N. 180 SENTENZA 27 - 31 maggio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Regione Liguria - Sicurezza negli ambienti di lavoro - Vigilanza sulle farmacie e polizia veterinaria - Assistenza sanitaria ed ospedaliera - Presidi multizonali di prevenzione - Accertamenti affidati all'ufficiale sanitario del comune - Determinazione di tariffe - Deliberazione con unilaterale atto autoritativo senza intervento della volonta' del privato - Natura di "prestazioni patrimoniali imposte" - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (vedi sentenze nn. 148/1979 e 64/1965) con espresso riferimento alla legittimita' costituzionale in via di principio - Sufficienza dei controlli atti ad impedire che il potere di imposizione sconfini nell'arbitrio - Non fondatezza. (D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 27; legge regione Liguria 29 marzo 1973, n. 9, art. 4, n. 3; legge regione Liguria 29 giugno 1981, n. 23, art. 7; legge regione Liguria 11 giugno 1984, n. 30, art. 14). (Cost., art. 23).(GU n.23 del 5-6-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 27, del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1
della legge 22 luglio 1975, n. 382), dell'art. 4, numero 3, della
legge della Regione Liguria 2 marzo 1973, n. 9 (recte: 29 marzo 1973,
n. 9) (Disciplina per la Regione Liguria dell'esercizio delle
funzioni trasferite o delegate dal d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, in
materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera), dell'art. 7 della
legge della Regione Liguria 29 giugno 1981, n. 23 (Norme relative
all'esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanita' pubblica,
di vigilanza sulle farmacie e di polizia veterinaria) e dell'art. 14
della legge della Regione Liguria 11 giugno 1984, n. 30 (Norme per
l'igiene e la sicurezza negli ambienti di lavoro e per
l'organizzazione e il funzionamento dei presi'di multizonali di
prevenzione negli ambienti di vita e di lavoro), promosso con
ordinanza emessa il 18 maggio 1995 dal Tribunale amministrativo
regionale della Liguria, sul ricorso proposto da Progetti e
Costruzioni S.r.l. ed altra contro Unita' sanitaria locale n. 14 -
Genova V ed altra, iscritta al n. 799 del registro ordinanze 1995 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima
serie speciale, dell'anno 1995;
Visti gli atti di costituzione della Progetti e Costruzioni S.r.l.
ed altra, nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 aprile 1996 il Giudice relatore
Cesare Ruperto;
Udito l'avvocato Massimo Luciani per la Progetti e Costruzioni
S.r.l. ed altra e l'Avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio amministrativo - promosso per
ottenere l'annullamento della deliberazione della Giunta regionale
della Liguria n. 3496 del 29 luglio 1992 (avente ad oggetto la
determinazione delle tariffe per gli accertamenti e per le indagini
in materia di igiene e sanita' pubblica espletati su interesse dei
privati) e della nota di richiesta della Unita' sanitaria locale di
pagamento dei relativi diritti per esame del progetto in relazione ad
una domanda di rilascio di concessione edilizia - il tribunale
amministrativo regionale della Liguria, con ordinanza emessa il 18
maggio 1995, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 27 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382),
dell'art. 4, numero 3, della legge della Regione Liguria 29 marzo
1973, n. 9 (Disciplina per la Regione Liguria dell'esercizio delle
funzioni trasferite o delegate dal d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, in
materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera), dell'art. 7 della
legge della Regione Liguria 29 giugno 1981, n. 23 (Norme relative
all'esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanita' pubblica,
di vigilanza sulle farmacie e di polizia veterinaria), nonche'
dell'art. 14 della legge della Regione Liguria 11 giugno 1984, n. 30
(Norme per l'igiene e la sicurezza negli ambienti di lavoro e per
l'organizzazione e il funzionamento dei presi'di multizonali di
prevenzione negli ambienti di vita e di lavoro). Tali norme si
porrebbero in contrasto con l'art. 23 della Costituzione, nella parte
in cui non prevedono criteri per la determinazione delle tariffe per
il rilascio del parere igienico-sanitario da parte delle U.S.L. in
materia edilizia.
Secondo il rimettente, la materia rientra nel quadro degli
accertamenti previsti dall'art. 220 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265
- che affida all'ufficiale sanitario del comune il visto sui progetti
edilizi, con la potesta' da parte del prefetto di fissare le tariffe
-, con funzione dapprima delegata alle regioni dall'art. 13, numero
6, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, e quindi definitivamente ad esse
trasferita con il censurato art. 27 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Precisa il rimettente che tale art. 27 viene sottoposto al vaglio di
questa Corte specificamente nel "punto in cui alla regione si rimette
il potere di fissare le tariffe in argomento senza fornire i
parametri o i criteri minimi per il rispetto della riserva di legge
di cui all'art. 23 della Costituzione"; criteri e parametri che sono
assunti altresi' nelle altre norme denunciate, nelle quali - secondo
il giudice a quo - manca qualsiasi statuizione che vincoli l'azione
della p.a., la cui discrezionalita' viene cosi' ad essere altissima.
