N. 320 SENTENZA 16 - 30 ottobre 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Regione Molise - Personale ERSAM - Inquadramento - Servizio comunque prestato - Riconoscimento agli effetti giuridici ed economici della data di entrata in vigore della legge oggetto di censura - Criteri - Irragionevole parificazione di situazioni non omogenee - Irragionevolezza e arbitrarieta' del passaggio ad una fascia funzionale superiore in deroga al principio del pubblico concorso e basato sul parametro automatico dell'anzianita' di servizio - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Molise riapprovata il 7 maggio 1996, art. 1, commi 1 e 2).(GU n.45 del 5-11-1997 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2,
della legge della regione Molise, riapprovata il 7 maggio 1996,
recante "Disposizioni integrative della legge regionale 9 novembre
1977, n. 40", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
Ministri notificato il 7 giugno 1996 depositato in cancelleria il 17
successivo ed iscritto al n. 26 del registro ricorsi 1996;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 1997 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Udito l'Avvocato dello Stato Ignazio Francesco Caramazza per il
ricorrente.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 7 giugno 1996 e depositato il 17
giugno 1996, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato,
in via principale, in riferimento agli artt. 97 e 117 della
Costituzione ed agli artt. 8, 30, 31 e 36 del d.lgs. 3 febbraio 1993,
n. 29, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1
e 2, della legge della regione Molise recante "Disposizioni
integrative della legge regionale 9 novembre 1977, n. 40", approvata
il 12 dicembre 1995 e riapprovata il 7 maggio 1996, a seguito di
rinvio governativo.
2. - L'autorita' ricorrente premette che il primo comma della norma
impugnata, sul dichiarato intento di porre rimedio a situazioni di
ingiustizia sostanziale che si sarebbero determinate in danno di
alcuni dipendenti dell'Ente regionale di sviluppo agricolo (di
seguito: Ersam), gia' inquadrati ai sensi degli artt. 26 e 27 della
legge regionale n. 40 del 1977, prevede il riconoscimento del
servizio comunque prestato anteriormente all'inquadramento dal
personale in attivita' alla data del 17 novembre 1977, per un periodo
continuativo superiore a tre mesi, anche se espletato alle dipendenze
dello Stato o di altri enti pubblici.
Il secondo comma dispone, altresi', l'inquadramento nell'ottavo
livello funzionale dei dipendenti dell'Ersam in possesso del diploma
di laurea e di un'anzianita' di almeno dieci anni in carriera non
inferiore a quella di concetto, qualora non abbiano beneficiato di
alcuna progressione in forza di precedenti norme regionali.
3. - Il Governo osserva che la dedotta finalita' perequativa e'
perseguita in modo indifferenziato nei confronti di un'intera
categoria di dipendenti, al cui interno le diverse condizioni
giuridiche del servizio pre-ruolo impongono, invece, una distinzione,
alla stregua di fondamentali e risalenti principi in materia di
pubblico impiego e della regola di buon andamento della pubblica
amministrazione.
Il primo comma della norma impugnata, secondo il ricorrente,
violerebbe gli artt. 97 e 117 della Costituzione, in quanto non tiene
conto della diversita' delle situazioni disciplinate; prevede una
generalizzata ed uniforme ricostruzione d'anzianita'; omette di
valorizzare le connotazioni giuridiche e di fatto del servizio
pre-ruolo del personale inquadrato ex lege n. 40 del 1977, dalla
provenienza piu' varia e con diverso status; unifica, al fine del
riconoscimento dell'anzianita' pregressa, servizi della piu' varia
natura, non distinguendo secondo siano stati espletati nell'ambito di
un rapporto di tirocinio, ovvero in virtu' di incarichi di assistenza
tecnica ed amministrativa o, ancora, in base agli altri titoli
considerati nell'art. 26 della legge regionale n. 40 del 1977.
4. - La norma impugnata, ad avviso del Presidente del Consiglio dei
Ministri, si porrebbe, altresi' in contrasto con il decreto
legislativo n. 29 del 1993, che reca principi fondamentali in materia
di organizzazione degli uffici e di rapporto di pubblico impiego. In
particolare, violerebbe gli artt. 30, 31 e 36, i quali stabiliscono,
rispettivamente, che le pubbliche amministrazioni devono provvedere
alla definizione delle piante organiche secondo un criterio di
ottimale distribuzione delle risorse, allo scopo di razionalizzare le
funzioni dirigenziali, anche attraverso la riduzione delle relative
dotazioni, e che dette funzioni sono conferibili solo attraverso
meccanismi tipizzati di selezione (concorso pubblico; corso-concorso;
prove attitudinali), onde consentire l'accertamento della
professionalita'.
