N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 gennaio 1998
N. 9 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 gennaio 1998 (della regione Lombardia) Trasporti - Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale - Definizioni in ordine a tale conferimento - Individuazione dei servizi pubblici di trasporto di interesse nazionale - Ricompressione in detti servizi delle linee di trasporto interregionali che collegano piu' di due regioni - Emanazione, da parte del Governo, di decreti legislativi in caso di mancata adozione da parte regionale di legge per l'individuazione delle funzioni trasferite o delegate agli enti locali - Stipulazione, da parte delle regioni, di contratti di servizio per la gestione dei servizi ferroviari di interesse regionale e locale - Mancata copertura finanziaria - Competenza del Presidente del Consiglio dei Ministri ad attuare i conferimenti e ad attribuire le relative risorse agli enti locali - Determinazione dei servizi minimi a carico regionale pcr soddisfare la domanda di mobilita' dei cittadini - Necessita' di intesa tra regioni ed enti locali - Modalita' per l'attuazione da stabilirsi con legge regionale - Contratti di servizio per l'esercizio del trasporto pubblico regionale e locale - Disciplina - Contraddittorieta' - Violazione dei principi posti dalla legge di delega, anche per quanto concerne la direttiva circa il superamento degli assetti monopolistici della gestione dei trasporti - Violazione dell'autonomia riconosciuta alle regioni, province e comuni. (D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, artt. 2, 3, 7, 8, 9, 12, 16, 17, 18 e 19). (Cost., artt. 3, 76, 97, 117, 118 e 119).(GU n.10 del 11-3-1998 )
Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della Giunta regionale pro-tempore, on. Roberto Formigoni, autorizzato con delibera di Giunta regionale n. 34009 del 29 dicembre 1997, rappresentato e difeso, come da mandato a margine del presente atto, dal prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto e presso il suo studio elettivamente domiciliato in Roma, via T. Taramelli n. 22, contro il Presiente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del d.lgs. 19 novembre 1997, n. 422, recante "Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59", pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale n. 287 del 10 dicembre 1997. F a t t o In attuazione degli artt. 1, 3 e 4, comma 3 e 4, lett. a) e b), della legge 15 marzo 1997, n. 59, in data 19 novembre 1997, il Governo ha adottato il decreto legislativo n. 422, recante "Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59". Con tale decreto il Governo, come risulta dall'art. 1, che ne definisce l'oggetto, individua le funzioni e i compiti conferiti alle regioni e agli enti locali in materia di servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale e fissa i criteri di organizzazione dei servizi di trasporto pubblico locale. Dopo aver stabilito, all'art. 2, ricalcando la tecnica gia' utilizzata nella legge n. 59/1997, che per "conferimento" si intende "il trasferimento, la delega o l'attribuzione di funzioni e compiti", il decreto legislativo n. 422/1997 definisce, rispettivamente, all'art. 3, i trasporti pubblici di interesse nazionale e, all'art. 4, le competenze dello Stato nel trasporto pubblico regionale e locale. L'art. 5 conferisce alle regioni e agli enti locali tutti i compiti e tutte le funzioni relativi al servizio pubblico di trasporto di interesse regionale e locale, in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, ad eccezione di quelli indicati all'art. 4. L'art. 6 delega alle regioni i compiti di programmazione dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale, indicati nel successivo art. 14 e non compresi nell'art. 117 della Costituzione; i compiti programmatori e amministrativi e le funzioni di cui all'art. 8, relativo ai Servizi ferroviari di interesse regionale e locale non in concessione a F.s. S.p.a.; i compiti e le funzioni di cui all'art. 10, relativo ai Servizi marittimi e aerei. Ai sensi dell'art. 7, le regioni hanno l'obbligo di conferire, "in conformita' ai singoli ordinamenti e sentite le rappresentanze degli enti e delle autonomie locali", alle province, ai comuni e agli altri enti locali tutte le funzioni e i compiti regionali in materia di trasporto pubblico locale "che non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale". Il comma due dell'art. 7 definisce le modalita' attraverso le quali debbono avvenire tali conferimenti e il terzo comma impone alle regioni l'adozione, entro il termine di sei mesi dall'entrata in vigore del decreto, di una legge che individui puntualmente, sulla base dei principi fissati