N. 176 SENTENZA 27 - 31 maggio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Servizio sanitario delle Ferrovie dello Stato - Attribuzione degli accertamenti in ordine alla infermita' per malattia o infortunio dei lavoratori dipendenti - Presunta carenza di un'adeguata garanzia della tutela della salute dei lavoratori da parte di un servizio sanitario interno improntato a logiche imprenditoriali tese al profitto - Discrezionalita' legislativa ragionevolmente espressa nel senso di accertamenti sanitari che offrono garanzie oggettive tecniche nell'ambito di un'attesa riforma del sistema e legittimamente accettabili in via transitoria - Non fondatezza. (Legge 17 maggio 1985, n. 210, art. 24, sesto comma). (Cost., artt. 3, primo comma, e 32, primo comma).(GU n.23 del 5-6-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 24, sesto
comma, della legge 17 maggio 1985, n. 210 (Istituzione dell'ente
Ferrovie dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 14 giugno
1995, dal Pretore di Torino, nel procedimento civile vertente tra
Grillo Giuseppe e Ferrovie dello Stato s.p.a., iscritta al n. 606 del
registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di costituzione delle Ferrovie dello Stato s.p.a.,
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella udienza pubblica del 5 marzo 1996 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Udito l'avv. Paolo Tosi per le Ferrovie dello Stato s.p.a. e
l'Avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Pretore di Torino in funzione di giudice del lavoro nel
corso di un procedimento promosso da Giuseppe Grillo contro l'ente
Ferrovie dello Stato s.p.a. ha sollevato, in riferimento agli artt.
3, primo comma, e 32, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 24, sesto comma, della legge 17
maggio 1985, n. 210 (Istituzione dell'ente Ferrovie dello Stato),
nella parte in cui attribuisce al servizio sanitario delle Ferrovie
gli accertamenti, in ordine alla infermita' per malattia o
infortunio, dei lavoratori dipendenti. Il giudice a quo premette che
il ricorrente, dipendente delle Ferrovie dello Stato, rimase assente
dal lavoro a causa di un infortunio, e che, decorso il prescritto
periodo di cure, venne sottoposto a visita medica, da parte
dell'ufficio sanitario compartimentale, in esito alla quale fu
giudicato guarito e assegnato per trenta giorni a svolgere mansioni
ridotte di segretario, ex art. 30, quarto comma, del relativo
contratto collettivo nazionale di lavoro, con conseguente
decurtazione della propria retribuzione. Tanto premesso, il
rimettente ritiene che la proposta questione sia rilevante e non
manifestamente infondata. In ordine alla rilevanza si osserva
nell'ordinanza del giudice a quo che l'accoglimento della domanda del
ricorrente (volta ad ottenere la condanna della convenuta alla
corresponsione della parte di retribuzione non percepita) presuppone
la valutazione della certificazione medica, ed in particolare del
"certificato di chiusura dell'infortunio", proveniente dal servizio
sanitario delle Ferrovie, valutazione che, secondo il giudice a quo
e' preliminarmente condizionata dalla legittimita' delle funzioni
espletate dal servizio sanitario aziendale con riguardo
all'accertamento in esame. In ordine alla fondatezza, l'ordinanza di
rimessione rileva anzitutto che l'art. 5, primo comma, della legge 20
maggio 1970, n. 300, pone una norma di carattere generale con la
quale si vietano gli accertamenti del datore di lavoro sulla
idoneita' e sulla infermita' per malattia o infortunio del lavoratore
dipendente. Detta disciplina, tuttavia, non ha riguardato le
Ferrovie dello Stato in cui, in virtu' di una normativa speciale e
pertanto prevalente, e' rimasto il regime previgente allo statuto dei
lavoratori che demanda detti accertamenti alla competenza del
servizio sanitario interno. La norma censurata dispone, infatti, che
fino alla riforma del Ministero dei trasporti, nel cui quadro
trovera' adeguata sistemazione, il servizio sanitario gia'
appartenente all'azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato,
continua ad esercitare il controllo sul personale e sull'ambiente di
