N. 470 SENTENZA 16 - 30 dicembre 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Corte dei conti - Affidamento alla Corte dell'individauzione degli enti assoggettabili al controllo - Impregiudicata, per gli enti stessi da assoggettare a controllo, la garanzia della tutela innanzi al giudice - Non fondatezza. (Legge 14 gennaio 1994, n. 20, art. 3, comma 4). (Cost., artt. 100, 103 e 113).(GU n.1 del 7-1-1998 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 4,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), promossi con sei
ordinanze emesse l'8 novembre 1996 (n. 2 ordinanze) ed il 16 gennaio
1997 (n. 4 ordinanze) dalla Corte di cassazione, Sezioni unite
civili, rispettivamente iscritte ai nn. 163, 164, 329, 330, 331 e 332
del registro ordinanze 1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 15 e 25, prima serie speciale, dell'anno 1997, a
seguito di ricorsi per regolamento preventivo di giurisdizione
proposti dalla Federazione nazionale dell'Ordine dei farmacisti
italiani, dalla Federazione nazionale degli Ordini dei medici, dei
chirurghi e degli odontoiatri, dal Consiglio nazionale degli
ingegneri, dal Consiglio nazionale del notariato, dal Consiglio
nazionale degli architetti e dal Consiglio nazionale forense;
Visti gli atti di costituzione delle Federazioni nazionali e dei
Consigli nazionali predetti, nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 14 ottobre 1997 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Alessandro Pace per la Federazione nazionale
dell'Ordine dei farmacisti italiani e per la Federazione nazionale
degli Ordini dei medici, dei chirurghi e degli odontoiatri, Matteo
dell'Olio e Antonio Funari per la Federazione nazionale degli Ordini
dei medici, dei chirurghi e degli odontoiatri, Mario Sanino per il
Consiglio nazionale degli ingegneri, per il Consiglio nazionale del
notariato, per il Consiglio nazionale degli architetti e per il
Consiglio nazionale forense e l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo
per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con sei ordinanze, tutte di analogo contenuto, due delle quali
in data 8 novembre 1996 (r.o. nn. 163 e 164) e le altre in data 8
gennaio 1997 (r.o. nn. 329, 330, 331 e 332 del 1997), la Corte di
Cassazione, Sezioni Unite civili, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 4, della legge 14
gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), nella parte in cui affida alla
Corte dei conti l'individuazione (non automatica e caratterizzata
dalla ricerca di parametri di riferimento e di criteri valutativi)
degli enti assoggettabili al controllo, per contrasto con l'art. 100
della Costituzione, in riferimento anche agli artt. 103 e 113 della
Costituzione medesima.
2. - Le ordinanze sono state emesse a seguito di ricorsi per
regolamento preventivo di giurisdizione, proposti dalla Federazione
nazionale dell'Ordine dei farmacisti italiani, dalla Federazione
nazionale degli Ordini dei medici, dei chirurghi e degli odontoiatri,
dal Consiglio nazionale degli ingegneri, dal Consiglio nazionale del
notariato, dal Consiglio nazionale degli architetti e dal Consiglio
nazionale forense, nell'ambito di giudizi pendenti innanzi al TAR
Lazio per l'annullamento della determinazione n. 43 del 20 luglio
1995, con la quale la Sezione controllo enti della Corte dei conti ha
sottoposto gli enti menzionati ai riscontri di cui alla legge 14
gennaio 1994, n. 20, nonche', di ogni altro atto presupposto,
connesso o conseguenziale.
Le Sezioni unite, richiamato il principio della non sindacabilita'
in sede giurisdizionale degli atti di controllo della Corte dei
conti, rammentano che, sulla scorta dell'orientamento gia' espresso
dalla giurisprudenza costituzionale (v. sentenza n. 29 del 1995), la
disposizione dell'art. 100 della Costituzione, nel prevedere il
controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria, va intesa nel senso di non precludere
al legislatore di introdurre forme di controllo diverse ed ulteriori,
purche' ancorate ad interessi costituzionalmente tutelati, come in
sostanza e' avvenuto con l'estensione del controllo della Corte dei
conti alla gestione del bilancio e del patrimonio delle
amministrazioni pubbliche in genere, nonche' alle gestioni fuori
bilancio ed ai fondi di provenienza comunitaria, disposta dall'art.
