N. 311 SENTENZA 18 - 25 luglio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sicurezza pubblica - Nomina a guardia giurata - Approvazione da parte dell'autorita' - Inclusione, tra i requisiti richiesti, nell'art. 138, primo comma, numero 5, r.d. n. 773 del 1931, di quello dell'"ottima condotta politica e morale" - Insuperabile contrasto, per quanto riguarda la valutazione della "condotta politica", con il divieto (art. 3, primo e secondo comma, della Costituzione) di discriminazioni politiche o in base ad opinioni politiche - Mancanza, nel generico riferimento alla "condotta morale", delle precisazioni necessarie perche' la condotta venga valutata nei soli aspetti che possano avere attuale e concreta incidenza sulla attitudine e affidabilita' dell'aspirante alla funzione di guardia particolare giurata, come richiesto dai principi della Costituzione (artt. 2, 3, 17, 21 e 22) sulle liberta' della persona e sui diritti della coscienza - Adozione, con l'esigere che la condotta dell'aspirante sia "ottima", di un metro di valutazione ingiustificatamente piu' rigoroso di quello previsto per l'accesso ai corpi statali di polizia - Richiamo alle sentenze nn. 443/1993, 107 e 108 del 1994 e 203/1995 - Illegittimita' costituzionale parziale - Effetti - Possibilita' che la norma censurata continui ad essere applicata ma solo, esclusa ogni valutazione sulla condotta politica, quanto alla valutazione della condotta morale, se risulteranno osservati i suddetti limiti - Auspicio per un superamento definitivo, in sede legislativa, delle disposizioni anteriori alla Costituzione repubblicana tuttora operanti in materia. (R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 138, primo comma, numero 5). (Cost, artt. 2, 3, 17, 18, 19, 21 e 22).(GU n.31 del 31-7-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 138, punto 5
(recte: primo comma, n. 5), del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza), promosso con ordinanza
emessa il 10 maggio 1995 dal T.A.R. per la Lombardia sul ricorso
proposto da De Martino Aniello contro Ministero degli interni,
iscritta al n. 612 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,
dell'anno 1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 26 giugno 1996 il giudice
relatore Valerio Onida.
Ritenuto in fatto
1. - Adito per l'annullamento di un provvedimento prefettizio di
diniego della approvazione della nomina a guardia particolare
giurata, il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con
ordinanza emessa il 10 maggio 1995, pervenuta a questa Corte il 2
settembre 1995, ha sollevato d'ufficio questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 17, 18, 19, 20, 21 e
22 della Costituzione, dell'art. 138, punto 5 (recte: primo comma, n.
5), del r.d. 18 giugno 1931, n. 733 (Testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza), a norma del quale tra i requisiti previsti per
le guardie particolari giurate e' compreso quello di "essere persona
di ottima condotta politica e morale".
Il Tribunale rileva che il provvedimento negativo impugnato era
stato assunto dal prefetto per mancanza del requisito dell'ottima
condotta politica e morale, e che i fatti impeditivi sarebbero
consistiti nell'avere il ricorrente ospitato nella propria abitazione
un terrorista agli arresti domiciliari, per alcuni mesi durante i
quali quest'ultimo avrebbe piu' volte incontrato altra terrorista, e
nell'avere il medesimo ricorrente presenziato ad una udienza a carico
di "brigatisti appartenenti alla ''colonna Walter Alasia''", pur non
essendo egli mai stato imputato di alcun reato.
Cio' premesso, il remittente ritiene che la norma applicata, la
quale consente al prefetto di valutare la moralita', anche politica,
del cittadino secondo parametri soggettivi, senza alcuna garanzia per
il cittadino medesimo e senza il rispetto delle liberta' fondamentali
garantite dalla Costituzione, ponga seri dubbi di costituzionalita'.
Infatti, secondo il giudice a quo, ogni considerazione della
condotta del cittadino, diversa da quella dei precedenti penali,
potrebbe essere fonte di abuso e di aleatorieta'. Ci si dovrebbe
percio' muovere nella stessa logica che ha condotto all'abolizione
della buona condotta quale requisito dell'assunzione nel pubblico
impiego, eliminando dall'ordinamento i margini di discrezionalita'
della pubblica amministrazione, non sorretti da obbiettivi riscontri
(quali procedimenti penali, condanne, ecc.), che potrebbero impedire
al cittadino lo svolgimento di attivita' lecite.
