delle concessioni di lavori pubblici e degli incarichi di
progettazione; c) alle forme di pubblicita' e di conoscibilita' degli
atti procedimentali; d) ai rapporti funzionali tra i soggetti che
concorrono alla realizzazione dei lavori ed alle relative competenze.
Il regolamento sarebbe destinato a delineare, con la legge,
l'ordinamento generale in materia e ad attuare un'ampia
delegificazione. Difatti la legge prevede che, con effetto dalla data
di entrata in vigore del regolamento, sono abrogati gli atti
normativi da esso indicati nella materia dei lavori pubblici, ad
eccezione delle norme della legislazione antimafia. Secondo le
Province autonome di Bolzano e di Trento queste disposizion i
sarebbero in contrasto con le competenze provinciali (artt. 8, numeri
1 e 17, e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e
relative norme di attuazione), e lederebbero i principi
costituzionali concernenti il rapporto tra fonti del diritto e quelli
di legalita' e di preferenza della legge (art. 70 della
Costituzione). La Regione Sardegna prospetta identiche censure con
riferimento agli artt. 3, lettere a) ed e), e 6 dello statuto
speciale ed alle relative norme di attuazione, ed all'art. 70 della
Costituzione. La Regione Valle d'Aosta denuncia che il previsto
regolamento determinerebbe la violazione degli artt. 2, lettera f), e
4 dello statuto speciale, comprimendo la propria autonomia
legislativa ed amministrativa. Le Province autonome di Bolzano e di
Trento e la Regione Sardegna ritengono in particolare che il
regolamento governativo sarebbe applicabile, per effetto delle norme
denunciate, anche ad esse. La delegificazione in materia di lavori
pubblici avrebbe cosi' per oggetto anche le leggi regionali e
provinciali, che risulterebbero abrogate dalla data di entrata in
vigore del regolamento stesso. Le ricorrenti affermano che i
principi costituzionali che regolano il sistema delle fonti non
consentono alla legge ordinaria statale di delegificare direttamente
la legislazione regionale, demandando ad un regolamento governativo
la facolta' di sostituirsi a quest'ultima. Gli stessi principi
impedirebbero ai regolamenti governativi, come ha gia' precisato la
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 359 del 1993), di
intervenire in materie di competenza regionale o provinciale (art.
17, comma 1, lettera b), della legge n. 400 del 1988). Le ricorrenti
denunciano un ulteriore vizio di legittimita' costituzio nale, che
deriverebbe dalla mancata determinazione, nell'art. 3 della legge n.
109 del 1994, delle norme legislative regolatrici della materia
delegificata e dalla omessa indicazione delle disposizioni
legislative, statali ed eventualmente anche regionali e provinciali,
abrogate con l'entrata in vigore del regolamento stesso. Anche la
Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 3 della legge n. 109 del 1994
per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. La norma
sarebbe viziata in quanto non esclude i lavori pubblici di interesse
regionale dall'ambito della potesta' regolamentare demandata al
Governo. Sebbene non risulti chiarito il rapporto tra l'ordinamento
generale in materia di lavori pubblici, composto dalla legge quadro e
dal regolamento, e la potesta' normativa riservata alle regioni, la
ricorrente ritiene che l'ambito attribuito alla potesta'
regolamentare governativa sia talmente ampio e onnicomprensivo da far
ritenere che la normativa regolamentare si possa riferire anche ai
lavori pubblici di interesse regionale. La Regione Lombardia
denuncia l'art. 3 della legge n. 109 del 1994, con particolare
riguardo al comma 4, assumendo la violazione degli artt. 115, 117 e
118 della Costituzione, sul presupposto che il regolamento abbia la
forza di abrogare anche le leggi regionali tuttora vigenti in materia
di lavori pubblici di interesse regionale. La Regione Friuli-Venezia
Giulia denuncia l'art. 3 della legge n. 109 del 1994, con riferimento
all'art. 4, numero 9, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n.
1, ai principi costituzionali relativi ai rapporti tra fonti e al
principio di legalita', ritenendo che si determini la soggezione
della potesta' legislativa primaria della Regione ad una normativa
regolamentare. La ricorrente considera le norme legislative
regionali prevalenti sulle fonti statali di rango secondario, ma
promuove la questione di legittimita' costituzionale per cautela, in
quanto la qualifica di norme di riforma economico-sociale di tutte le
disposizioni della legge quadro comprenderebbe anche la
delegificazione e potrebbe far ritenere che il regolamento
governativo, componendo l'ordinamento generale della materia, debba
essere applicato in un complesso normativo riformatore anche alla
ricorrente. Ma, secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenza n.
359 del 1993), un regolamento governativo non puo' intervenire nelle
materie di competenza regionale. La disposizione denunciata sarebbe
viziata anche perche' non conterreb be l'indicazione delle norme
generali regolatrici della materia delegificata, che il regolamento
dovra' rispettare, ne' preciserebbe quali disposizioni legislative
saranno abrogate per effetto dell'entrata in vigore del regolamento
stesso. La Regione Toscana denuncia l'art. 3, commi 1, 2 e 6, della
legge n. 109 del 1994 con riferimento all'art. 117 della
Costituzione, osservando che i limiti alla potesta' legislativa
regionale possono essere stabiliti soltanto con legge. Secondo la
giurisprudenza costituzionale, i regolamenti non possono
legittimamente contenere la disciplina di materie di competenza
regionale (sentenze nn. 97 del 1992; 465, 391 e 204 del 1991) e sono
ammessi solo quando hanno un contenuto tecnico, tale da non
coinvolgere scelte ed indirizzi politico-amministrativi.
6. - Viene anche denunciata l'illegittimita' costituzionale della
disposizione che istituisce l'Autorita' per la vigilanza sui lavori
pubblici, chiamata a garantire l'osservanza dei principi fissati
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 109 del 1994. L'art. 4 della
legge quadro disciplina la composizione, le attribuzioni e
l'organizzazione del nuovo organismo. La Regione Emilia-Romagna
denuncia questa disposizione per violazione degli artt. 117, primo
comma, 118, primo comma, 125 e 97, primo comma, della Costituzione,
giacche' le regioni verrebbero sottoposte alla potesta' di vigilanza,
di ispezione e sanzionatoria attribuita all'Autorita' in materia di
lavori pubblici, compresi quelli di interesse regionale. Il
carattere statale dell'attivita' che l'Autorita' svolge sarebbe
dimostrato dal suo incardinamento nell'ambito della Presidenza del
Consiglio dei ministri, dall'essere il personale dipendente statale,
dalla dipendenza economica dall'amministrazione statale, dalla
disciplina con atto regolamentare governativo delle modalita' di
esercizio della vigilanza. Le regioni non sarebbero invece coinvolte
nella costituzione e nella gestione dell'Autorita', ai cui poteri di
controllo, ispezione, acquisizione di documenti e denuncia sarebbero
tuttavia sottoposte. La Regione Emilia-Romagna non contesta il
principio di un controllo sull'attivita' di gestione delle opere
pubbliche, ma ritiene che anche le regioni dovrebbero essere chiamate
a partecipare all'organizzazione ed all'esercizio del controllo, che
non puo' avere carattere solo statale. Anche la Regione Lombardia
denuncia l'art. 4 della legge 109 del 1994 (in particolare i commi 1,
3, 4, lettera f), numero 3, e lettera h), 5, 7, 8 e 17), deducendo il
contrasto con gli artt. 115, 117 e 118 della Costituzione. La nuova
Autorita' per la vigilanza sui lavori pubblici non prevede alcuna
partecipazione delle regioni, ne' forme di consultazione per la sua
composizione o per la costituzione ed il funzionamento delle
strutture da essa dipendenti. L'Autorita' avrebbe le caratteristiche
di un organo centrale dello Stato, con la facolta' di comminare
sanzioni disciplinari, previste dall'ordinamento per gli impiegati
dello Stato, anche a soggetti appartenenti alle amministrazioni
regionali. Ne deriverebbe l'invasione delle competenze regionali in
materia di ordinamento degli uffici. Anche altri poteri e funzioni
dell'Autorita', tra i quali l'accertamento che dalla esecuzione dei
lavori non sia derivato pregiudizio per il pubblico erario,
lederebbero le attribuzioni costituzionalmente riservate alle
regioni. La Regione Friuli-Venezia Giulia denuncia l'art. 4, commi
6, 8, 12 e 17, della legge n. 109 del 1994, in riferimento agli artt.
4, numeri 1 e 9, e 58 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n.
1. La disposizione denunciata sarebbe invasiva della sfera di
autonomia legislativa ed amministrativa regionale in materia di
ordinamento degli uffici, di disciplina dell'attivita' del personale
regionale e di lavori pubblici di interesse locale e regionale.
Sarebbe lesivo in particolare il potere dell'Autorita' di richiedere
informazioni, documenti o chiarimenti, di disporre ispezioni sulle
amministrazioni aggiudicatrici, anche regionali, e di comminare
sanzioni disciplinari in applicazione dell'ordinamento per gli
impiegati dello Stato. La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che
si sia in presenza di una nuova forma di controllo, diversa da quella
statutariamente prevista ed in contrasto con il principio di
tassativita' degli istituti e delle forme di controllo sugli atti
delle regioni, che possono essere stabiliti solo da norme
costituzionali. Il controllo affidato all'Autorita' per la vigilanza
sui lavori pubblici non si sostituirebbe a quelli gia' esistenti, ma
si affiancherebbe ad essi, essendo rivolto non a singoli atti ma
all'insieme delle attivita' nel settore. Le Province autonome di
Bolzano e di Trento denunciano l'art. 4 della legge n. 109 del 1994
per violazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(artt. 8, numeri 1 e 17, 16, 54, primo comma, numero 5, e 107) e
delle relative norme di attuazione. Identica questione e' prospettata
dalla Regione Sardegna con riferimento agli artt. 3, lettera a) ed
e), 6, 46 e 56 dello statuto speciale e alle relative norme di
attuazione. La disciplina stabilita dall'art. 4 della legge n. 109
del 1994 sarebbe nel suo complesso lesiva delle competenze
costituzionalmente riservate alle ricorrenti in materia di lavori
pubblici e di ordinamento degli uffici e del relativo personale. Essa
sarebbe inoltre in contrasto sia con il regime costituzionale dei
controlli sugli atti delle Province autonome e della Regione, che
sono riservati alla Corte dei conti, sia con il regime dei controlli
sugli enti locali. Questo assetto non potrebbe essere alterato
neanche da leggi di riforma economico-sociale, che non possono
modificare gli organi titolari ne' i tipi di controllo previsti dallo
statuto e dalle relative norme di attuazione. L'art. 4 della legge
n. 109 del 1994 inciderebbe sull'autonomia delle ricorrenti la' dove
prevede il potere dell'Autorita' di chiedere informazioni, documenti
e chiarimenti o di disporre ispezioni a carico di amministrazioni
aggiudicatrici e di ogni ente; sarebbe inoltre lesivo nel prevedere
l'applicazione di sanzioni disciplinari (comma 8), lo svolgimento di
accertamenti ed indagini ispettive con denuncia di responsabilita'
per amministratori e pubblici dipendenti (comma 12), e nel disporre
l'obbligo di trasmettere entro tempi stretti una numerosa serie di
atti delle procedure di appalto, prevedendo una sanzione pecuniaria
in caso di inosservanza (comma 17). Nei ricorsi si sottolinea,
inoltre, l'irrazionalita' di una norma che colpisce con le sanzioni
disciplinari stabilite per gli impiegati dello Stato le infrazioni ad
obblighi previsti dalla stessa legge ma commesse da dipendenti
regionali o provinciali, per i quali la materia delle sanzioni
disciplinari e' gia' disciplinata da leggi adottate nell'ambito della
speciale autonomia. La Regione Toscana denuncia l'art. 4, commi 1,
6, 14, 16 e 17, della legge n. 109 del 1994 per violazione degli
artt. 117, 118, 125, 3 e 97 della Costituzione. La ricorrente
sostiene che i poteri ispettivi rimessi all'Autorita' comporterebbero
interferenze nell'azione amministrativa ed una forma di controllo non
previste da alcuna norma costituzionale. La creazione di un
Osservatorio dei lavori pubblici alle dipendenze dell'Autorita', con
sezioni regionali presso i provveditorati regionali alle opere
pubbliche, si sovrapporrebbe agli osservatori gia' istituiti dalle
regioni, con una duplicazione di compiti che renderebbe questi ultimi
marginali e subalterni, in violazione di competenze amministrative
riservate alle regioni in materia e dei principi di ragionevolezza e
di buon andamento della pubblica amministrazione. Inoltre sarebbe
lesivo l'obbligo previsto per tutte le amministrazioni
aggiudicatrici, comprese le regioni, di comunicare all'Osservatorio
tutti i dati relativi ai lavori pubblici di importo superiore a
80.000 ECU, obbligo rafforzato da una sanzione amministrativa
applicata direttamente dall'Autorita' ai soggetti che omettano le
comunicazioni o le diano non veritiere. La Regione Valle d'Aosta
denuncia l'art. 4 (in particolare i commi 6 e 17) della legge n. 109
del 1994 per violazione dello statuto speciale. La sfera di autonomia
regionale sarebbe intaccata dall'introduzione di controlli,
particolarmente incisivi e sistematici, delineati dalla norma
impugnata, che prevede anche ispezioni sull'attivita' regionale. Si
tratta di controlli non compresi tra quelli tassativamente previsti
dallo statuto, che assoggetta l'attivita' amministrativa regionale
esclusivamente al controllo della Commissione di coordinamento, i cui
componenti sono di designazione in parte statale ed in parte
regionale, mentre tutti i membri dell'Autorita' sono nominati dal
potere centrale.
7. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana denunciano, in riferimento
all'art. 118 della Costituzione, l'art. 6, comma 5, della legge n.
109 del 1994, che prevede il parere obbligatorio del Consiglio
superiore dei lavori pubblici su tutti i progetti di opere pubbliche
di importo superiore a 100 milioni di ECU e su quelli di importo
inferiore per i quali il parere sia richiesto dall'Autorita' per la
vigilanza. Questa disposizione non eccettuerebbe dal proprio campo
di applicazion e le regioni, che verrebbero inserite in un
meccanismo amministrativo tipicamente statale.
8. - La Regione Friuli-Venezia Giulia denuncia l'art. 7, commi 1, 2
e 3, della legge n. 109 del 1994 per violazione dell'art. 4, numero
1, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1. L'obbligo
previsto della disposizione denunciata di nominare, nell'ambito della
struttura tecnica ed amministrativa di tutte le amministrazioni
aggiudicatrici di lavori pubblici, un unico responsabile del
procedimento per le diverse fasi della programmazione, della
progettazione, dell'affidamento e dell'esecuzione dei lavori e'
ritenuto dalla ricorrente invasivo della propria competenza
legislativa primaria nella disciplina dell'attivita' del personale
regionale e del proprio assetto organizzativo. Questo e' articolato
in direzioni, servizi ed uffici e non rende possibile incaricare un
unico soggetto delle responsabilita' indicate unitariamente dalla
legge. Le disposizioni denunciate detterebbero una disciplina
irrazionale ed illogica perche' i compiti amministrativi, di cui si
richiede la conduzione unitaria da parte di un unico responsabile,
risulterebbero funzionalmente attribuiti a dipendenti regionali di
diverse qualifiche e profili professionali. Inoltre il comma 3
dell'art. 7 sarebbe illegittimo anche perche' rinvia al regolamento
per identificare ulteriori funzioni del responsabile del
procedimento. La Regione Toscana denuncia l'art. 7, commi 1 e 2,
della legge n. 109 del 1994, per violazione della propria autonomia
organizzativa, garantita dall'art. 117 della Costituzione, ed il
comma 3 per il rinvio che esso fa alla disciplina regolamentare
prevista dall'art. 3 della stessa legge. La Regione Valle d'Aosta
denuncia l'art. 7, comma 1, della legge n. 109 del 1994, sostenendo
che questa disposizione incida sulle competenze amministrative ad
essa attribuite in via esclusiva, limitando la potesta' regionale di
organizzare i propri uffici (artt. 2, lettera a), e 4 dello statuto
speciale).
9. - La Regione Emilia-Romagna, deducendo la violazione dell'art.
118 della Costituzione, promuove questione di legittimita'
costituzionale nei confronti dell'art. 7, comma 5, della legge n. 109
del 1994, che prevede per le opere pubbliche di rilievo nazionale o
di iniziativa di amministrazioni statali, comprese nel programma di
settore e per le quali siano immediatamente utilizzabili i relativi
finanziamenti, l'acquisizione delle intese con lo Stato nell'ambito
della conferenza di servizi, ove queste non si siano perfezionate
entro 60 giorni dalla richiesta dell'amministrazione statale
competente. La ricorrente ritiene che l'art. 7, comma 5, della legge
n. 109 del 1994 trasferisca l'intesa tra Stato e regione, prevista
dall'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, dal piano
politico-costituzionale al piano amministrativo della conferenza di
servizi e di conseguenza riduca le garanzie di autonoma
determinazione regionale. Difatti, in caso di mancato raggiungimento
dell'intesa in sede di conferenza di servizi, l'opposizione regionale
potrebbe essere superata con deliberazione del Consiglio dei ministri
(art. 14, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241, aggiunto
dall'art. 2 della legge 24 dicembre 1993, n. 537), senza che sia piu'
necessario il parere della Commissione parlamentare per le questioni
regionali. Analoga censura nei confronti dell'art. 7, comma 5, della
legge n. 109 del 1994 e' proposta dalla Regione Toscana, che
prospetta anche la violazione del principio di leale collaborazione
tra Stato e regioni, piu' volte enunciato dalla Corte costituzionale
(sentenze n. 462 del 1992; nn. 464 e 37 del 1991).
10. - La Regione Lombardia impugna l'art. 8, comma 8, della legge
n. 109 del 1994, che vieta l'utilizzazione di albi speciali o di
fiducia per l'affidamento di lavori pubblici, e prevede che, a
decorrere dal 1 gennaio 1997, i lavori stessi possono essere eseguiti
esclusivamente da soggetti qualificati secondo i criteri previsti dai
commi 2 e 3 dello stesso art. 8. La ricorrente deduce la violazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione, ritenendo che le
disposizioni denunciate sottraggano alle amministrazioni ed al
legislatore regionale ogni scelta preliminare, operativa e
strumentale, escludendo la preselezione mediante albi ed elenchi, in
gran parte gia' istituti in base a leggi regionali vigenti.
11. - La Regione Emilia-Romagna denuncia, in riferimento agli artt.
117, primo comma, 118, primo comma, e 119, primo comma, della
Costituzione, l'art. 14, commi 5, 6 e 7, della legge n. 109 del 1994,
che disciplina la programmazione dei lavori pubblici. La
disposizione denunciata affida al Ministro dei lavori pubblici il
compito di definire con proprio decreto, entro centottanta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge quadro, lo schema tipo di
programma triennale (comma 5); prevede, come regola generale, che le
pubbliche amministrazioni non possono concedere finanziamenti per la
realizzazione di lavori e opere pubbliche non compresi nei programmi
o quando la richiesta non ne rispetti le priorita' (comma 6);
stabilisce, infine, che le amministrazioni aggiudicatrici non possono
alterare l'ordine di priorita' degli interventi indicato nel
programma, salvo che non si tratti di modifiche imposte da eventi
imprevedibili o calamitosi ovvero da nuove disposizioni normative
(comma 7). Secondo la ricorrente, lo schema di programma triennale
elaborato dal Ministro dei lavori pubblici (art. 14, comma 5) sarebbe
vincolante anche per le regioni, incidendo, senza alcuna razionale
giustificazione, sulla potesta' amministrativa e legislativa delle
regioni. Parimenti illegittimi sarebbero i commi 6 e 7 dell'art. 14:
essi limiterebbero l'autonomia legislativa e finanziaria regionale,
irrigidendo i criteri di programmazione oltre ogni misura, in
relazione sia ai finanziamenti, sia piu' in generale alla
possibilita' di realizzare opere pubbliche. La Regione
Emilia-Romagna rivendica alla propria responsabilita' politica e
amministrativa la definizione dei programmi e, in relazione ad essi,
la determinazione dell'ordine di priorita' nelle realizzazioni di
opere pubbliche e nei connessi aspetti finanziari. La Regione
Lombardia promuove questione di legittimita' costituzionale , in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, oltre che dei
commi 5, 6 e 7, anche del comma 1 dell'art. 14 della legge n. 109
del 1994. Quest'ultima disposizione prevede che le amministrazioni
aggiudicatrici approvino, anche nell'ambito di documenti
programmatori gia' contemplati dalla normativa vigente, il programma
dei lavori pubblici da eseguire nel triennio, distinto per settori e
compiuto, sia sotto il profilo finanziario (indicazione delle
risorse) che sotto il profilo tecnico (disponibilita' del progetto).
Lo strumento programmatico deve altresi' indicare le finalita' ed i
tempi di realizzazione degli interventi, i quali vanno scelti sulla
base di una valutazione dei costi e dei benefici che ne attesti
l'utilita' e la convenienza. E' riconosciuta priorita' agli
interventi di manutenzione e di recupero del patrimonio pubblico ed
ai lavori di completamento di opere gia' iniziate. Secondo la
ricorrente, l'art. 14 della legge n. 109 del 1994, imponend o uno
specifico programma, anche in deroga agli strumenti programmatori
gia' previsti dalla normativa vigente, rivelerebbe una
riappropriazione allo Stato di funzioni in questo settore e
comporterebbe la sostanziale soppressione di una materia gia'
trasferita alle regioni. Anche il carattere vincolante del programma
sarebbe illegittimo, perche' impedirebbe che in capo alle regioni
residuino, nella materia dei lavori pubblici di interesse regionale,
spazi per determinazioni volitive aggiuntive. La Regione Toscana
denuncia l'art. 14 della legge n. 109 del 1994 per contrasto con gli
artt. 117 e 118 della Costituzione, in riferimento all'art. 3 della
legge 8 giugno 1990, n. 142. La disposizione denunciata sarebbe
lesiva del ruolo delle regioni quali enti di programmazione nella
materia delle opere pubbliche di interesse regionale. L'art. 3 della
legge n. 142 del 1990, riconoscendo la competenza programmatoria
regionale, che ha fondamento costituzionale, comporterebbe la
rinuncia da parte dello Stato ad intervenire ulteriormente nel
prevedere e definire atti programmatori degli enti locali, per
evitare interferenze con la nuova funzione regionale. La Regione
Toscana osserva, inoltre, che l'art. 3, comma 4, della legge n. 142
del 1990, per l'attuazione dei programmi degli enti locali, compreso
il settore dei lavori pubblici, prevede meccanismi di finanziamento
integrato, statale e regionale, governati dalle regioni. L'art. 14
della legge quadro configurerebbe invece un rapporto diretto tra ente
locale ed ente erogatore del finanziamento, non mediato dalle scelte
programmatiche compiute nel sistema delle autonomie locali e
regionali, ed indebolirebbe la programmazione regionale, il cui
effetto propulsivo e di indirizzo dovrebbe necessariamente
organizzarsi intorno a scelte di sintesi rispetto alle frammentate
necessita' dei singoli enti locali.
