N. 31 SENTENZA 5 - 12 febbraio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Sospensione provvisoria della validita' della patente di guida - Provvedimento prefettizio - Tutela giurisdizionale - Esclusione - Censura di norma non contenente preclusioni o condizionamenti - Erroneita' dei presupposti interpretativi da parte del giudice rimettente - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 223, quinto comma, cosi' come modificato dal d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360). (Cost., artt. 3, 24 e 102).(GU n.8 del 21-2-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 223, comma
5, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), come modificato dal decreto legislativo 10 settembre 1993,
n. 360, promossi con ordinanze emesse il 1 febbraio 1995 dal Pretore
di Salerno, il 29 marzo 1995 dal Pretore di Bologna e il 15 aprile
1995 dal Pretore di La Spezia, rispettivamente iscritte ai nn. 174,
335 e 487 del registro ordinanze 1995 e pubblicate nelle Gazzette
Ufficiali della Repubblica nn. 14, 24 e 37, prima serie speciale,
dell'anno 1995;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 24 gennaio 1995 il Giudice
relatore Cesare Ruperto;
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un procedimento civile di opposizione ex lege
n. 689 del 1981 avverso un provvedimento prefettizio di sospensione
provvisoria della validita' della patente di guida di un
automobilista (a seguito di un sinistro stradale da cui erano
conseguite lesioni personali), il Pretore di Salerno, con ordinanza
emessa il 1 febbraio 1995, ha sollevato - in riferimento agli artt.
3, 24 e 102, primo e secondo comma, della Costituzione - questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 223, comma 5, del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), come
modificato dal decreto legislativo 10 settembre 1993, n. 360, nella
parte in cui esclude la tutela giurisdizionale contro i menzionati
provvedimenti prefettizi in caso di lesioni od omicidio colposi per
violazione delle norme del codice della strada.
Il giudice a quo afferma, preliminarmente, la rilevanza della
questione, poiche' il dato testuale della norma censurata prevede
esclusivamente il rimedio del ricorso al Ministro dei trasporti; e
cio' contrariamente a quando il provvedimento venga emanato ai sensi
del comma 3 dello stesso art. 223 (vale a dire in presenza di
sanzione non collegata a sinistri che abbiano dato luogo a lesioni
personali o omicidio colposi). Per cui, nella fattispecie,
l'applicazione della disposizione renderebbe inammissibile la
dispiegata domanda, come eccepito dalla Prefettura resistente.
Secondo il rimettente, poi, la norma impugnata si porrebbe in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, la' dove tratta in maniera
diversa i casi (del tutto analoghi) di irrogazione della sanzione (di
identica natura) della sospensione provvisoria della validita' della
patente a seconda che essa consegua o meno a reati di lesioni
personali o omicidio colposi per violazione della norma del codice
stradale. La stessa norma violerebbe, altresi', gli artt. 24 e 102,
primo e secondo comma, della Costituzione, in quanto sottrarrebbe
ingiustificatamente al controllo dell'autorita' giudiziaria ordinaria
il provvedimento prefettizio nelle fattispecie de quibus, demandando
anzi ad un'autorita' amministrativa l'irrogazione di una vera e
propria sanzione accessoria, sulla base di una delibazione della
colpevolezza dell'imputato, riservata invece al giudice penale
procedente.
1.2. - In altro analogo procedimento di opposizione, il Pretore di
Bologna, con ordinanza emessa il 29 marzo 1995, ha sollevato - in
riferimento agli artt. 3, 24 e 102 della Costituzione - questione di
legittimita' del citato art. 223, comma 5, del decreto legislativo n.
285 del 1992, nella parte in cui tale norma esclude l'opposizione al
Pretore, ai sensi del precedente art. 205, nei confronti del
provvedimento provvisorio di sospensione della patente di guida
adottato in presenza delle ipotesi di reato previste dal comma 2
dell'art. 222 dello stesso testo.
Il rimettente ritiene la rilevanza della questione, in base a
motivazioni sostanzialmente conformi a quelle svolte dal Pretore di
Salerno, non superabili facendo ricorso all'interpretazione
adeguatrice offerta in piu' occasioni da questa Corte (con le
sentenze n. 255 e n. 311 del 1994) - secondo la quale l'opposizione
davanti all'autorita' giudiziaria non e' subordinata al previo
esperimento del ricorso amministrativo - dal momento che, altrimenti,
si priverebbe di significato il diverso regime previsto dalla stessa
norma per l'ipotesi della sospensione adottata ai sensi del comma 3.