Sarebbe percio' non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale del citato art. 138 del t.u.l.s. "in
quanto in contrasto con gli artt. 2, 3, 17, 18, 19, 21 e 22 della
Costituzione, i quali riconoscono le liberta' fondamentali del
cittadino, in primo luogo quella di pensiero, politica e religiosa"
(all'art. 20 della Costituzione, indicato come parametro nel
dispositivo dell'ordinanza, non vi e' alcun riferimento nella
motivazione).
La rilevanza della questione discenderebbe, ad avviso
dell'autorita' remittente, dalla circostanza che il ricorso non
potrebbe essere accolto stante l'insindacabilita' nel merito della
decisione impugnata in ordine alla sussistenza di un requisito non
verificabile oggettivamente, decisione che non apparirebbe affetta da
illogicita' macroscopica.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri concludendo per l'infondatezza della questione, segnatamente
nella parte in cui essa mirerebbe a sopprimere in radice il requisito
della buona condotta.
Richiamata la sentenza n. 440 del 1993 di questa Corte, nonche' la
sentenza n. 108 del 1994, l'Avvocatura rileva che secondo tale
giurisprudenza sarebbe ragionevole "il mantenimento in casi specifici
del requisito della buona condotta allorche' sussista una
''specificazione finalistica'' collegata a particolari esigenze o a
provvedimenti abilitativi della pubblica amministrazione".
Alla luce di una lettura della norma attenta ai valori
costituzionali, dovrebbe escludersi che nella nozione di "ottima
condotta politica e morale" possano farsi rientrare le opinioni e gli
atti di natura politica dell'interessato, e non soltanto una sua
eventuale condotta che abbia fatto trasmodare quelle opinioni e
quegli atti in comportamenti riprovevoli o illeciti, quali peraltro
sarebbero l'aver dato ospitalita' a terroristi o l'avere avuto
frequentazione con i medesimi.
3. - In prossimita' della camera di consiglio, l'Avvocatura
generale dello Stato ha depositato una memoria nella quale si
sviluppano gli argomenti gia' dedotti a sostegno dell'infondatezza
della questione. Secondo l'Avvocatura, la norma impugnata non
consentirebbe un sindacato sulle convinzioni personali
dell'individuo, ma solo sul comportamento dello stesso, nelle
manifestazioni da cui sia possibile dedurre la sua affidabilita'.
La presenza o meno di condanne penali e di altri provvedimenti
dell'autorita' giudiziaria non esaurirebbe il novero degli elementi
sintomatici della buona condotta.
Vengono citate in proposito varie disposizioni di legge, da cui si
desumerebbe l'esistenza nell'ordinamento di "serie diversificate di
elementi qualificativi dei requisiti soggettivi - non tutti
tassativamente predeterminati - indicati in relazione alle specifiche
esigenze valutative della ''affidabilita''' del soggetto, a seconda
delle attivita' da svolgere".
Il requisito soggettivo in argomento costituirebbe, secondo
l'interveniente, un vero e proprio cardine per la valutazione
dell'affidabilita' di personale i cui compiti sono caratterizzati da
connotazioni pubblicistiche. Ne' sarebbe irragionevole che il
legislatore richieda a coloro che intendono svolgere i compiti di
guardia particolare giurata requisiti non dissimili da quelli
richiesti per l'impiego in una forza di polizia.
Conclude l'Avvocatura che, tenuto conto delle molteplici forme in
cui e' ammesso il sindacato sull'eccesso di potere, non potrebbe
essere considerata di pregiudizio l'"apparente ampiezza delle
categorie di fatto apprezzabili", atteso che la discrezionalita'
sarebbe soggetta a verifica delle motivazioni in relazione al
pubblico interesse di volta in volta perseguito.
