N. 317 SENTENZA 18 - 26 luglio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Responsabile della gestione dell'acquedotto - Acque che superino i limiti di accettabilita' fissati dalla legge in adempimento di direttiva comunitaria - Sanzionabilita' penale - Ragionevolezza della scelta legislativa - Non fondatezza. (Legge 5 gennaio 1994, n. 36, art. 26, terzo comma). (Cost., artt. 3 e 11).(GU n.34 del 21-8-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 26, terzo
comma, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di
risorse idriche), promosso con ordinanza emessa l'11 luglio 1995 dal
pretore di Rovigo nel procedimento penale a carico di Zuolo Alberto
Sante, iscritta al n. 691 del registro ordinanze 1995 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie
speciale, dell'anno 1995;
Udito nella camera di consiglio del 12 giugno 1996 il giudice
relatore Valerio Onida.
Ritenuto in fatto
Nel corso di un procedimento penale a carico di un imputato per la
contravvenzione di cui all'art. 21 del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 236,
ove si punisce "chiunque in violazione delle norme" dello stesso
decreto "fornisce al consumo umano acque che non presentano i
requisiti di qualita'" previsti nell'allegato I al decreto medesimo,
il pretore di Rovigo, con ordinanza emessa l'11 luglio 1995 e
pervenuta a questa Corte il 25 settembre 1995, ha sollevato d'ufficio
questione di legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 3
e 11 della Costituzione, dell'art. 26, terzo comma, della legge 5
gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche), in
quanto esso limita la applicabilita' al responsabile della gestione
dell'acquedotto delle sanzioni previste dal predetto art. 21 del
d.P.R. n. 236 del 1988 al solo caso in cui questi, dopo la
comunicazione dell'esito delle analisi sulla qualita' delle acque,
non abbia tempestivamente adottato le misure idonee ad adeguare la
qualita' dell'acqua o a prevenire il consumo o l'erogazione di acqua
non idonea.
Osserva il remittente che la norma impugnata esclude univocamente
che i gestori degli acquedotti possano essere destinatari delle
sanzioni di cui all'art. 21 d.P.R. n. 236 del 1988 fuori dalle
condizioni espressamente previste dall'art. 26 della legge n. 36 del
1994, dando luogo cosi' non piu' ad un reato concorrente con quello
gia' previsto dalla norma del 1988, ma ad una ipotesi sanzionatoria
autonoma, alternativa a quella di cui al predetto art. 21, e
unicamente applicabile ai gestori degli acquedotti.
Ora, poiche' nella specie il reato contestato era stato commesso
nel vigore dell'art. 21 del d.P.R. n. 236 del 1988 ma prima
dell'entrata in vigore della legge n. 36 del 1994, l'art. 26 di
quest'ultima dovrebbe trovare applicazione come norma sopravvenuta
piu' favorevole al reo, sia che si costruisca la nuova fattispecie
come reato autonomo sia che la si configuri come diretta ad
introdurre una nuova condizione di punibilita' per il reato previsto
e punito dalla norma del 1988.
Cosi' motivata la rilevanza della questione, il remittente osserva
che ad essa nella specie non potrebbe fare ostacolo il principio di
legalita' e di irretroattivita' dei reati e delle pene, in quanto la
caducazione della norma piu' favorevole produrrebbe l'applicabilita'
della norma incriminatrice vigente all'epoca del fatto, con
esclusione del criterio, non costituzionalizzato, della norma
sopravvenuta piu' favorevole di cui all'art. 2 del codice penale; ne'
farebbe ostacolo la circostanza che precedentemente alla legge n. 36
del 1994 si fossero succeduti una serie di decreti legge non
convertiti, i quali, a differenza della disposizione impugnata, non
avevano, secondo la giurisprudenza, introdotto una norma sostitutiva
o interpretativa di quella preesistente, ma si erano limitati ad
affiancare all'ipotesi sanzionatoria prevista dall'art. 21 del d.P.R.
n. 236 del 1988, di cui perdurava l'applicabilita' anche ai gestori
degli acquedotti, una nuova fattispecie contravvenzionale di pura
omissione per il caso di mancata adozione delle misure idonee dopo la
comunicazione del risultato delle analisi.