12. - La Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 19, comma 1, della
legge n. 109 del 1994, che definisce i contratti di appalto di lavori
pubblici come quei contratti che hanno per oggetto l'esecuzione di
lavori da parte dell'impresa contraente sulla base di un progetto
esecutivo, ad eccezione di quelli riguardanti la manutenzione
periodica e gli scavi archeologici. Questa disposizione
restringerebbe la nozione di appalto di lavori pubblici, offrendone
una definizione meno ampia di quella prevista dalla normativa
comunitaria, che li definisce come i contratti che hanno per oggetto
l'esecuzione, o congiuntamente l'esecuzione e la progettazione, di
lavori, oppure l'esecuzione di un'opera rispondente ai bisogni
specificati dall'amministrazione aggiudicatrice (art. 1 della
direttiva 89/440/CEE). Ne deriverebbe una violazione degli artt. 11,
117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, perche'
sarebbe ristretta la liberta' dell'amministrazione aggiudicatrice di
comprendere nell'appalto anche, in tutto o in parte, l'attivita' di
progettazione. Questa limitazione sarebbe superabile solo in casi
eccezionali, per opere con caratteristiche particolari, ricorrendo
all'appalto-concorso, o attraverso la concessione (ex art. 19, comma
2), che e' ammessa solo se alla costruzione si unisce la gestione
dell'opera.
13. - La Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 20, comma 2, della
legge n. 109 del 1994, che prevede l'attribuzione delle concessioni
di lavori pubblici solo mediante licitazione privata, deducendo la
violazione degli artt. 11, 117, primo comma, e 118, primo comma,
della Costituzione. Oltre alla lesione dell'autonomia regionale, si
verificherebbe un contrasto con il diritto comunitario, che lascia
libera la forma della gara (direttiva 89/440/CEE), sia per il
carattere fiduciario della concessione, sia perche' il concessionario
e' tenuto al rispetto delle procedure di gara per appaltare a terzi i
lavori.
14. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana denunciano l'art. 20,
comma 4, della legge n. 109 del 1994, che, senza eccettuare le
regioni dal proprio ambito di applicazione, prevede il parere
obbligatorio e vincolante del Consiglio superiore dei lavori pubblici
per affidare lavori pubblici mediante appalto-concorso. Viene dedotto
il contrasto con l'art. 118, primo comma, della Costituzione, in
quanto le regioni sarebbero sottoposte ad un potere amministrativo
statale e la loro azione dipenderebbe dalla valutazione di un organo
statale.
15. - La Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 21, comma 1, della
legge n. 109 del 1994, che esclude l'aggiudicazione della licitazione
privata con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa
e la presentazione di varianti progettuali. Viene denunciata la
violazione degli artt. 11, 118, primo comma, e 97, primo comma, della
Costituzione, in quanto la disciplina nazionale sarebbe in contrasto
con la normativa europea e sarebbero lesi l'autonomia delle regioni,
quali amministrazioni aggiudicatrici, ed il principio di buon
andamento dell'amministrazione. La Regione Emilia-Romagna denuncia
anche l'art. 21, comma 1, secondo periodo, della legge n. 109 del
1994 in quanto, in violazione dell'art. 11 della Costituzione,
vieterebbe all'amministrazione di verificare ed eventualmente
escludere le offerte anormalmente basse. La normativa comunitaria
prevede che l'amministrazione aggiudicatrice proceda ad una verifica
in contraddittorio delle offerte anomale, per decidere in ordine
all'ammissibilita' delle stesse. Questa procedura salvaguarda le
ragioni dell'impresa che sia in grado, per la sua migliore
organizzazione o per la tecnologia adottata, di fornire prestazioni
al prezzo inferiore; protegge anche l'amministrazione da offerte al
ribasso presentate solo per ottenere l'aggiudicazione dei lavori. La
norma denunciata, anziche' ricorrere a questo meccanismo di concreta
verifica, prevederebbe una soluzione, considerata meccanica ed
aprioristica, di solo aumento dell'importo della garanzia che
l'impresa deve prestare.
16. - La Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 24, comma 1, della
legge n. 109 del 1994, in quanto inibisce all'amministrazione
aggiudicatrice di utilizzare la procedura negoziata per gli appalti
di importo superiore a 5 milioni di ECU; procedura consentita,
invece, in taluni casi, dalla normativa europea. La disposizione
denunciata violerebbe gli artt. 11, 118, primo comma, e 97, primo
comma, della Costituzione. La ricorrente ritiene illegittimo che per
impedire fenomeni degenerati vi si privino indiscriminatamente le
amministrazioni di strumenti necessari, se bene usati, per una buona
e corretta amministrazione. Analoga denuncia e' rivolta all'art. 24,
comma 1, lettera b), della legge n. 109 del 1994 dalla Regione
Toscana, che tuttavia prospetta la questione di legittimita' in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della
ragionevolezza, giacche' la disposizione non permetterebbe la
trattativa privata nei casi in cui la stessa e' consentita, per
importi notevolmente superiori, dalla normativa comunitaria.
17. - In tutti i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che tutte le questioni siano
dichiarate non fondate. L'Avvocatura ritiene che la legge n. 109 del
1994 esprima un complesso normativo fortemente innovativo.
L'interpretazione delle singole disposizioni dovrebbe, quindi, essere
centrata sui principi-guida che ordinano e governano l'intero sistema
normativo, alla luce dei quali occorrerebbe leggere ed applicare le
disposizioni settoriali, in modo da garantire una coerenza d'insieme,
ritenuta indispensabile per il conseguimento degli obiettivi che la
legge si propone per tutto il settore degli appalti pubblici. Con
riferimento alle questioni di legittimita' costituzionale concerne
nti l'art. 1, comma 2, della legge 109 del 1994, l'Avvocatura ritiene
che la qualificazione delle disposizioni di essa come norme
fondamentali di riforma economico-sociale e come norme di principio
della legislazione dello Stato valga per quanto risulta
effettivamente rispondente alla portata riformatrice ed ai contenuti
del provvedimento. La valutazione data dal legislatore troverebbe
pieno conforto nei criteri di giudizio elaborati ed applicati dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale. La legge nel suo
complesso si colloca in una prospettiva di attuazione dell'art. 97
della Costituzione. L'art. 1, comma 1, della legge, stabilendo che
nella costruzione delle opere pubbliche va perseguita l'efficienza e
l'efficacia dell'azione amministrativa, che puo' essere raggiunta
solo con procedure corrette e trasparenti, rispettose del diritto
comunitario e della liberta' di concorrenza, si richiama a valori
giuridici di grande importanza economico-sociale, che trovano ora
piena ed efficace realizzazione nel settore dei lavori pubblici. Si
realizza, cosi', un mutamento di prospettiva nella disciplina di un
settore di vitale interesse per l'economia e per il benessere
sociale, in linea con i criteri dettati dalla giurisprudenza
costituzionale per la qualifica di norme fondamentali di riforma
economico-sociale. La potesta' delle regioni e delle province
autonome di sviluppare un'autonoma politica di realizzazione nel
territorio di infrastrutture e di opere occorrenti ai bisogni della
collettivita' locale non sarebbe toccata dalla legge n. 109 del 1994,
che interverrebbe soltanto nella disciplina della fase terminale, in
cui gli atti di gestione del settore devono tradursi nella formazione
di un progetto di concessione o di un contratto d'appalto e nella
conseguente apertura di un confronto con il libero mercato delle
imprese. In questa fase, la dimensione regionale o provinciale
dell'interesse alla realizzazione delle opere incrocerebbe interessi
di rilevanza nazionale, che esigono una concomitante e non
subordinata soddisfazione. L'Avvocatura ritiene non fondata la
censura che ravvisa nell'art. 1, comma 3, della legge n. 109 del
1994 una lesione del principio di legalita' sostanziale. L'esercizio
della funzione di indirizzo e coordinamento sarebbe infatti
sufficientemente sorretto e vincolato dai contenuti precettivi della
legge e dalla finalita' di rendere operanti i nuovi principi anche
negli ambiti amministrativi regionali. Le questioni di legittimita'
costituzionale concernenti l'art. 3 della legge quadro sarebbero non
fondate, perche' la prevista integrazione regolamentare risponderebbe
ad un corretto impiego della fonte secondaria, in conformita'
dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988. In particolare la
delegificazione sarebbe ancorata ad un'ampia base di norme primarie
generali e non sarebbe violato il limite costituito dalla riserva
assoluta di legge, che coprirebbe la normazione di principio
individuata in testi legislativi ai quali il regolamento deve essere
conforme, essendo destinato a produrre su quella base una disciplina
di dettaglio. L'Avvocatura considera l'istituzione dell'Autorita'
per la vigilanza sui lavori pubblici, introdotta dall'art. 4, come
una delle maggiori innovazioni. L'Autorita' costituisce un'istanza
indipendente, estranea all'apparato di governo statale, i cui membri
sono nominati dai Presidenti delle Camere, ed ha la funzione di
garanzia imparziale dell'osservanza dei principi ordinatori del
sistema. I poteri, anche coercitivi, dell'Autorita' verso gli enti
ed organi amministrativi che operano per l'esecuzione di opere
pubbliche sarebbero limitati alla funzione conoscitiva. La
valutazione da parte dell'Autorita' per la vigilanza sui lavori
pubblici delle informazioni acquisite non implicherebbe alcuna
ingerenza negli indirizzi e nelle scelte degli enti, quanto alla
promozione di opere pubbliche, dato che l'Autorita' vigilerebbe
soltanto sulla rispondenza della fase esecutiva e contrattuale ai
principi informatori della legge. L'azione dell'Autorita' non
potrebbe essere assimilata ad una funzione di controllo, tanto piu'
che essa, se accerta delle irregolarita', puo' soltanto farne
denuncia agli organi competenti. L'Avvocatura ritiene anche non
fondate le questioni di legittimita' costituzionale relative alla
disciplina del responsabile del procedimento, dettata dall'art. 7
della legge n. 109 del 1994. Questa disposizione si manterrebbe nel
solco della configurazione generale data al responsabile del
procedimento dalla legge n. 241 del 1990, le cui norme, definite
principi generali dell'ordinamento giuridico, gia' vincolano le
regioni e le province autonome. La stessa disposizione definisce il
ruolo del responsabile del procedimento nella fase di programmazione,
esecuzione ed affidamento delle opere pubbliche, in modo da renderlo
garante del rispetto di regole essenziali, strettamente connesse alle
esigenze fondamentali fissate dall'art. 1 della legge quadro. Anche
l'utilizzazione della conferenza di servizi per l'acquisizione
dell'intesa urbanistica (art. 7, comma 5, della legge n. 109 del
1994) non determinerebbe alcuna violazione delle attribuzioni
regionali e provinciali, tenuto conto che la norma si riferirebbe
all'intesa che dichiara la conformita' del progetto alle indicazioni
degli strumenti di pianificazione (art. 81, secondo comma, del d.P.R.
n. 616 del 1977). L'Avvocatura ritiene, inoltre, che la
programmazione dei lavori pubblici, disciplinata dall'art. 14, non
interferisca sostanzialmente con il potere di decisione politica
relativo alla dotazione di infrastrutture e di pubblici servizi, ma
ponga solo un vincolo di metodo nell'azione amministrativa. La
programmazione sarebbe strumentale al rispetto dei principi generali
dell'art. 1 della legge quadro, che richiede la trasparente e
razionale allocazione delle risorse disponibili per la destinazione
dei fondi ad opere completamente realizzabili, effettivamente
eseguibili e fruibili dalla collettivita'. Non sarebbero, quindi,
sacrificate le manifestazioni di autonomia attinenti alle
attribuzioni in materia di lavori pubblici di interesse regionale o
provinciale. Inoltre la tecnica della programmazione sarebbe
presupposta dalla direttiva 71/305/CEE in materia di procedure di
aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici, che, all'art. 12
come modificato dalla direttiva 89/440/CEE, prevede la pubblicazione
di un avviso periodico indicativo dei lavori da eseguire.