Il collegio rimettente assimila la configurazione giuridica dei
versamenti in esame a quella delle tasse sulle concessioni
amministrative, costituente una forma di obbligazione pubblica che
dovrebbe rientrare tra quelle governate dall'art. 23 della
Costituzione, di cui questa Corte ha sempre riconosciuto una larga
ricaduta, ricomprendendo sotto la sua applicazione ogni prestazione
patrimoniale in cui non concorra la volonta' del privato, ovvero in
cui il servizio o la funzione siano richiesti alla mano pubblica
unica depositaria, qualora essi siano essenziali ai bisogni della
vita.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'inammissibilita' o per l'infondatezza delle
questioni.
In particolare osserva l'Avvocatura generale che, in termini di
rilevanza, la prospettazione offerta dal tribunale amministrativo
regionale appare contraddittoria (o quantomeno ondivaga), la' dove -
riconosciuta l'assoluta mancanza di qualsiasi dimostrazione della
dedotta "concreta pretesa sproporzione della tariffa relativa ai
pareri igienico-sanitari sulle attivita' costruttive oggetto del
ricorso", ed attribuita alla "assenza di qualsiasi statuizione" la
lamentata altissima discrezionalita' dell'azione amministrativa -
sostanzialmente affida alla prospettata questione di
costituzionalita' la verifica della fondatezza della doglianza.
Aggiunge, poi, che il rimettente ha errato nel censurare la norma
statale de qua, nel cui contesto non risulta affatto demandato alla
Regione il potere di imporre oneri o tariffe per il servizio di che
trattasi (la cui fonte sarebbe da ricercarsi verosimilmente in altre
disposizioni regionali).
Infine, l'Avvocatura generale rileva che il tipo di prestazione
offerta nella fattispecie ai soggetti privati richiedenti
difficilmente puo' essere qualificato come servizio o funzione
direttamente essenziale ai bisogni della vita, e conseguentemente
sottolinea la genericita' ed approssimazione dell'ordinanza di
rimessione la' dove assimila i versamenti in questione alle tasse
sulle concessioni amministrative.
3. - Si sono, altresi', costituite con atti di identico contenuto
la S.r.l. Progetti e Costruzioni e l'Assedil-Associazione costruttori
edili della provincia di Genova (rispettivamente ricorrente ed
interventrice volontaria ad adiuvandum nel giudizio a quo), che hanno
concluso per l'accoglimento delle questioni.
La difesa delle parti private rileva come le norme censurate
stabiliscano solo il potere della Regione (e segnatamente della
Giunta) di determinare e di aggiornare le tariffe in oggetto, senza
fornire alcun parametro o alcun criterio - neppure di massima - cui
ragguagliare tali determinazioni. Cio' contrasterebbe con
l'interpretazione generalmente seguita da questa Corte, secondo la
quale il rispetto della riserva di legge di cui all'art. 23 della
Costituzione implica la necessaria determinazione, da parte della
fonte legislativa, di parametri di riferimento che quantomeno
limitino la discrezionalita' della fonte secondaria nel disciplinare
puntualmente la prestazione imposta.
Tale riserva - aggiungono le parti private - deve ritenersi
operante anche rispetto alle tariffe in questione, costituenti
corresponsioni di denaro pretese a fronte di attivita' imposte dalla
legge ed erogabili solo da soggetti pubblici.
In prossimita' dell'udienza, le parti private hanno depositato due
memorie di identico contenuto, in cui illustrano piu' diffusamente
siffatta tesi, senza peraltro apportare nuovi elementi di giudizio.
Considerato in diritto
1. - Il tribunale amministrativo regionale della Liguria dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 27 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge
22 luglio 1975, n. 382), dell'art. 4, numero 3, della legge della
Regione Liguria 29 marzo 1973, n. 9 (Disciplina per la Regione
Liguria dell'esercizio delle funzioni trasferite o delegate dal
d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, in materia di assistenza sanitaria ed
ospedaliera), dell'art. 7 della legge della Regione Liguria 29 giugno
1981, n. 23 (Norme relative all'esercizio delle funzioni in materia
di igiene e sanita' pubblica, di vigilanza sulle farmacie e di
polizia veterinaria), nonche' dell'art. 14 della legge della Regione
Liguria 11 giugno 1984, n. 30 (Norme per l'igiene e la sicurezza
negli ambienti di lavoro e per l'organizzazione e il funzionamento
dei presi'di multizonali di prevenzione negli ambienti di vita e di
lavoro).