Considerato in diritto
1. - Il dubbio di costituzionalita' investe la norma che prevede,
fra i requisiti per la nomina a guardia particolare giurata, quello
secondo cui l'aspirante deve "essere persona di ottima condotta
politica e morale": essa viene denunciata alla luce di numerosi
parametri, gli artt. 2, 3, 17, 18, 19, 20, 21 e 22 della
Costituzione, e cioe' in sostanza, oltre che del principio di
eguaglianza, delle norme costituzionali che garantiscono i diritti di
libera espressione, individuale e associata, della persona e i
diritti della coscienza.
2. - La questione e' fondata nei limiti di seguito precisati.
E' opportuna una premessa di ordine generale sul contesto in cui la
norma impugnata si inserisce.
Essa e' simile a numerose altre, le quali, con espressioni varie e
significati non sempre coincidenti, si riferiscono alla "condotta"
dei soggetti interessati come elemento valutabile ai fini
dell'ammissione a uffici o funzioni pubbliche o a professioni, o ai
fini del rilascio di autorizzazioni amministrative.
Fino al 1984 la "buona condotta" costituiva per legge un requisito
generale per l'accesso agli impieghi civili dello Stato (art. 2,
primo comma, numero 3, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3). Molte altre
disposizioni, sia anteriori che posteriori a quella ora richiamata,
rinviavano a quest'ultima o ne estendevano il campo di applicazione
(ad es. art. 10 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, per il personale
delle unita' sanitarie locali; art. 8 del d.P.R. 31 maggio 1974, n.
417, per gli insegnanti nelle scuole statali), ovvero si riferivano a
requisiti analoghi nel disciplinare l'accesso a particolari categorie
di impieghi pubblici: cosi', a titolo esemplificativo, si possono
ricordare le norme in tema di accesso alle forze armate (art. 1 della
legge 18 dicembre 1964, n. 1414); alla magistratura ordinaria (artt.
8 e 124 del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12); ai corpi di polizia (art.
6, numero 7, del r.d. 30 novembre 1930, n. 1629; art. 5 della legge 7
dicembre 1959, n. 1083; artt. 47, 52 e 55 della legge 1 aprile 1981,
n. 121); agli impieghi nei comuni e nelle province (art. 7 del r.d. 3
marzo 1934, n. 383, ora abrogato dall'art. 64, lettera c), della
legge 8 giugno 1990, n. 142; nonche' art. 1 del d.P.R. 23 giugno
1972, n. 749, per i segretari comunali e provinciali).
Parimenti, norme analoghe prevedevano il requisito della buona
condotta o requisiti similari per l'accesso a uffici onorari (ad es.
artt. 9 e 10 della legge 10 aprile 1951, n. 287, per l'ufficio di
giudice popolare nelle corti d'assise; art. 4 del d.P.R. 26 ottobre
1972, n. 636, per i componenti delle commissioni tributarie: ma la
norma non e' ripresa dall'art. 7 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n.
545, contenente il nuovo ordinamento delle commissioni; art. 23 del
d.P.R. 6 febbraio 1981, n. 66, per i volontari nei servizi di
protezione civile; art. 3 del d.m. giustizia del 30 ottobre 1979, per
i presidenti di uffici elettorali) o per l'accesso a professioni o ad
albi professionali (cfr., in generale, art. 2 della legge 25 aprile
1938, n. 897, e inoltre, per esempio, art. 5 della legge 16 febbraio
1913, n. 89, per i notai; art. 17 del r.d.-l. 27 novembre 1933, n.
1578, per i procuratori legali; art. 31 della legge 3 febbraio 1963,
n. 69, per i giornalisti; art. 48 del d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43,
per gli spedizionieri doganali).
Infine era previsto che le autorizzazioni di polizia - in generale,
e in particolare quelle in materia di armi e di porto d'armi -
potessero essere negate a chi non fosse in grado di provare la
propria buona condotta (artt. 11 e 43 del r.d. 18 giugno 1931, n.
733, su cui si veda pero' la sentenza di questa Corte n. 440 del
1993; art. 9 della legge 18 aprile 1975, n. 110).
