Ai prefetti della Repubblica
Al presidente della giunta
regionale della regione autonoma
Valle d'Aosta
Al commissario del Governo per la
provincia di Bolzano
Al commissario del Governo per la
provincia di Trento
Al rappresentante del Governo per
la regione Sardegna
All'assessore regionale per gli
enti locali della regione Siciliana
e, per conoscenza:
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
L'art. 17, commi da 67 a 86, della legge 15 maggio 1997, n. 127,
reca la nuova disciplina in materia di stato giuridico dei segretari
comunali e provinciali, la cui entrata a regime e' subordinata alla
emanazione del regolamento di attuazione previsto dal comma 78.
Tuttavia, alcune disposizioni fra quelle citate sono di immediata
applicazione - commi 68, 85 e art. 6, comma 10 - e riguardano, in
larga parte, una rivisitazione delle funzioni svolte dal segretario
comunale nell'ambito dell'ente locale, risultando potenziata quella
di garante dell'azione amministrativa dell'ente, globalmente intesa.
Tale riforma tende a rappresentare il segretario comunale - come i
dirigenti del comune - quale figura legata al sindaco da un rapporto
fiduciario, con la conseguenza che la relativa funzione non sara'
piu' di controllo della legittimita' dei singoli atti, bensi' di
collaborazione, anche propositiva, nei confronti di tutta
l'amministrazione comunale, affinche' l'azione svolta dall'ente sia
conforme ai principi posti dall'ordinamento giuridico per il
raggiungimento degli scopi prefissati dagli amministratori.
La cennata funzione di collaborazione e assistenza
giuridicoamministrativa si inserisce in un discorso piu' ampio
sull'azione amministrativa iniziato dal legislatore con l'art. 1
della legge 7 agosto 1990, n. 241, laddove, nel delineare una nuova
concezione di "azione amministrativa", non piu' legata all'adozione
di singoli atti, ma vista nel suo complesso e finalizzata al
raggiungimento degli obiettivi di cura del pubblico interesse, ha
stabilito che la stessa deve essere esercitata secondo criteri di
economicita' ed efficacia, in attuazione del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione.
Orbene, l'attivita' del segretario comunale, nel nuovo ordinamento,
e' diretta proprio ad assicurare che la "cosa pubblica" sia gestita
in conformita' a tali criteri, non piu' in un'ottica di controllo dei
singoli atti, bensi' di collaborazione con gli organi dell'ente, nel
rispetto delle norme - sia statali che locali - poste
dall'ordinamento giuridico.
Tale funzione verra' svolta non soltanto nei confronti degli organi
politici - monocratici e collegiali - ma anche degli organi
burocratici, quali i dirigenti dell'ente.
Dal punto di vista contenutistico, le funzioni di assistenza e
collaborazione comprendono qualsiasi tipo di attivita' idonea al fine
di garantire il rispetto dei criteri suddetti; esse saranno
esercitate non solo a richiesta degli organi istituzionali, ma anche
su iniziativa del segretario e potranno essere esternate con
qualsiasi forma, pure quella scritta.
In tale ottica, il legislatore ha voluto attribuire al segretario
una parte attiva in occasione delle riunioni degli organi collegiali,
durante le quali la funzione di verbalizzazione viene ad assumere un
aspetto secondario rispetto a quella consultiva, referente e di
assistenza. Il segretario, pertanto, potra' intervenire sia nella
fase procedimentale di formazione degli atti, sia nella fase
decisionale, a richiesta o di propria iniziativa, a proposito di
tutti gli aspetti giuridici legati ad un piu' efficace raggiungimento
del fine pubblico.
L'intervenuta abrogazione delle disposizioni sul parere di
legittimita' non preclude che il segretario possa sempre esprimersi
in sede consultiva, indicando, se del caso, misure alternative per
rendere legittima l'azione amministrativa.
L'espressione del parere manterra' tuttavia la sua obbligatorieta',
qualora l'ente, in sede di autodeterminazione normativa, ovvero il
sindaco, nell'esercizio del potere di direzione, lo richiedano.
Accanto alle funzioni cui si e' accennato, il legislatore ha
mantenuto al segretario comunale quella di vertice della burocrazia
comunale, affidandogli la sovraintendenza ed il coordinamento
dell'attivita' dei dirigenti.