Il Pretore a quo osserva inoltre come la norma censurata sia
l'unica disposizione contenuta nel vigente codice della strada (anche
a seguito delle modifiche introdotte dal decreto legislativo n. 360
del 1993), che esclude l'impugnabilita' davanti al Pretore, in
funzione di giudice dell'opposizione, del provvedimento di
sospensione della patente.
Per il rimettente, la norma de qua comprimerebbe il diritto di
difesa (di cui all'art. 24 della Costituzione), in quanto la tutela
offerta dal ricorso al Ministro dei trasporti non potrebbe essere
equiparata, quanto a garanzia di terzieta' e di indipendenza e ad
ampiezza di poteri istruttori, a quella giurisdizionale assicurata
dagli artt. 22 e seguente della legge n. 689 del 1981.
1.3. - Ancora in altro procedimento di opposizione, il Pretore di
La Spezia, con ordinanza emessa il 15 aprile 1995, ha censurato il
citato art. 223, comma 5, per contrasto con gli artt. 3 e 24 della
Costituzione.
Premette il rimettente che il dato testuale della norma impugnata
e' tale da escludere la possibilita' (avverso il provvedimento di
sospensione provvisoria della patente adottato nei casi di lesioni
personali od omicidio colposi derivati dalla violazione del codice
della strada) di ricorrere al Pretore nelle forme della legge n. 689
del 1981, dovendosi viceversa ritenere ammessa la tutela ordinaria
nei confronti dei provvedimenti della pubblica amministrazione, di
fronte al TAR, adito quale giudice con competenza generale di
legittimita' per il sindacato sugli atti amministrativi.
Tuttavia, secondo il giudice a quo, la differenza strutturale dei
due procedimenti renderebbe comunque migliore per il privato - in
ragione della pienezza di valutazione della questione di merito da
parte del Pretore, mediante lo svolgimento di un'istruttoria tesa,
attraverso l'utilizzazione di mezzi estremamente significativi di
prova e di giudizio, quali la testimonianza e la perizia tecnica
(preclusa nel giudizio amministrativo), nonche' dell'esenzione
fiscale, non prevista per i ricorsi davanti al TAR - il processo
previsto dalla legge sulla depenalizzazione. Per cui, il diverso
trattamento destinato dalla norma impugnata per le fattispecie in
questione, che non presentano differenze significative rispetto a
quelle regolate dal comma 3 dell'art. 223, risulterebbe penalizzante
in maniera non giustificata ed irrazionale, restandone altresi'
pregiudicato il diritto di difesa della situazione soggettiva del
privato. E, sotto altro aspetto, anche lo stesso ricorso preventivo
al Ministro dei trasporti, stabilito per i soli casi di sospensione
della patente de quibus, si configurerebbe come lesivo del diritto di
difesa e del principio di uguaglianza.
Relativamente al profilo della rilevanza, osserva il Pretore di La
Spezia che l'applicazione della normativa censurata comporterebbe,
nel giudizio a quo, la declaratoria del difetto di giurisdizione in
capo alla autorita' giudiziaria ordinaria o comunque
dell'inammissibilita' dell'azione per mancato esperimento dei rimedi
in via amministrativa. Inoltre, pur se all'atto dell'emanazione
dell'ordinanza di rimessione il ricorrente ha scontato la sanzione
irrogatagli, permane l'interesse del medesimo ad ottenere una
pronuncia di merito opponibile al Prefetto ed idonea ad evitare o
rimuovere gli effetti conseguenti all'iscrizione del provvedimento
sulla patente.
2. - In tutti i giudizi e' intervenuto - con atti di contenuto
identico - il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso chiedendo che
la questione sia dichiarata manifestamente infondata. E cio' perche'
la disposizione censurata dovrebbe essere interpretata, non nel senso
di escludere il ricorso giurisdizionale, sempre esperibile, ma solo
in quello di consentire, attraverso un riesame immediato del
provvedimento alla luce delle censure esposte in sede di ricorso
gerarchico, un rimedio meno oneroso e piu' rapido dell'azione
giudiziaria, come tale conforme all'esigenza di tutela del traffico e
della pubblica incolumita'.
Considerato in diritto
1. - Chiamati a pronunciarsi in sede di giudizio di opposizione ex
artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, i Pretori di Salerno e di
Bologna (r.o.. n. 174 e n. 335 del 1995) dubitano della legittimita'
costituzionale dell'art. 223, comma 5, del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285, cosi' come modificato dal decreto legislativo 10
settembre 1993, n. 360, nella parte in cui escluderebbe la tutela
giurisdizionale contro i provvedimenti prefettizi di sospensione
provvisoria della validita' della patente di guida in caso di lesioni
personali od omicidio colposi, derivati dalla violazione di norme del
codice della strada.