Cio' premesso, il remittente dubita della costituzionalita' della
norma impugnata, in primo luogo, sotto il profilo dell'art. 3 della
Costituzione, in quanto essa accorderebbe un irragionevole favore ed
una facile impunita' ai soli responsabili della gestione degli
acquedotti, rispetto agli altri soggetti, e comunque rispetto ai
soggetti estranei all'organizzazione dell'ente titolare di detta
gestione (quali - secondo la prospettazione del giudice a quo - il
titolare di una casa di cura o di un rifugio alpino che forniscano al
consumo umano acqua priva dei requisiti prescritti, o coloro che
impieghino tali acque per la preparazione industriale di prodotti
destinati al consumo umano). Si scriminerebbe cosi' proprio l'ipotesi
piu' suscettibile di produrre effetti nocivi sulla salute dei
consumatori, cioe' la fornitura di acqua da parte degli enti gestori
degli acquedotti, la cui struttura tecnica e organizzativa, con i
controlli imposti dalla legge, consentirebbe invece di prevenire nel
migliore dei modi l'erogazione di acque prive dei requisiti di
qualita'. Secondo il remittente, dall'applicazione della norma
impugnata deriverebbe in pratica la possibilita' per gli enti
predetti di non curare adeguatamente il mantenimento della qualita'
delle acque, vanificando gli stessi obblighi di controllo imposti
dalla legge, la cui violazione non sarebbe piu' sanzionabile, e
rendendo lecito quel comportamento negligente che avrebbe per effetto
la fornitura di acque sprovviste dei requisiti di qualita', cioe'
proprio l'evento che la disciplina normativa tende ad evitare; e
resterebbe cosi' impunita l'erogazione a vaste popolazioni di
quantita' ingenti di acqua, mentre continuerebbero ad essere soggetti
alla sanzione casi anche di minor rilevanza e diffusivita'.
In secondo luogo, ad avviso del remittente, la norma impugnata
violerebbe l'art. 11 della Costituzione, in quanto contraddirebbe
l'obbligo, discendente dalla direttiva comunitaria n. 80/778 cui il
d.P.R. n. 236 del 1988 da' attuazione, di adottare tutte le
disposizioni necessarie per permettere in ogni momento l'erogazione
di acqua provvista dei requisiti di qualita', e consentirebbe
l'erogazione di acque prive dei requisiti rimettendo al momento
successivo ai controlli l'interruzione del fenomeno vietato, fuori
dalle ipotesi eccezionali in cui la direttiva ammette deroghe agli
obblighi da essa imposti. Esimendo da sanzione una determinata
categoria di soggetti e consentendo l'erogazione di acque prive dei
requisiti per una generalita' di ipotesi di primaria importanza, il
legislatore si sarebbe posto in contrasto con l'obbligo comunitario,
eludendo l'attuazione della direttiva n. 80/778, precedentemente
realizzata con il d.P.R. del 1988, e creando un contrasto non
risolvibile dal giudice a quo.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata investe la norma contenuta nell'art.
26 della legge n. 36 del 1994, che tende a limitare la
sanzionabilita' penale del responsabile della gestione
dell'acquedotto, nel caso in cui venga erogata acqua destinata al
consumo umano priva dei requisiti di qualita' imposti dal d.P.R. n.
