N. 156 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 ottobre 1997
N. 156
Ordinanza emessa il 22 ottobre 1997 dal tribunale amministrativo
regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Lepore Mario
contro il Ministero dell'interno
Impiego pubblico - Corpo degli agenti di polizia penitenziaria -
Collocamento in congedo assoluto per permanente inidoneita' fisica
non dipendente da causa di servizio - Mancata previsione (prima
dell'entrata in vigore dell'art. 75 d.lgs. 30 ottobre 1992, n.
443) della possibilita' di trasferimento, a domanda, in altri
ruoli della Polizia di Stato o ad altre amministrazioni per
l'esercizio di mansioni compatibili con l'invalidita', come
stabilito per gli appartenenti alla Polizia di Stato - Disparita'
di trattamento di situazioni omogenee ed incidenza sui principi di
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione.
(D.P.R. 24 aprile 1982, n. 339; legge 15 dicembre 1990, n. 395;
d.lgs. 30 ottobre 1992, n. 443).
(Cost., artt. 3, primo comma, e 97, primo comma).
(GU n.12 del 25-3-1998 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1057/1992,
proposto da Mario Lepore, rappresentato e difeso dall'avv. Lorenzo
Valgimigli e dalla dott. proc. Manuela Mazza, elettivamente
domiciliata presso lo studio del primo a Bologna, via Rubbiani n. 3;
contro Ministero dell'interno, in persona del Ministro in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Bologna e domiciliato presso gli uffici della stessa, in via G. Reni
n. 4; per l'annullamento del provvedimento n. 9186 del 5 marzo 1992,
con cui il Ministero dell'interno respinge l'istanza di trasferimento
del ricorrente a una corrispondente qualifica di un ruolo della
Polizia di Stato ai sensi dell'art. 2 d.P.R. 24 aprile 1982, n. 339;
nonche' per l'accertamento del diritto del ricorrente ad essere
trasferito ad altri ruoli dell'amministrazione della pubblica
sicureza o di altre amministrazioni dello Stato, ai sensi dell'art. 2
del decreto del Presidente della Repubblica n. 339/1982.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero intimato;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il consigliere dott. Silvio Ignazio Silvestri;
Nessuno comparso alla pubblica udienza del 22 ottobre 1997;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Il signor Lepore Mario e' un agente di custodia che, in data 20
aprile 1990, a seguito di incidente stradale, ha riportato
l'amputazione del piede sinistro.
Il 10 ottobre 1991 e' stato visitato dalla commissione medica
ospedaliera che ha riscontrato il Lepore affetto da "esiti di
amputazione post-traumatica al terzo medio di gamba sinistra
(proteizzato)". La commissione ha altresi' precisato che
"l'infermita' non dipende da causa di servizio".
In data 28 ottobre 1991, il Ministero di grazia e giustizia ha
comunicato alla direzione della Casa di lavoro di Castelfranco
Emilia, dove il ricorrente prestava servizio, che "con decreto in
corso di perfezionamento, il nominato in oggetto viene posto in
congedo assoluto per permanente inidoneita' fisica al servizio di
istituto a decorrere dal 10 ottobre 1991".
Il signor Lepore, in data 30 ottobre 1991, ha presentato al
Ministero di grazia e giustizia domanda di trasferimento ad altri
ruoli della Polizia di Stato e/o penitenziaria oppure ad altre
amministrazioni dello Stato ove poter svolgere mansioni compatibili
alla sua invalidita', in applicazione dell'art. 2 del d.P.R. 24
aprile 1982, n. 339.
L'istanza e' stata rigettata dal Ministero dell'interno in data 5
marzo 1992, con prot. n. 9186, in forza dell'assunto che la norma
sopracitata troverebbe applicazione solo nei confronti degli
appartenenti a ruoli del personale della Polizia di Stato.
Avverso tale diniego il sig. Lepore ha presentato ricorso,
deducendo le seguenti censure.
1. - Erronea e falsa interpretazione dell'art. 2, d.P.R. 24 aprile
1982, n. 339, in combinato disposto con l'art. 1, comma 3, d.lgs. 21
agosto 1945, n. 508.
L'art. 2, decreto del Presidente della Repubblica n. 339/1982,
dispone che "il personale dei ruoli della Polizia di Stato che
espleta funzioni di polizia che abbia riportato invalidita' non
dipendente da causa di servizio, che non comporti l'inidoneita'
assoluta ai compiti d'istituto, puo' essere, a domanda, trasferito
nelle corrispondenti qualifiche di altri ruoli della Polizia di Stato
o di altre amministrazioni dello Stato ovvero, per esigenze di
servizio, d'ufficio nelle corrispondenti qualifiche di altri ruoli
della Polizia di Stato, sempreche' l'infermita' accertata ne consenta
l'ulteriore impiego".