Secondo i rimettenti, la norma impugnata contrasterebbe:
a) con l'art. 3 della Costituzione, trattando in maniera
ingiustificatamente diversa i provvedimenti concernenti la
sospensione provvisoria della patente, a seconda che essi conseguano
a reati di lesioni personali e di omicidio colposi, oppure ad altri
reati;
b) con l'art. 24 della Costituzione, in quanto la tutela offerta
dal ricorso al Ministro dei trasporti non puo' essere equiparata a
quella giurisdizionale;
c) con l'art. 102 della Costituzione, sottraendo
ingiustificatamente il provvedimento prefettizio de quo al controllo
dell'autorita' giudiziaria ordinaria (vieppiu' nelle forme speciali
di cui agli artt. 22 e seguente della legge n. 689 del 1981,
richiamate dall'art. 205 dello stesso codice della strada).
In analogo giudizio di opposizione, il Pretore di La Spezia (R.O.
n. 487 del 1995) censura il citato art. 223, comma 5, nella parte in
cui esclude la possibilita' di ricorrere al Pretore nelle forme della
legge n. 689 del 1981 avverso i predetti provvedimenti di sospensione
della patente, che dunque rimarrebbero coperti dalla tutela davanti
al TAR, quale giudice con competenza generale per il sindacato di
legittimita' sui provvedimenti della pubblica amministrazione lesivi
di interessi legittimi. La norma sarebbe costituzionalmente
illegittima in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione,
poiche' il diverso trattamento processuale riservato a tali casi di
sospensione della patente - che non presentano significative
differenze rispetto a quelli regolati dal comma 3 dello stesso art.
223 - risulterebbe penalizzante per il privato in maniera non
giustificata e irrazionale, e perche' comunque resterebbe
pregiudicato il diritto di difesa di una situazione soggettiva, anche
sotto il diverso profilo della subordinazione dell'esercizio della
tutela giurisdizionale al preventivo ricorso amministrativo al
Ministro dei trasporti.
2. - Le ordinanze di rimessione prospettano, pur sotto profili in
parte diversi, questioni analoghe, tutte attinenti alla stessa
disposizione legislativa; pertanto i relativi giudizi vanno riuniti
per essere congiuntamente trattati e decisi.
3.1. - Le questioni non sono fondate, nei sensi di cui appresso.
3.2. - Al complessivo sistema di irrogazione delle sanzioni
amministrative pecuniarie e di quelle accessorie, conseguenti a
violazioni delle norme di disciplina della circolazione stradale,
risulta intimamente riconnessa la generale previsione - contenuta
nell'art. 205, comma 3, del decreto legislativo n. 285 del 1992,
cosi' come integrato e modificato dal decreto legislativo n. 360 del
1993 - del rimedio dell'opposizione regolata dagli artt. 22 e 23
della legge n. 689 del 1981.
L'omogeneita' della previsione di accesso a tale forma di tutela
giurisdizionale e' riaffermata dal successivo art. 218, secondo cui
avverso i provvedimenti prefettizi di sospensione della patente di
guida, adottati quale sanzione accessoria a sanzioni amministrative
pecuniarie, "e' ammessa opposizione ai sensi dell'art. 205".
Previsione, questa, che ulteriormente viene ribadita dall'ultimo
periodo del denunciato art. 223, comma 5, con riferimento
all'impugnabilita' del provvedimento di sospensione provvisoria della
patente, adottato ai sensi del comma 3 dello stesso articolo, cioe'
con riguardo alle "altre ipotesi di reato per le quali e' prevista
sanzione amministrativa accessoria della sospensione o della revoca
della patente di guida".
Un'interpretazione della denunciata disposizione, che escludesse la
specifica tutela approntata dagli artt. 22 e 23 della legge n. 689
del 1981 (di contenuto rescissorio e caratterizzata dai peculiari
poteri officiosi affidati al Pretore, nonche' dall'ampia area di
incidenza della pronuncia sul provvedimento amministrativo) per i
soli casi in cui dalla violazione delle norme di circolazione
stradale siano derivati lesioni personali od omicidio colposi,
urterebbe palesemente contro la delineata omogeneita' del sistema,
determinando una divaricazione delle forme di ricorso al giudice (e
conseguentemente dei relativi regimi probatori e poteri decisori),
che non troverebbe giustificazione alcuna, tanto piu' ove si
consideri la maggiore complessita' dell'attivita' istruttoria di
ricostruzione e di valutazione (anche tecnico-peritale) del fatto
produttivo delle lesioni o dell'omicidio colposi, rispetto a quella
concernente le altre ipotesi di reato indicate nella denunciata
norma.