3, comma 4, della legge n. 20 del 1994, sia pure lasciando ferme -
come precisa il successivo comma 7 - le disposizioni della legge 21
marzo 1958, n. 259, relativamente agli enti da quest'ultima previsti.
Tuttavia - secondo il giudice rimettente - suscita perplessita' il
fatto che non sia stato esteso, al piu' ampio ambito di controllo
contemplato dalla citata legge n. 20 del 1994, il procedimento gia'
previsto dalla legge n. 259 del 1958 per l'individuazione degli enti
da assoggettare alle verifiche della Corte dei conti, secondo un
meccanismo affidato all'autorita' di governo ed espresso nella forma
del decreto presidenziale.
Ricorda, altresi', l'ordinanza che la stessa Cassazione, nel
ritenere, a suo tempo, manifestamente infondata una eccezione di
illegittimita' costituzionale della legge n. 259 del 1958, sollevata
con riguardo ai poteri spettanti al Governo per la predetta
individuazione degli enti, aveva gia' avuto occasione di osservare
che l'eventuale alternativa, rappresentata dall'attribuzione della
relativa competenza alla stessa Corte dei conti, non sarebbe stata
praticabile "non potendosi affidare al medesimo organo deputato al
controllo la valutazione e determinazione di cui si tratta, senza un
mezzo di tutela degli enti, che sarebbe difficile costruire nei
riguardi" di quest'ultimo (vedi Cassazione SS. UU. 9 agosto 1996, n.
7327).
In conclusione, ad avviso del rimettente, se si considera che
l'art. 100 della Costituzione appare imperniato sul rinvio alla
legge come fonte di determinazione dei casi e delle forme del
riscontro successivo sugli enti, anche merce' la previsione di
procedure esterne (eterodeterminative, secondo talune ordinanze),
come quella della legge n. 259 del 1958, e' ragione di perplessita'
il potere, non privo di profili valutativi, demandato alla Corte dei
conti. Risulta, percio', non manifestamente infondata la questione di
legittimita' dell'art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20
- per contrasto con l'art. 100 della Costituzione, in riferimento
anche agli artt. 103 e 113 - nella parte in cui affida alla Corte dei
conti stessa, attraverso un potere per giunta non sorretto da criteri
predeterminati, l'individuazione - non automatica e caratterizzata
dalla ricerca di parametri di riferimento e, al tempo stesso, come
sottolineano talune delle ordinanze (r.o. nn. 163 e 164 del 1997),
di criteri valutativi - degli enti assoggettabili al controllo, pur
nella riconosciuta immunita' dell'organo in questione dal sindacato
giurisdizionale.
Nel sollevare la questione l'ordinanza precisa che la risposta che
la Corte costituzionale dara' al quesito influira' in ogni caso sulla
soluzione da adottarsi in punto di giurisdizione, essendo cosi'
assicurata la rilevanza della questione stessa.
3. - Si sono costituite innanzi a questa Corte la Federazione
nazionale dell'Ordine dei farmacisti italiani e la Federazione
nazionale degli Ordini dei medici, dei chirurghi e degli odontoiatri,
deducendo preliminarmente, con difese di analogo tenore, che le
parti: a) non sono state mai sottoposte a controllo ai sensi della
legge n. 259 del 1958; b) sono state escluse dal campo di
applicazione della legge n. 70 del 1975; c) non rientrano nel c.d.
"settore pubblico allargato" di cui alla legge n. 468 del 1978.
Rilevato, altresi', che la riforma di cui alla legge n. 20 del 1994
ha semplicemente comportato una estensione soggettiva della tipologia
del controllo successivo anche a quelle amministrazioni pubbliche
(dello Stato, delle Regioni e degli enti locali), che in passato non
vi erano sottoposte, le Federazioni osservano, quanto all'ambito di
applicazione della disposizione denunciata, che il comma 7 dello
stesso art. 3 della legge n. 20 del 1994 fa, comunque, espressamente
salve le disposizioni della legge 21 marzo 1958 n. 259: gli enti non
facenti parte della "pubblica amministrazione" in senso stretto,
intanto potrebbero essere sottoposti al controllo di gestione della
Corte dei conti, in quanto siano (ancora oggi) concretamente
individuati per il tramite del decreto presidenziale previsto dalla
detta legge n. 259 del 1958.
