N. 454 SENTENZA 16 - 30 dicembre 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti locali - Trattamento economico spettante agli assessori - Parlamentari nazionali od europei nonche' consiglieri regionali - Spettanza delle sole indennita' di presenza e non di quelle di carica - Discrezionalita' legislativa - Funzione di semplice ristoro forfettario e non di completa reintegrazione delle perdite economiche - Ragionevolezza - Non fondatezza. (Legge 27 dicembre 1985, n. 816, art. 14, secondo comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 51, primo comma, e 36, primo comma).(GU n.1 del 7-1-1998 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco GUIZZI; Giudici: prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 14, secondo
comma, della legge 27 dicembre 1985, n. 816 (Aspettative, permessi e
indennita' degli amministratori locali), promosso con ordinanza
emessa il 22 aprile 1996 dal pretore di Varese nei procedimenti
civili riuniti vertenti tra il comune di Varese e Bonomi Giuseppe ed
altro, iscritta al n. 898 del registro ordinanze 1996 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie
speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 novembre 1997 il giudice
relatore Massimo Vari.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza in data 22 aprile 1996 (r.o. n. 898 del 1996),
il pretore di Varese - nel corso di due giudizi civili riuniti,
promossi dal comune di quella citta', per la restituzione delle
maggiori somme percepite dai convenuti, in occasione del
contemporaneo espletamento della carica di assessore comunale e del
mandato di parlamentare nazionale - ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 14, secondo comma, della legge
27 dicembre 1985, n. 816 (Aspettative, permessi e indennita' degli
amministratori locali), nella parte in cui impone il divieto di
cumulo della indennita' di carica di assessore con l'indennita'
parlamentare, per contrasto con gli artt. 3, primo comma, 51, primo
comma, e 36, primo comma, della Costituzione.
Il rimettente, premesso che le indennita' di carica assessoriale e
parlamentare hanno entrambe natura sostanzialmente retributiva,
reputa irragionevole la normativa denunciata che, pur riconoscendo la
compatibilita' delle due cariche, ha, tuttavia, vietato il cumulo tra
le relative indennita'.
Considerato che l'espletamento delle suddette cariche pubbliche
comporta, il piu' delle volte, la necessita' di rinunciare agli altri
impegni di lavoro assunti in modo stabile e continuativo, l'ordinanza
ritiene la disposizione denunciata in contrasto, anzitutto, con
l'art. 3, primo comma, della Costituzione, per la sostanziale
diseguaglianza che il divieto di cumulo cagiona fra chi fruisce di
redditi esclusivamente derivanti da prestazioni di lavoro (autonomo o
dipendente) e chi fruisce di redditi da capitale.
Nel censurare, inoltre, la situazione di diminuita capacita' di
ricoprire cariche pubbliche nella quale, in contrasto con l'art. 51,
primo comma, della Costituzione, si vengono a trovare i cittadini che
devono far ricorso all'attivita' lavorativa per ragioni di
sostentamento, il rimettente, sull'assunto del carattere retributivo
delle indennita' in questione, reputa la disposizione lesiva,
altresi', dell'art. 36, primo comma, della Costituzione, che
garantisce una remunerazione proporzionata alle prestazioni rese.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente
infondata.
Secondo l'Avvocatura al giudice rimettente non sarebbe consentito
sindacare l'uso del potere discrezionale esercitato dal legislatore
nel riconoscere la compatibilita' fra la carica di assessore e quella
di parlamentare, pur disponendo la non cumulabilita' delle due
indennita'.
La disposizione stessa non apparirebbe irrazionale, considerato
anche che la contestuale assunzione della carica di assessore e di
parlamentare comporta, di necessita', una contrazione dell'impegno in
sede locale e tenuto conto, per di piu', del fatto che il legislatore
ha introdotto nell'ordinamento un meccanismo di compensazione per gli
oneri maggiori derivanti dal doppio incarico, disponendo la
cumulabilita' dell'indennita' di presenza (spettante agli assessori
in quanto consiglieri comunali) con quella parlamentare.
Ne' potrebbe essere lamentata una disparita' di trattamento in
relazione alla natura del reddito percepito da coloro che vengano ad
assumere incarichi elettivi, considerato che, ai sensi dell'art. 1
della legge 31 ottobre 1965, n. 1261, l'indennita' parlamentare ha la
funzione "di garantire il libero svolgimento del mandato" e, di
conseguenza, non ha vera e propria natura retributiva, onde sarebbe
da ritenere viziata, semmai, la eventuale cumulabilita' delle due
indennita'.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza in epigrafe indicata il pretore di Varese ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 14,
secondo comma, della legge 27 dicembre 1985, n. 816 (Aspettative,
permessi e indennita' degli amministratori locali), il quale, nel
disciplinare il trattamento economico spettante agli assessori degli
enti locali, dispone che i parlamentari nazionali od europei, nonche'
i consiglieri regionali, possono percepire solo le indennita' di
presenza, e non quelle di carica, previste dalla legge medesima.
Il giudice rimettente ritiene che la disposizione denunciata,
imponendo il divieto di cumulo dell'indennita' di carica di assessore
con l'indennita' parlamentare, contrasti con vari precetti
costituzionali, e cioe' con:
l'art. 3, primo comma, per la sostanziale diseguaglianza tra la
posizione di colui che fruisce di redditi esclusivamente derivanti da
prestazioni di lavoro (autonomo o dipendente) e colui che fruisce di
redditi di capitale;
l'art. 51, primo comma, per la situazione di diminuita capacita'
di ricoprire cariche pubbliche in cui verserebbero i cittadini tenuti
a far ricorso all'attivita' lavorativa per ragioni di sostentamento;
l'art. 36, primo comma, per la lesione del principio che
garantisce una remunerazione proporzionata alle prestazioni rese.