lavoro, conformemente al disposto dell'art. 6 della legge n. 833 del
1978. Il giudice a quo sottolinea che la suddetta disciplina e'
rimasta immutata anche dopo la trasformazione dell'ente Ferrovie
dello Stato in societa' per azioni. Infatti, l'atto di concessione
26 novembre 1993 con il quale il Ministro dei trasporti ha affidato
alle Ferrovie dello Stato il servizio di trasporto ferroviario
dispone al riguardo che fermo restando il disposto dell'art. 24 della
legge n. 210 del 1985, la societa' esercita nel campo sanitario, per
il tramite del servizio sanitario gia' appartenente al cessato Ente
ferroviario dello Stato, le funzioni di cui all'art. 6, lettera z),
della legge n. 833 del 1978, nonche' le altre gia' attribuite dalla
legge ai medici delle Ferrovie dello Stato. L'ordinanza osserva,
inoltre, che la stessa contrattazione collettiva nazionale "da' per
scontato" all'art. 56, decimo comma, l'attribuzione al servizio
sanitario aziendale degli accertamenti in materia di assenze per
malattia ed infortunio. Tutto cio' premesso, ad avviso del giudice a
quo il dubbio di legittimita' costituzionale dell'art. 24, sesto
comma, della legge n. 210 del 1985, nella parte in cui demanda al
servizio sanitario delle Ferrovie dello Stato gli accertamenti sulla
infermita' per malattia o infortunio dei lavoratori dipendenti, si
porrebbe in concomitanza con gli eventi che hanno caratterizzato la
vicenda delle Ferrovie dello Stato, ovvero con la trasformazione
dell'azienda autonoma in ente pubblico economico ed a maggior ragione
con l'ulteriore trasformazione di quest'ultimo in societa' per
azioni. In particolare la norma censurata sarebbe in contrasto con
l'art. 3, primo comma, della Costituzione, per la irragionevolezza
della disuguaglianza tra i dipendenti della societa' per azioni
Ferrovie dello Stato ed i dipendenti degli altri datori di lavoro
soggetti, invece, all'art. 5 dello statuto dei lavoratori. Vi
sarebbe, altresi', contrasto con l'art. 32, primo comma, della
Costituzione, in quanto potrebbe dubitarsi che un servizio sanitario
interno del datore di lavoro improntato a logiche imprenditoriali
tese al profitto, garantisca adeguatamente la tutela della salute dei
lavoratori dipendenti.
2. - Si e' costituita la s.p.a. Ferrovie dello Stato, resistente
nel giudizio a quo, la quale contesta la sussistenza dei profili di
illegittimita' prospettati dal giudice a quo, concludendo per la
infondatezza della proposta questione.
3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte e', altresi', intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale conclude per la
inammissibilita' o per l'infondatezza della proposta questione. In
particolare, quanto alla inammissibilita', si denuncia la genericita'
del riferimento all'art. 32 della Costituzione, in quanto non
sarebbero indicati gli aspetti di rilevanza della questione ne' le
ragioni idonee a suffragarla. Apodittica viene, inoltre, ritenuta
l'affermazione del giudice a quo per il quale il servizio sanitario
interno alle Ferrovie dello Stato sarebbe improntato a logiche
imprenditoriali tese al profitto. La questione sollevata sarebbe,
altresi', sotto altro profilo, irrilevante attesoche', quand'anche
non esistesse la norma censurata, vigerebbe pur sempre l'art. 9 del
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753, in materia di polizia e sicurezza
ferroviaria dei trasporti, il quale demanda l'accertamento in ordine
alla idoneita' delle mansioni agli organi sanitari designati dal
Ministro dei trasporti e quindi al servizio sanitario delle Ferrovie
dello Stato. Ulteriore profilo di inammissibilita' sarebbe, infine,
ravvisabile nel carattere transitorio della norma censurata. Nel
merito l'Avvocatura generale dello Stato rileva che dette
disposizioni trovano la loro ragione nella garanzia di rispetto della
persona umana che il servizio sanitario interno, e gia' appartenente
all'Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato, sarebbe chiamato a
tutelare, avuto riguardo al particolare rischio connesso
all'esercizio dell'attivita' ferroviaria. Al riguardo si richiama il
