N. 7 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 ottobre 1996
N. 7 Ordinanza emessa il 31 ottobre 1996 dal tribunale di Catania sui ricorsi riuniti proposti da Romano Giuseppe ed altri contro il Consorzio di bonifica della piana di Catania Consorzi - Consorzio di bonifica della piana di Catania - Riscossione di contributi insoluti - Procedura esecutiva - Potere del giudice ordinario di emanare provvedimenti cautelari - Esclusione - Lesione del diritto alla tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione - Incongruita' e violazione del diritto di azione - Richiamo alle sentenze della Corte nn. 318 e 437 del 1995. (D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 54). (Cost., artt. 3, 24 e 113).(GU n.5 del 29-1-1997 )
IL TRIBUNALE Letti gli atti del procedimento n. 128/1996 reg. reclami, osserva quanto segue. 1. - Il Consorzio di bonifica della piana di Catania ha posto in riscossione i contributi consortili - che assume dovutigli per gli ani 1994 e 1995 - avvalendosi della facolta' prevista ex art. 21 r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, tramite la procedura d'esazione dettata per la riscossione delle imposte dal d.P.R. 22 settembre 1973, n. 602. I procedimenti riuniti nn. 720 e 1324 del 1994 r.g., promossi da Romano Giuseppe+51 e da Bellone Angelo+31 nei confronti del Consorzio di bonifica della piana di Catania, hanno ad oggetto l'accertamento della insussistenza di un obbligo impositivo consortile nei confronti degli attori, pertanto ineriscono a situazioni giuridiche di diritto soggettivo e rientrano nella competenza del giudice ordinario. 2. - Con ricorso ex art. 700 c.p.c., gli attori hanno chiesto la sospensione, in via di urgenza, della riscossione dei contributi consortili gia' awiata nei loro confronti a mezzo di esecuzione esattoriale. Dal suo canto il Consorzio di bonifica della piana di Catania, in ordine al chiesto provvedimento cautelare, ha eccepito in via preliminare il difetto assoluto di giurisdizione del giudice ordinario. 3. - Il giudice istruttore ha ritenuto fondata la eccezione sollevata dal Consorzio di bonifica della piana di Catania. In questa prospettiva ha assunto che: a) la competenza a decidere sulla domanda che contesti la sussistenza dei presupposti in base ai quali sono dovuti i contributi ai Consorzi di bonifica spetta alla A.G.O., inerendo alla tutela del diritto soggettivo del contribuente a non essere obbligato a prestazioni patrimoniali non previste dalla legge; b) la competenza a decidere sulla domanda di sospensione della esecuzione eattoriale spetta alla Intendenza di finanza in base al combinato disposto degli artt. 39, 53 e 54 d.P.R. n. 602/1973 e 21 r.d. n. 215/1933. 4. - Contro il provvedimento del g.i., i ricorrenti hanno proposto reclamo assumendo che la richiesta di provvedimento ex art. 700 c.p.c. mira a conseguire un provvedimento cautelare a efficacia temporale delimitata dalla conclusione del giudizio sul merito, in ordine al quale non e' contestata la competenza del giudice ordinario, e che costituirebbe una incongruenza escludere la competenza della A.G.O. ad adottare misure cautelari inerenti a questioni di merito sulle quali e' competente. Dal suo canto, il Consorzio rileva che l'invocato provvedimento cautelare non potrebbe che interferire con le procedure esecutive esattoriali gia' avviate e che questo contrasterebbe con il disposto dell'art. 54 del d.P.R. n. 602/1973. Assume, inoltre, che nella fattispecie non ricorrerebbero esigenze cautelari. 5. - La normativa dettata dal d.P.R. n. 602/1973 non consente al giudice, ordinario o tributario, di sospendere l'esecuzione quando il soggetto passivo contesti l'esistenza o l'ammontare del credito. Il legislatore, invece, riconosce tale potere all'Intendente di finanza, sul presupposto che tale organo sia abilitato a valutare comparativamente la posizione del contribuente e l'interesse dello Stato alla riscossione. Tale interpretazione e' stata confermata dalla Corte di cassazione a sezioni unite, la quale ha ritenuto in due occasioni (Cass. sez. un. nn. 2852/1992 e 1396/1993) che la competenza a sospendere la procedura esecutiva esattoriale relativa ai contributi dovuti ai Consorzi di bonifica spetti esclusivamente all'Intendenza di finanza. Infatti, tali contributi, appartenendo alla classe dei tributi, costituiscono prestazioni patrimoniali di natura pubblicistica, sicche' le posizioni delle parti afferirebbero a meri interessi legittimi e, pertanto, la scelta di sospendere in via cautelare e urgente, la procedura di riscossione rientrerebbe nella discrezionalita' dell'autorita' amministrativa. 6. - La sentenza n. 318/1995 della Corte costituzionale ha affermato la incostituzionalita' delle norme che, richiamando la disciplina sulla riscossione delle imposte dirette per la soddisfazione di crediti non tributari, escludono il potere dell'autorita' giudiziaria di sospendere l'esecuzione del tributo. E' giunta a tale conclusione ravvisando una disparita' di trattamento, non giustificabile in relazione agli artt. 3 e 24 della Costituzione, che l'utente subisce rispetto alle controversie non rientranti nel sistema di riscossione esattoriale; disparita' aggravata dalla circostanza che nel caso della riscossione delle entrate non tributarie non vale il sistema di gradualita' nella realizzazione del credito previsto dall'art. 15 del d.P.R. n. 602/1973. In realta' sembra che il principio affermato dalla Corte abbia una portata assai generale, tale da renderlo applicabile, anche in via di dichiarazione conseguenziale di incostituzionalita', almeno a quella parte della materia dell'esecuzione esattoriale che si sottrae al principio di graduazione ope legis, se non a tutta la materia della esecuzione esattoriale. 