236 del 1988, all'ipotesi in cui egli, dopo la comunicazione
dell'esito delle analisi effettuate, in particolare nell'ambito dei
controlli imposti dalla legge "per assicurare la fornitura di acqua
di buona qualita'" (art. 26, primo comma, della legge n. 36 del
1994), non adotti tempestivamente le misure idonee ad adeguare la
qualita' dell'acqua o a prevenire il consumo o l'erogazione di acqua
non idonea. Si e' voluto con tale norma escludere - portando a
compimento l'intento gia' presumibilmente perseguito con precedenti
analoghe previsioni di decreti legge non convertiti, che la
giurisprudenza aveva pero' inteso come aggiuntive e non alternative
alla ipotesi di illecito dell'art. 21 del d.P.R. n. 236 del 1988 -
la sanzionabilita' penale del responsabile della gestione
dell'acquedotto per il solo fatto che risulti comunque superato,
nell'acqua erogata, taluno dei limiti di accettabilita' fissati dalla
legge in adempimento della direttiva comunitaria n. 80/778, salva la
sola gravosa dimostrazione del caso di forza maggiore, e cioe' della
inesistenza di qualsiasi negligenza da parte del responsabile
medesimo.
2. - La questione non e' fondata.
La scelta effettuata dal legislatore nella sua discrezionalita' non
appare tale da varcare i limiti della ragionevolezza, cosi' da
prestarsi a censura di incostituzionalita'. Essa infatti non comporta
affatto, come invece sembra ritenere il giudice a quo, legittimazione
ed avallo di comportamenti negligenti o inadeguati nell'esercizio
delle funzioni proprie del responsabile dell'acquedotto, ne' tanto
meno il venir meno degli obblighi di esecuzione dei controlli
gravanti sull'ente gestore; comporta solo la delimitazione delle
condotte suscettibili di dar luogo a responsabilita' penale in capo a
determinate categorie di soggetti.
La sanzione penale non e' l'unico strumento attraverso il quale il
legislatore puo' cercare di perseguire la effettivita'
dell'imposizione di obblighi o di doveri, come quelli inerenti allo
svolgimento di funzioni amministrative. Vi puo' essere uno spazio nel
quale tali obblighi e doveri sono operanti, ma non assistiti da
sanzione penale, bensi' accompagnati da controlli e da
responsabilita' solo amministrative o politico-amministrative. Ed e'
anzi rimesso alla valutazione discrezionale del legislatore, nei
limiti della ragionevolezza, valutare quando ed in quali limiti debba
trovare impiego lo strumento della sanzione penale, che per sua
natura costituisce extrema ratio, da riservare ai casi in cui non
appaiano efficaci altri strumenti per la tutela di beni ritenuti
essenziali (cfr. ad es. sentenze n. 519 del 1995, n. 341 del 1994).
Ora, tenendo conto sia del fatto che i requisiti di qualita'
dell'acqua destinata al consumo umano sono espressi con molteplici
parametri di accettabilita' - il superamento, anche lieve, di
ciascuno dei quali da' luogo a scostamento dall'obbligo imposto dalla
legge a tutela dei consumatori - sia della molteplicita' dei fattori,
attinenti alle caratteristiche tecniche e all'organizzazione del
servizio di acquedotto, che possono dare luogo a tale superamento,
non appare irragionevole la scelta del legislatore di delimitare nel
modo che si e' visto l'ambito delle condotte del responsabile
dell'acquedotto suscettibili di integrare l'illecito penale.
3. - Non si puo' dire ingiustificata nemmeno la differenza di
trattamento, agli effetti dell'applicabilita' delle sanzioni penali
di cui all'art. 21 del d.P.R. n. 236 del 1988, fra il responsabile
della gestione di un acquedotto ed i soggetti privi di questa
qualita', ai quali si continua ad imputare il fatto in se' della
fornitura di acqua per il consumo umano priva dei requisiti.
E' palese infatti la specificita' della posizione di chi - come il
responsabile della gestione di un acquedotto - e' preposto ad un
servizio stabile di erogazione di acqua per il consumo umano
(servizio essenziale e dunque non facilmente suscettibile di essere
interrotto o ridotto) che si esplica attraverso l'attivita' di una
complessa organizzazione tecnica e amministrativa.