18. - In prossimita' dell'udienza, inizialmente fissata per il 25
ottobre 1994, tutte le ricorrenti, ad eccezione della Regione
Toscana, hanno depositato memorie, per ribadire le argomentazioni
svolte nei loro ricorsi e per replicare alle difese dell'Avvocatura.
19. - Successivamente - con il decreto-legge 3 aprile 1995, n. 101
(Norme urgenti in materia di lavori pubblici), convertito in legge,
con modificazioni, con la legge 2 giugno 1995, n. 216 - sono state
apportate modifiche a numerose disposizioni della legge n. 109 del
1994. La sola Regione Valle d'Aosta (R. Ric. n. 39 del 1995) ha
denunciato l'art. 4-bis del decreto-legge n. 101 del 1995, il cui
comma 1, lettera a), sostituisce, tra l'altro, l'art. 7, comma 1,
della legge n. 109 del 1994. La disposizione sottoposta a verifica
di legittimita' costituzionale modifica la disciplina del
responsabile del procedimento e prevede che i soggetti di cui
all'art. 2, comma 2, lettera a), della legge quadro nominino un
coordinatore unico delle fasi di formazione del programma dei lavori
pubblici da eseguire nel triennio e di attuazione degli interventi,
in aggiunta al responsabile del procedimento previsto dalla legge n.
241 del 1990. La ricorrente considera questa disposizione vincolante
anche per le regioni a statuto speciale e ritiene che essa comprima
la potesta' di organizzazione degli uffici regionali.
20. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, sostenendo che l'innovazione apportata non
recherebbe elementi ulteriori ai fini del sindacato di legittimita'
costituzionale. Il nuovo testo dell'art. 7 della legge n. 109 del
1994 dovrebbe essere inquadrato nei principi generali della legge n.
109 del 1994, per quanto concerne la definizione degli effetti
vincolanti per le regioni anche ad autonomia speciale, nella
prospettiva della qualificazione della legge in termini di grande
riforma economico-sociale.
21. - In prossimita' dell'udienza del 17 ottobre 1995 le Regioni
Emilia-Romagna, Lombardia, Friuli-Venezia Giulia, le Province
autonome di Bolzano e di Trento e le Regioni Sardegna e Valle d'Aosta
(quest'ultima con riferimento ad entrambi i ricorsi presentati) hanno
depositato memorie, per illustrare e ribadire le conclusioni gia'
espresse nei rispettivi ricorsi. La Regione Emilia-Romagna sostiene
che, nonostante la legge n. 109 del 1994 abbia subito modificazioni
anche rilevanti, i vizi denunciati in larga parte permarrebbero e
molti di essi potrebbero essere esaminati nel merito, tenendo conto
che la Corte ha ammesso la possibilita' di utilizzare il giudizio di
costituzionalita' in via principale per depurare l'ordinamento
nazionale da norme statali incompatibili con quelle comunitarie
(sentenza n. 94 del 1995). Secondo la Regione Emilia-Romagna, le
contraddizioni rispetto al diritto comunitario permarrebbero anche in
relazione a norme che sembrerebbero letteralmente superate dalle
disposizioni sopravvenute. La previsione della valutazione in
contraddittorio dell'anomalia delle offerte, introdotta nel nuovo
testo dell'art. 21, comma 1-bis, della legge quadro, e' circoscritta
ai soli lavori di importo pari o superiore a 5 milioni di ECU,
mantenendo il contrasto con la direttiva comunitaria per gli appalti
sotto quella soglia, per i quali continua ad essere prevista
l'esclusione automatica delle offerte. Conserverebbe tutta la sua
ragion d'essere anche la denuncia di illegittimita' dell'art. 24,
comma 1, della legge n. 109 del 1994, che esclude in modo assoluto,
per gli appalti di importo superiore ai 5 milioni di ECU, la
possibilita' di utilizzare la procedura negoziata prevista dalla
normativa comunitaria. Una limitazione dell'autonomia legislativa ed
amministrativa regionale , determinata dal divieto di utilizzazione
di strumenti necessari ed opportuni per la buona e corretta azione
amministrativa, deriverebbe anche dall'art. 20, comma 2, della legge
n. 109 del 1994, che impone per le concessioni di lavori pubblici la
licitazione privata, mentre la normativa comunitaria consente
liberta' nelle forme di scelta del contraente. Quanto all'art. 3,
comma 4, della legge n. 109 del 1994, che prevede l'abrogazione di
tutti gli atti normativi preesistenti con l'entrata in vigore del
regolamento seguente alla disposta delegificazione, la ricorrente
ritiene che una pronuncia interpretativa della Corte possa chiarire
che la disposizione non comprende le leggi regionali. La Regione
Friuli-Venezia Giulia, le Province autonome di Bolzano e di Trento e
la Regione Sardegna hanno depositato memorie di analogo contenuto,
affermando che le modifiche alla legge n. 109 del 1994, apportate dal
decreto-legge n. 101 del 1995, convertito in legge, con
modificazioni, con la legge n. 216 del 1995, non farebbero venir meno
l'interesse all'esame nel merito delle censure. Con riferimento
all'autoqualificazione di tutte le disposizioni della legge quadro
come norme fondamentali di riforma economico-sociale, le ricorrenti
ribadiscono che la legge n. 109 del 1994 sarebbe priva della
copertura comunitaria, che l'esplicito richiamo al rispetto degli
obblighi internazionali dello Stato vorrebbe fornire. Sarebbe toccato
il modello dei rapporti fra competenze legislative statali e
regionali, in settori interessati dalla disciplina comunitaria ed
appartenenti alla competenza esclusiva delle regioni ad autonomia
speciale, quale e' stato configurato dall'art. 9 della legge 9 marzo
1989, n. 86 ed attuato, in materia, dal decreto legislativo n. 406
del 1991. Il contrasto tra legge quadro e disciplina comunitaria non
potrebbe essere superato considerando che la legge italiana e' piu'
restrittiva e rigida della normativa comunitaria, giacche' la
finalita' della disciplina comunitaria non e' solo quella di favorire
la libera concorrenza, ma anche quella di garantire l'uniformita'
della disciplina degli Stati membri della Comunita'. Le ricorrenti
ritengono che una valutazione diversa si dovrebbe dare se il
legislatore avesse attribuito la qualificazione di norme fondamentali
di riforma economico-sociale ai soli principi espressi, o che possono
essere ricavati, dalla legge quadro, secondo una piu' corretta
formulazione del testo legislativo altre volte impiegata dal
legislatore. Con riferimento alla disciplina della delegificazione,
contenuta nell'art. 3 della legge quadro, nelle memorie si ricorda
che il principio che preclude ai regolamenti governativi di
intervenire in materie di competenza regionale e provinciale e' stato
di recente ribadito dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n.
69 del 1995). Le ricorrenti sottolineano, inoltre, che sono del tutto
indeterminate le norme legislative, anche solo quelle statali, che
risulteranno abrogate con effetto dalla data di entrata in vigore del
regolamento. Per quanto riguarda, infine, l'Autorita' per la
vigilanza sui lavori pubblici, disciplinata dall'art. 4 della legge
n. 109 del 1994, le ricorrenti ritengono che le modifiche apportate
dall'art. 3-bis del decreto-legge n. 101 del 1995 non siano di grande
rilievo. La Regione Valle d'Aosta riafferma che non si puo'
attribuire alcuna efficacia all'autoqualificazione del provvedimento
impugnato come portatore di norme fondamentali di riforma
economico-sociale ed esclude che la legge n. 109 del 1994 trovi la
sua giustificazione costituzionale nell'attuazione di norme
comunitarie. Le norme introdotte dalla legge quadro non avrebbero
lasciato alla Regione alcuno spazio significativo per poter
esercitare la propria competenza legislativa. Si osserva tra l'altro
che l'ambito non direttamente coperto dalla legge n. 109 del 1994 e'
destinato ad essere oggetto di un successivo intervento, nella forma
del regolamento governativo. La ricorrente sostiene, con riferimento
all'art. 4 della legge n. 109 del 1994, che l'azione dell'Autorita'
rientrerebbe nella nozione di controllo. Si tratterebbe di un
controllo che si aggiunge e si sovrappone al sistema previsto dalla
disciplina dello statuto speciale di autonomia, ed in quanto tale
illegittimo.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimita' costituzionale concernono diverse
disposizioni della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in
materia di lavori pubblici).
Le Regioni Emilia-Romagna, Lombardia, Friuli-Venezia Giulia,
Sardegna, Toscana, Valle d'Aosta e le Province autonome di Bolzano e
di Trento denunciano la violazione dell'autonomia ad esse riservata
da norme della Costituzione o dai rispettivi statuti speciali.
La materia dei lavori pubblici di interesse regionale e' attribuita
alla competenza legislativa concorrente delle Regioni a statuto
ordinario dall'art. 117 della Costituzione. Quanto alle Regioni a
statuto speciale, il Friuli-Venezia Giulia ha potesta' legislativa
primaria per "i lavori pubblici di interesse locale e regionale"
(art. 4, numero 9, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1);
la Sardegna per i "lavori pubblici di esclusivo interesse della
Regione" (art. 3, lettera e), della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3); la Valle d'Aosta per i "lavori pubblici di interesse
regionale" (art. 2, lettera f), della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4). Analoga competenza hanno le Province autonome
di Bolzano e di Trento per i "lavori pubblici di interesse
provinciale" (art. 8, numero 17, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670).