Tutte le norme impugnate si porrebbero in contrasto con l'art. 23
della Costituzione, in quanto non conterrebbero l'indicazione dei
criteri di determinazione delle tariffe per il rilascio del parere
igienico-sanitario richiesto alle Unita' sanitarie locali da parte
dei privati in materia edilizia, e cosi' risulterebbe assente
qualsiasi statuizione atta a vincolare l'azione della pubblica
amministrazione, la quale verrebbe dunque a godere di una
discrezionalita' senza limiti.
2. - Preliminarmente dev'essere disattesa l'eccezione
d'inammissibilita' per difetto di rilevanza, la motivazione della
quale - secondo l'Avvocatura dello Stato - sarebbe "contraddittoria
(o quanto meno ondivaga) e quindi in ogni caso inadeguata... dal
momento che il tribunale amministrativo regionale, riconosciuta
l'assoluta mancanza di qualsiasi dimostrazione della "concreta
pretesa sproporzione della tariffa relativa ai pareri
igienico-sanitari sulle attivita' costruttive oggetto del ricorso"
affida alla ipotizzata questione di costituzionalita' la verifica
della fondatezza della doglianza".
Dalla lettura dell'ordinanza di rimessione, infatti, si evince con
chiarezza come il tribunale amministrativo regionale ritenga (con
valutazione condotta in base a considerazioni non implausibili e
percio' sottratta al controllo di questa Corte) che - in assenza di
dati fattuali da cui desumere l'invalidita' della delibera regionale,
avente ad oggetto la determinazione delle considerate tariffe, e
della conseguente richiesta di pagamento della U.S.L. - la soluzione
dei sollevati dubbi di costituzionalita' delle norme censurate assuma
diretta incidenza sul thema decidendum del giudizio amministrativo.
3. - Nel merito, le questioni sono infondate.
3.1. - Non v'e' dubbio che alle tariffe in esame, siccome
determinate con unilaterale atto autoritativo, alla cui adozione non
concorre la volonta' del privato - il quale si limita ad avvalersi di
un servizio normativamente riservato alla mano pubblica, onde
soddisfare un essenziale bisogno della vita, com'e' quello legato al
concreto esercizio dello ius aedificandi ed al successivo rilascio
della licenza di abitabilita' (v. sentenze n. 127 del 1988 e n. 72
del 1969) -, sia da attribuire la natura di prestazioni patrimoniali
imposte, soggette dunque alla garanzia dettata dall'art. 23 della
Costituzione.
Ma tale parametro - secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte - prevede una riserva a carattere relativo, la quale non esige
che la prestazione sia imposta "per legge" (da cui risultino
espressamente individuati tutti i presupposti e gli elementi), ma
richiede soltanto che essa sia istituita "in base alla legge" (v.
sentenze nn. 236 e 90 del 1994). Sicche' la norma costituzionale deve
ritenersi rispettata anche in assenza di un'espressa indicazione
legislativa dei criteri, limiti e controlli sufficienti a
circoscrivere l'ambito di discrezionalita' della pubblica
amministrazione, purche' gli stessi siano desumibili dalla
destinazione della prestazione, ovvero dalla composizione e dal
funzionamento degli organi competenti a determinarne la misura (v.
sentenze n. 182 del 1994 e n. 507 del 1988), secondo un modulo
procedimentale idoneo ad evitare possibili arbitrii.
3.2. - Cio' premesso, v'e' anzitutto da rilevare come alla denuncia
dell'art. 27 del d.P.R. n. 616 del 1977 vada attribuito un valore
puramente negativo, che non concorre certo al corretto inquadramento
della complessa censura, da considerarsi indirizzata piuttosto sulla
sequenza delle leggi regionali congiuntamente impugnate. Ed invero
detta norma mira solo - in linea con la delega contenuta nell'art. 1
della legge 22 luglio 1975, n. 382 - a completare e ridefinire il
trasferimento dallo Stato alle Regioni di funzioni amministrative
gia' delegate, relativamente alla materia de qua, dall'art. 13,
secondo comma, numero 6, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4. Essa non
contiene, neppure implicitamente, alcuna disposizione idonea ad
essere interpretata come istitutiva delle menzionate tariffe per il
rilascio dei pareri igienico-sanitari; sicche', per cio' stesso, non
potrebbe prevederne i relativi criteri e limiti.
Il richiesto vaglio di costituzionalita' va quindi focalizzato
sulla normativa di fonte regionale, dopo avere ancora una volta qui
ribadito che l'imposizione di una prestazione patrimoniale operata da
una legge regionale e' costituzionalmente legittima in via di
principio (v. sentenze n. 148 del 1979 e n. 64 del 1965).