Diversamente, ove l'art. 3, comma 4, dovesse essere interpretato
nel senso fatto proprio dalla Corte dei conti, l'individuazione degli
enti verrebbe a risolversi in una funzione di amministrazione attiva
e non piu' in una funzione analoga a quella giurisdizionale, sicche'
non vi sarebbe piu' motivo di escludere la tutela innanzi al giudice
amministrativo avverso i relativi atti. Ma neanche questo basterebbe
ad evitare l'incostituzionalita' della disposizione, di fronte alla
commistione di funzioni amministrative e funzioni
para-giurisdizionali in capo allo stesso organo, in contrasto con "i
principi generalmente validi in tutti gli ordinamenti in cui vige la
divisione dei poteri".
La difesa delle predette Federazioni chiede pertanto: a) in via
principale, il rigetto della questione di legittimita'
costituzionale, con una pronuncia interpretativa nel senso della
spettanza al Governo della potesta' di determinazione degli enti
pubblici (in senso lato) da sottoporre al controllo di gestione della
Corte dei conti, nelle forme previste dall'art. 3, primo comma, della
legge n. 259 del 1958; b) in via subordinata, l'accoglimento della
questione nei termini prospettati e per i vizi denunciati dal giudice
a quo; c) in via ulteriormente subordinata, nell'ipotesi in cui si
ritenesse di accogliere l'opzione interpretativa fatta propria dal
giudice rimettente e cio' non di meno si giudicasse l'art. 3, comma
4, immune da vizi di costituzionalita', una sentenza interpretativa
di rigetto, a tal fine specificando che - limitatamente agli atti
emanati dalla Corte dei conti nell'esercizio della potesta' di
determinazione degli enti da sottoporre a controllo - e', comunque,
ammissibile il sindacato da parte del giudice amministrativo ex art.
113 della Costituzione.
4. - Si sono costituiti altresi' il Consiglio nazionale degli
ingegneri, il Consiglio nazionale del notariato, il Consiglio
nazionale degli architetti e il Consiglio nazionale forense,
deducendo, con difese di analogo tenore, l'incostituzionalita' della
disposizione denunciata, giacche' essa pretende di far determinare
dall'ente controllante gli enti sottoposti a controllo. In adesione
alle argomentazioni dell'ordinanza di rimessione, si chiede,
pertanto, che sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale della
disposizione stessa, per contrasto con gli artt. 100, 103 e 113 della
Costituzione.
5. - In tutti i giudizi e' intervenuto il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha chiesto che la questione sia dichiarata
inammissibile e, comunque, manifestamente infondata.
6. - In particolare, nell'atto di intervento depositato per il
giudizio di cui al r.o. n. 163 del 1997, si nega la sussistenza del
contrasto fra l'art. 3, comma 4, della legge n. 20 del 1994, e l'art.
100 della Costituzione, avendo la legge stessa stabilito i casi
(gestione delle amministrazioni pubbliche) in cui viene esercitato il
controllo e le forme (controllo successivo) in cui si procede.
Affermato che il rimettente tende in sostanza a sindacare il merito
legislativo, si osserva che dall'art. 100 della Costituzione non puo'
farsi discendere, contrariamente a quanto presuppone il giudice a
quo, la necessita' di procedure esterne che non coinvolgano la Corte
dei conti nella individuazione degli enti, non senza rilevare che, a
fronte di un controllo stabilito dalla legge n. 20 del 1994 su tutte
le amministrazioni pubbliche, sarebbe stata inutile ogni elencazione
degli enti.
Ne' sarebbero pertinenti i riferimenti agli art. 103 e 113 della
Costituzione, considerato, da un lato, che la mancata indicazione
nominativa degli enti soggetti al controllo e' materia estranea alla
giurisdizione, e, dall'altro, che l'attivita' di controllo svolta
dalla Corte dei conti non si estrinseca in atti amministrativi.
7. - Nell'intervenire anche negli altri giudizi, il Presidente del
Consiglio dei Ministri si e' richiamato alle difese ed alle
conclusioni di rigetto formulate nel giudizio di cui al r.o. n. 163
del 1997.
8. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza,
l'Avvocatura generale dello Stato ha insistito nella richiesta di
rigetto, rilevando che le ordinanze intendono, in sostanza, sindacare
la discrezionalita' del legislatore che ha voluto sottoporre a
controllo tutti gli enti pubblici, onde garantire la regolarita' e la
legittimita' dell'azione amministrativa. Si osserva in proposito che,
del resto, non si e' mai ritenuto che la Corte dei conti abbia
esorbitato dai limiti costituzionali quando ha reputato soggetti a
controllo gli atti dell'ANAS ovvero non soggetti a controllo gli atti
autorizzativi relativi ai contratti di lavoro decentrati;
analogamente non e' mai stata prospettata una questione di
costituzionalita' quando il giudice penale, nei reati contro la
pubblica amministrazione, ha individuato direttamente i soggetti
contemplati dalla norma incriminatrice ovvero quando il giudice
amministrativo ha fatto rientrare gli ordini professionali
nell'ambito degli enti pubblici soggetti alla giurisdizione sul
pubblico impiego.
9. - Nell'imminenza dell'udienza, le Federazioni nazionali
dell'Ordine dei farmacisti e degli Ordini dei medici, dei chirurghi e
degli odontoiatri hanno depositato memorie illustrative di analogo
contenuto, con le quali negano che le censure di illegittimita' siano
volte a sindacare il merito legislativo si' da risultare
inammissibili. Sulla premessa della riconosciuta immunita' della
Corte dei conti dal sindacato giurisdizionale, la questione di
costituzionalita' tende, invece, a stabilire se sia legittima la
deroga, da parte del legislatore ordinario, a due principi cardine
del nostro ordinamento giuridico: quello della separazione tra le
funzioni amministrativa e giurisdizionale e quello
dell'impugnabilita' in sede giurisdizionale di tutti gli atti di
amministrazione attiva.
Nel merito, la difesa delle citate Federazioni, escluso che dalla
natura pubblica di un ente si possa far derivare la sua necessaria
appartenenza alla pubblica amministrazione, osserva che diventa
sempre piu' difficile individuare con esattezza la latitudine del
concetto di pubblica amministrazione; al riguardo in anni recenti, il
legislatore ha proceduto con metodo prettamente casistico, elaborando
definizioni la cui portata, conformemente al fine, non puo' assumere
un significato generale. Non potendosi, percio', aderire alla tesi
secondo la quale l'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del
1993, conterrebbe una definizione generale e onnicomprensiva di
"pubblica amministrazione", l'unico criterio, per evitare
interpretazioni arbitrarie, sarebbe quello di restringere il piu'
possibile l'ambito di una siffatta nozione, limitandolo allo Stato,
alle Regioni ed agli enti locali (ed ai loro enti strumentali).
Comunque, anche a voler revocare in dubbio (per mera ipotesi)
quanto detto - ad avviso delle Federazioni - gli enti da sottoporre a
controllo di gestione sarebbero esclusivamente quelli la cui
attivita' e' suscettibile di incidere sul bilancio dello Stato, tra i
quali vanno, quindi, annoverati quelli a cui lo Stato contribuisce in
via ordinaria.
Peraltro, ove si consideri che l'attivita' degli enti da ultimo
menzionati anche in precedenza, sotto l'impero della legge n. 259 del
1958, era sottoposta al sindacato della Corte dei conti, nelle forme
del controllo di gestione, e' evidente che la legge di riforma n. 20
del 1994 ha operato una semplice estensione soggettiva di tale
tipologia di controllo assoggettandovi anche altre amministrazioni
pubbliche (quelle dello Stato, delle Regioni e degli enti locali).
Ne consegue che quando l'art. 3, comma 7, della legge n. 20 del 1994
fa salve, relativamente agli enti cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria, le disposizioni della legge n. 259 del 1958, cio'
significa che la potesta' di determinazione dei destinatari del
controllo, diversi da Stato, Regioni ed enti locali, spetta pur
sempre al Governo nelle forme previste dall'art. 3 della legge in
parola.
Nel negare, poi, la validita' dell'argomento che l'Avvocatura
ritiene di poter trarre dal paragone con l'attivita' interpretativa
svolta dal giudice penale, si osserva che, a ritenere che l'art. 3,
comma 4, abbia attribuito la potesta' di individuazione degli enti
alla Corte dei conti, quest'ultima andrebbe considerata pubblica
amministrazione dal punto di vista sia oggettivo che soggettivo, con
un inammissibile stravolgimento dal suo ruolo imparziale e neutrale,
quale delineato dagli artt. 100, secondo comma, e 103, secondo comma,
della Costituzione.