La legge n. 109 del 1994, dopo avere enunciato principi generali
(art. 1), precisato l'ambito oggettivo e soggettivo della sua
applicazione (art. 2) e previsto un'ampia delegificazione demandata
alla disciplina regolamentare (art. 3), istituisce l'Autorita' per la
vigilanza sui lavori pubblici (artt. 4 e 5) e detta norme che toccano
molteplici aspetti del settore: gli organi, i sistemi di
qualificazione dei soggetti, la programmazione degli interventi, la
loro progettazione e realizzazione, le procedure di affidamento dei
lavori e le relative garanzie, la direzione ed il collaudo degli
stessi. Oltre ad alcuni principi generali della legge, anche
specifici contenuti di essa sono denunciati, in quanto ritenuti
lesivi dell'autonomia regionale e, in alcuni casi, in contrasto con
vincoli che derivano da norme della Comunita' europea, le quali
riguardano anche le regioni e le province autonome.
2. - Tutti i ricorsi investono, sia pure con ampiezza diversa, la
medesima materia e concernono le stesse disposizioni o norme tra di
loro complementari. I relativi giudizi, evidentemente connessi,
possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.
3. - Un primo nucleo di questioni ruota attorno ai principi
generali della legge, enunciati dall'art. 1, e riguarda: a) la
qualificazione delle disposizioni della stessa come "norme
fondamentali di riforma economico-sociale e principi della
legislazione dello Stato" (art. 1, comma 2); b) la previsione di
atti governativi di indirizzo e coordinamento dell'attivita'
amministrativa delle regioni in conformita' alle norme della legge
(art. 1, comma 3); c) l'esclusione di deroghe, modifiche o
abrogazioni delle norme stesse se non per dichiarazione espressa con
riferimento a singole disposizioni (art. 1, comma 4).
4. - Tutte le ricorrenti denunciano, con diversa latitudine di
argomentazioni, l'illegittimita' costituzionale della qualificazione
delle disposizioni della legge, che costituiscono "norme fondamentali
di riforma economico-sociale e principi della legislazione dello
Stato ai sensi degli statuti delle regioni a statuto speciale e
dell'articolo 117 della Costituzione, anche per il rispetto degli
obblighi internazionali dello Stato" (art. 1, comma 2).
L'autoqualificazione normativa prescinde, ad avviso delle
ricorrenti, dal reale contenuto di principio delle singole
disposizioni della legge, che anzi conterrebbe una disciplina
puntuale e di dettaglio, tale da limitare l'autonomia legislativa
regionale sino a configurarla non piu' come concorrente, ma come
meramente attuativa, e tale da restringere anche la competenza
legislativa primaria, riservata alle regioni ed alle province ad
autonomia speciale. La sola Regione Emilia-Romagna ritiene che la
particolare qualificazio ne normativa, disposta dall'art. 1, comma
2, della legge n. 109 del 1994, violi anche l'art. 11 della
Costituzione, perche' essa si riferirebbe anche a disposizioni in
contrasto con la direttiva 89/440/CEE (recepita con il decreto
legislativo 19 dicembre 1991, n. 406), sicche' il legislatore
regionale non potrebbe conformarsi alla disciplina comunitaria. Le
questioni, prospettate con riferimento agli artt. 116 e 117 della
Costituzione ed alle norme statutarie delle Regioni ad autonomia
speciale, sono fondate nei sensi appresso precisati. La legge n. 109
del 1994 innova profondamente il quadro legislativo sui lavori
pubblici. Essa e' diretta a riordinare complessivamente la materia,
modificando tratti essenziali della precedente disciplina,
considerata inadeguata per un'efficace amministrazione del settore,
che richiede la programmazione e l'effettiva esecuzione delle opere
pubbliche in tempi ed a costi certi e prefissati, secondo procedure
trasparenti ed idonee a garantire la correttezza e la libera
concorrenza, con una netta separazione, anche per gli aspetti tecnici
che vanno dalla progettazione al collaudo, dei compiti propri
dell'amministrazione committente rispetto all'attivita' di chi esegue
le opere. La complessiva e profonda innovazione normativa tocca un
settore che, negli aspetti disciplinati dalla riforma, assume
importanza nazionale e richiede l'attuazione di principi uniformi su
tutto il territorio del Paese. Tali principi comportano, tra l'altro,
l'omogeneita' e la trasparenza delle procedure, l'uniforme
qualificazione dei soggetti, la libera concorrenza degli operatori in
un mercato senza restrizioni regionali. Inoltre si afferma l'esigenza
di costituire un organismo indipendente, al quale affidare la
vigilanza e la garanzia del rispetto dei principi fissati dalla
legge. Nel caso in esame ricorrono, dunque, gli elementi richiesti
dalla Corte perche' una disciplina legislativa veda riconosciuti i
caratteri sostanziali delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale (sentenze nn. 406, 153, 29 del 1995, 356 del 1994,
359 e 355 del 1993). Tuttavia la valutazione, riferita alla legge
nel suo complesso, non consente di attribuire all'autoqualificazione
enunciata dal legislatore un valore ed un'estensione cosi' assoluti,
da attribuire a tutte le disposizioni e ad ogni prescrizione
normativa il valore di principio e di norma fondamentale del settore.
Piu' volte la Corte ha affermato che l'autoqualificazione non e'
determinante per ritenere che le singole disposizioni siano
effettivamente principi o norme fondamentali di riforma
economico-sociale, dovendo essere sempre valutato, in ciascun caso,
il carattere sostanziale delle norme cui il legislatore attribuisce
tale qualifica (sentenze nn. 355, 354 del 1994 e 1033 del 1988). La
qualificazione del legislatore non puo', quindi, assumere valore
precettivo, tale da attribuire alle norme una natura diversa da
quella ad esse propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza.
Essa costituisce, piuttosto, un'esplicita indicazione dell'intenzione
del legislatore ed acquista valore sintomatico delle caratteristiche
delle disposizioni. L'Avvocatura dello Stato, pur chiedendo che la
questione di legittimit a' costituzionale sia dichiarata infondata,
ritiene tuttavia che la qualificazione enunciata dal legislatore vale
per quanto risulta effettivamente rispondente alla portata
riformatrice ed ai contenuti sostanziali del provvedimento. Anche in
questa prospettiva rimarrebbe, quindi, escluso il riconoscimento
generalizzato della qualificazione normativa di principio o di norma
fondamentale, che non si estenderebbe a tutte le previsioni e
prescrizioni della legge, ma dovrebbe essere interpretativamente
ristretto solo a quei principi ed a quelle norme che presentano
effettivamente tali caratteristiche sostanziali. La tecnica
legislativa adottata nella legge n. 109 del 1994 accomuna in uno
stesso contesto normativo l'enunciazione dei principi e la loro
articolazione attuativa. Questa non sempre rappresenta l'unico
possibile svolgimento dei principi, ne' e' in tutti i casi legata ad
essi da un rapporto di necessaria integrazione. I principi, se non
espressamente enunciati, possono anche essere desunti dalla
disciplina di dettaglio, che ad essi si ispira o che necessariamente
li implica e presuppone.
Nel contesto di una incisiva riforma, la qualifica di fondamentale
da attribuire alle norme della nuova disciplina puo' derivare dal
costituire esse un elemento coessenziale alla riforma
economico-sociale, in quanto la caratterizzano o formano la base del
suo sviluppo normativo. Non tutte le disposizioni, ne' il loro
compiuto tenore letterale, costituiscono "norme fondamentali di
riforma economico-sociale" e "principi della legislazione dello
Stato", ma solo i nuclei essenziali del contenuto normativo che
quelle disposizioni esprimono, per i principi enunciati o da esse
desumibili. La distinzione non si risolve in una mera
chiarificazione espressiva o nominalistica, ma, nella complessiva
disciplina di settore, tocca il livello della legittimita'
costituzionale e deve essere manifestata nella legge per escludere
che tutte le singole disposizioni e tutti i loro contenuti normativi
costituiscano un vincolo per la legislazione regionale. Deve dunque
essere dichiarata l'illegittimita' dell'art. 1, comma 2, della legge
n. 109 del 1994, nella parte in cui prescrive che costituiscono norme
fondamentali di riforma economico-sociale e principi della
legislazione dello Stato "le disposizioni della presente legge",
anziche' solo "i principi desumibili dalle disposizioni della
presente legge". Non puo' trovare accoglimento, invece, l'ulteriore
profilo prospettato dalla Regione Emilia-Romagna con riferimento
all'art. 11 della Costituzione. L'attuazione delle direttive
comunitarie - disciplinata, per quanto riguarda le competenze delle
regioni e delle province autonome, dall'art. 9 della legge 9 marzo
1989, n. 86 - e la qualificazione delle disposizioni della legge
quali norme fondamentali di riforma economico-sociale e principi
della legislazione dello Stato muovono su piani diversi (cfr.
sentenza n. 349 del 1991), e non e' in discussione la prevalenza
della disciplina comunitaria nell'ambito di competenze ad essa
riservato.
5. - Ricondotta la qualificazione di norme fondamentali di riforma
economico-sociale e di principi della legislazione dello Stato ai
soli nuclei essenziali della legge n. 109 del 1994 ed ai principi
desumibili dalle sue disposizioni, risultano anche superate le
doglianze espresse in relazione a numerose disposizioni che
detterebbero una disciplina di dettaglio, ritenuta vincolante per
effetto dell'autoqualificazione, giacche' si puo' in ciascun caso
distinguere correttamente tra principi ed altre norme. Il criterio
di distinzione tra principio, enunciato o desumibile dalle
disposizioni della legge, e attuazioni dello stesso, opera per piu'
norme non denunciate espressamente, ma indicate dalle Province
autonome di Bolzano e di Trento e dalla Regione Sardegna come esempio
di lesione della loro autonomia, in relazione alla qualificazione
enunciata dall'art. 1, comma 2, della stessa legge.
Tale criterio vale, tra l'altro, per il responsabile del
procedimento, per quanto la disciplina che ad esso si riferisce
risponde ad un principio generale che investe ogni procedimento
amministrativo.
Le Regioni Friuli-Venezia Giulia, Toscana e Valle d'Aosta
denunciano la specifica disciplina del responsabile del procedimento,
che e' delineata dall'art. 7, commi 1, 2 e 3 della legge n. 109 del
1994; la Valle d'Aosta denuncia anche la disciplina sopravvenuta del
coordinatore unico (art. 4-bis, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 3 aprile 1995, n. 101, che detta "Norme urgenti in
materia di lavori pubblici", convertito in legge, con modificazioni,
con la legge 2 giugno 1995, n. 216).
L'art. 7 della legge n. 109 del 1994, nel testo originario,
prevedeva un'unica figura di responsabile del procedimento per tutte
le fasi tecniche ed amministrative di programmazione, progettazione,
affidamento ed esecuzione dei lavori. Il testo che risulta a seguito
delle modifiche apportate dall'art. 4-bis del decreto-legge n. 101
del 1995 configura un coordinatore unico delle fasi di programmazione
triennale dei lavori e di attuazione dei lavori programmati, distinto
dal responsabile di ciascuna fase del procedimento. Le questioni non
sono fondate. Difatti la disciplina denunciata non trova applicazione
alle regioni: il nuovo testo rinvia, per determinare i soggetti cui
si applica, all'art. 2, comma 2, lettera a) della stessa legge, che
elenca i destinatari della norma senza indicare e comprendere le
regioni. La distinzione dei principi e del nucleo essenziale della
nuova disciplina dalle prescrizioni di dettaglio vale anche per
l'attivita' di progettazione e per la definizione dei progetti (artt.
