N. 465 SENTENZA 16 - 30 dicembre 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Militari - Sottufficiali della guardia di finanza - Estensione del trattamento economico previsto per gli ispettori della Polizia di Stato - Non consentita individuazione della corrispondenza delle funzioni delle diverse qualifiche - Ragionevolezza della scelta legislativa di fronte a situazioni e sistemi non omogenei - Non fondatezza. (Legge 1 aprile 1981, n. 121, art. 43, diciassettesimo comma e tabella C) allegata, come sostituita dall'art. 9 della legge 12 agosto 1982, n. 569, e relativa nota in calce alla tabella). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.1 del 7-1-1998 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 43,
diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo
ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza) e della
tabella C allegata a detta legge, come sostituita dall'art. 9 della
legge 12 agosto 1982, n. 569 (Disposizioni concernenti taluni ruoli
del personale della Polizia di Stato e modifiche relative ai livelli
retributivi di alcune qualifiche e all'art. 79 della legge 1 aprile
1981, n. 121) e della nota in calce alla tabella, promosso con
ordinanza emessa il 20 dicembre 1995 dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Andreoli Ilario
ed altri, iscritta al n. 1223 del registro ordinanze 1996 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima
serie speciale, dell'anno 1996;
Visti gli atti di costituzione di Principato Filippo e Buscemi
Antonio nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 1 luglio 1997 il giudice relatore
Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio promosso con una serie di ricorsi di
sottufficiali della Guardia di finanza al fine di ottenere
l'estensione nei loro confronti del trattamento economico previsto
per gli ispettori della Polizia di Stato, l'adito Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza del 20 dicembre
1995, pervenuta alla Corte costituzionale il 9 ottobre 1996 (r.o. n.
1223 del 1996), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 43,
diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo
ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza), della
tabella C allegata a detta legge come sostituita dall'art. 9 della
legge 12 agosto 1982, n. 569, nonche' della nota in calce alla
tabella, nella parte in cui tale disciplina non consente di
individuare la corrispondenza delle funzioni delle diverse qualifiche
degli ispettori della Polizia di Stato con quelle proprie dei
sottufficiali della Guardia di finanza, per la disparita' di
trattamento ed il vizio di irragionevolezza prodotti - anche in
relazione alla equiparazione, stabilita dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 277 del 1991, tra le qualifiche degli ispettori di
polizia e quelle di pari grado dell'Arma dei carabinieri - nonche'
per la incidenza di tale sperequazione sul piano del buon andamento
della P.A.
Il collegio rimettente si fa carico del rilievo che, come precisato
dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 455 del 1993, la
predetta pronuncia n. 277 del 1991 non ha portato al riespandersi del
principio di equiparazione secondo la omogeneita' delle funzioni tra
le qualifiche di ispettore di polizia e quelle dei sottufficiali del
Corpo della Guardia di finanza, e che, pertanto, e' da escludersi
che, sulla base del contesto normativo previgente al d.-l. 7 gennaio
1992, n. 5, convertito, con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992,
n. 216 (che, all'art. 2, attribuisce, a decorrere dal 1 gennaio 1992,
il medesimo trattamento previsto per gli ispettori della Polizia di
Stato, ai sottufficiali dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della
Guardia di finanza per i gradi corrispondenti), potesse ritenersi
sussistente una siffatta omogeneizzazione e connessa equiparazione di
trattamento economico.