Come si e' accennato, molteplici sono le espressioni usate dal
legislatore per indicare il requisito in questione. Cosi', talora si
richiede semplicemente la "buona condotta", talaltra si richiede
l'"essere" o l'"essere persona" di buona condotta, talaltra ancora
"tenere" o l'"avere sempre tenuto" buona condotta. E ancora, ci si
riferisce alla "condotta" non altrimenti qualificata, o alla condotta
"morale" o "politica e morale", ovvero "civile, morale epolitica",
senza che in realta' sia dato di collegare tali varianti alla
specificita' delle funzioni o degli impieghi piuttosto che soltanto
all'epoca cui risale la norma o ad una scelta del legislatore del
momento. Parimenti, la condotta richiesta viene definita volta a
volta "buona", "specchiata", "specchiatissima ed illibata",
"incensurabile", o, come nel caso della norma denunciata in questa
sede, "ottima", senza che, ancora una volta, sia dato di comprendere
esattamente la ragione e la portata di tali differenti locuzioni, ne'
se esse debbano intendersi come equivalenti.
Da tempo giurisprudenza e dottrina si sono misurate con le
incertezze ed i problemi cui tali norme danno luogo, specie in
rapporto al carattere indefinito del requisito e alla conseguente
larghezza di apprezzamento discrezionale che ne deriva in capo
all'amministrazione che decide sull'ammissione agli uffici o sul
rilascio delle autorizzazioni.
3. - Fu sostanzialmente per considerazioni legate all'eccessiva
discrezionalita' di apprezzamento che veniva consentita
nell'accertamento e nella valutazione della buona condotta che il
Parlamento si indusse a disporre, con l'articolo unico della legge 29
ottobre 1984, n. 732, che "ai fini dell'accesso agli impieghi
pubblici non puo' essere richiesto o comunque accertato il possesso
del requisito della ''buona condotta''", e ad abrogare
"conseguentemente" l'art. 2, primo comma, numero 3, del testo unico
sugli impiegati civili dello Stato (d.P.R. n. 3 del 1957), oltre ad
"ogni altra disposizione incompatibile con quanto previsto" dalla
stessa legge.
Tuttavia questa abolizione apparentemente generale del requisito
della buona condotta non ha prodotto l'effetto di espungere
dall'ordinamento tutte le previsioni che vi facevano riferimento, e
di superare la relativa problematica. Non solo infatti la
giurisprudenza ha chiarito che l'abolizione, riguardando l'accesso
agli impieghi pubblici, non ha toccato le norme che richiedono la
buona condotta come requisito per il rilascio di autorizzazioni
amministrative (anzi, successive leggi hanno nuovamente imposto il
requisito in questione: cfr. l'art. 19 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n.
304, in materia di stupefacenti; l'art. 123 del d.lgs. 30 aprile
1992, n. 285, per i titolari di autoscuole), ne' - si deve ritenere -
le analoghe norme sull'accesso alle varie professioni; ma neppure si
e' ritenuto che l'abrogazione incidesse sulle norme che prevedono
requisiti attinenti alla condotta ai fini dell'accesso a specifici
impieghi, e anzitutto alla magistratura. Anzi, la relativa norma
dell'ordinamento giudiziario (art. 124, quinto comma, del r.d. n. 12
del 1941) e' stata assunta dallo stesso legislatore come paradigma
per altri casi: cosi' l'art. 26 della legge 1 febbraio 1989, n. 53,
ha disposto che per l'accesso ai ruoli delle forze di polizia "e'
richiesto il possesso delle qualita' morali e di condotta stabilite
per l'ammissione ai concorsi della magistratura ordinaria"; e, ancor
piu' di recente, l'art. 41 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, ha
esteso l'applicabilita' del citato art. 26 - e quindi, mediatamente,
della norma dell'ordinamento giudiziario - "ai fini delle assunzioni
di personale (...) presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e
le amministrazioni che esercitano competenze istituzionali in materia
di difesa e sicurezza dello Stato, di polizia e di giustizia".
Cosi' che puo' dirsi, da un lato, che la buona condotta, se non e'
piu' requisito generale di accesso agli impieghi pubblici, e' tuttora
richiesta per l'accesso a varie categorie di impieghi; dall'altro
lato, che la misura abolitiva disposta dal legislatore del 1984 (sia
pure senza completa considerazione dello stato dell'ordinamento, e
con prevalente attenzione all'esigenza di incidere sulle modalita' di
certificazione della buona condotta) e le successive scelte
legislative manifestano la tendenza dell'ordinamento a non rinunciare
a valutazioni di questo tipo, ma a richiederle, piuttosto che in via
generale, con riguardo a specifiche funzioni: il che dovrebbe
comportare pero' anche una maggiore specificazione del contenuto del
requisito, cioe' del tipo di condotte che possono legittimamente
essere prese in considerazione ai fini delle relative valutazioni.