16 e 17 della legge n. 109 del 1994, sostituiti dagli artt.
5-quinquies e 5-sexies del decreto-legge n. 101 del 1995). La legge
distingue nettamente, nella definizione tecnica del progetto, quello
preliminare dal definitivo e dall'esecutivo. Questa articolazione e'
essenziale per assicurare, con il progetto esecutivo, l'eseguibilita'
dell'opera ed e' ritenuta indispensabile per rendere certi i tempi ed
i costi di realizzazione. Risponde ad una scelta di principio anche
la preferenza per la redazione dei progetti da parte di uffici
tecnici delle stesse amministrazioni aggiudicatrici o di altre
pubbliche amministrazioni, assicurandosi in ogni caso la netta
separazione tra il momento della progettazione e quello della
esecuzione dell'opera. La distinzione tra principio e disciplina di
dettaglio opera anche nelle disposizioni, relative alla direzione dei
lavori (art. 27) ed ai collaudi (art. 28). L'esigenza fondamentale e'
di assicurare il netto distacco dell'esecuzione dell'opera, rimessa
all'imprenditore, dalle attivita' riservate all'amministrazione. Ne
segue la necessita' di istituire o adeguare gli uffici tecnici propri
dell'amministrazione aggiudicatrice, di prevedere come complementare
l'affidamento ad altre amministrazioni pubbliche e come residuale
l'attribuzione dell'incarico a professionisti selezionati, secondo
criteri oggettivi ed in conformita' alle disposizioni comunitarie.
6. - Le Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Toscana denunciano
l'illegittimita' costituzionale della prevista emanazione, ai sensi
dell'art. 2, comma 3, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n.
400, di atti di indirizzo e coordinamento dell'attivita'
amministrativa delle regioni in conformita' alle norme della legge
stessa (art. 1, comma 3, della legge n. 109 del 1994). Le
ricorrenti sostengono che questa disposizione, se non fosse meramente
ricognitiva di un'astratta competenza prevista dalla legge n. 400 del
1988, violerebbe gli artt. 117 e 118 della Costituzione. Sarebbe
difatti in contrasto con il principio di legalita' sostanziale,
giacche' non sarebbero specificati i presupposti ed i contenuti degli
atti di indirizzo e coordinamento, ne' sarebbero individuate le
esigenze unitarie da soddisfare. Le questioni non sono fondate.
La disposizione denunciata non svincola l'esercizio della funzione
governativa di indirizzo e coordinamento dal principio di legalita'
sostanziale. Stabilendo che tale potere puo' essere esercitato in
materia di lavori pubblici, la norma lo consente solo nei limiti in
cui altre specifiche disposizioni della stessa legge offrono, quanto
ai contenuti, una precisa base normativa, idonea ad orientare la
discrezionalita' del Governo. Ammessa la legittimita' dell'esercizio
del potere nella materia disciplinata dalla legge, solo in relazione
ai singoli atti di indirizzo e coordinamento, che verranno adottati,
potra' essere in concreto verificata la rispondenza dei contenuti di
ciascun atto alle indicazioni sostanziali della legge ed alle
esigenze unitarie da soddisfare.
7. - La sola Regione Lombardia denuncia l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge n. 109 del 1994, il
quale dispone che le norme della legge quadro sui lavori pubblici non
possono essere derogate, modificate o abrogate se non per
dichiarazione espressa con specifico riferimento a singole
disposizioni. La ricorrente ritiene che sia violata l'autonomia
garantita dall'art. 117 della Costituzione, in quanto non si
consentirebbe alla Regione di adempiere l'obbligo di rispettare le
innovazioni che dovessero essere apportate nella disciplina
comunitaria. Nelle disposizioni statali di recepimento potrebbe
difatti mancare un'espressa deroga, modifica o abrogazione delle
disposizioni della legge n. 109 del 1994 con esse contrastanti. In
questo caso, secondo la ricorrente, la disposizione denunciata non
consentirebbe alla Regione di applicare il diritto comunitario. La
questione non e' fondata.
Le norme comunitarie muovono su un piano diverso da quello proprio
delle norme nazionali. Il rapporto tra le due fonti e' di competenza
e non di gerarchia o di successione nel tempo, con l'effetto che la
norma nazionale diviene non applicabile se e nei limiti in cui
contrasti con le disposizioni comunitarie precedenti o sopravvenute
(sentenze nn. 389 del 1989 e 170 del 1984).
8. - Tutte le ricorrenti denunciano l'illegittimita' costituzionale
della delegificazione disposta dall'art. 3 della legge n. 109 del
1994, da attuare con regolamento governativo secondo le modalita'
previste dall'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988. Le
Province autonome di Bolzano e di Trento e le Regioni Sardegna e
Valle d'Aosta impugnano anche l'art. 2, comma 2, della legge quadro.
Le ricorrenti muovono dal presupposto che l'ambito di applicazione
della norma denunciata riguardi anche le regioni e le province
autonome. Il regolamento comprenderebbe i lavori pubblici di
interesse regionale o provinciale e la delegificazione si
estenderebbe alle leggi regionali e provinciali che disciplinano la
materia, le quali sarebbero pertanto abrogate dalla data di entrata
in vigore del regolamento. Le ricorrenti sostengono che un
regolamento governativo non possa legittimamente intervenire in
materie di competenza regionale o provinciale e che una legge
ordinaria statale non possa delegificare ne' abrogare la legislazione
regionale, demandando ad un regolamento la facolta' di sostituirsi ad
essa. Vengono anche prospettati vizi propri della disposizione
denunciata, che le ricorrenti ritengono di poter far valere per
salvaguardare competenze ad esse spettanti. Mancherebbero difatti
norme generali regolatrici della materia, necessarie per orientare la
disciplina regolamentare, e non sarebbero indicate le disposizioni
legislative abrogate a seguito dell'entrata in vigore del
regolamento. La Regione Friuli-Venezia Giulia prospetta il dubbio di
legittimita' costituzionale solo per cautela, ritenendo che le norme
legislative regionali siano destinate sempre a prevalere su fonti
statali secondarie. Le questioni non sono fondate. Il presupposto
interpretativo dal quale muovono le ricorrenti non e' esatto.
I regolamenti governativi, compresi quelli delegati, non sono
legittimati a disciplinare materie di competenza regionale o
provinciale (sentenza n. 333 del 1995). Ne' lo strumento della
delegificazione previsto dall'art. 17 della legge n. 400 del 1988
puo' operare per fonti di diversa natura, tra le quali vi e' un
rapporto di competenza e non di gerarchia.
Nel caso in esame la disposizione denunciata prevede esclusivamente
la delegificazione statale, rispettando l'attribuzione alla legge
della disciplina dei rapporti con le regioni e le province autonome.
Difatti queste ultime non sono comprese tra le amministrazioni e gli
enti destinatari del regolamento, secondo l'espressa previsione ed
elencazione che ne fa l'art. 2, comma 2, lettera a), della legge n.
109 del 1994. Solo la diretta incompatibilita' delle norme regionali
con i sopravvenuti principi e norme fondamentali della legge statale
puo' determinare, ai sensi dell'art. 10, primo comma, della legge 10
febbraio 1953, n. 62, l'abrogazione delle prime (sentenze nn. 153
del 1995, 498 e 497 del 1993, 50 del 1991, 151 del 1974).
La disposizione denunciata non trova quindi applicazione alle
ricorrenti, che non hanno pertanto interesse a far valere gli
ulteriori vizi prospettati, mancando la lesione dell'autonomia
costituzionalmente garantita alle regioni ed alle province autonome
(sentenze nn. 314 del 1990 e 961 del 1988). Esclusa l'applicabilita'
alle regioni dell'emanando regolamento, ogni dubbio di legittimita'
costituzionale riferito ai suoi contenuti (in particolare, per il
rinvio ad esso operato dall'art. 8, comma 2, della legge n. 109 del
1994, secondo quanto prospettano le Province autonome di Bolzano e di
Trento e la Regione Sardegna) non ha ragion d'essere.
9. - Tutte le ricorrenti denunciano la violazione di competenze ad
esse costituzionalmente riservate, che deriverebbe dall'istituzione
dell'Autorita' per la vigilanza sui lavori pubblici (art. 4 della
legge n. 109 del 1994).
Il nuovo organismo garantisce l'osservanza dei principi che devono
ispirare l'attivita' amministrativa in materia di lavori pubblici,
improntata a procedure trasparenti, al rispetto del diritto
comunitario, all'affermazione della libera concorrenza tra gli
operatori.
La disposizione denunciata disciplina, oltre alla composizione, le
attribuzioni, l'organizzazione e l'attivita' dell'Autorita', alle cui
dipendenze opera anche l'Osservatorio dei lavori pubblici.
Le ricorrenti deducono la violazione della loro autonomia
legislativa ed amministrativa in materia di ordinamento degli uffici,
di disciplina dell'attivita' del personale regionale e di lavori
pubblici di interesse locale e regionale. Inoltre denunciano la
mancanza di qualsiasi loro partecipazione alla designazione dei
componenti di un organo che comprende nella propria attivita' i
lavori pubblici regionali.
In particolare e' considerato lesivo dell'autonomia regionale il
potere dell'Autorita' di richiedere informazioni, documenti o
chiarimenti e di disporre ispezioni a carico di qualsiasi
amministrazione aggiudicatrice di lavori pubblici (art. 4, comma 6),
nonche' di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie per chi si
rifiuti di fornire le informazioni richieste o le dia non veritiere
(art. 4, comma 7). E' pure considerata lesiva la prevista
applicazione delle sanzioni disciplinari stabilite dall'ordinamento
per gli impiegati dello Stato agli appartenenti a pubbliche
amministrazioni che non forniscano i dati e le informazioni richiesti
dall'Autorita' (art. 4, comma 8).
Alcune ricorrenti sostengono anche che il complesso dei poteri
attribuiti al nuovo organismo rappresenterebbe l'introduzione di una
nuova figura di controllo sugli atti delle regioni e delle province
autonome, in contrasto con il principio di tassativita' che regola la
materia. Inoltre l'istituzione dell'Osservatorio dei lavori pubblici
duplicherebbe l'attivita' di analoghi organi regionali, in violazione
del principio di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica
amministrazione (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Le questioni non sono fondate.
L'istituzione dell'Autorita' per la vigilanza sui lavori pubblici
rappresenta uno dei cardini della riforma della materia. Viene
difatti costituito, secondo linee che si affermano anche in altri
settori nei quali si e' manifestata l'esigenza di avere un'autorita'
indipendente, un nuovo organismo collegiale di alta qualificazione,
chiamato ad operare in piena autonomia rispetto agli apparati
dell'esecutivo ed agli organi di ogni amministrazione. L'esercizio di
questa funzione di vigilanza e garanzia implica una conoscenza
completa ed integrata del settore dei lavori pubblici, unitaria a
livello nazionale.
Caratterizza la speciale configurazione e collocazione della nuova
Autorita' il sistema di nomina dei suoi cinque membri, effettuata
d'intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica. Il particolare rapporto con il Parlamento e' sottolineato
anche dalla relazione che l'Autorita' deve ad esso inviare
annualmente. Le attribuzioni dell'Autorita' non sostituiscono ne'
surrogano alcuna competenza di amministrazione attiva o di controllo;
esse esprimono una funzione di garanzia, in ragione della quale e'
configurata l'indipendenza dell'organo. Le attivita' rimesse
all'Autorita' assumono carattere strumentale rispetto alla conoscenza
ed alla vigilanza nel complessivo settore dei lavori pubblici.