dall'art. 4, comma 3, della legge n. 59/1957, le funzioni trasferite o delegate agli enti locali. Il comma 3 prevede, inoltre, che, nell'ipotesi in cui la regione non emani la suddetta legge nel termine stabilito, il Governo possa esercitare i relativi poteri sostitutivi, individuati dall'art. 4, comma 5, della legge n. 59/1997. Spettano, inoltre, agli enti locali, ai sensi del comma 4, le funzioni e i compiti non mantenuti in capo allo Stato dagli artt. 3 e 4, o in capo alle regioni, dagli artt. 8, 9 e 10 e 11. Gli artt. 8, 9, 10 e 11 individuano, piu' dettagliatamente, i compiti e le funzioni di programmazione e amministrazione delegati alle regioni rispettivamente per quanto concerne: i servizi ferroviari di interesse regionale e locale non in concessione alle F.S. S.p.a; i servizi ferroviari di interesse regionale e locale in concessione alle F.S. S.p.a; i servizi marittimi e arerei, i servizi lacuali e lagunari. L'attuazione dei conferimenti e la distribuzione delle relative risorse alle regioni viene disciplinata dall'art. 12, con il quale il Governo stabilisce che ad esse provvede con decreto, ai sensi dell'art. 7, comma 1, legge n. 59/1997, il Presidente del Consiglio dei Ministri, previo accordo di programma, ai sensi dell'art. 4, comma 4, lettera a) della legge n. 59/1997, tra la regione interessata e il Ministro dei trasporti e della navigazione. Non manca la previsione di poteri sostitutivi statali che, ai sensi dell'art. 15 - che, a sua volta, richiama l'art. 3, comma 1 della legge di delega -, scattano nelle ipotesi di accertata e perdurante inerzia delle regioni nell'esercizio delle funzioni delegate. Il Capo II del decreto legislativo n. 422/1997 e' dedicato alla organizzazione del trasporto pubblico locale: gli artt. 14 e 15 disciplinano, rispettivamente, la programmazione dei trasporti locali e la programmazione degli investimenti, l'art. 16 i servizi minimi, il 17 gli obblighi di servizio, il 18 l'organizzazione dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale e l'art. 19 i contratti di servizio. Quanto ai servizi minimi, l'art. 16 stabilisce i criteri sulla base dei quali e' possibile una loro individuazione, precisando che i costi degli stessi sono a carico del bilancio regionale. Piu' in particolare il comma 2 dell'art. 16 stabilisce che le regioni, nel determinare il livello dei servizi minimi "definiscono, d'intesa con gli enti locali, secondo le modalita' stabilite con legge regionale, e adottando i criteri di omogeneita' tra regioni, quantita' e standard di qualita' dei servizi di trasporto pubblico locale in modo da soddisfare le esigenze di mobilita' dei cittadini", in conformita' ai regolamenti CEE vigenti in materia e sulla base di precisi criteri ispiratori individuati dallo stesso articolo. Per quanto concerne l'organizzazione dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale, l'art. 18 stabilisce che l'esercizio dei suddetti servizi e' regolato mediante contratti di servizio ai sensi dell'art. 19. Il comma 2, inoltre, si propone il superamento degli assetti monopolistici nella gestione di tali servizi, e richiede, a tal proposito, che le regioni e gli enti locali, nell'affidamento degli stessi, si attengano ai principi di cui all'art. 2 della legge n. 481/1995 e garantiscano il rispetto dei criteri indicati nelle lettere da a) a g). Il comma 3 dell'art. 18 stabilisce, inoltre, che le regioni attuano la trasformazione delle aziende speciali e dei consorzi in societa' per azioni o in cooperative, o l'eventuale frazionamento societario derivante da esigenze funzionali o di gestione. Chiudono il decreto gli artt. 20 e 21, che contengono, rispettivamente, norme finanziarie e disposizioni finali e transitorie. Il decreto legislativo n. 422/1997 contiene molte disposizioni chiaramente lesive dell'attuale status costituzionale dell'autonomia regionale e, pertanto, costituzionalmente illegittime per i seguenti motivi di D i r i t t o 1. - Violazione dell'art. 118 della Costituzione da parte dell'art. 2. L'art. 2, intitolato "Definizioni" al comma 2, stabilisce, tra l'altro, che "ai fini del presente decreto, per conferimento si intende il trasferimento, la delega o l'attribuzione di funzioni e compiti". Si tratta di una disposizione di indubbia illegittimita' costituzionale: essa, infatti, contempla un generico "conferimento" di funzioni, che poi nel testo del decreto (v. ad es. art. 1) viene riferito indifferentemente a regioni ed enti locali e unifica in questo medesimo concetto il trasferimento e la delega, che sono nozioni ben diverse e da tenere distinte, spettanti comunque, ai sensi degli artt. 117 e 118, comma 2, alle sole regioni, con l'attribuzione che spetta invece, ai sensi degli artt. 118, comma 1, e 128 della Costituzione, agli enti locali. 