A parte il problema - al quale accenna dubitativamente il giudice
remittente, e che va risolto in via interpretativa in altra sede -
della possibilita', delle condizioni e dei limiti di una eventuale
estensione della disciplina di cui alla norma denunciata ad altri
soggetti facenti parte della organizzazione dell'ente gestore
dell'acquedotto, appare evidente come il responsabile della gestione
non possa considerarsi senz'altro equiparabile, a questi effetti, a
chi in contesti assai piu' elementari (come i titolari delle
attivita' richiamate nell'ordinanza di rimessione), fornisce per il
consumo umano acqua diversa da quella erogata dal servizio di
acquedotto, o a chi impiega acque non approvvigionate dall'acquedotto
per la preparazione di prodotti destinati al consumo umano.
Va dunque esclusa, sotto ogni profilo, la violazione dell'art. 3
della Costituzione.
4. - Va esclusa altresi' la fondatezza della censura di violazione
dell'art. 11 della Costituzione.
La direttiva comunitaria n. 80/778 del 15 luglio 1980, cui il
d.P.R. n. 236 del 1988 da' attuazione, si limita a stabilire "i
requisiti delle acque destinate al consumo umano" (art. 1), fissando
i parametri e i limiti che gli Stati membri debbono rispettare nel
determinare i valori applicabili a tali acque, ed a precisare che gli
Stati adottano sia "le disposizioni necessarie affinche' le acque
destinate al consumo umano siano almeno conformi ai requisiti"
specificati in allegato (art. 7), sia tutte le disposizioni
necessarie affinche' le sostanze utilizzate per la preparazione delle
acque destinate a tale consumo non facciano sorgere rischi per la
salute pubblica (art. 8), nonche' "tutte le disposizioni necessarie
al fine di assicurare il controllo regolare della qualita' delle
acque destinate al consumo umano" (art. 12): tutti obblighi, come si
vede, fondamentalmente di risultato, che gli Stati sono impegnati a
rispettare, rimanendo liberi nella scelta e nella disciplina degli
strumenti.
Ancora, gli artt. 9 e 10 della direttiva precisano le condizioni e
i limiti delle possibili deroghe rispetto all'osservanza delle norme
e dei parametri fissati, cosi' palesando che non ogni superamento di
questi ultimi viene di per se' considerato tale da mettere in
concreto pericolo la salute dei consumatori, tanto e' vero che le
deroghe, permanenti o eccezionali, che possono essere disposte,
incontrano il limite di non poter mai comportare "un rischio" (art.
9, par. 3) o un "rischio inaccettabile" (art. 10, par. 2) per la
salute pubblica.
In nessun caso la direttiva obbliga gli Stati ad utilizzare la
sanzione penale, e tanto meno ne definisce condizioni e limiti, cosi'
che il ricorso ad essa rimane affidato alle scelte del legislatore
nazionale.
Ne' certo si puo' dire che la esclusione in certi casi di sanzioni
penali equivalga a esclusione o a inefficacia degli obblighi
previsti, tanto meno dunque a inattuazione da parte dello Stato degli
obblighi ad esso imposti dalla norma comunitaria.
E' dunque priva di rilievo la circostanza che la delimitazione
della responsabilita' penale dei gestori degli acquedotti, realizzata
con la norma impugnata, non risponda alle condizioni previste dalla
direttiva per la introduzione di deroghe ai limiti da essa fissati.
La norma denunciata infatti non comporta, ne' consente, deroghe od
eccezioni in ordine ai requisiti di qualita' delle acque erogate, ma
si limita a definire l'ambito e le condizioni della sanzionabilita'
penale delle condotte di determinate categorie di soggetti: e assenza
di sanzione penale - deve ribadirsi - non significa affatto
inoperativita' o inefficacia dei doveri e degli obblighi imposti
dalla legge.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 26, terzo comma, della legge 5 gennaio 1994, n. 36
(Disposizioni in materia di risorse idriche), sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 11 della Costituzione, dal pretore di
Rovigo con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 luglio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C1263