In questa prospettiva si giustifica anche l'organizzazione di
propri uffici e di un Osservatorio direttamente dipendente
dall'Autorita'. Quanto all'obbligo per le amministrazioni di
comunicare all'Osservatorio dei lavori pubblici dati relativi agli
appalti di importo superiore a 80.000 ECU, esso e' espressione del
dovere di cooperazione tra Stato, regioni e province autonome, piu'
volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze nn. 29
del 1995 e 412 del 1994).
Anche le ispezioni o le indagini a campione, che l'Autorita' puo'
disporre, sono strumentali per lo svolgimento delle funzioni di
vigilanza e non comportano ingerenze negli indirizzi e nelle scelte
relative alla realizzazione delle opere.
Il potere dell'Autorita' di sanzionare con provvedimento
amministrativo l'omessa o non veridica trasmissione di dati
richiesti, gia' riconosciuto ad altre autorita' indipendenti, e'
connesso al rispetto dell'obbligo di comunicare gli elementi di
informazione necessari per l'esercizio delle funzioni di vigilanza.
Quanto alle sanzioni disciplinari previste per i pubblici dipendenti,
che rifiutino od omettano di fornire all'Autorita' le informazioni,
si e' in presenza non di un potere disciplinare attribuito
all'Autorita', ma della prevista sanzionabilita' di comportamenti,
per i quali dovra' essere promosso il procedimento dagli organi
competenti secondo le regole proprie degli ordinamenti di settore.
10. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana denunciano l'art. 6,
comma 5, della legge n. 109 del 1994, che prevede il parere
obbligatorio del Consiglio superiore dei lavori pubblici su tutti i
progetti per opere di importo superiore a 100 milioni di ECU. Le
ricorrenti ritengono violato l'art. 118 della Costituzione, in quanto
l'obbligo di richiedere il parere di un organo tecnico centrale
inserirebbe le regioni nell'ambito amministrativo statale.
La disposizione denunciata e' stata interamente sostituita (art.
4, comma 1, lettera c), del decreto-legge n. 101 del 1995, convertito
in legge, con modificazioni, con la legge n. 216 del 1995), e la
nuova disciplina, che pure prevede il parere del Consiglio superiore
dei lavori pubblici, lo rende non necessario, giacche' le regioni
hanno la facolta' e non l'obbligo di richiederlo. Sono quindi venute
meno le ragioni delle censure proposte dalle ricorrenti e la materia
del contendere e' cessata. Per gli stessi motivi si deve dichiarare
cessata la materia del contendere anche in ordine alla questione di
legittimita' costituzionale concernente l'art. 20, comma 4, della
legge n. 109 del 1994, impugnato dalle Regioni Emilia-Romagna e
Toscana per contrasto con l'art. 118 della Costituzione. Questa
disposizione affida al Consiglio superiore dei lavori pubblici il
parere vincolante sull'affidamento, da parte delle amministrazioni
aggiudicatrici, di lavori pubblici mediante appalto-concorso. In un
sistema che - a seguito della modifica dell'art. 6, comma 5, della
legge n. 109 del 1994 ad opera dell'art. 4, comma 1, lettera c), del
decreto-legge n. 101 del 1995 - prevede come facoltativo per le
regioni e le province autonome il parere del Consiglio superiore dei
lavori pubblici, anche il parere previsto dalla disposizione
denunciata, vincolante se richiesto, si inquadra nella disciplina
generale che attribuisce una facolta', ma non obbliga ad avvalersi
della competenza tecnica del Consiglio superiore.
11. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana denunciano, in
riferimento all'art. 118 della Costituzione ad al principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni, anche l'art. 7, comma 5, della
legge n. 109 del 1994, che prevede, per le opere pubbliche di rilevo
nazionale o di iniziativa di amministrazioni statali comprese nel
programma di settore e per le quali siano immediatamente utilizzabili
i relativi finanziamenti, che le intese relative ai profili
urbanistici, se non perfezionate entro 60 giorni dalla richiesta
dell'amministrazione statale competente, possono essere acquisite
nell'ambito della conferenza di servizi. Ad avviso delle ricorrenti
sarebbe stata cosi' trasferita l'intesa tra Stato e regione, prevista
dall'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, dal piano politico
costituzionale al piano amministrativo. In caso di mancato
raggiungimento dell'intesa nella conferenza di servizi, l'opposizione
regionale potrebbe essere superata applicando la norma generale per i
procedimenti amministrativi. La mancata unanimita' nella conferenza
dei servizi sarebbe superata dalle determinazioni adottate dal
Presidente del Consiglio dei ministri previa deliberazione del
Consiglio dei ministri (art. 14, comma 2-bis, della legge 7 agosto
1990, n. 241).
Le questioni non sono fondate. Il presupposto interpretativo dal
quale le ricorrenti muovono e' inesatto.
Il sistema complessivo delineato dal legislatore prevede che, se
l'intesa tra lo Stato e la regione interessata non si perfeziona
entro il termine stabilito, essa puo' essere acquisita nell'ambito
della conferenza di servizi, nella quale tuttavia deve essere
raggiunta l'unanimita' dei consensi. In difetto di essa si applica la
disciplina speciale, prevista in materia urbanistica dall'art. 81 del
d.P.R. n. 616 del 1977.
Anche per le questioni relative all'art. 8, comma 8, della legge n.
109 del 1994, il presupposto interpretativo da cui muove la
ricorrente e' inesatto. La Regione Lombardia denuncia, in riferimento
agli artt. 117 e 118 della Costituzione, il divieto di ricorrere
all'utilizzazione di elenchi ed albi speciali di fiducia come forme
semplificate di qualificazione per l'affidamento dei lavori pubblici.
La legislazione e l'amministrazione regionali non potrebbero cosi'
effettuare scelte preliminari ed operative.
La questione non e' fondata, giacche' la disposizione denunciata si
applica esclusivamente ai soggetti indicati nell'art. 2 della stessa
legge, tra i quali non sono comprese le regioni e le province
autonome.
12. - Le Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Toscana denunciano il
contrasto della disciplina dettata per la programmazione dei lavori
pubblici (art. 14 della legge n. 109 del 1994) con gli artt. 117, 118
e 119 della Costituzione.
Le amministrazioni aggiudicatrici devono approvare, anche
nell'ambito di documenti programmatori gia' previsti dalla normativa
vigente, il programma finanziario e tecnico dei lavori pubblici da
eseguire nel triennio, indicando le finalita' ed i tempi di
realizzazione degli interventi secondo una valutazione dei costi e
dei benefici, attribuendo priorita' alla manutenzione e al recupero
del patrimonio pubblico ed al completamento delle opere gia' iniziate
(art. 14, comma 1).
La stessa disposizione prevede che il Ministro dei lavori pubblici
definisca con proprio decreto lo schema tipo di programma triennale
(art. 14, comma 5); che le pubbliche amministrazioni non concedano,
di regola, finanziamenti per realizzare lavori non ricompresi nei
programmi (art. 14, comma 6); che non sia alterato l'ordine di
priorita' degli interventi indicato nel programma, salvo modifiche
imposte da eventi imprevedibili, da calamita' o da nuove disposizioni
normative (art. 14, comma 7). Le ricorrenti sostengono che vi
sarebbe una riappropriazione di funzioni regionali da parte dello
Stato, perche' sarebbero derogati gli strumenti di programmazione,
anche finanziaria, rimessi alla competenza regionale gia' previsti da
norme vigenti. In particolare lederebbe l'autonomia regionale il
carattere vincolante del programma previsto dall'art. 14 della legge
n. 109 del 1994, che impedirebbe alle regioni di determinarsi
diversamente. Anche la legge regionale non potrebbe disporre
interventi non inseriti nello strumento di programmazione triennale.
La Regione Toscana ritiene anche che l'intervento dello Stato nella
previsione e nella definizione di atti programmatori degli enti
locali comporterebbe una lesione dell'autonomia regionale, essendo
stato assegnato alle regioni il compito di individuare gli atti e gli
strumenti di programmazione socio-economica e di pianificazione
territoriale degli enti locali, rilevanti ai fini della
programmazione regionale (art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142).
L'art. 14 della legge n. 109 del 1994, inoltre, disciplinerebbe
minutamente i contenuti del programma triennale dei lavori pubblici
che gli enti locali sono tenuti ad adottare.
Le questioni non sono fondate. L'art. 14 della legge n. 109 del
1994 innova profondamente la discipli na del settore, predisponendo
strumenti ritenuti necessari per indirizzare l'azione amministrativa
secondo criteri oggettivi. L'esigenza e' quella di determinare le
opere pubbliche che possono essere effettivamente e completamente
realizzate, in base alle disponibilita' finanziarie e secondo un
ordine di priorita' che si basa sulla valutazione dei costi e dei
benefici. Il metodo della programmazione triennale delle opere
pubbliche e', dunque, collegato al rispetto dei principi generali
fissati dall'art. 1 della legge. Nei suoi contenuti di principio
l'art. 14 non lede competenze delle regioni ne' ostacola la loro
potesta' di programmazione. In particolare non impedisce ad esse
determinazioni aggiuntive. Difatti il programma dei lavori pubblici
non costituisce uno strumento chiuso e statico, giacche' lo stesso
art. 14 dispone, al comma 7, che le amministrazioni aggiudicatrici
possono discostarsi dalle priorita' fissate nel programma non solo
per gli interventi imposti da eventi imprevedibili e da calamita', ma
anche se vi sono modifiche dipendenti da nuove disposizioni di legge
o da atti amministrativi, anche a livello regionale. Ne' il
programma di lavori pubblici, configurato dalla disposizione
denunciata, esclude gli altri strumenti programmatori gia' previsti
dalla normativa vigente, ai quali la stessa disposizione fa anzi
riferimento. La definizione di uno schema tipo di programma
triennale, a carattere orientativo, emanato con decreto del Ministro
dei lavori pubblici (art. 14, comma 5), risponde all'esigenza di
omogeneita' ed uniformita' nella definizione, nell'acquisizione e
nell'elaborazione di elementi conoscitivi e di dati, lasciando
integra l'autonomia di determinazione nella programmazione regionale.
13. - La sola Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 19, comma 1,
della legge n. 109 del 1994, che definisce i contratti di appalto di
lavori pubblici come quei contratti che hanno per oggetto
l'esecuzione di lavori da parte dell'impresa contraente in base ad un
progetto esecutivo, ad eccezione di quelli riguardanti la
manutenzione periodica e gli scavi archeologici.
Ad avviso della ricorrente, la definizione legislativa
restringerebbe la nozione di appalto rispetto alla normativa
comunitaria e ne deriverebbe la violazione degli artt. 11, 117, primo
comma, e 118, primo comma, della Costituzione. L'art. 1 della
direttiva 89/440/CEE (recepita con il decreto legislativo n. 406 del
1991) offre una definizione degli appalti che consente di affidare
all'impresa, oltre alla esecuzione dei lavori, anche la progettazione
totale o parziale o l'esecuzione di un'opera rispondente ai bisogni
specificati dall'amministrazione aggiudicatrice. In base alla
disposizione denunciata non e' possibile affidare, con l'appalto,
anche, in tutto o in parte, l'attivita' di progettazione. Questo
limite puo' essere superato in casi eccezionali, nei quali le
caratteristiche particolari delle opere consentono di provvedere con
appalto-concorso, o quando sia ammessa la concessione, che deve
riguardare unitamente la costruzione e la gestione dell'opera (art.