Peraltro, la disciplina impugnata, applicabile ai ricorrenti, che
avevano adito il giudice amministrativo anteriormente alla entrata in
vigore della novella del 1992, opererebbe - secondo il giudice a quo
- un vulnus nella sfera giuridica di costoro. Ed infatti, mentre, in
base all'intervento della Corte costituzionale, i sottufficiali
dell'Arma hanno visto ricondurre le proprie posizioni a quelle delle
corrispondenti qualifiche degli ispettori della Polizia di Stato,
analoga estensione non si e' verificata per i sottufficiali della
Guardia di finanza se non a decorrere dal 1 gennaio 1992, ex art. 2
del d.-l. n. 5 del 1992. Ne' i ricorrenti possono beneficiare
dell'art. 1, comma 1, dello stesso decreto. Questo, a seguito della
sentenza n. 277 del 1991 della Corte costituzionale e delle sentenze
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio n. 1219 del 1991 e
del Consiglio di Stato n. 986 del 1991, che avevano accertato il
diritto dei rispettivi ricorrenti, tutti appartenenti all'Arma dei
carabinieri, al trattamento economico corrispondente a quello
stabilito per i pari grado della Polizia di Stato, ha autorizzato la
spesa per la definizione degli effetti economici delle sentenze
stesse.
Tale diverso trattamento non sarebbe giustificato, secondo il
collegio rimettente, dal diverso contenuto dei compiti ascrivibili ai
sottufficiali del Corpo di cui si tratta rispetto agli altri.
Ed infatti, per un verso l'art. 43 della legge n. 121 del 1981, ai
commi sedicesimo e diciassettesimo, farebbe generico riferimento al
personale dei carabinieri e degli altri Corpi ivi elencati, senza
differenziare i primi dai secondi; per l'altro, tra i compiti di
istituto del Corpo della Guardia di finanza, sarebbero da
ricomprendere quelli di polizia di sicurezza, non limitati ad un
marginale concorso al mantenimento dell'ordine e della sicurezza
pubblica, ma identificabili con quelli svolti da polizia e
carabinieri.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituite le parti
private Filippo Principato e Antonio Buscemi, concludendo per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale della normativa
impugnata. Si sottolinea, al riguardo, nell'atto di costituzione
che, ai sensi dell'art. 43, sedicesimo comma, della legge n. 121 del
1981, il trattamento economico previsto per il personale della
Polizia di Stato si estende a quello del Corpo della Guardia di
finanza, e cio' in quanto quest'ultimo viene ricompreso nel comparto
unitario delle Forze di pubblica sicurezza. E tale unicita'
organizzativo-funzionale del comparto emergerebbe anche da altre
disposizioni. Ne' potrebbe escludersi, sulla base del quadro
normativo vigente, che le mansioni attribuite ai vari gradi del ruolo
dei sottufficiali del Corpo della Guardia di finanza siano
equiparabili, sul piano qualitativo e quantitativo, a quelle
corrispondenti svolte dagli appartenenti al ruolo degli ispettori
della polizia di Stato. Pertanto, la tabella C allegata alla legge n.
121 del 1981, provvedendo "ad una diversa equiparazione alla quale
corrisponde un minore trattamento economico" violerebbe il principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, oltre a quello
della tutela del lavoro (art. 35, primo comma, della Costituzione),
della retribuzione proporzionata alla quantita' e qualita' del lavoro
svolto (art. 36, primo comma, della Costituzione), e a quello di buon
andamento ed imparzialita' dell'amministrazione (art. 97, primo
comma, della Costituzione).
3. - Nel giudizio e' altresi' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, che ha concluso per la inammissibilita' o la
infondatezza della questione.
In proposito, si rileva nella memoria che successivamente al d.-l.
n. 5 del 1992, che ha fatto valere il principio di omogeneita'
rispetto alle Forze di polizia anche per il Corpo della Guardia di
finanza, il legislatore, con una norma di interpretazione autentica
(art. 4 della legge 15 luglio 1994, n. 443), ha disposto anche
l'attribuzione delle competenze arretrate al personale di cui si
tratta, sicche' dovrebbe ritenersi esaurito l'interesse economico dei
ricorrenti.