2. - Violazione degli artt. 3, 117 e 118 da parte dell'art. 3. L'art. 3 definisce i servizi pubblici di trasporto di interesse nazionale, distinguendo tra i servizi di trasporto aereo (lett. a), marittimo (lett. b), automobilistico (lett. c), ferroviario (lett. d), di collegamento via mare fra terminali ferroviari (lett. e), di merci pericolose, nocive ed inquinanti (lett. f). Le disposizioni dell'art. 3, tuttavia, nel definire un servizio come di interesse nazionale non appaiono tutte coerenti ad un unico ispiratore, in evidente violazione degli artt. 3, 117 e 118 della Costituzione. Se si fa eccezione per quanto disposto dalla lett. f), nella quale motivi di sicurezza hanno sicuramente indotto il Governo a definire di interesse nazionale il trasporto di merci pericolose, nocive ed inquinanti, il parametro principale cui l'art. 3 sembra ispirarsi nell'individuare i servizi di trasporto di interesse nazionale pare essere quello del carattere internazionale o anche nazionale purche' di percorrenza medio-lunga del servizio di trasporto. Tale criterio non sembra, tuttavia, essere stato rispettato dalla lett. c), relativa ai servizi di trasporto automobilistico, nella quale vengono definiti di interesse nazionale le linee interregionali che collegano piu' di due regioni, senza tener conto della possibilita', geograficamente concreta, che piu' di due regioni possano essere collegate tra loro attraverso servizi di trasporto di percorrenza che non puo' certo definirsi medio lunga. La formulazione lascia poi gravi margini di incertezza, laddove, facendo riferimento al collegamento di piu' di due regioni, non chiarisce se debba farsi riferimento al collegamento ovvero se siano di interesse nazionale anche quei servizi che, collegando citta' poste in regioni diverse, attraversino una terza o una quarta regione. Non bisogna dimenticare, d'altra parte, che gia' l'art. 84 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977, secondo l'interpretazione costante della giurisprudenza, attribuiva alle regioni i poteri concessori in materia di servizi di trasporto interregionali che toccassero regioni finitime: l'attuale delega di funzioni alle regioni in materia non puo', dunque, che essere diretta ad estendere le competenze regionali nel settore. Incongruente poi e' l'esclusione dai servizi di interesse nazionale di trasporto aereo dei soli "collegamenti che si svolgono esclusivamente nell'ambito di una regione": nel contesto geografico italiano, la formulazione sembra di nessuno o comunque scarsissimo interesse, mentre ben si sarebbe potuto ricorrere al criterio del collegamento tra regioni confinanti, escludendo anche questi dai servizi di interesse nazionale. 3. - Violazione degli artt. 76, 115 e 117 della Costituzione da parte dell'art. 7, comma 3, secondo periodo. L'art. 7, posto il principio del conferimento da parte delle regioni agli enti locali di tutte le funzioni e i compiti regionali in materia di trasporto pubblico locale "che non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale", stabilisce, al comma 3, che, se nel termine di 6 mesi dalla data di entrata in vigore del decreto, le regioni non adottano la legge di puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate agli enti locali il Governo adotta le misure di cui all'art. 4, comma 5, della legge n. 59/1997. Ora, mentre e' corretto il principio del conferimento agli enti locali, incostituzionale e' il presunto rimedio, formulato dal comma 3, in apparente rinvio all'art. 4, comma 5, della legge n. 59 del 1997. Il rinvio all'art. 4, comma 5, e' solo apparentemente innocuo; ha invece lo scopo di porre rimedio ad una grave lesione costituzionale compiuta dalla legge n. 59. La delega contenuta in tale disposizione risultava, infatti, incerta nell'an (non essendo, allora, possibile stabilire a priori ne' se il Governo avrebbe provveduto alla delega, ne' se le regioni avrebbero o meno adempiuto alla stessa); nel quando, giacche' il termine di sei mesi contenuto nell'art. 4, comma 5, sarebbe decorso da un giorno assolutamente incerto, corrispondente alla data di emanazione del decreto legislativo; e nel quomodo, giacche' non era possibile individuare le modalita' attraverso le quali il Governo avrebbe distribuito le funzioni tra regioni ed enti locali; mancavano i principi della distribuzione di competenze; e mancava - essendo eventuale - l'oggetto: il potere sostitutivo veniva delegato per quelle materie - allora, certo, non conoscibili ed individuabili - per le quali le regioni sarebbero risultate inadempienti. E non puo' certo considerarsi ammissibile, nella nostra Costituzione, e, in