3.3. - Il denunciato art. 4, numero 3, della legge della Regione
Liguria 29 marzo 1973, n. 9 prevede che "Al Presidente della Giunta
regionale, su proposta dell'assessore incaricato, sentita la Giunta,
spetta: ... 3) l'approvazione delle tariffe concernenti: ... b) le
prestazioni eseguite nell'interesse privato da parte degli ufficiali
sanitari, di cui al r.d. 27 luglio 1934, n. 1256" (unica previsione,
questa, evidentemente oggetto di censura, seppur non espressamente
specificato).
L'art. 7 della legge della Regione Liguria 29 giugno 1981, n. 23
stabilisce, a sua volta, che "Le tariffe per gli accertamenti e per
le indagini in materia di igiene e sanita' pubblica, medicina legale
e veterinaria espletati nell'interesse dei privati e su loro
richiesta dalle unita' sanitarie locali, sono stabilite dalla Giunta
regionale sentito il Comitato sanitario regionale di cui all'art. 26
(modificativo dell'art. 10 della citata legge regionale n. 9 del
1973)".
Infine, l'art. 14 della legge della Regione Liguria 11 giugno 1984,
n. 30 dispone, al primo comma, che "Le unita' sanitarie locali
possono svolgere mediante i propri servizi o tramite i presi'di
multizonali di prevenzione: a) attivita' per privati e per enti
pubblici nonche' attivita' di consulenza e supporto tecnico nei
confronti degli enti locali"; e sancisce, all'ultimo comma, che "Le
relative tariffe, qualora non previste da specifiche norme di legge o
di regolamento, sono stabilite dalla Giunta regionale, sentito il
Comitato regionale richiamato all'art. 1, primo comma (ossia il
Comitato regionale per la tutela della salute e per la sicurezza
negli ambienti di lavoro, istituito dall'art. 3 della legge della
Regione Liguria 9 settembre 1974, n. 35, come modificato dall'art. 27
della citata legge regionale n. 23 del 1981)".
3.4. - Da tutte le citate norme (susseguitesi nel tempo) emergono,
non solo l'espressa compiuta identificazione dei soggetti tenuti alla
prestazione e dell'oggetto nonche' dello scopo di questa, ma
implicitamente anche quei limiti e controlli sufficienti a impedire
che il potere di imposizione sconfini nell'arbitrio.
E' vero infatti che le tariffe debbono essere approvate dalla
Giunta regionale. Ma contestualmente e' per legge disposta - onde
assicurare un'effettiva congrua ponderazione degli interessi
coinvolti - anche la partecipazione di organi consultivi, dotati di
spiccata competenza tecnica desumibile dalla loro composizione
ordinaria, allargata, nei casi previsti, alla partecipazione di altri
esperti o di possibili categorie interessate (v. il citato art. 3
della legge della Regione Liguria n. 35 del 1974 quanto al Comitato
regionale per la tutela della salute e per la sicurezza negli
ambienti di lavoro, nonche' gli artt. 10 e 11 della legge della
Regione Liguria n. 9 del 1973 relativamente al Comitato sanitario
regionale). Proprio la qualificazione di codesto comitato, da un
lato, e la collocazione del parere nel corso del procedimento,
dall'altro lato, posti in relazione con l'estrema varieta' e l'ampia
latitudine che la materia edilizia puo' presentare in quest'a'mbito,
forniscono garanzia di oggettivita' nella concreta determinazione
dell'onere e di adeguata ponderazione tecnica dei molteplici elementi
implicati nella valutazione. La quale - occorre sottolineare -
presuppone che vengano motivatamente comparati i costi reali e i
corrispettivi poi indicati, restando anche sotto tale profilo
soggetta ai controlli, non escluso quello giurisdizionale,
generalmente previsti per i provvedimenti determinativi della
pubblica amministrazione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 27 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382),
dell'art. 4, numero 3, della legge della Regione Liguria 29 marzo
1973, n. 9 (Disciplina per la Regione Liguria dell'esercizio delle
funzioni trasferite o delegate dal d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, in
materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera), dell'art. 7 della
legge della Regione Liguria 29 giugno 1981, n. 23 (Norme relative
all'esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanita' pubblica,
di vigilanza sulle farmacie e di polizia veterinaria) e dell'art. 14
della legge della Regione Liguria 11 giugno 1984, n. 30 (Norme per
l'igiene e la sicurezza negli ambienti di lavoro e per
l'organizzazione e il funzionamento dei presi'di multizonali di
prevenzione negli ambienti di vita e di lavoro), sollevate, in
riferimento all'art. 23 della Costituzione, dal tribunale
amministrativo regionale della Liguria, con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 maggio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Ruperto
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 31 maggio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C0831