4. - La Corte ha avuto occasione piu' volte di intervenire nella
materia in discussione, ma finora per lo piu' con riferimento ad
aspetti collaterali rispetto a quello prospettato ora dal giudice
remittente (cfr. sentenza n. 61 del 1965; ordinanza n. 272 del 1992;
sentenza n. 107 del 1994; ordinanza n. 326 del 1995).
Piu' direttamente inerenti all'oggetto della questione in esame
sono le decisioni assunte con le sentenze n. 440 del 1993 e n. 108
del 1994. Quest'ultima ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 26 della legge n. 53 del 1989, nonche' l'illegittimita'
costituzionale conseguenziale dell'art. 124, terzo comma,
dell'ordinamento giudiziario, limitatamente alla parte in cui, nel
disciplinare i requisiti di ammissione rispettivamente alla polizia
di Stato e alla magistratura ordinaria, prevedevano l'esclusione di
coloro che non risultassero "appartenenti a famiglia di estimazione
morale indiscussa". In quella occasione la Corte affermo' che "non
e' irragionevole che la moralita' e la condotta di un soggetto che
aspiri ad entrare nella polizia di Stato sia accertata anche con
riferimento all'atteggiamento e al comportamento dell'interessato nei
suoi ambienti di vita associata, compresa la famiglia", sottolineando
peraltro che, per rispettare i principiÿ costituzionali, l'esclusione
dall'accesso all'impiego deve basarsi "su valutazioni imparziali
aventi ad oggetto fatti specifici e obiettivamente verificabili".
A sua volta la sentenza n. 440 del 1993 ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale delle norme del testo unico di
pubblica sicurezza che, ai fini del rilascio delle autorizzazioni di
polizia, richiedevano che fosse l'interessato a dover provare la
propria buona condotta.
Nel motivare tale decisione si osservo' che "il requisito della
buona condotta (...) rappresenta la base per vari giudizi di
affidabilita' devoluti all'autorita' amministrativa e, come tale, non
puo' essere giudicato in se stesso lesivo di quei principi di
ragionevolezza ai quali ogni ordinamento e' tenuto ad ispirarsi". E
tuttavia la Corte aggiunse che "la latitudine di apprezzamento che a
tale requisito e' connessa esige, per non confliggere con
inderogabili esigenze di determinatezza e perche' sia scongiurato il
pericolo di sconfinare nell'arbitrio, una specificazione finalistica,
riferita cioe' alle particolari esigenze che l'accertamento deve
soddisfare per le finalita' correlate con il tipo di abilitazione o
di autorizzazione richiesta".
Ancora in quella occasione si osservo' come fosse stata ritenuta la
caducazione per desuetudine o per incompatibilita' con i principi
costituzionali di "riferimenti legislativi alla buona condotta
contenuti in leggi anteriori alla Costituzione", come nei casi "nei
quali si erano venuti aggiungendo al requisito stesso altri attributi
specifici, o dati di qualificazione, dal dubbio contenuto:
segnatamente quelli della ''buona condotta civile, morale e
politica''", notando che tale legislazione "ha contribuito ad
aumentare, nonostante l'apparente specificazione, il relativismo
proprio della nozione (specie per quanto attiene alla buona condotta
morale) o l'anticostituzionale discriminazione tra cittadini (per
quanto attiene alla buona condotta politica)".
5. - Il quadro sommariamente tracciato consente gia' di pervenire
ad alcune conclusioni.