Alla luce delle esposte considerazioni le predette Federazioni
nazionali insistono nelle conclusioni assunte negli atti di
costituzione.
10. - Con una ulteriore congiunta memoria, i Consigli nazionali
gia' costituiti in giudizio, premessi brevi cenni sulle
caratteristiche degli ordini e collegi professionali come figure
organizzatorie di professionisti dotate di ampia autonomia di
gestione e finanziaria, insistono per l'accoglimento della questione.
Nell'osservare che l'organo di controllo ha ignorato il
procedimento previsto dall'art. 3 della legge n. 259 del 1958, ai
fini della sottoposizione al controllo stesso degli enti a cui lo
Stato contribuisce in via ordinaria, la memoria nega che gli ordini e
i collegi professionali possano essere ricompresi tra le
amministrazioni pubbliche di cui al comma 4 dell'art. 3 della legge
n. 20 del 1994.
Evidenziato, inoltre, che manca anche un altro presupposto del
controllo della Corte dei conti, in quanto i Consigli nazionali non
ricevono nessuna contribuzione dallo Stato, si osserva
conclusivamente che l'art. 3 della legge n. 20 del 1994, non
individuando gli enti o meglio le amministrazioni pubbliche da
controllare, da' luogo ad un perverso meccanismo, attraverso il quale
il soggetto controllore sceglie insindacabilmente i soggetti
controllati. Di qui il denunciato contrasto con gli artt. 100, 103 e
113 della Costituzione, giacche', stante la non sindacabilita' delle
determinazioni adottate in sede di controllo dalla Corte dei conti,
soltanto il legislatore potrebbe individuare, secondo i principi
costituzionali, i soggetti da sottoporre ai riscontri della medesima
Corte dei conti, la quale dovrebbe limitarsi a controllare tali
soggetti secondo schemi e modalita' gia' predeterminati dallo stesso
legislatore.
Considerato in diritto
1. - Con le ordinanze in epigrafe le Sezioni unite della Corte di
Cassazione hanno sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20
(Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti), il quale dispone che la Corte dei conti svolge il controllo
successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle
amministrazioni pubbliche, verificando la legittimita' e la
regolarita' delle gestioni ed accertando, anche in base all'esito di
altri controlli, la rispondenza dei risultati dell'attivita'
amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge.
Il rimettente, premesso che l'art. 100 della Costituzione, nel
prevedere il controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo
Stato contribuisce in via ordinaria, non preclude l'introduzione di
forme di controllo diverse ed ulteriori, purche' caratterizzate da un
sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati e che in
tale possibilita' rientra la riforma introdotta dalla legge n. 20 del
1994, censura il fatto che non sia stato esteso al piu' ampio ambito
di riscontro definito dal menzionato art. 3, comma 4, il meccanismo
di individuazione degli enti gia' previsto dalla legge n. 259 del
1958, affidato all'Autorita' di governo ed espresso nella forma del
decreto presidenziale.
Dubita, percio', della legittimita' della disposizione denunciata,
contrastante, a suo avviso, con il predetto art. 100, in riferimento
anche agli artt. 103 e 113 della Costituzione, nella parte in cui
affida alla Corte dei conti, attraverso l'esercizio di un potere "per
giunta non sorretto da criteri predeterminati", l'individuazione -
non automatica e caratterizzata dalla ricerca di parametri di
riferimento e, al tempo stesso, come sottolineano particolarmente
talune delle ordinanze, di criteri valutativi - degli enti
assoggettabili a riscontro, pur nella riconosciuta immunita'
dell'organo di controllo dal sindacato giurisdizionale.
2. - I giudizi, avendo ad oggetto identica questione, vanno riuniti
per essere decisi con un'unica sentenza.
La questione che essi propongono, da esaminare, secondo le regole
del giudizio di costituzionalita', nei termini che e' dato desumere
dalle ordinanze, senza rilievo per ulteriori profili prospettati
negli atti e nelle memorie delle parti, non e' fondata.