2. - La questione va reputata non fondata, per ragioni che, in gran
parte, si rifanno ad orientamenti gia' espressi in argomento dalla
giurisprudenza costituzionale.
La considerazione di detti precedenti, unitamente a motivi di
priorita' logica, suggerisce, trascurando l'ordine di prospettazione
seguito nell'ordinanza, di muovere, anzitutto, dalla lamentata
violazione dell'art. 51, primo comma, della Costituzione che
costituisce il principale cardine delle garanzie in tema di accesso
alle cariche pubbliche elettive. La Corte, gia' da tempo, ha
affermato che il legislatore ha l'obbligo di porre in essere le
condizioni indispensabili per consentire anche ai meno abbienti
l'accesso alle cariche pubbliche e l'esercizio delle funzioni a
queste connesse, come conferma anche l'art. 69 della Costituzione
nell'assicurare ai membri del Parlamento la corresponsione di una
indennita' da stabilirsi con legge (v. sentenza n. 24 del 1968).
Anche se l'istituto dell'indennita', come la Corte stessa ha avuto
occasione di rilevare (v. sentenza n. 193 del 1981), si e' andato
estendendo dal Parlamento alle Regioni ed anche alle Province ed ai
comuni - in armonia con le tendenze delle moderne legislazioni, che,
proprio al fine di cui sopra, vanno eliminando o attenuando la
gratuita' delle funzioni pubbliche elettive - la compiuta disciplina
delle implicazioni d'ordine economico, connesse all'attivita'
pubblica svolta, rimane nondimeno affidata, ferma restando la
garanzia del posto di lavoro espressamente prevista dall'art. 51,
terzo comma, della Costituzione, alle scelte discrezionali del
legislatore (v., oltre alla gia' citata sentenza n. 193 del 1981, le
sentenze n. 52 del 1997 e n. 35 del 1981).
3. - Posto dunque che la disciplina denunciata e' espressione
dell'ampia discrezionalita' di cui gode il legislatore, giova
osservare, altresi', che, ad inficiare la stessa, sul piano della
legittimita', non puo' valere nemmeno l'evocazione, da parte
dell'ordinanza, del parametro di cui all'art. 36, primo comma, della
Costituzione.
Le indennita' considerate costituiscono, infatti, un ristoro
forfettario per le funzioni svolte, rimesso al legislatore sia
nell'entita' sia nei limiti in cui puo' consentirsene il cumulo, come
confermano quei precedenti della giurisprudenza costituzionale che, a
proposito dell'indennita' di carica, hanno escluso qualsiasi
assimilazione alla retribuzione connessa a rapporto di pubblico
impiego (v. sentenza n. 52 del 1997, cit.) ed hanno, del pari,
rilevato che l'indennita' percepita dai parlamentari ha sempre
assunto, nei presupposti e nelle finalita', connotazioni distinte da
detta retribuzione (v. sentenza n. 289 del 1994).
4. - Non diverse appaiono le conclusioni, anche a valutare la
questione sotto il profilo dell'asserita violazione dell'art. 3,
primo comma, della Costituzione, in ragione della sostanziale
diseguaglianza evidenziata dall'ordinanza fra colui che fruisce di
redditi di lavoro (autonomo o subordinato) e colui che fruisce di
redditi di capitale.
Come gia' altre volte rilevato (sentenza n. 89 del 1996), il
principio di eguaglianza, implicando un giudizio di relazione in
virtu' del quale a situazioni eguali deve corrispondere l'identica
disciplina e, all'inverso, discipline differenziate andranno
coniugate a situazioni differenti, postula una valutazione di
ragionevolezza delle scelte operate dal legislatore nell'omologare
ovvero nel differenziare le varie situazioni.
Alla stregua di un siffatto criterio, la disposizione non puo'
reputarsi illegittima, ove si consideri, da un canto, la gia'
ricordata discrezionalita' del legislatore e ove si tenga conto,
dall'altro, della funzione di semplice ristoro forfettario, e non di
completa reintegrazione delle perdite economiche, che le indennita'
assolvono, sicche' non appare arbitraria o irragionevole una
disciplina che prescinde dalle situazioni in cui concretamente
versano gli interessati, essendo, oltretutto, difficile, se non
addirittura irrealizzabile, l'accertamento della diversa entita' del
pregiudizio economico che, in via di fatto, ciascun cittadino subisce
a causa dell'assunzione di cariche pubbliche, in relazione alle
peculiari fonti del suo reddito.
In ogni caso e' evidente che a tale pregiudizio questa Corte non
sarebbe comunque in grado di rimediare con la pronuncia di
accoglimento sollecitata dal rimettente, che, essendo volta alla
rimozione del censurato divieto di cumulo, non eliminerebbe, ma
lascerebbe sussistere integralmente la asserita disparita'.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 14, secondo comma, della legge 27 dicembre 1985, n. 816
(Aspettative, permessi e indennita' degli amministratori locali),
sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 51, primo comma
e 36, primo comma, della Costituzione, dal pretore di Varese con
l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 1997.
Il Presidente: Guizzi
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1997.
Il cancelliere: Fruscella
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