Deve riaffermarsi anzitutto che, sia in materia di accesso a
impieghi o funzioni pubbliche, sia in materia di autorizzazioni
incidenti - come nella specie in esame - sullo svolgimento di
attivita' dei privati, puo' bensi' ammettersi la previsione di
requisiti attitudinali o di affidabilita', per il corretto
svolgimento della funzione o dell'attivita', desunti da condotte del
soggetto interessato, anche diverse da quelle aventi rilievo penale e
accertate in sede penale, ma significative in rapporto al tipo di
funzione o di attivita' da svolgere, e che siano oggetto di
imparziale accertamento e di ragionevole valutazione da parte
dell'amministrazione, salvo il sindacato in sede giurisdizionale.
Tuttavia, perche' siano rispettati i principiÿ costituzionali, e in
particolare il principio di eguaglianza e le liberta' fondamentali
riconosciute dalla Costituzione, e' necessario che sussistano precise
limitazioni in ordine sia al tipo di condotte cui puo' darsi
legittimamente rilievo, sia alle modalita' del loro accertamento.
Quanto a quest'ultimo aspetto e' sufficiente rinviare a quanto e'
stato chiarito circa l'onere della prova, la necessaria
verificabilita' oggettiva dei fatti, l'obbligo di motivazione
specifica dei provvedimenti di diniego, nelle citate sentenze n. 440
del 1993, nn. 107 e 108 del 1994, nonche' nella sentenza n. 203 del
1995.
Quanto al tipo di condotte rilevanti, a parte l'esigenza di
riconducibilita' delle condotte al soggetto, e di concreta
verificabilita' e di sindacabilita' delle valutazioni effettuate, se
non e' praticabile una integrale tipizzazione delle fattispecie,
debbono pero' tenersi fermi alcuni limiti soprattutto di ordine
negativo.
In primo luogo, deve escludersi che fra le condotte valutabili
della persona possano includersi atteggiamenti di carattere
ideologico, religioso o politico, o scelte di adesione ad
associazioni, movimenti, partiti lecitamente operanti
nell'ordinamento e l'appartenenza ai quali non sia, in ipotesi
determinate, ritenuta normativamente incompatibile con la funzione
specifica.
Da questo punto di vista, non e' ammissibile, sul piano
costituzionale, che si preveda come requisito una buona condotta
"politica". Il divieto di discriminazioni politiche o in base alle
"opinioni politiche" e' un principio fondamentale dell'ordinamento
democratico, costituendo parte del nucleo essenziale dell'eguaglianza
"davanti alla legge", e della garanzia di effettiva partecipazione di
tutti all'organizzazione "politica" del Paese, sancito dall'art. 3,
primo e secondo comma, della Costituzione. Il divieto di
discriminazione trae conferme e precisazione in altre norme e
principiÿ costituzionali. Cosi', il divieto di misure restrittive
della capacita' giuridica per "motivi politici" (art. 22), il diritto
di associarsi liberamente per fini non vietati ai singoli dalla legge
penale (art. 18), il diritto di associarsi liberamente in partiti
operanti con metodo democratico (art. 49), con le sole restrizioni
eventualmente previste dalla legge (art. 98, terzo comma), il diritto
di manifestare liberamente il proprio pensiero (art. 21), e piu' in
generale l'ispirazione democratica e pluralistica della Costituzione,
precludono certamente la possibilita' di far discendere conseguenze
discriminanti dalle scelte politiche del cittadino.
Ne' si potrebbe addurre in contrario il riferimento, nelle norme
costituzionali, a doveri "politici" o di "solidarieta' politica",
poiche' in un sistema democratico essi non possono che essere
configurati dalla legge e assistiti dalle sole sanzioni legalmente
stabilite, senza dunque che il modo o il grado del loro adempimento
possa costituire oggetto di ulteriori valutazioni discrezionali.
In secondo luogo, per quanto riguarda condotte apprezzabili sotto
il profilo "morale", deve operarsi una netta distinzione fra condotte
aventi rilievo e incidenza rispetto alla affidabilita' del soggetto
per il corretto svolgimento delle funzioni o delle attivita' volta
per volta considerate, e che dunque possono essere legittimamente
oggetto di valutazione a questi effetti; e condotte riconducibili
esclusivamente ad una dimensione "privata" o alla sfera della vita e
della liberta' individuale, in quanto tali non suscettibili di essere
valutate ai fini di un requisito di accesso a funzioni o ad attivita'
pubbliche o comunque soggette a controllo pubblico.