Prima di affrontarne il merito, conviene richiamare, sia pure per
sommi capi e per quanto ha rilievo ai fini del presente giudizio, il
processo riformatore realizzato dalla legge 14 gennaio 1994, n. 20,
nell'intento di adeguare le forme di controllo sulle amministrazioni
pubbliche alle esigenze derivanti dalla moltiplicazione dei centri di
spesa, connessa, tra l'altro, allo sviluppo del decentramento e
all'istituzione delle regioni. La legge, intervenendo sulla
configurazione tradizionale delle competenze della Corte dei conti -
precipuamente caratterizzate dal riscontro di legittimita' sugli atti
delle amministrazioni dello Stato e, successivamente, estese al
controllo sulla gestione degli enti di cui alla legge n. 259 del 1958
- ne ha modificato ambito e contenuto, con il triplice effetto di
assoggettare ad esse tutte le amministrazioni pubbliche, di ridurre,
nel contempo, l'area del controllo preventivo di legittimita' e di
conferire primario rilievo al controllo sulla gestione, avente per
oggetto non gia' i singoli atti, ma l'attivita' amministrativa
considerata nel suo concreto e complessivo svolgimento.
Questa Corte, pronunciandosi sul quadro di riferimento
costituzionale in cui si colloca la riforma (v. sentenza n. 29 del
1995), ha gia' avuto occasione di chiarire che le nuove competenze di
cui alla norma denunciata non costituiscono attuazione dell'art. 100
della Costituzione, ma sono espressione di una scelta del legislatore
ordinario, al quale, come rilevato anche in altre occasioni, non puo'
reputarsi preclusa l'introduzione di forme di controllo diverse ed
ulteriori rispetto a quelle puntualmente previste negli artt. 100,
secondo comma, 125, primo comma, e 130, purche' per "esse sia
rintracciabile in Costituzione un adeguato fondamento normativo o un
sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati". Sulla
base di una siffatta premessa, il controllo previsto dalla
disposizione contestata - avente ad oggetto la valutazione
dell'attivita' amministrativa non solo in rapporto a parametri di
legalita', ma in riferimento ai risultati effettivamente conseguiti
rispetto agli obiettivi programmati, tenuto conto delle procedure e
dei mezzi utilizzati per il loro raggiungimento - e' stato ricondotto
allo stesso disegno costituzionale della pubblica amministrazione,
delineato in base ai principi del buon andamento degli uffici (art.
97, primo comma, della Costituzione), della responsabilita' dei
funzionari (art. 28 della Costituzione), dell'equilibrio di bilancio
(art. 81 della Costituzione) e del coordinamento della finanza delle
Regioni con quella dello Stato, delle province e dei comuni (art.
119 della Costituzione).
Per quel che interessa il presente giudizio, occorre, peraltro,
evidenziare come i teste' riferiti principi si riverberino in due
tratti caratterizzanti la riforma: anzitutto, il criterio da essa
accolto di una applicazione tendenzialmente uniforme a tutte le
pubbliche amministrazioni delle nuove regole, proprio in ragione del
fine ultimo dell'introduzione in forma generalizzata del controllo
sulla gestione, che e' quello di favorire una maggiore funzionalita',
attraverso la valutazione complessiva della economicita'/efficienza
dell'azione amministrativa e dell'efficacia dei servizi erogati; in
secondo luogo, la scelta dell'imputazione soggettiva del controllo in
questione alla Corte dei conti, in considerazione del ruolo che detto
istituto e' venuto assumendo nel tempo, come organo posto al servizio
dello Stato-comunita', quale garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico.
3. - Cio' posto, non hanno ragion d'essere i dubbi che il giudice
rimettente solleva sulla base di un duplice assunto che la Corte non
ritiene di poter condividere. E cioe', da un canto, che
l'individuazione degli enti assoggettabili a controllo avvenga sulla
base di un'attivita' "non automatica e caratterizzata dalla ricerca
di parametri di riferimento e di criteri valutativi" e, quindi, in
definitiva attraverso una procedura non conforme all'art. 100 della
Costituzione: quest'ultimo, in riferimento anche a quanto disposto
dagli artt. 103 e 113, vorrebbe, invece, esclusa la Corte dei conti
da tale individuazione, giusta il diverso modello sviluppato,
coerentemente con i postulati costituzionali, dalla legge n. 259 del
1958. Dall'altro, che la procedura apprestata dalla disposizione
censurata venga attratta nella sfera di insindacabilita' che
caratterizza gli atti di controllo della Corte dei conti, con
conseguente vanificazione di ogni garanzia giurisdizionale nei
confronti degli enti assoggettati al controllo stesso.