particolare, alla luce dell'art. 76, una delega il cui oggetto sia definibile solo ex post, in ragione di un comportamento illegittimo di un soggetto dell'ordinamento. Riformulando, ora, nel contesto di un decreto legislativo, il richiamo all'art. 4, comma 5, il Governo sembrerebbe voler aggirare i dubbi di costituzionalita' appena evidenziati. Non si sfugge, tuttavia, dalla seguente alternativa: o e' incostituzionale l'art. 4, comma 5, della legge n. 59 per incertezza ed indeterminatezza della delega, a nulla valendo poi il richiamo ad esso nel contesto dei diversi decreti delegati al fine di precisare l'an e il quando; ovvero e' incostituzionale l'art. 7, comma 3, con cui il Governo delegato pretenderebbe di fornire a se' stesso una nuova ulteriore delega, assolutamente extra ordinem. 4. - Violazione degli artt. 3, 76, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione da parte dell'art. 12. L'art. 12 disciplina i "conferimenti" stabilendo, al comma 1, che all'attuazione dei conferimenti e all'attribuzione delle relative risorse alle regioni, provvede, con decreto, ai sensi dell'art. 7, comma 1, legge n. 59/1997, il Presidente del Consiglio dei Ministri previo accordo di programma, ai sensi dell'art. 4, comma 4. lett. a) della legge n. 59/1997, tra la regione interessata e il Ministro dei trasporti e della navigazione. Il comma 2 aggiunge che "l'accordo di programma di cui al comma 1, puo' disporre previa intesa tra regione ed enti locali, la contestuale attribuzione e ripartizione fra gli enti locali delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed organizzative". Tale disposizione, nell'attribuire espressamente al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di effettuare direttamente i conferimenti e la distribuzione delle risorse agli enti locali, oltre a creare una contraddizione interna tra le disposizioni del decreto legislativo n. 422/1997, lede le competenze regionali in materia, violando, contemporaneamente, gli stessi principi fissati dalla legge di delega. Le operazioni dell'attribuzione e della ripartizione fra gli enti locali delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed organizzative, cui fa riferimento il comma 2 dell'art. 12, vanno necessariamente considerate, infatti, quali misure accessorie e strumentali al riparto di funzioni tra regioni ed enti locali. A tali operazioni deve ritenersi, quindi, oltre che logico, possibile provvedere solo una volta che sia intervenuta la redistribuzione delle funzioni tra regioni ed enti locali: solo in quel momento, infatti, il Governo puo' essere in grado di effettuare la ripartizione delle risorse necessarie per il loro esercizio. L'art. 7, comma 1, del decreto legislativo n. 422/1997 attribuisce espressamente alle regioni il compito di conferire agli enti locali tutte le funzioni e i compiti regionali in materia di trasporto pubblico locale "che non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale". Attribuire al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di provvedere direttamente all'assegnazione e alla ripartizione delle risorse agli enti locali prima che le regioni, ai sensi dell'art. 7, abbiano provveduto al conferimento equivale a scavalcare il ruolo ad esse riconosciuto dall'art. 7 del decreto legislativo n. 422/1997. D'altra parte la stessa legge n. 59/1997, oltre a stabilire all'art. 7, comma 1, che "ai fini dell'attuazione dei decreti legislativi di cui agli artt. 1, 3 e 4 alla puntuale individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire, alla loro ripartizione tra regioni e tra regioni ed enti locali e ad i conseguenti trasferimenti si provvede con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentiti i Ministri interessati e il Ministro del tesoro", aggiunge che: "il trasferimento dei beni e delle risorse deve comunque essere congruo rispetto alle competenze trasferite". Cio' vuol dire che ogni attribuzione e ripartizione di risorse puo' e deve avvenire solo in seguito alla distribuzione delle competenze. 