7. - Per quanto riguarda la fattispecie in esame, deve registrarsi che i Consorzi di bonifica, hanno personalita' giuridica pubblica (art. 59 r.d. n. 215/1933, Consiglio di Stato sez. VI, n. 298/1976) e, secondo consolidata giurisprudenza (Cass. Sez. un. n. 2095/1986, n. 513/1978), sono considerati enti pubblici economici. I contributi dei consorziati configurano prestazioni patrimoniali di natura pubblicistica, le quali rientrano nella categoria generale dei tributi (Cass. sez. un. n. 4081/1986) equiparabili a imposte dirette che gravano sui fondi dei contribuenti come oneri reali e la riscossione di tali tributi e' regolata dalle norme sulla esazione delle imposte dirette. Pertanto la fattispecie in esame non ricade nell'ambito di quelle sulle quali sono espressamente intervenute le sentenze della Corte costituzionale sopra considerate, poiche' riguarda la riscossione di crediti di natura tributaria. 8. - Tuttavia non sembra manifestamente infondato il dubbio circa la compatibilita' con il sistema costituzionale della esclusione della competenza del giudice ordinario a emanare provvedimenti cautelari in materia di riscossione esattoriale di tributi. 8.1. - Una compiuta applicazione dell'art. 113 della Costituzione conduce a ritenere che la tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione deve essere conforme al tipo di situazioni giuridiche soggettive che vengono in gioco e comprendere tutti gli strumenti che valgono a renderla effettiva. Tra questi mezzi presentano una rilevanza primaria le misure cautelari. La Corte costituzionale con la sentenza n. 190/1985 ha affermato che "il principio per il quale la durata del processo non deve andare a danno dell'attore che ha ragione" e' "espressione di direttiva di razionalita' tutelata dall'art. 3.1 della Costituzione, in subiecta materia, dall'art. 113 della Costituzione". Escludere che il giudice ordinario possa emettere misure cautelari in casi sottoposti alla sua competenza significa non escludere che in assenza di misure cautelari nel periodo di tempo che precede la tutela del merito delle situazioni giuridiche per i soggetti interessati possano prodursi danni non riparabili con la successiva pronunzia sul merito della controversia. 8.2. - In questa prospettiva vale sottolineare che sia la sentenza n. 318/1995 della Corte costituzionale che la successiva n. 437/1995 tendono a superare l'esclusione, precedentemente espressa dalla Corte (sin dalla sentenza n. 63/1982) che la potesta' cautelare del giudice costituisca una componente essenziale della tutela giurisdizionale ex artt. 24 e 113 della Costituzione. In altri termini, la Corte costituzionale essere giunta al riconoscimento di una rilevanza costituzionale della tutela cautelare, riguardandola come uno strumento essenziale per la effettivita' della tutela giurisdizionale, in forza di un principio al quale il legislatore potrebbe legittimamente derogare soltanto in forza di fondati motivi di "ragionevolezza". 8.3. - Inoltre, ex art. 3 della Costituzione, puo' argomentarsi che, dal momento che la tutela cautelare e' concessa anche in costanza di atti autoritativi della p.a. e a tutela di situazioni di interesse legittimo (come conferma il potere di sospensione degli atti impugnati riconosciuto al giudice amministrativo) risulta incongrua e discriminatoria una disciplina che non consenta in alcun modo al giudice ordinario di sospendere l'esecuzione delle pretese tributarie, tanto piu' che le situazioni giuridiche soggettive del contribuente assurgono al piu' elevato rango di diritti soggettivi perfetti. Tale posizione interpretativa non trova smentita nella nuova disciplina del rito cautelare uniforme (articoli 669-bis e segg. c.p.c. ), la cui portata e' quella di una lex posterior che, se certamente non contiene una clausola generale di abrogazione implicita di ogni precedente lex specialis (in questo caso il combinato disposto degli artt. 39, 53 e 54 d.P.R. n. 602/1973 e 21 r.d. n. 215/1933) nondimeno non esclude la configurabilita' di una ipotesi di tutela percorribile in via di alternativa non esclusiva. 9. - Le considerazioni sinora svolte conducono a individuare nell'art. 54 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, la disposizione-norma della quale appare non manifestamente infondata la incompatibilita' con i principi contenuti negli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, poiche' affida al solo Intendente di finanza il potere di sospendere la procedura esecutiva nei confronti del contribuente. 10. - La soluzione della questione di costituzionalita' che si va a sollevare e' rilevante nel presente processo poiche' dalla sua soluzione dipende la possibilita' di affrontare la questione, successiva, inerente alla sussistenza dei presupposti per l'applicazione della misura cautelare richiesta.
P. Q. M. Ritenutane la rilevanza, dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 54 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, in rapporto agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione; Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere. Cosi' deciso nella camera di consiglio del 31 ottobre 1996. Il presidente: Salluzzo Il giudice estensore: Costanzo 97C0053