Sul primo punto, si puo' obiettare che la disposizione denunciata
non prefigura, in realta', nessuna specifica procedura, limitandosi
ad enunciare un criterio generale che, facendo leva sulla nozione di
pubblica amministrazione, e' di per se' sufficiente a definire
l'ambito delle competenze affidate alla Corte, alla stregua del
potere proprio di ciascun organo dotato di garanzie procedimentali di
accertare le situazioni che, in base alla legge, costituiscono il
presupposto per l'esercizio delle sue funzioni.
D'altro canto e' fondatamente da escludere che le modalita'
stabilite dalla legge n. 259 del 1958, per l'individuazione degli
enti ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria, costituiscano
un modello di riferimento costituzionalmente obbligato anche per il
controllo previsto dalla disposizione dell'art. 3, comma 4, della
legge n. 20 del 1994, come sembra adombrare lo stesso rimettente,
sebbene allo stesso non sfugga, come si evince dall'ordinanza, che
l'istituto qui in esame, lungi dal ricollegarsi all'art.100 della
Costituzione, si pone, in effetti, come espressione della
discrezionalita' di cui gode il legislatore ordinario. A sostegno del
denunciato vizio dell'art. 3, comma 4, della legge n. 20 del 1994,
non pare, dunque, possibile argomentare dal controllo contemplato
dalla legge n. 259 del 1958 che, pur introducendo fondamentali
innovazioni, e' venuta a ricalcare, quanto alle modalita' di
individuazione degli enti e alla imputazione della funzione, le linee
ispiratrici di un ordinamento (legge 19 gennaio 1939, n. 129; r.-d. 8
aprile 1939, n. 720 e r.-d. 30 marzo 1942, n. 442) in base al quale,
gia' prima della Costituzione, la Corte dei conti concorreva alla
funzione di controllo su enti individuati da un provvedimento del
Ministro delle finanze (art. 1 del menzionato regio decreto n. 720
del 1939), previo accertamento delle condizioni stabilite dalla
legge.
La legge n. 259 del 1958 - in attuazione dell'art. 100, secondo
comma, della Costituzione, secondo il quale la Corte dei conti
"partecipa nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge al controllo
sulla gestione finanziaria dei c.d. enti sovvenzionati dallo Stato -
prevede, come presupposto per l'assoggettamento a controllo,
l'esistenza della c.d. contribuzione statale ordinaria (intendendosi
per tale, l'assegnazione di contributi corrisposti con carattere di
periodicita' ovvero la fruizione, con carattere di continuita', da
parte degli enti, di imposte, tasse e contributi, ai sensi di quanto
contemplato dall'art. 2, ovvero, ancora, l'apporto al patrimonio in
capitale da parte dello Stato, giusta l'art. 12) e, al tempo stesso,
l'assenza di ipotesi configurate come ostative (art. 3, secondo
comma), quali quelle di enti di "interesse esclusivamente locale"
ovvero di enti destinatari di contribuzioni di "particolare
tenuita'", "in relazione alla natura dell'ente ed alla sua
consistenza patrimoniale e finanziaria".
La varieta' e molteplicita' di situazioni considerate giustifica,
percio', la previsione, da parte del primo comma del medesimo art. 3
della legge n. 259 del 1958, di una specifica procedura di
ricognizione e valutazione che si conclude con un apposito decreto,
mentre analoga necessita' non si riscontra per l'individuazione degli
enti soggetti al controllo previsto dalla disposizione denunciata,
risultando quest'ultimo subordinato al solo presupposto della
riconducibilita' dei medesimi enti alla nozione generale di pubblica
amministrazione.
4. - Ne' la delineata ricostruzione del sistema legislativo puo'
essere messa in dubbio dal fatto che la norma censurata affida alla
Corte dei conti il compito di definire "annualmente i programmi ed i
criteri di riferimento del controllo", secondo la locuzione del
menzionato comma 4 dell'art. 3 della legge n. 20 del 1994.