parere favorevole dell'Adunanza generale del Consiglio di Stato n. 95
del 1 ottobre 1993, con riferimento all'art. 4, lettera f), dell'atto
di concessione alle Ferrovie dello Stato, che ribadisce la competenza
di detto servizio in ordine ai predetti accertamenti. Si osserva,
altresi', che in materia di trasporti pubblici la idoneita' fisica
del personale sfugge ai poteri imprenditoriali del datore di lavoro
(pubblico o privato), e rientra, invece, nell'ambito della sicurezza
pubblica di competenza statale. Nel caso di specie, pertanto, sarebbe
inapplicabile la norma generale dell'art. 5 dello statuto dei
lavoratori, prevalendo la normativa speciale che, come riconosciuto
dallo stesso Pretore, sarebbe "scontata" e quindi riaffermata anche
dalla contrattazione collettiva. Ad avviso dell'Avvocatura generale
dello Stato, la necessita' del carattere statuale del controllo
inerente alle condizioni fisiche dei ferrovieri viene affermata anche
con riguardo al futuro: la norma censurata, infatti, riservando alla
competenza del servizio sanitario delle Ferrovie dello Stato le
funzioni amministrative concernenti gli accertamenti
tecnico-sanitari, fino alla riforma del Ministero dei trasporti,
avrebbe inteso attrarre il servizio sanitario interno delle Ferrovie
appunto nell'ambito del Ministero dei trasporti, e quindi in ambito
squisitamente statuale. In ordine alle trasformazioni dell'ente
Ferrovie dello Stato e segnatamente alla delibera CIPE del 12 agosto
1992 con la quale si e' attuata la trasformazione in societa' per
azioni, l'Avvocatura generale dello Stato osserva che la detta
societa' non e' connotabile come societa' per azioni di tipo
civilistico, essendo, per contro, riconducibile nell'ambito delle
societa' di "diritto speciale" che mentre, per un verso, si
richiamano alla disciplina codicistica, per altro verso, e
specificamente in ordine al profilo genetico e funzionale del
rapporto, con gli interessi generali, ne differiscono, come sarebbe
stato evidenziato da questa Corte con riferimento all'IRI, ENI, INA
ed ENEL (sentenza n. 466 del 1993). Nemmeno vi sarebbe il contrasto
con l'art. 3 della Costituzione. Infatti la disparita' di
trattamento a danno dei dipendenti delle Ferrovie dello Stato non
sussisterebbe in quanto la generalita' dei lavoratori sarebbe
estranea al peculiare rischio connesso all'esercizio della attivita'
ferroviaria. Di guisa che l'accertamento medico nei confronti del
personale delle Ferrovie dello Stato esulerebbe dalla attivita'
imprenditoriale (e la riprova sarebbe data dal fatto che sfugge alla
contrattazione collettiva) e si configurerebbe come esercizio di un
potere esclusivo di accertamento amministrativo, dettato ai fini
della sicurezza pubblica e affidato ad un organo dello Stato
(servizio sanitario nell'ambito del Ministero dei trasporti). La
norma censurata non sarebbe, pertanto, in contrasto con l'art. 3
della Costituzione, diverse essendo le situazioni poste a raffronto,
diversita' afferente, come gia' detto, alla tutela dell'interesse
pubblico alla sicurezza dei trasporti. Del tutto infondata sarebbe
pure l'evocazione del parametro posto dall'art. 32 della
Costituzione, che tutela al primo comma la salute, come diritto
fondamentale dell'individuo e interesse della collettivita'.
Infatti, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, adibire un
soggetto ad una attivita' particolarmente rischiosa, quale
l'attivita' ferroviaria, senza avere valutato prima la perfetta
efficienza fisica a detto lavoro, costituirebbe, questo si',
violazione dell'art. 32 della Costituzione. Da ultimo si precisa che
detta valutazione non puo' essere affidata ad un medico generico, ma
solo ad organo altamente specializzato nella materia.
4. - Nell'imminenza dell'udienza la s.p.a. Ferrovie dello Stato
resistente nel giudizio a quo ha depositato una memoria con la quale
ribadisce le conclusioni formulate nell'atto introduttivo. In
particolare si sottolinea l'irrilevanza della proposta questione nel
giudizio a quo concernente l'idoneita' del lavoratore guarito
dall'infortunio a svolgere le mansioni cui era in precedenza adibito.