Il secondo comma della disposizione, prevedendo l'inquadramento
automatico all'ottavo livello (dirigenziale) dei dipendenti Ersam che
abbiano un'anzianita' decennale, parimenti violerebbe siffatti
principi, ponendosi altresi' in contrasto con gli artt. 97 e 117
della Costituzione. L'indiscriminata progressione, disposta sulla
base del solo possesso del diploma di laurea e dell'anzianita',
lederebbe, infatti, il principio di buon andamento
dell'amministrazione.
La finalita' perequativa, evocata nella Relazione di
accompagnamento del testo regionale, pur se espressiva di un'esigenza
di giustizia sostanziale, poiche' non tiene conto - secondo il
ricorrente - della diversita' delle situazioni disciplinate, dovrebbe
comunque considerarsi recessiva rispetto alla finalita' della
migliore organizzazione dell'apparato amministrativo.
5. - La regione Molise non si e' costituita in giudizio.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, promossa con il
ricorso indicato in epigrafe, investe l'art. 1, commi 1 e 2, della
delibera legislativa approvata dal Consiglio regionale del Molise il
12 dicembre 1995 e, a seguito del rinvio governativo, riapprovata
dallo stesso Consiglio il 7 maggio 1996.
Il primo comma della disposizione impugnata stabilisce che al
personale dell'Ersam, inquadrato per effetto della legge regionale 9
novembre 1977, n. 40, "il servizio comunque prestato", ai sensi
dell'art. 26 della stessa legge, "... e' interamente riconosciuto
agli effetti giuridici" dal 1 gennaio 1988 ed a quelli economici
dalla data di entrata in vigore della legge oggetto di censura.
Inoltre, la stessa norma riconosce "ai fini giuridici", e sempre con
decorrenza 1 gennaio 1988, anche il "servizio precedentemente
prestato presso lo Stato o altri Enti pubblici".
Il secondo comma della disposizione impugnata stabilisce che il
suddetto personale, in possesso del diploma di laurea e "con
anzianita' di servizio di anni dieci nella carriera non inferiore a
quella di concetto, che non ha beneficiato di alcun passaggio di
livello ai sensi delle precedenti leggi regionali", e' inquadrato nel
livello funzionale ottavo, con decorrenza giuridica ed economica
dalla data di entrata in vigore della legge stessa.
Secondo il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, la
norma impugnata si porrebbe in contrasto, in primo luogo, con l'art.
97 della Costituzione. Infatti, la generalizzata ed uniforme
ricostruzione dell'anzianita' di servizio, disposta senza tenere
conto della diversa natura giuridica dei rapporti di lavoro
preesistenti all'inquadramento in ruolo, nonche' l'automatico
reinquadramento all'ottavo livello del personale, con laurea ed
anzianita' di servizio in carriera, non inferiore a quella di
concetto, di almeno dieci anni, violerebbero il principio del buon
andamento della pubblica amministrazione. Il secondo comma della
disposizione impugnata contrasterebbe altresi', oltre che con l'art.
97, anche con l'art. 117 della Costituzione, in relazione agli artt.
8, 30, 31 e 36 del decreto legislativo n. 29 del 1993, considerati
quali norme di riforma economico-sociale, in quanto dispone la
progressione del personale ad un livello di inquadramento superiore,
in mancanza della previa definizione della pianta organica ed in
difetto di ogni meccanismo selettivo idoneo a garantire
l'accertamento della professionalita' dei dipendenti ed il possesso
dei requisiti richiesti per l'esercizio delle mansioni superiori.
2. - La questione e' fondata.
Va premesso che, in generale, nelle scelte relative alla
costituzione e all'organizzazione dei pubblici uffici, secondo il
costante indirizzo di questa Corte spetta al legislatore, statale e
regionale, un ampio spazio di discrezionalita', peraltro da
esercitare in conformita' ai principi di buon andamento e di
imparzialita' della pubblica amministrazione e restando naturalmente
salvo il sindacato di costituzionalita' su questo margine di
apprezzamento, sotto i profili della ragionevolezza e della non
arbitrarieta' delle scelte (tra le piu' recenti: sentenze n. 153 e n.