La coerenza del complessivo impianto delle garanzie costruito dal
nuovo codice della strada rimane viceversa integra ove, al contrario,
si ritenga estesa anche ai provvedimenti adottati ex art. 223, comma
2, la possibilita' di accesso alla indicata tutela davanti al
Pretore. Tutela che, del resto, da nessun dato normativo risulta
espressamente esclusa, e che sarebbe arbitrario considerare
implicitamente non ammessa per il solo fatto che nella parte finale
del successivo comma 5 si ammette invece testualmente l'opposizione
ai sensi dell'art. 205 avverso il provvedimento di sospensione
disposto "nelle altre ipotesi di reato" indicate nel comma 3.
Giova ricordare che tali altre ipotesi non erano contemplate
nell'originario testo dell'art. 223, il quale trattava solo delle
sospensioni disposte nelle ipotesi di reato regolate dall'art. 222,
commi 2 e 3, cioe' nei soli casi di lesioni o di omicidio colposi.
Per cui quell'espressa previsione puo' essere ragionevolmente
ricondotta all'intendimento del legislatore del 1993 di sottolineare
che, in dette ipotesi, e' bensi' escluso il ricorso al Ministero dei
trasporti previsto avverso il provvedimento di sospensione della
patente di cui al comma 2, ma rimane pur sempre ammessa l'opposizione
ai sensi dell'art. 205. Opposizione che - stante il generale
richiamo fatto a questa stessa norma dall'art. 218, comma 5 -
costituisce rimedio esperibile contro tutti i provvedimenti di
sospensione della patente, e dunque e' da considerarsi ammessa sempre
che non venga espressamente esclusa in singole fattispecie.
Accogliendo - nell'assenza di un diritto vivente, non ancora
formatosi in argomento - una consimile lettura adeguatrice della
denunciata norma, in aderenza alla ratio della norma stessa e di
tutto il sistema, rimane superato il dubbio di legittimita'
prospettato in parte qua con le ordinanze di rimessione. E che per
tale interpretazione occorra optare, piuttosto che per quella
contraria presupposta da dette ordinanze, discende dal generale
principio ermeneutico, gia' enunciato e piu' volte ribadito da questa
Corte, secondo cui il giudice, nel procedere alla ricognizione del
contenuto normativo della disposizione da applicare, deve
costantemente essere guidato dalla preminente esigenza del rispetto
dei princi'pi costituzionali e quindi, ove un'interpretazione si
riveli confliggente con alcuno di essi, e' tenuto ad adottare le
possibili letture alternative ritenute aderenti al parametro
costituzionale, altrimenti vulnerato (v., fra le tante, sentenze n.
499 e n. 149 del 1994).
3.3. - Il necessario ricorso al detto generale principio
ermeneutico vale anche per superare il diverso dubbio
d'illegittimita' costituzionale, prospettato dal solo Pretore di La
Spezia, relativamente all'asserita subordinazione dell'esercizio
dell'azione giudiziaria alla preventiva proposizione del ricorso
amministrativo diretto al Ministro dei trasporti.
Al riguardo e' da rammentare che proprio in materia di
ricorribilita' alla tutela giurisdizionale avverso provvedimenti
sanzionatori di violazioni del codice della strada, questa Corte ha
gia' ripetutamente precisato, per il caso di previsione legislativa
del previo esperimento di ricorsi amministrativi, che allorquando non
siano comminate in modo espresso la preclusione o la decadenza della
tutela giudiziaria, questa deve comunque ritenersi implicitamente
consentita, in quanto diretta esplicazione dei princi'pi proclamati
dall'art. 24 della Costituzione, cui l'intero sistema delle garanzie
deve essere adeguato (sentenze nn. 311 e 255 del 1994 e ordinanza n.
315 del 1995).
Nella specie, la norma censurata non contiene preclusioni o
condizionamenti di sorta; e dunque il giudice non e' tenuto alla
lettura restrittiva datane dal rimettente, che appare in netto
contrasto con la interpretazione adeguatrice come sopra fornita dalla
Corte, conformandosi alla quale viceversa si dissolvono i prospettati
dubbi di illegittimita' costituzionale.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate, nei sensi di cui in
motivazione, le questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
223, comma 5, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo
codice della strada), cosi' come modificato dal decreto legislativo
10 settembre 1993, n. 360, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24
e 102 della Costituzione, dai Pretori di Salerno, di Bologna e di La
Spezia con le ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 febbraio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Ruperto
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 febbraio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C0209