Nel merito, premesso che la ratio dell'art. 5 dello statuto dei
lavoratori si sostanzia nella garanzia di un controllo imparziale
sullo stato di salute dei lavoratori, si afferma che il contrasto
della norma censurata con l'art. 3 della Costituzione si porrebbe
solo ove si dimostrasse che il servizio sanitario delle Ferrovie
dello Stato sia organizzato secondo una logica incompatibile con la
necessaria imparzialita'. Al riguardo viene richiamato il d.m. 19
settembre 1986, n. 158, concernente i criteri per l'accertamento
della idoneita' psico-fisica dei ferrovieri, criteri che sarebbero
preordinati alla tutela dell'interesse pubblico alla sicurezza del
trasporto ferroviario, e proprio per questo, non suscettibili di
oltrepassare la soglia della mera discrezionalita' tecnica. La
strumentalita' del controllo sanitario al buon funzionamento della
attivita' svolta dalle Ferrovie dello Stato troverebbe, altresi',
testuale conferma nell'art. 4, terzo comma, lettera f) dell'atto di
concessione 26 novembre 1993 del Ministero dei trasporti il quale
definisce gli accertamenti sanitari delle condizioni del personale
dipendente compiti connessi e ausiliari allo svolgimento della
attivita' di trasporto, oggetto della concessione. Sussisterebbe,
pertanto, l'imparzialita' degli accertamenti previsti dalla norma
censurata e conseguentemente verrebbe meno il contrasto con l'art. 3
della Costituzione. Sotto altro profilo, si deduce la transitorieta'
della norma censurata in ragione della quale verrebbe, comunque, ad
attenuarsi il principio di eguaglianza. Viene, altresi', evidenziato
che l'estrema parcellizzazione della attivita' ferroviaria
richiederebbe una approfondita e dettagliata conoscenza delle
specifiche prerogative di ogni impiego operativo, circostanza questa
che sarebbe stata tenuta presente dal legislatore derogando alla
normativa generale, con riferimento agli accertamenti
tecnico-sanitari sul personale dipendente. Infondata viene, altresi',
ritenuta la questione con riguardo all'art. 32, primo comma, della
Costituzione in ordine al quale vengono richiamati i rilievi svolti a
proposito del regime cui e' soggetto il servizio sanitario delle
Ferrovie dello Stato.
Considerato in diritto
1. - La questione sottoposta all'esame della Corte riguarda il
profilo se l'art. 24, sesto comma, della legge 17 maggio 1985, n.
210, nella parte in cui attribuisce gli accertamenti, sull'infermita'
per malattia o infortunio dei lavoratori dipendenti, al servizio
sanitario delle Ferrovie, violi: a) l'art. 3, primo comma, della
Costituzione per la irragionevole disparita' che si verrebbe a creare
tra i dipendenti della societa' per azioni Ferrovie dello Stato e i
dipendenti di altri datori di lavoro, per i quali ultimi vige la
regola generale dell'art. 5 della legge 20 maggio 1970, n. 300, che
vieta gli accertamenti da parte del datore di lavoro sulla idoneita'
e sulla infermita' per malattia o infortunio del lavoratore
dipendente; b) l'art. 32, primo comma, della Costituzione in quanto
sarebbe dubbio che un servizio sanitario interno del datore di
lavoro, improntato a logiche imprenditoriali tese al profitto ...
garantisca adeguatamente la tutela della salute dei lavoratori
dipendenti.
2. - Le questioni sollevate sono ammissibili e rilevanti, anche se
le affermazioni contenute nell'ordinanza di rimessione sono, in
parte, molto sommarie, venendo, infatti, riferiti i "termini e i
motivi della istanza con cui fu sollevata la questione", in modo che
dal complesso dell'ordinanza stessa si possono desumere sia
l'oggetto, sia il parametro costituzionale, sia i dubbi sulla
legittimita' della norma denunciata (tali da escludere nella
prospettazione una manifesta infondatezza), sia, infine, gli effetti
di un eventuale accoglimento che il giudice a quo ritiene possano
prodursi sulla definizione della lite.
3. - Innanzitutto deve essere precisata la natura, il regime e la
vigente situazione normativa del servizio sanitario (interno) delle
Ferrovie dello Stato: cio' anche al fine di superare il profilo di
inammissibilita' desunto dal carattere transitorio della norma
eccepito dall'Avvocatura generale dello Stato. Il servizio sanitario
interno delle Ferrovie dello Stato continua in base all'art. 24,
sesto comma, della legge 17 maggio 1985, n. 210 ad essere, con una
configurazione organizzatoria speciale, l'organo cui con legge e'
stato affidato il controllo sul personale e sull'ambiente di lavoro,
conformemente al precedente disposto dell'art. 6 della legge 23
dicembre 1978, n. 833. Cio' in via transitoria, fino alla riforma del
Ministero dei trasporti, nel cui quadro dovra' essere trovata
adeguata sistemazione dello stesso servizio sanitario delle Ferrovie.