59 del 1997). In particolare, l'orientamento di questa Corte e'
costante nel negare forme di omologazione o di assimilazione tra il
rapporto di pubblico impiego di ruolo e quello non di ruolo (sentenza
n. 52 del 1981), in considerazione delle differenze di presupposti e
di disciplina giuridica (sentenza n. 212 del 1983). Tale
assimilazione e' ancor piu' decisamente esclusa con riguardo a
dipendenti titolari di un rapporto di pubblico impiego e a coloro che
svolgono invece la loro attivita' in favore dell'ente pubblico, in
base a rapporti di diversa natura giuridica.
Cio' premesso, appare dunque in contrasto con i principi dell'art.
97 della Costituzione l'art. 1, comma 1, della legge regionale in
esame, che appunto disponendo il riconoscimento, ai fini giuridici ed
economici, con decorrenza da esso stabilita, del "servizio comunque
prestato" anteriormente all'inquadramento in ruolo e sulla base di
rapporti giuridici della piu' varia natura, finisce con lo stabilire
una equiparazione arbitraria ed irragionevole di situazioni
disomogenee. La giurisprudenza di questa Corte e' infatti ferma nel
ritenere contrastante con il principio del buon andamento della
pubblica amministrazione la norma che consente il riconoscimento,
agli effetti economici, del servizio prestato sulla base di un
rapporto di lavoro a tempo determinato (sentenza n. 380 del 1990),
ovvero che equipara, a tutti gli effetti, il servizio comunque
prestato a quello espletato nell'ambito del rapporto di pubblico
impiego di ruolo, estendendo al primo il regime giuridico proprio del
secondo. La disposizione che ha tale contenuto, infatti, non solo
parifica irragionevolmente situazioni non omogenee, ma si risolve in
un ingiustificato privilegio, suscettibile anche di compromettere la
posizione di coloro che siano stati sin dall'origine assunti a
seguito di regolare concorso pubblico (sentenza n. 59 del 1996).
3. - E' altresi' fondata la censura che investe l'art. 1, comma 2
della legge regionale in esame, in quanto tale norma, che prevede un
inquadramento automatico nel superiore livello funzionale ottavo per
i dipendenti che abbiano diploma di laurea e anzianita' di servizio
di almeno dieci anni, viola l'art. 97 della Costituzione.
Il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta infatti
l'accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni piu'
elevate ed e' soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla
regola del pubblico concorso (ex plurimis: sentenze n. 528 del 1995,
n. 313 del 1994). Il legislatore regionale, peraltro, nell'esercizio
della sua discrezionalita', puo' ragionevolmente derogare a tale
regola, in presenza pero' di peculiari situazioni giustificatrici e
con il limite della necessita' di garantire il buon andamento
dell'amministrazione pubblica. E' pertanto irragionevole ed
arbitrario il passaggio ad una fascia funzionale superiore, in deroga
al principio del pubblico concorso, basato sul parametro automatico
dell'anzianita' di servizio, senza alcun altro criterio di selezione
- tale non potendosi considerare la laurea, priva di qualsiasi
riferimento all'area professionale nonche' al periodo di
conseguimento, - in particolare, senza una valutazione congrua e
razionale dell'attivita' pregressa del dipendente, diretta ad
accertare che egli sia in possesso dei requisiti necessari (ex
plurimis: sentenza n. 161 del 1990).
Nel quadro di tali principi, la norma in esame, che non prevede
alcun criterio selettivo, funzionale alla congrua e razionale
valutazione dell'attivita' pregressa al fine di accertare il possesso
in ciascuno dei dipendenti dei requisiti necessari per l'espletamento
delle mansioni superiori, e' irragionevole e contrastante con i
principi dell'art. 97 della Costituzione.
4. - L'accoglimento della questione per i motivi esposti assorbe
gli altri profili sotto i quali la questione stessa e' stata dedotta.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2,
della legge della regione Molise riapprovata il 7 maggio 1996
(Disposizioni integrative della legge regionale 9 novembre 1977 n.
40).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 ottobre 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 ottobre 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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