Il provvedimento impugnato limita l'applicazione di tale
disposizione ai soli ruoli del personale della Polizia di Stato,
pero' il Ministero dell'interno non avrebbe tenuto in alcun conto il
d.lgs.lgt. del 21 agosto 1945 n. 598 che, all'art. 1, secondo comma,
dispone esplicitamente che "gli agenti di custodia sono equiparati a
tutti gli effetti agli agenti di pubblica sicurezza".
Tale equiparazione dovrebbe intendersi riferita proprio al
personale della Polizia di Stato; a tale proposito, la legge 1 aprile
1982, n. 121, da una parte ha soppresso il Corpo delle Guardie di
pubblica sicurezza e, dall'altra, ha stabilito che i ruoli del
personale del disciolto Corpo esplicante funzioni di polizia
"assumono la denominazione di ruoli della Polizia di Stato". Cio'
conseguirebbe che gli agenti di pubblica sicurezza, ai quali l'art. 1
del decreto legislativo n. 508/1945 equiparava a tutti gli effetti
gli agenti di custodia, sono oggi identificabili nella Polizia di
Stato.
2. - Illegittimita' derivata per illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, d.P.R. 24 aprile 1982, n. 339, per contrasto con l'art.
3, primo comma, Cost.
Tenuto conto del fatto che, ai sensi dell'art. 16, legge n.
121/1981, il Corpo degli agenti di custodia e' ricompreso tra le
Forze di Polizia - unitamente a Polizia di Stato, Arma dei
Carabinieri, Corpo della Guardia di finanza, Corpo forestale dello
Stato - non avrebbe alcuna ragionevolezza ritenere che la norma di
tutela del personale inidoneo trovi applicazione solo per una e non
per le altre forze di polizia. Equivarrebbe a introdurre una
disciplina di privilegio incomprensibilmente differenziata e, dunque,
in violazione dell'art. 3, primo comma, della Costituzione.
Percio', in via subordinata, il ricorrente chiede che il tribunale
voglia dichiarare rilevante e non manifestamente infondata
l'eccezione di illegittimita' costituzionale dell'art. 2, d.P.R. 24
aprile 1982, n. 339, per contrasto con l'art 3, Cost., nella parte in
cui non consente al personale del Corpo degli agenti di custodia che
abbia riportato un'invalidita' non dipendente da causa di servizio
che non comporti l'inidoneita' assoluta ai compiti di istituto, di
essere trasferito, a domanda, nelle corrispondenti qualifiche di
altri ruoli della Polizia di Stato o di altre amministrazioni dello
Stato.
L'amministrazione intimata si e' costituita in giudizio,
controdeducendo alle argomentazioni del ricorrente e chiedendo una
pronunzia di reiezione.
All'udienza pubblica del 22 ottobre 1997 il ricorso e' stato
spedito in decisione.
D i r i t t o
Il ricorrente, agente di custodia in congedo dal 10 ottobre 1991, a
seguito di un incidente stradale avvenuto non in dipendenza dal
servizio, ha riportato l'amputazione del piede sinistro.
Conseguentemente, e' stato posto in congedo assoluto per permanente
inidoneita' fisica al servizio di istituto. Egli ha allora presentato
domanda di trasferimento ad altri ruoli della Polizia di Stato o ad
altre amministrazioni dello Stato ove poter svolgere mansioni
compatibili con la sua invalidita', invocando l'art. 2 del d.P.R. 24
aprile 1982 n. 339. L'istanza e' stata rigettata in quanto, secondo
il Ministero, la norma richiamata si applicherebbe esclusivamente nei
confronti degli appartenenti ai ruoli del personale della Polizia di
Stato.
Impugnando tale diniego, il ricorrente ha dedotto, con il primo
motivo, la violazione dell'art. 2 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 339/1982 in combinato disposto con l'art. 1, terzo
comma, del d.lgs.lgt. 21 agosto 1945, n. 508. Egli non nega che la
norma invocata nella sua istanza si riferisca espressamente al
personale della Polizia di Stato, tuttavia richiama la disposizione
del decreto legislativo luogotenenziale sopra citato, secondo cui
"gli agenti di custodia sono equiparati a tutti gli effetti altri
agenti di pubblica sicurezza". Tale equiparazione dovrebbe intendersi
riferita proprio al personale della Polizia di Stato, posto che la
legge 1 aprile 1981, n. 121, ha soppresso il Corpo delle Guardie di
pubblica sicurezza ed ha stabilito che i ruoli del personale del
disciolto Corpo, esplicante funzioni di polizia, assumono la
denominazione di ruoli della Polizia di Stato.