5. - Violazione degli artt. 117, 118 e 119 da parte dell'art. 16. L'art. 16, relativo alla determinazione dei servizi minimi, non tiene nel dovuto conto, nel disciplinare la partecipazione degli enti locali a tale operazione, le competenze attribuite alle regioni in materia e dalla Costituzione e dalla stessa legge di delega. In proposito l'art. 4, comma 4, lett. a) della legge n. 59/1997 cosi' stabilisce: "Con i decreti legislativi di cui all'art. 1, il Governo provvede anche a .... attribuire alle regioni il compito di definire, d'intesa con gli enti locali, il livello dei servizi minimi qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare la domanda di mobilita' dei cittadini, servizi i cui costi sono a carico dei bilanci regionali ....". Il comma 2 dell'art. 16, del decreto legislativo n. 422/1997, a sua volta, prevede che: "Nella determinazione dei servizi minimi, le regioni definiscono, d'intesa con gli enti locali, secondo le modalita' stabilite con legge regionale, e adottando i criteri di omogeneita' tra regioni, quantita' e standard di qualita' dei servizi di trasporto pubblico locale in modo da soddisfare le esigenze di mobilita' dei cittadini ....". Ora, essendo i costi dei servizi minimi a carico del bilancio regionale, come stabiliscono sia l'art. 4, comma 4, della legge n. 59/1997, sia il primo comma dell'articolo in oggetto, logica vuole, e la stessa giurisprudenza di questa ecc.ma Corte in tema di corrispondenza tra funzioni e risorse conferma, che: a) l'intesa con gli enti locali, ai fini della determinazione di tali servizi, deve essere un intesa "debole"; b) le modalita' di raggiungimento dell'intesa debbono essere necessariamente disciplinate con legge regionale. Ad un risultato opposto potrebbe, invece, condurre la formulazione del secondo comma dell'art. 16 che, inserendo tra le virgole le parole "secondo le modalita' stabilite con legge regionale", sembra attribuire alla legge regionale il compito di definire, anziche' le modalita' dell'intesa, quantita' e standard di qualita' dei servizi di trasporto pubblico locale. L'intento stesso del Governo circa il significato da attribuire alla disposizione in oggetto non e' facilmente determinabile, nemmeno attraverso l'esame dei lavori preparatori del decreto legislativo n. 422/1997. L'emendamento concordato in sede tecnica con le regioni, infatti, con un significato apparentemente diverso rispetto a quello che potrebbe essere desunto dal testo attuale, cosi stabiliva: "d'intesa con gli enti locali da conseguire secondo le modalita' stabilite con legge regionale". Da parte sua, la regione Lombardia, pur non contestando il principio della partecipazione e del coinvolgimento degli enti locali nelle funzioni costituzionalmente attribuite alle regioni, ritiene che un efficace esercizio delle responsabilita' connesse ai propri poteri richiede che essi non debbano essere paralizzati da dissensi marginali, ne' in via assoluta. Bene il Governo avrebbe fatto, quindi, se avesse previsto forme di coordinamento con gli enti locali meno "intense" dell'intesa, utilizzando formule riconducibili all'espressione del parere. Avendo optato per l'intesa, era onere del Governo, onde evitare di introdurre una norma chiaramente incostituzionale, anche in ragione del fatto che il carico finanziario ricade sulla regione, attribuire alla legge regionale il compito di specificare le regole e le modalita' della intesa stessa: in tal modo la regione avrebbe potuto precisare a quali condizioni l'intesa, nonostante l'inevitabile potenziale dissenso di singoli enti, potra' considerarsi raggiunta, o in quali modi potranno essere superati - sulla base del principio di leale cooperazione, ma anche di assunzione delle rispettive responsabilita' - eventuali insanabili dissensi. E', d'altra parte, l'interpretazione sistematica dell'art 4, comma 4, lett. a) della legge n. 59/1997 a permettere di affermare che l'intesa debba essere "debole" e comunque disciplinata dalla legge regionale. Gli enti locali, infatti, possono programmare servizi integrativi rispetto a quelli minimi (v. art. 4, comma 4, lett. a) della legge n. 59/1997, ultimo inciso del primo periodo, e art. 16, comma 3, del decreto legislativo n. 422/1997), ponendo i costi a carico dei propri bilanci. Se si interpreta l'intesa regioni-enti locali in senso "forte", sganciandola da termini e modalita' stabiliti con legge regionale, la conseguenza e' facilmente prevedibile: gli enti locali alzeranno il prezzo dell'intesa, chiedendo di porre a carico del bilancio regionale anche i servizi ulteriori rispetto a quelli minimi| 6. - Violazione degli artt. 3, 76, 117 e 118 della Costituzione da parte dell'art. 18. Illegittimita' costituzionale sotto il profilo della contraddittorieta', del difetto di motivazione e della violazione dei principi in tema di concorrenza tra imprese. L'art. 18, intitolato "Organizzazione dei servizi di trasporto pubblico locale", dopo aver stabilito, al primo comma, che l'esercizio dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale e' regolato mediante contratti di servizio, ai sensi dell'art. 19, al comma 2, si propone gli obiettivi del superamento degli assetti monopolistici e dell'introduzione di regole di concorrenzialita' nell'affidamento dei suddetti servizi, imponendo alle regioni il rispetto delle disposizioni della legge 14 novembre 1995, n. 481 e di una