Come e' dato desumere anche dalla gia' citata sentenza di questa
Corte n. 29 del 1995, la definizione periodica di criteri di
riferimento non riguarda la sfera di competenza affidata alla Corte
dei conti dalla disposizione denunciata, ne' la determinazione in
astratto degli enti in essa rientranti, alla luce della nozione
fornita dalla legge stessa, ma concerne, in correlazione con il
contenuto delle nuove funzioni, i parametri di giudizio che la stessa
Corte dei conti e' tenuta ad osservare. E cio' avendo riguardo ai
modelli operativi nascenti dalla comune esperienza e razionalizzati
nelle conoscenze tecnico-scientifiche delle discipline economiche,
aziendalistiche e statistiche, nonche' della contabilita' pubblica,
in vista dell'accertamento della rispondenza dei risultati
dell'attivita' amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge,
come pure della valutazione comparativa dei costi, modi e tempi dello
svolgimento dell'attivita' stessa. In questo contesto, il compito di
determinare annualmente detti criteri si pone come auto-limite inteso
a razionalizzare ex ante l'opera di controllo sulla gestione.
Del pari diretta a razionalizzare l'attivita' di controllo e' la
parallela previsione che impone di definire annualmente i "programmi"
di attivita'; previsione, quest'ultima, che si giustifica perche' il
controllo sulla gestione non puo' indirizzare le verifiche alla
generalita' delle pubbliche amministrazioni, ma deve necessariamente
svolgersi a "campione", attraverso un esame orientato di volta in
volta alle materie, ai settori e alle gestioni ritenuti cruciali. Il
vincolo che in tal guisa si impone alla Corte dei conti di
predisporre annualmente i programmi impedisce, quindi, che essa,
nell'operare le scelte dei propri oggetti, possa individuarli di
volta in volta a propria assoluta discrezione, concorrendo ad
assicurare, percio', ulteriormente, anche a garanzia dell'ente in
concreto controllato, la razionalita' e la trasparenza dell'operato
dell'organo di controllo.
5. - Non maggior fondamento ha la seconda delle premesse dalle
quali muove il rimettente nel ritenere che l'individuazione degli
enti, rientrando, per effetto della contestata disposizione, nella
competenza della Corte dei conti, venga attratta nella sfera di
insindacabilita' che ne assiste le determinazioni, si' da non
consentire agli enti stessi alcun rimedio giurisdizionale contro
l'illegittimo assoggettamento a controllo.
Dal richiamo fatto dall'ordinanza stessa a quella giurisprudenza
che ha ritenuto gli atti della Corte dei conti non impugnabili in via
giurisdizionale, non puo' farsi discendere il corollario
dell'insindacabilita' anche della verifica delle condizioni e dei
presupposti di esistenza del potere esercitato. A parte l'ipotesi del
conflitto di attribuzione, ove, beninteso, sussistano gli estremi per
l'esperimento dello stesso, va considerato, a tacer d'altro, che la'
dove non vengano in rilievo le ragioni, connesse alla natura del
controllo quale funzione imparziale, che in passato la giurisprudenza
ha ritenuto idonee a giustificare la sottrazione degli atti al
sindacato giurisdizionale, non possono non riespandersi principi che
la Corte ha ripetutamente annoverato fra quelli fondamentali
dell'ordinamento costituzionale (v. sentenze n. 18 del 1982 e n. 100
del 1987). Ne discende che le determinazioni della Corte dei conti,
in ordine all'individuazione degli enti da assoggettare a controllo,
non escludono, per gli enti stessi la garanzia della tutela innanzi
al giudice (art. 24 della Costituzione), restando, percio', in
discussione non gia' l'an ma solo il quomodo di detta tutela e,
quindi, un problema di interpretazione della normativa vigente, la
cui soluzione, ovviamente, esula dall'oggetto del presente giudizio.
Anche sotto questo profilo la questione e' da ritenere, dunque,
infondata, non essendo dato scorgere nella disposizione denunciata
alcun vulnus del diritto di agire in giudizio, da reputarsi comunque
garantito.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 4, della legge 14
gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), sollevata dalla Corte di
cassazione, Sezioni unite civili, con le ordinanze indicate in
epigrafe, per contrasto con l'art. 100 della Costituzione, in
riferimento anche agli artt. 103 e 113 della Costituzione stessa.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1997.
Il cancelliere: Fruscella
97C1527