19, comma 2). Successivamente alla proposizione del ricorso, la
disposizione denunciata e' stata sostituita dall'art. 6-bis, comma 1,
lettera a), del decreto-legge n. 101 del 1995, convertito in legge,
con modificazioni, con la legge n. 216 del 1995. Permane, tuttavia,
la stessa disciplina sostanziale, che prevede, come regola generale,
che oggetto del contratto di appalto sia la sola esecuzione dei
lavori.
La questione non e' fondata.
La diversita' delle definizioni espresse dalle norme comunitarie
rispetto a quelle enunciate dalla legislazione statale non determina
necessariamente un conflitto di discipline, anche in ragione della
relativita' delle qualificazioni normative dei distinti ordinamenti.
Comunque, nel caso in esame, il contrasto non si verifica, giacche'
l'esclusione della progettazione dall'appalto per l'esecuzione delle
opere e' conseguenziale rispetto all'obbligo per le amministrazioni
aggiudicatrici di predisporre, per i lavori pubblici, progetti
esecutivi, sicche' non e' dato avere appalti che implichino una
attivita' di progettazione, ammessa ma non imposta dalla normativa
comunitaria.
14. - Le Province autonome di Bolzano e di Trento e la Regione
Sardegna denunciano anche, deducendo il contrasto con la disciplina
da esse dettata nell'ambito della loro autonomia, la disposizione,
considerata di dettaglio, che prescrive, per i contratti di appalto,
la determinazione del prezzo solo a corpo e non a misura, ammettendo
un'eccezione solo per quelli relativi alla manutenzione periodica ed
agli scavi archeologici (art. 19, comma 4, della legge n. 109 del
1994). La disposizione denunciata e' stata sostituita, con contenuto
normativ o del tutto diverso, dall'art. 6-bis, comma 1, lettera b),
del decreto-legge n. 101 del 1995, convertito in legge, con
modificazioni, con la legge n. 216 del 1995. La materia del
contendere e' pertanto cessata.
15. - Altre questioni riguardano le procedure di scelta del
contraente ed i criteri di aggiudicazione (artt. 20, comma 2, 21,
comma 1, e 24 della legge n. 109 del 1994).
L'art. 20, comma 2, stabilisce che le concessioni di lavori
pubblici sono affidate mediante licitazione privata. Questa
disposizione e' impugnata dalla Regione Emilia-Romagna per contrasto
con gli artt. 11, 117, primo comma, e 118, primo comma, della
Costituzione. Viene dedotta la lesione dell'autonomia regionale e la
violazione del diritto comunitario, in quanto la direttiva
89/440/CEE, a differenza della norma censurata, lascerebbe completa
liberta' nella forma di gara, consentendo in taluni casi il ricorso
alla trattativa privata.
La Regione Emilia-Romagna denuncia anche l'art. 24, comma 1, della
legge n. 109 del 1994, che esclude l'utilizzazione della procedura
negoziata per appalti di importo superiore a 5 milioni di ECU,
procedura che, in alcuni casi, la normativa europea consente. Se ne
deduce la violazione degli artt. 11, 118, primo comma, e 97, primo
comma, della Costituzione.
La Regione Toscana rivolge analoga denuncia all'art. 24, comma 1,
lettera b), in riferimento all'art. 3 della Costituzione ed al
principio di ragionevolezza. La trattativa privata sarebbe esclusa in
casi nei quali e' consentita, per importi notevolmente superiori,
dalla normativa comunitaria. Anche la Regione Sardegna denuncia
l'art. 24 della legge n. 109 del 1994, facendo tuttavia riferimento
all'essere questa disposizione di dettaglio, vincolante per effetto
della qualificazione come norma fondamentale di riforma
economico-sociale, prevista in via generale dall'art. 1, comma 2,
della stessa legge. Successivamente alla proposizione dei ricorsi,
l'art. 24, comma 1, della legge n. 109 del 1994 e' stato sostituito
(art. 8-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge n. 101 del 1995,
convertito in legge, con modificazioni, con la legge n. 216 del
1995), ma il contenuto normativo della disciplina e' rimasto
sostanzialmente identico, sicche' le censure vanno esaminate nel
merito.
Le questioni non sono fondate.
La legge denunciata stabilisce, negli appalti di opere pubbliche,
il principio della gara per la selezione del contraente cui affidare
la realizzazione delle opere. L'esigenza di fondo e' quella di
assicurare la massima trasparenza nella scelta del contraente e la
concorrenza tra diverse imprese. La trattativa privata e' ammessa
solo in ambiti piu' ristretti e rigorosi di quanto non preveda la
normativa comunitaria, che peraltro configura il ricorso alla
"procedura negoziata" come eccezione rispetto alla regola della
"procedura aperta" o della "procedura ristretta", le quali implicano
una gara tra imprese concorrenti. La norma nazionale assicura in
modo ancor piu' esteso la concorrenza e non determina una lesione del
diritto comunitario, che consente, ma non impone, la trattativa
privata.
16. - La Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 21, comma 1, della
legge n. 109 del 1994, in riferimento agli artt. 11, 118, primo
comma, e 97, primo comma, della Costituzione, sotto due profili: sia
in quanto esclude che la licitazione privata possa essere aggiudicata
con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa e non
prevede la possibilita' di presentare varianti ai progetti; sia
perche' l'amministrazione non potrebbe verificare ed eventualmente
escludere le offerte anomale, eccezionalmente basse, prevedendosi in
questo caso solo l'aumento dell'importo della garanzia da prestare.
Successivamente alla proposizione del ricorso, la disciplina dettata
dalla disposizione denunciata e' stata modificata, nei suoi contenuti
sostanziali, dal decreto-legge n. 101 del 1995, convertito in legge,
con modificazioni, con la legge n. 216 del 1995 (che, all'art. 7, ha
sostituito l'art. 21, comma 1, della legge n. 109 del 1994 ed
aggiunto, dopo tale disposizione, il comma 1-bis). La disciplina che
ne risulta consente all'amministrazione di valutare, ed eventualmente
ammettere, l'offerta anomala secondo criteri prefissati dalla legge.
E', dunque, cessata la materia del contendere.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di
lavori pubblici), nella parte in cui dispone che costituiscono norme
fondamentali di riforma economico-sociale e principi della
legislazione dello Stato "le disposizioni della presente legge"
anziche' solo "i principi desumibili dalle disposizioni della
presente legge";
2) dichiara non fondate - in riferimento, per le Regioni a
statuto ordinario ricorrenti, agli artt. 115, 117, 118, 119, 125, 97,
3 e 11 della Costituzione; per la Regione Friuli-Venezia Giulia, agli
artt. 4, numeri 1 e 9, 8 e 58 della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1, nonche' all'art. 70 della Costituzione; per le Province
di Bolzano e di Trento, agli artt. 8, numeri 1 e 17, 16, 54, primo
comma, numero 5, e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e alle
relative norme di attuazione nonche' all'art. 70 della Costituzione;
per la Regione Sardegna, agli artt. 3, lettere a) ed e), 6, 46 e 56
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 e alle relative
norme di attuazione nonche' all'art. 70 della Costituzione; per la
Regione Valle d'Aosta, agli artt. 2, lettere a) e f), 4, 43 e 46
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 - le questioni di
legittimita' costituzionale promosse, con i ricorsi indicati in
epigrafe, avverso le seguenti disposizioni della legge 11 febbraio
1994, n. 109:
art. 1, comma 3 (questioni promosse dalle Regioni
Emilia-Romagna, Lombardia e Toscana);
art. 1, comma 4 (questione promossa dalla Regione Lombardia);
art. 2, comma 2 (questioni promosse dalle Province autonome di
Bolzano e di Trento e dalle Regioni Sardegna e Valle d'Aosta);
art. 3 (questioni promosse nei confronti dell'intero testo dalle
Regioni Emilia-Romagna, Lombardia, Friuli-Venezia Giulia, dalle
Province autonome di Bolzano e di Trento, dalle Regioni Sardegna e
Valle d'Aosta, e nei confronti dei commi 1, 2 e 6 dalla Regione
Toscana);
art. 4 (questioni promosse nei confronti dell'intero testo dalla
Regione Emilia-Romagna, dalle Province autonome di Bolzano e di
Trento, dalle Regioni Sardegna e Valle d'Aosta; nei confronti dei
commi 1, 3, 4, lettera f), numero 3, e lettera h), 5, 7, 8 e 17 dalla
Regione Lombardia; nei confronti dei commi 6, 8, 12 e 17 dalla
Regione Friuli-Venezia Giulia; nei confronti dei commi 1, 6, 14, 16 e
17 dalla Regione Toscana);
art. 7, commi 1, 2, 3 e 5 (questioni promosse dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia nei confronti dei commi 1, 2 e 3, dalla Regione
Toscana nei confronti dei commi 1, 2, 3 e 5, dalla Regione Valle
d'Aosta nei confronti del comma 1, dalla Regione Emilia-Romagna nei
confronti del comma 5);
art. 8, comma 8 (questione promossa dalla Regione Lombardia);
art. 14 (questioni promosse dalla Regione Emilia-Romagna nei
confronti dei commi 5, 6 e 7, dalla Regione Lombardia nei confronti
dei commi 1, 5, 6 e 7, e dalla Regione Toscana nei confronti
dell'intero testo);
art. 19, comma 1 (questione promossa dalla Regione
Emilia-Romagna);
art. 20, comma 2 (questione promossa dalla Regione
Emilia-Romagna);
art. 24 (questioni promosse, nei confronti del comma 1, dalle
Regioni Emilia-Romagna e Toscana, quest'ultima nei confronti della
lettera b) di tale disposizione, e dalla Regione Sardegna nei
confronti dell'intero testo);
3) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimita' costituzionale: dell'art. 6, comma 5, e
dell'art. 20, comma 4, della legge 11 febbraio 1994, n. 109,
promosse, in riferimento all'art. 118 della Costituzione, dalle
Regioni Emilia-Romagna e Toscana con i ricorsi indicati in epigrafe;
dell'art. 19, comma 4, della legge 11 febbraio 1994, n. 109,
promosse, in riferimento ai rispettivi statuti speciali, dalle
Province autonome di Bolzano e di Trento e dalla Regione Sardegna con
i ricorsi indicati in epigrafe; dell'art. 21, comma 1, della legge 11
febbraio 1994, n. 109, promossa, in riferimento agli artt. 11, 118,
primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione, dalla Regione
Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4-bis, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 3 aprile 1995, n. 101 (Norme urgenti in materia di
lavori pubblici), convertito in legge, con modificazioni, con la
legge 2 giugno 1995, n. 216, promossa, in riferimento all'art. 116
della Costituzione e agli artt. 2 e 4 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4, dalla Regione Valle d'Aosta con il ricorso
indicato in epigrafe. Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 ottobre 1995.
Il presidente: Caianiello
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 novembre 1995.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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