serie di principi elencati nelle successive lettere da a) a g). Tali principi possono cosi' riassumersi: a) ricorso a procedure concorsuali nella scelta del gestore del servizio o dei soci privati delle societa' che gestiscono i servizi; b) esclusione, per il caso di gestione diretta o affidamento diretto dei servizi da parte degli enti locali a propri consorzi o aziende speciali, dell'ampliamento dei bacini di servizio; c) previsione, nell'ipotesi di gestione diretta o affidamento diretto dei servizi da parte degli enti locali a propri consorzi o aziende speciali, dell'obbligo di affidamento da parte degli enti locali tramite procedure concorsuali di quote di servizio o di servizi speciali; d) esclusione in caso di mancato rinnovo del contratto alla scadenza o di decadenza dallo stesso, di indennizzo al gestore che cessa dal servizio; e) indicazione delle modalita' di trasferimento, in caso di cessazione dell'esercizio, dal precedente gestore all'impresa subentrante dei beni strumentali funzionali all'effettuazione del servizio e del personale dipendente con riferimento a quanto disposto all'art. 26 del regio decreto-legge n. 148/1931; f) applicazione dell'art. 1, comma 5, del Regolamento 1893/91/CEE alle societa' di gestione dei servizi di trasporto pubblico locale che svolgono anche altre attivita'; g) determinazione delle tariffe di servizio in analogia a quanto previsto dall'art. 2 della legge n. 481/1995. Tra i vari criteri indicati, ai quali le regioni dovranno adeguarsi, quello di cui alla lett. b), concernente le ipotesi di gestione diretta o affidamento diretto dei servizi da parte degli enti locali a propri consorzi o a proprie aziende speciali, si presta ad una serie di rilievi critici. Nel limitarsi ad imporre semplicemente l'esclusione dell'ampliamento dei bacini di servizio rispetto a quelli gia' gestiti sotto forma di gestione diretta o affidamento diretto da parte degli enti locali a propri consorzi o a proprie aziende speciali e non prevedendo, invece, il divieto o, comunque, una limitazione dell'esercizio dei servizi di trasporto pubblico sotto tali forme, tale norma si pone chiaramente in contrasto con la finalita' di superamento degli assetti monopolistici espressamente sancita nella prima parte del comma 2. Ne', a mitigare l'illegittimita' di tale disposizione, puo' ritenersi idonea la previsione della successiva lett. c), con la quale si impone, sempre per il caso di gestione diretta o affidamento diretto dei servizi da parte degli enti locali a propri consorzi o aziende speciali, la previsione dell'obbligo di affidamento da parte degli enti locali tramite procedure concorsuali di quote di servizio o di servizi speciali. Tale disposizione, infatti, introduce una forma di concorrenza che non puo' definirsi piena in quanto, in primo luogo, risulta limitata nell'oggetto, riguardando esclusivamente quote di servizi o di servizi speciali, in secondo luogo, in quanto lascia in ogni caso sussistere forme di gestione sottratte al regime di concorrenza, quali appunto quella diretta e l'affidamento di servizi da parte degli enti locali a propri consorzi o a proprie aziende speciali. Neppure appare possibile una interpretazione estensiva dell'art. 18, lett. c), nel senso che da essa derivi non solo il divieto di ampliamento dei bacini, ma anche il divieto di gestione diretta e di affidamento diretto dei servizi da parte degli enti locali a propri consorzi o a proprie aziende speciali. Una tale interpretazione, infatti, potrebbe ritenersi possibile solo qualora il decreto legislativo n. 422/1997 prevedesse l'abrogazione esplicita dell'art. 22 della legge n. 142/1990, non potendosi ritenere idonea a tal fine l'abrogazione implicita di tale disposizione. Trattasi, infatti, di norma notoriamente protetta dalla garanzia costituzionale sancita dall'art. 128 della Costituzione. D'altra parte, anche in questo caso, che il Governo non avesse l'intenzione di attribuire alla disposizione in oggetto un significato piu' ampio rispetto a quello che si puo' desumere dalla lettera della norma, risulta dalla circostanza che l'abrogazione dell'art. 22 della legge n. 142/1990, sebbene contemplata in un testo concordato con le regioni, e' stata successivamente depennata. La disposizione dell'art. 18, comma 2, lett. c), dunque, ponendosi in contraddizione con la stessa finalita' enunciata nella prima parte del comma 2, oltre a ledere palesemente i principi di concorrenzialita' sanciti dalla normativa europea e dalla stessa legge 14 novembre 1995, n. 481, richiamata dallo stesso comma 2, prefigura, in palese violazione del principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione, un regime differenziato tra i soggetti