La materia dei servizi sanitari delle Ferrovie dello Stato era ed e'
rimasta nell'ambito delle funzioni amministrative di competenza dello
Stato (art. 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833), in conformita'
con il disegno di politica legislativa diretta a tenere, in via
generale, separate le speciali esigenze (soprattutto di sicurezza),
le organizzazioni e i servizi sanitari delle Forze armate, dei vari
Corpi di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco (art. 6,
primo comma, lettere v) e z) della legge n. 833 del 1978 citata).
Tali servizi erano e sono restati avulsi e separati dalle strutture
operative del servizio sanitario nazionale e dalle funzioni delle
Regioni e delle unita' sanitarie locali. Per quanto riguarda il
servizio sanitario delle Ferrovie, lo Stato ha scelto
legislativamente un affidamento temporaneo di funzioni ad una
organizzazione sanitaria, che, se pure strutturalmente e' rimasta
inserita (sotto i profili finanziari e di supporto organizzativo)
nelle Ferrovie dello Stato (prima ente, ed ora s.p.a.), tuttavia
continua ad essere regolata (circa le competenze e l'organizzazione
sanitaria, le norme e garanzie di procedura e il coordinamento
generale sanitario) dalle preesistenti disposizioni, che, giova
sottolineare, potranno essere modificate solo da interventi normativi
statuali (leggi e regolamenti: cosi' argomentando dal combinato
disposto dell'art. 24, sesto comma, e dell'art. 14, primo e quarto
comma, della legge 17 maggio 1985, n. 210). In sostanza il servizio
sanitario delle Ferrovie e' rimasto come struttura non scelta (od
organizzata) unilateralmente dal datore di lavoro (divenuto privato,
sia pure con una configurazione speciale), essendo stato il
legislatore a prescegliere la struttura (gia' organizzata con modello
di funzionalita' ed obiettivita' pubblicistica), ancorche' inserita
prima in un ente, ed ora in organismo societario con speciale
configurazione (delibera CIPE 12 agosto 1992, adottata ai sensi
dell'art. 18 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito
nella legge 8 agosto 1992, n. 359). Tale scelta legislativa consente
da un canto di mantenere la continuita' di una lunga esperienza e
tradizione professionale e tecnica specifica nel settore dei
trasporti, indispensabile per la tutela della sicurezza
(difficilmente ricreabile ex novo o esercitabile dalle altre
strutture sanitarie esistenti, anche se specialiste del lavoro in
genere), dall'altro di mantenere l'assetto e le competenze (anche al
di fuori degli stretti ambiti delle Ferrovie dello Stato) del
suddetto servizio sanitario delle Ferrovie dello Stato, in attesa
della riforma del Ministero dei trasporti, nel cui quadro il servizio
stesso dovra' trovare adeguata sistemazione, come funzione statuale
(con varie possibilita' di articolazione). Nello stesso tempo, in
base ai principi generali di tutela processuale, gli accertamenti
compiuti dal servizio sanitario delle Ferrovie non si sottraggono al
sindacato giurisdizionale, a maggior ragione in quanto struttura,
inserita in un organismo di natura privatistica, cui sono affidate
pubbliche funzioni, poiche' il giudizio medico del servizio sanitario
delle Ferrovie e' (anche a seguito della privatizzazione dei rapporti
di lavoro) suscettibile di verifica in sede giudiziaria, essendovi un
potere-dovere del giudice di controllare, avvalendosi dei poteri
istruttori, l'attendibilita' degli accertamenti compiuti dai sanitari
predetti.
4. - Sulla base delle suesposte considerazioni non e' palesemente
irragionevole, ne' e' lesiva del principio di buon andamento o tale
da comportare discriminazioni arbitrarie, la scelta discrezionale di
politica legislativa di continuare ad affidare gli accertamenti
sanitari, in attesa della riforma, ad un servizio, come quello
sanitario delle Ferrovie dello Stato, che offre garanzie oggettive
tecniche e non unilateralmente scelto (e organizzato) da uno dei
soggetti del rapporto. Cio' puo' permanere in via transitoria, anche
se il servizio sanitario delle Ferrovie e' rimasto temporaneamente
inserito (con le garanzie di organizzazione e competenze sottratte ad
interventi arbitrari degli organi della societa') in un organismo
societario privatistico (sia pure a configurazione speciale) per
effetto della trasformazione dell'ente Ferrovie dello Stato in
s.p.a..
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 24, sesto comma, della legge 17 maggio 1985, n. 210
(Istituzione dell'ente Ferrovie dello Stato), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, primo comma, e 32, primo comma, della
Costituzione, dal Pretore di Torino, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 maggio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 31 maggio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C0827