Ha, inoltre, osservato che, anche se nella legislazione successiva
il ruolo della Guardia di finanza si e' in gran parte affiancato a
quello di polizia e carabinieri, soprattutto nella lotta alla
criminalita', nel 1981 i compiti istituzionali del Corpo erano
diversificati rispetto a quelli di polizia e carabinieri.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, solleva, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 43, comma diciassettesimo,
della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento
dell'amministrazione della pubblica sicurezza), della tabella C
allegata a detta legge, come sostituita dall'art. 9 della legge 12
agosto 1982, n. 569 (Disposizioni concernenti taluni ruoli del
personale della Polizia di Stato e modifiche relative ai livelli
retributivi di alcune qualifiche e all'art. 79 della legge 1 aprile
1981, n. 121), nonche' della nota in calce alla tabella, nella parte
in cui non consentono di individuare la corrispondenza delle funzioni
delle diverse qualifiche degli ispettori della Polizia di Stato con
quelle proprie dei sottufficiali della Guardia di finanza. Il
collegio rimettente censura la disparita' di trattamento ed il vizio
di irragionevolezza a suo avviso prodotti dalla normativa de qua in
relazione alla equiparazione, operata dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 277 del 1991, dei sottufficiali dell'Arma dei
Carabinieri alle diverse qualifiche degli ispettori della Polizia di
Stato.
2.- Preliminarmente deve essere posto in rilievo che la sentenza n.
277 del 1991 aveva "ad oggetto la mancata individuazione, nella
tabella di cui si discute, della qualifica di ispettore di polizia",
che doveva costituire, "nel presupposto di omologia di funzioni
espletate dai sottufficiali dell'Arma dei carabinieri, il parametro
di riferimento per il trattamento economico di questi ultimi"
(sentenza n. 65 del 1997).
Come ha gia' sottolineato questa Corte, la sentenza invocata si
basava sul principio della tendenziale corrispondenza del trattamento
economico al tipo di funzioni esercitate, cui doveva uniformarsi la
tabella di equiparazione in base al criterio funzionale, il solo
idoneo a rendere omogeneo, sotto il denominatore comune delle
funzioni, il trattamento economico nei rispettivi apparati secondo
articolazioni diverse (sentenze n. 277 del 1991; n. 65 del 1997). La
contraddizione tra l'art 43, diciassettesimo comma, della legge n.
121 del 1981, che rinvia alla tabella, e quest'ultima, che non
risponde allo scopo per il quale e' prevista, riguardava l'esclusione
delle qualifiche degli ispettori dalla comparazione con i gradi dei
sottufficiali dei carabinieri, caratterizzati da una speciale
posizione (sentenze n. 277 del 1991 e n. 65 del 1997).
La Corte, con la sentenza n. 277 del 1991, aveva ritenuto
espressamente di non poter andare oltre la declaratoria di
incostituzionalita' (per la parte de qua relativa alla mancata
comparazione tra ispettori e sottufficiali dei carabinieri) della
tabella C allegata alla legge n. 121 del 1981, evitando ogni
intervento conseguentemente additivo circa la retribuzione spettante,
in quanto cio' era precluso nella fattispecie al giudice delle leggi.
Pertanto "deve considerarsi un errato presupposto quello di ritenere
che, in seguito alla sentenza n. 277 del 1991, si sia automaticamente
verificata la piena equiparazione anche economica, secondo
l'omogeneita' delle funzioni, tra le qualifiche di ispettore di
polizia e quelle di sottufficiale dell'Arma dei Carabinieri"
(sentenze n. 241 del 1996 e n. 455 del 1993).
A maggior ragione deve escludersi che, per effetto della anzidetta
sentenza n. 277 del 1991, si sia prodotta rispetto alle medesime
qualifiche una equiparazione per i sottufficiali delle altre forze di
polizia (diverse dai Carabinieri), come quelli della Guardia di
finanza, mantenuti al di fuori sia dell'oggetto della pronuncia della
Corte, sia delle conseguenti decisioni dei giudici amministrativi
(sentenza n. 455 del 1993).