che eserciscono i servizi di trasporto pubblico locale, limitando di fatto l'accesso dei privati. La stessa disposizione viola, inoltre, il disposto dell'art. 4, comma 4, lett. b), della legge n. 59/1997 con il quale si stabilisce che: "con i decreti legislativi di cui all'art. 1, il Governo provvede anche a ..... definire le modalita' per incentivare il superamento degli assetti monopolistici nella gestione dei servizi di trasporto urbano ed extra-urbano e per introdurre regole di concorrenzialita' nel periodico affidamento dei servizi", ponendosi in piena contraddizione con i principi fissati dall'art. 76 della Costituzione. Il tutto, poi, ha un grave riverbero sul bilancio regionale. Mentre tutti i servizi di trasporto sono a carico del bilancio regionale, viene sottoposto a regime di concorrenza solo il 20% del settore, quello affidato tramite concessione a privati, lasciando al monopolio delle aziende locali - e quindi sottraendo alla concorrenza e alla maggiore efficienza che questo puo' offrire - piu' dell'80% del settore. Tutto cio' avviene poi senza che vi siano particolari interessi da salvaguardare, tali da sottrarre un intero settore alle regole della concorrenza. 7. - Violazione degli artt. 117, 118, 119 e 76 della Costituzione da parte dell'art. 8, commi 5 e 6, e dell'art. 9. L'art. 8 individua, al comma 1, lett. a) e b), le ferrovie di interesse regionale e locale non in concessione a F.S. S.p.a., nei confronti delle quali le regioni, per delega dello Stato, svolgeranno funzioni e compiti di programmazione e di amministrazione; fissa, al comma 2, i termini entro i quali tali funzioni e compiti dovranno essere conferiti alle regioni; stabilisce, al comma 3, la successione, sulla base di accordi di programma stipulati ai sensi dell'art. 12, delle regioni allo Stato, quali concedenti delle ferrovie indicate al comma 1. Solo una volta perfezionati gli accordi di programma e intervenuti i decreti di conferimento del Consiglio dei Ministri, le regioni, ai sensi del comma 5, possono, con contratti di servizio disciplinati dal successivo art. 19, affidare la gestione dei servizi ferroviari, indicati al comma 1, ad imprese gia' esistenti o che saranno appositamente costituite per la gestione degli stessi. Il comma 5 dell'art. 8 stabilisce, tra l'altro, che: "i contratti di servizio assicurano che sia conseguito, a partire dal 1 gennaio 2000, il rapporto di almeno 0,35 tra ricavi da traffico e costi operativi, al netto dei costi di infrastruttura". Nel fissare un preciso rapporto tra ricavi e costi, tale disposizione omette incostituzionalmente la previsione di alcuna garanzia della copertura finanziaria| A tal proposito l'art. 4, comma 4, della legge n. 59/1997, alla lett. b), stabilisce che i decreti legislativi di cui all'art. 1 dovranno "prevedere che le regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, regolino l'esercizio dei servizi, ..... mediante contratti di servizio pubblico, che rispettino gli artt. 2 e 3 del regolamento CEE n. 1191/96 e del regolamento CEE n. 1893/91, che abbiano caratteristiche di certezza finanziaria e copertura di bilancio e che garantiscano il conseguimento di un rapporto di almeno 0,35 tra ricavi da traffico e costi operativi, al netto dei costi di infrastruttura, previa applicazione della direttiva CEE del Consiglio del 29 luglio 1991 ai trasporti ferroviari di interesse regionale e locale". Se e' vero, da un lato, che e' la stessa legge di delega a fissare i termini del rapporto tra ricavi e costi che dovra' essere garantito dai contratti in oggetto, e' pur vero, dall'altro, che con essa si richiede espressamente che i decreti delegati prevedano che tali contratti abbiano le caratteristiche di certezza finanziaria e copertura di bilancio| L'art. 8, comma 5, del decreto legislativo n. 422/1997, dunque, nel fissare esclusivamente il rapporto tra ricavi e costi, che i contratti di servizio saranno tenuti a garantire, e omettendo di prevedere alcuna forma di garanzia della copertura finanziaria, attua solo parzialmente la delega di cui all'art. 4, comma 4, lett. b) della legge n. 59/1997, ponendosi, in tal modo, in piena contraddizione con la disciplina fissata dall'art. 76 della Costituzione. Ne', d'altra parte, a mitigare la rilevata illegittimita' costituzionale del comma 5, dell'art. 8, puo' ritenersi utile la disposizione del comma 6, con la quale si stabilisce che "Con successivi provvedimenti legislativi si provvede alla copertura dei disavanzi maturati alla data del conferimento di cui al presente articolo, ivi compresi gli oneri di trattamento di fine rapporto, al netto degli interventi gia' disposti ai sensi della legge 30 maggio 1995, n. 204 e delle successive