Le argomentazioni del ricorrente non convincono, proprio perche' il
corpo degli agenti di pubblica sicurezza, cui erano equiparati gli
agenti di custodia, e' stato soppresso, percio' e' venuto a mancare
uno dei punti normativi di riferimento. Oltretutto, l'art. 3, terzo
comma, della legge n. 121/1981, pure invocato dal ricorrente, prevede
che assumano la denominazione di personale della Polizia di Stato
solo quei dipendenti che esplicano funzioni di polizia od altre
attivita', tra cui non rientra quella propria degli agenti di
custodia. A dimostrazione del proprio assunto, il ricorrente richiama
l'art. 16 della stessa legge n. 121/1981 che qualifica come forze di
polizia, ai fini della tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica,
l'Arma dei carabinieri) il Corpo della guardia di finanza, nonche' il
Corpo degli agenti di custodia e il Corpo forestale dello Stato.
La norma, in realta', dispone espressamente che sono fatte salve le
attribuzioni e le normative riguardanti i diversi Corpi ivi indicati,
pertanto la equiparazione cui si riferisce l'art. 16 riguarda
esclusivamente gli aspetti di funzionita' organizzativa ma non
elimina le differenze dei rispettivi ordinamenti.
La conferma della correttezza della interpretazione seguita dal
collegio e' fornita dallo stesso legislatore, attraverso un esame
sistematico delle disposizioni che seguono, regolanti la materia. Ed
infatti la norma che consente il trasferimento del dipendente
invalido ad altro servizio e' prevista, come si e' detto, dall'art.
2 del decreto del Presidente della Repubblica n. 339/1982, che
riguarda appunto il personale della Polizia di Stato; si tratta di un
decreto del Presidente della Repubblica emanato in applicazione
dell'art. 36 della legge n. 121/1981, che ha delegato il Governo ad
emanare uno o piu' decreti aventi valore di legge ordinaria, per
provvedere alla determinazione dell'ordinamento del personale
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza, da armonizzarsi, con
gli opportuni adattamenti, alle previsioni di cui agli articoli 2, 3
e 4 della legge 11 luglio 1980, n. 312. In particolare, l'art. 2 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 339/1982 da esecuzione
alla previsione contenuta nel punto XX dell'art. 36 della legge n.
121/1981.
Che lo stesso legislatore non ritenesse applicabile tale
disposizione anche agli agenti di custodia e' dimostrato dalla
circostanza che, quando, con la legge 15 dicembre 1990, n. 395, si e'
proceduto al riordino del personale di custodia ed e' stato istituito
il Corpo di polizia penitenziaria, all'art. 14 e' stata prevista una
delega al Governo di contenuto identico a quello di cui al citato
art. 36 e, alla lett. g) di quella nuova disposizione, e' stata
espressamente prevista la norma che avrebbe consentito anche agli
agenti della polizia penitenziaria il passaggio ad altro servizio in
relazione a casi di inidoneita' dovuti a particolari infermita'. E'
evidente che, se il legislatore avesse ritenuto direttamente
applicabile agli agenti di custodia - ora agenti di polizia
penitenziaria - l'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 339/1982, non avrebbe delegato il Governo ad emanare una norma di
contenuto analogo riferita espressamente agli agenti di polizia
penitenziaria. La delega e' stata poi attuata dal Governo con d.lgs.
30 ottobre 1992, n. 443, ed in particolare, l'art. 75 prevede appunto
che il personale del Corpo di polizia penitenziaria giudicato
assolutamente inidoneo per motivi di salute all'assolvimento dei
compiti di Istituto puo', a domanda, essere trasferito nelle
corrispondenti qualifiche di altri ruoli dell'amministrazione
penitenziaria o di altre amministrazioni dello Stato. Tale
disposizione pero' non e' ovviamente applicabile al caso di specie in
quanto e' entrata in vigore molti anni dopo la vicenda portata
all'esame del collegio.
Il collegio ritiene di dover farsi carico anche dell'esame del
quarto comma dell'art. 1, della legge n. 395/1990, secondo cui al
Corpo di polizia penitenziaria si applicano, in quanto compatibili,
le norme relative agli impiegati civili dello Stato, e quindi, in
ipotesi, norme di contenuto analogo a quella di cui all'art. 2 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 339/1982. Anche se la
questione non e' stata sollevata dal ricorrente, poiche' riguarda un
aspetto di mera interpretazione delle norme) puo' essere esaminata
senza che possa parlarsi di ultrapetizione.