Solo in sede di conversione del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, si e'
fatto riferimento al Corpo della Guardia di finanza introducendosi
una equiparazione economica a livello di sottufficiali con decorrenza
1 gennaio 1992. Del resto, in via transitoria l'ordinamento della
Guardia di finanza, per quanto riguarda il personale non appartenente
alle categorie degli ufficiali, era rimasto immodificato e prevedeva
un inquadramento (sottufficiali da un canto e appuntati e finanzieri
dall'altro) con modalita' completamente diverse rispetto alla Polizia
di Stato, oggetto della istituzione di quattro distinti ruoli con
compiti e funzioni affatto nuovi per gli ispettori, e con sistemi di
avanzamento e di progressione in carriera del tutto diversi
(ordinanza n. 324 del 1993).
Nello stesso tempo, non puo' essere disconosciuta sul piano
generale la differenza di ordinamento e di funzioni della Guardia di
finanza. In particolare, quanto a queste ultime, accanto alle
funzioni solo concorrenti a tutela dell'ordine pubblico e della
sicurezza pubblica - art. 16, primo comma, lettera b), della legge n.
121 del 1981 - i compiti primari sono individuati essenzialmente
nell'attivita' di "prevenzione e repressione delle evasioni e delle
violazioni finanziarie" integrati da una serie di poteri di indagine
e controllo strumentali rispetto all'amministrazione
finanziario-tributaria (art. 1 della legge 23 aprile 1959, n. 189)
con conseguente, peculiare assetto organizzativo e di preparazione
attitudinale (sentenza n. 65 del 1997).
3.- Sulla base delle predette considerazioni la questione proposta
risulta infondata. Infatti, da un canto il legislatore ha compiuto
una scelta non irragionevole e non arbitraria di fronte a situazioni
e sistemi non omogenei, di modo che non si puo' ravvisare violazione
degli artt. 3 e 97 della Costituzione nel diverso trattamento
giuridico, operato in sede applicativa, in presenza di situazioni
difformi.
Del resto, il sistema della legge n. 121 del 1981 e successive
integrazioni per quanto attiene al trattamento economico e alla sua
unificazione per le forze di polizia non era destinato a creare vuoti
normativi, dovendosi integrare con la preesistente normativa e con
quella sopravvenuta (atteso il carattere del rinvio previsto) per
quanto non disciplinato dalla medesima legge n. 121 del 1981
(sentenza n. 65 del 1997).
Peraltro, giova sottolineare ancora una volta che per il periodo
fino al 1992 la situazione era transitoria, secondo una scelta
effettuata dal legislatore, in quanto da un canto la Guardia di
finanza aveva conservato il suo assetto organizzativo-funzionale,
dall'altro si era in attesa dell'attuazione delle deleghe per il
riordino delle carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti
economici (intesi in senso interdipendente) allo scopo di conseguire
una disciplina omogenea (art. 3, comma 1, della legge 6 marzo 1992,
n. 216). Infatti, "l'omogeneizzazione economica era destinata ad
affinarsi nel corso del tempo, nell'obiettivo di perseguire
l'effettivo equilibrio di trattamenti, che presuppone l'eliminazione
di differenze di meccanismi di progressione in taluni ordinamenti"
(sentenza n. 65 del 1997) ovvero l'adeguamento di moduli
ordinamentali.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 43, comma diciassettesimo, della legge 1 aprile 1981, n.
121 (Nuovo ordinamento dell'amministrazione della pubblica
sicurezza), della tabella C allegata a detta legge, come sostituita
dall'art. 9 della legge 12 agosto 1982, n. 569 (Disposizioni
concernenti taluni ruoli del personale della Polizia di Stato e
modifiche relative ai livelli retributivi di alcune qualifiche e
all'art. 79 della legge 1 aprile 1981, n. 121) e della nota in calce
alla tabella, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1997.
Il cancelliere: Fruscella
97C1522