La norma subordina, tuttavia, l'esercizio di tale funzione alla
mancata nomina, da parte del sindaco, del direttore generale, figura
istituita dal comma 10 dell'art. 6 della legge n. 127/1997 in
argomento (che ha introdotto l'art. 51-bis della legge 8 giugno 1990,
n. 142) per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti,
ovvero per quelli con popolazione inferiore che stipulino convenzioni
all'uopo.
Al direttore generale vengono affidate, in tali ipotesi, quali
funzioni tipiche, l'attuazione degli obiettivi dell'ente e la
sovraintendenza alla gestione dell'ente stesso con direzione dei
dirigenti.
In tale evenienza il sindaco dovra', a mente del comma 68 dell'art.
17 della legge n. 127/1997, disciplinare i rapporti tra il segretario
e il direttore generale, considerato il primo quale garante della
legittimita', economicita' ed efficacia dell'azione amministrativa e
il secondo responsabile dell'attivita' gestionale in ordine al
raggiungimento degli obiettivi dell'ente.
Il sindaco peraltro - indipendentemente dalle dimensioni dell'ente
- puo' avvalersi della facolta' prevista dal comma 4 dell'art. 51-bis
della legge n. 142/1990 e attribuisce al segretario le funzioni di
direttore generale, nel qual caso anche le attivita' gestionali
faranno capo al segretario, con connessa responsabilita' per
l'eventuale mancato raggiungimento degli obiettivi di cui al comma 72
dell'art. 17 della legge n. 127/1997.
E' evidente che, laddove non venga nominato il direttore generale,
ovvero non ne vengano affidate le funzioni al segretario comunale, le
relative attivita' verranno ripartite tra segretario (coordinamento e
sovraintendenza dell'attivita' dei dirigenti) e dirigenti dell'ente
(attuazione degli obiettivi e dei programmi) a mente del comma 2
dell'art. 51 della legge n. 142/1990, cosi' come introdotto dall'art.
6, comma 2, della legge n. 127/1997.
Il legislatore ha inteso, inoltre, lasciare alla autonoma
determinazione dell'ente, espressa nello statuto, nei regolamenti o
attraverso le ulteriori direttive del sindaco, la facolta' di
attribuire al segretario tutte le funzioni ritenute opportune:
lettera c) del comma 68 dell'art. 17 della legge n. 127/1997.
Sono da considerare confermate, peraltro, le attivita' che il
segretario gia' svolge in virtu' di norme particolari emanate
anteriormente alla legge n. 127/1997.
Elementi di novita' concernono anche l'attivita' rogatoria del
segretario comunale; il contenuto della relativa potesta' e' stato
aggiornato dalla lettera b) del comma 68 dell'art. 17 della legge n.
127/1997, che ha, quale effetto, l'abrogazione degli artt. 87 e 89
del testo unico delle leggi comunali e provinciali approvato con
regio decreto 3 marzo 1934, n. 383, e l'ampliamento della funzione di
cui trattasi.
La potesta' rogatoria, in passato riferita alle sole ipotesi
previste dall'art. 87 del testo unico delle leggi comunali e
provinciali e subordinata alla richiesta dell'ente locale espressa
con atto collegiale, incontra ora soltanto due limiti: che si tratti
di fattispecie contrattuale riconducibile alla nozione di cui
all'art. 1321 del codice civile e che l'ente locale sia una delle
parti contraenti.
Ne restano esclusi tutti gli altri atti unilaterali (ad esempio la
donazione) ovvero le scritture private, per i quali il segretario
puo' procedere soltanto alla autenticazione delle sottoscrizioni
quando gli atti medesimi siano resi o stipulati nell'interesse
dell'ente stesso.
Si evidenzia, a tale riguardo, che, non essendo stata modificata la
tabella D allegata alla legge 8 giugno 1962, n. 604 - che, al n. 4,
consente la riscossione dei c.d. "diritti di rogito" solo se
collegati all'attivita' rogatoria del segretario e in presenza delle
condizioni previste dalla tabella medesima, cioe' il preventivo
espletamento di gara pubblica e la ricorrenza di fattispecie
contrattuali tassativamente previste -, occorrera' caso per caso
verificare se, a fronte della prestazione rogatoria del segretario,
sussista il diritto dell'ente alla esazione dei "diritti di rogito".
In ordine, infine, alla interpretazione del comma 86 dell'art. 17
della legge n. 127/1997, recante l'abrogazione dell'art. 52 della
legge n. 142/1990, si rinvia alla circolare n. 15/1997 inviata alle
SS.LL. in data 19 giugno 1997.
Il Ministro: Napolitano