analoghe disposizioni". Con tale disposizione, infatti, si prevede la copertura finanziaria di disavanzi "maturati alla data del conferimento delle funzioni": si tratta, cioe', di una disposizione che ripiana i bilanci del periodo antecedente al conferimento delle funzioni di programmazione e amministrazione alle regioni e che non riguarda assolutamente la disciplina dei contratti di servizio, che le regioni, a seguito del suddetto conferimento, dovranno stipulare con le imprese private. Analogamente l'art. 9, che detta la disciplina dei Servizi ferroviari di interesse regionale e locale in concessione alle F.S. S.p.a, al comma 1, fissa al 1 giugno 1999, la data di decorrenza dell'esercizio delle funzioni di programmazione e amministrazione delegate alle regioni, e, al comma 2, stabilisce che le regioni subentrano allo Stato nel rapporto con le Ferrovie dello Stato e stipulano, entro il 31 ottobre 1998, i relativi contratti di servizio ai sensi dell'art. 19, fissando al 1 giugno 1999 la data di entrata in vigore dei suddetti contratti. Al comma 3, l'art. 9 detta, inoltre, norme transitorie applicabili al periodo antecedente all'entrata in vigore degli stessi. Le censure di incostituzionalita' rivolte all'art. 8 valgono anche per l'art. 9, qualora si ritenga che esso contenga implicitamente le stesse disposizioni di cui all'art. 8, commi 5 e 6. Il comune rinvio posto dagli artt. 8 e 9 all'art. 19 per la disciplina dei contratti di servizio, infatti, induce a ritenere che le disposizioni dei commi 5 e 6 dell'art. 8, sebbene non riprodotte espressamente nell'art. 9, valgano anche per la disciplina dei contratti relativi ai Servizi ferroviari di interesse regionale e locale in concessione alle F.S. S.p.a. 8. - Violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione da parte degli artt. 17 e 19, comma 1. L'art. 17 detta la disciplina degli obblighi di servizio, stabilendo che "le regioni, le province e i comuni, allo scopo di assicurare la mobilita' degli utenti, definiscono, ai sensi del regolamento 1191/69/CEE, modificato dal regolamento 1893/91/CEE, gli obblighi di servizio pubblico, prevedendo nei contratti di servizio di cui all'art. 19, le corrispondenti compensazioni economiche alle aziende esercenti i servizi stessi, tenendo conto, ai sensi della citata disposizione comunitaria, dei proventi derivanti dalle tariffe e di quelli derivanti anche dalla eventuale gestione di servizi complementari alla mobilita' .....". La previsione dell'obbligo per le regioni di contemplare nei contratti di servizio le compensazioni economiche alle aziende esercenti i servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale contiene, di fatto, un incostuzionalita' "trasferimento di oneri a secco" a carico della regione. Analoghe e ulteriori censure vanno rivolte all'art. 19 che, nel dettare la disciplina dei contratti di servizio, stabilisce, al comma 1, che essi "assicurano la completa corrispondenza fra oneri per servizi e risorse disponibili al netto dei proventi tariffari". Si tratta di una disposizione poco comprensibile sotto vari aspetti, e, nell'interpretazione che appare piu' plausibile, decisamente incostituzionale. In particolare, non si comprende a che cosa la norma si riferisca con l'espressione "oneri per servizi". Se, come appare probabile, con tale espressione il Governo ha inteso riferirsi ai costi di gestione, il comma 1 dell'art. 19, rischia di creare una "oscura" corrispondenza tra "costi di gesione" e "risorse disponibili al loro - piu' che al netto, come dispone erroneamente il decreto - dei proventi tariffari". Tale corrispondenza, infatti, potrebbe prestarsi facilmente ad ingenerare assurde pretese delle aziende di trasporto di ripiani integrali dei disavanzi gestionali da parte delle regioni. Ne' sembra, inoltre, che "gli oneri per servizi" possano riferirsi aglil enti concedenti (corrispettivi dei contratti), contemplati dal comma successivo. D'altra parte, e' evidente che imporre alle regioni il rispetto della suindicata corrispondente comporta un incostituzionale trasferimento di oneri finanziari a carico delle regioni: la copiosa giurisprudenza costituzionale in materia insegna, infatti, che ogni trasferimento di funzioni alle regioni deve essere accompagnato da una corrispondente copertura finanziaria.
P. Q. M. La regione Lombardia, cosi' come rappresentata e difesa, chiede a codesta ecc.ma Corte di dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli artt. 2, 3, 7, 8, 9, 12, 16, 17, 18 e 19, del decreto legislativo n. 422/1997 per violazione degli artt. 3, 76, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione. Roma, addi' 8 gennaio 1998 Prof. Avv. Beniamino Caravita di Toritto 98C0039