Sotto altro profilo, non potranno essere considerate ne' valutate
condotte che, per la loro natura, o per la loro occasionalita' o per
la loro distanza nel tempo, o per altri motivi, non appaiano
ragionevolmente suscettibili di incidere attualmente (cioe' al
momento in cui il requisito della condotta assume rilievo) sulla
affidabilita' del soggetto in ordine al corretto svolgimento della
specifica funzione o attivita' considerata.
Non e' infatti ammissibile che da episodici comportamenti tenuti da
un soggetto finiscano per discendere conseguenze per lui negative
diverse ed ulteriori rispetto a quelle previste dalla legge e non
suscettibili, secondo una valutazione ragionevole, di rivelare
un'effettiva mancanza di requisiti o di qualita' richieste per
l'esercizio delle funzioni o delle attivita' di cui si tratta,
traducendosi cosi' in una sorta di indebita sanzione extralegale.
6. - Alla luce di quanto si e' detto, la norma denunciata non
appare, per diversi aspetti, conforme ai parametri costituzionali
invocati.
In primo luogo, eccede palesemente i limiti delle valutazioni
costituzionalmente ammissibili il riferimento ad una condotta
"politica".
In secondo luogo, anche il riferimento generico alla condotta
"morale" si rivela in contrasto con l'esigenza di limitare la
valutabilita' agli aspetti della "moralita'" della persona che
possano avere concreta incidenza sulla sua attitudine ed
affidabilita' in vista della funzione di guardia particolare giurata.
In terzo luogo, la richiesta di una "ottima" condotta - espressione
cui la giurisprudenza non ha mancato di attribuire il significato di
requisito diverso e ulteriore rispetto alla semplice "buona condotta"
- non appare giustificata in relazione alla funzione della guardia
particolare giurata, specie se si considera che per l'accesso ai
corpi di polizia la legge, per lungo tempo, ha prescritto il solo
requisito della "buona condotta" (art. 6 del r.d. n. 1629 del 1930;
art. 5 della legge n. 1083 del 1959; artt. 47, 52 e 55 della legge n.
121 del 1981: anche se di recente l'art. 26 della legge n. 53 del
1989, rinviando alla corrispondente norma dell'ordinamento
giudiziario, ha posto il requisito, ancora una volta diversamente
definito, della "moralita' e condotta incensurabili"). L'attivita' di
guardia particolare giurata, ancorche' abbia "scopi convergenti con
le finalita' della funzione di polizia" (sentenza n. 61 del 1965),
non presenta caratteristiche tali da giustificare requisiti di
accesso piu' severi di quelli previsti per l'accesso ai corpi statali
di polizia.
7. - L'illegittimita' costituzionale della norma denunciata non ne
investe tuttavia l'intera portata, bensi' solo la parte eccedente i
limiti entro i quali, come si e' detto, la condotta dell'aspirante
puo' legittimamente essere valutata ai fini della approvazione della
nomina da parte dell'autorita' pubblica.
Una ridefinizione legislativa del requisito in esame, e piu' in
generale degli analoghi requisiti di accesso alle funzioni pubbliche
e alle attivita' soggette a controllo pubblico, dovra' ispirarsi ad
un criterio di riordino che superi definitivamente l'attuale assetto
normativo, in cui continuano ad operare (e anzi sono oggetto di nuovi
rinvii ed estensioni) disposizioni anteriori alla Costituzione
repubblicana e non adeguate ai principiÿ di questa.
In mancanza di nuovi interventi legislativi, le autorita'
amministrative competenti, sotto il controllo degli organi della
giurisdizione, applicheranno la disposizione denunciata col contenuto
normativo che residua a seguito della presente pronuncia di
illegittimita' costituzionale.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 138, primo
comma, numero 5, del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle
leggi di pubblica sicurezza), nella parte in cui, stabilendo i
requisiti che devono possedere le guardie particolari giurate: a)
consente di valutare la condotta "politica" dell'aspirante; b)
richiede una condotta morale "ottima" anziche' "buona"; c) consente
di valutare la condotta "morale" per aspetti non incidenti
sull'attuale attitudine ed affidabilita' dell'aspirante ad esercitare
le relative funzioni.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 25 luglio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C1256