Comunque, nel caso di specie, le disposizioni soprarichiamate non
possono trovare applicazione perche' lo stesso quarto comma lo
consente solo "per tutto quanto non espressamente disciplinato nella
presente legge". Poiche', come si e' visto, la legge in questione
dispone espressamente sul punto, all'art. 14) lett. g), non puo'
essere applicata agli agenti di polizia penitenziaria la normativa
prevista per i dipendenti civili dello Stato.
In definitiva, risulta infondata la pretesa del ricorrente di
vedersi applicata la normativa contenuta nell'art. 2 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 339/1982 e, conseguentemente, il primo
motivo del ricorso va rigettato.
Con il secondo motivo il ricorrente sostiene che, qualora non fosse
applicabile agli agenti di custodia l'art. 2 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 339/l982, la norma sarebbe
incostituzionale per violazione del principio di uguaglianza sancito
dall'art. 3, primo comma, della Costituzione, pertanto chiede che
venga sollevato l'apposito incidente di legittimita' costituzionale.
Torna utile richiamare il gia' citato art. 16 della legge n.
121/1981, che qualifica come forze di polizia, oltre a quelle della
Polizia di Stato, anche tutti gli altri corpi al servizio della
tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, tra cui e' indicato il
Corpo degli agenti di custodia.
Tale articolo, se pure - come si e' visto - non consente di
ritenere senz'altro applicabile agli agenti di custodia la
particolare disposizione invocata dal ricorrente, sicuramente indica
come il legislatore abbia ritenuto di considerare in maniera unitaria
l'attivita' e la funzione di tutto il personale appartenente alle
diverse specialita'. Cio' e' pure confermato dall'art. 1, comma 3,
della legge n. 395/1990, secondo cui, ferme restando le proprie
attribuzioni, il Corpo di polizia penitenziaria fa parte delle forze
di polizia. E' pur vero che l'individuazione degli aspetti
organizzativi di una entita' pubblica e' lasciata alle scelte
discrezionali del legislatore, tuttavia, in presenza di strutture
qualificate dallo stesso legislatore come facenti parte di un unico
complesso finalizzato alla tutela della sicurezza e dell'ordine
pubblico, non trova giustificazione il differente trattamento nei
confronti dei dipendenti appartenenti ad una di tali strutture.
Conseguentemente, la disparita' di trattamento riscontrata appare
in contrasto con l'art. 3, primo comma, della Costituzione e,
comportando anche una possibile disfunzione nell'assetto
organizzativo degli uffici, puo' ledere i principi di buon andamento
e imparzialita' dell'amministrazione sanciti dall'art. 97, primo
comma, della Costituzione.
Una ulteriore argomentazione e' desumibile dalla circostanza che
tali ipotizzate incostituzionalita' sono state comunque superate
dall'entrata in vigore del decreto legislativo n. 443/1992 che,
all'art. 75, ha introdotto, per gli agenti di polizia penitenziaria,
una norma di contenuto analogo a quella invocata dal ricorrente.
Peraltro, il collegio ritiene che la questione sia ancora rilevante,
quantomeno, con riferimento al periodo intercorrente tra l'entrata in
vigore del decreto del Presidente della Repubblica n. 339/1982 e
quella del decreto legislativo n. 443/1992, che e' appunto il periodo
che interessa nel caso di specie. Oltre tutto, occorre rilevare che
il decreto legislativo n. 443/1992 e' stato emanato in attuazione
dell'art. 14 della legge n. 395/1990, il quale aveva attribuito al
governo la delega ad adottare vari decreti legislativi entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della stessa legge. Tale termine e'
stato prorogato dall'art. 19 della legge 16 ottobre 1991, n. 321, che
ha indicato il nuovo termine del 31 ottobre 1991. Poiche' il decreto
legislativo n. 443/1992 e' stato emanato oltre tale data e
l'estensore della presente sentenza non ha rinvenuto alcuna altra
norma che prorogasse il suddetto termine, si potrebbe anche dubitare
della legittimita' dell'intero decreto legislativo in questione, che
risulta adottato oltre il termine consentito dal legislatore
delegante. Cio' comporterebbe la mancanza nell'ordinamento di una
norma quale quella pretesa dal ricorrente odierno.
In definitiva, considerata la rilevanza nel caso di specie, non
resta che affidare alla Corte costituzionale il compito di dirimere
il dubbio di costituzionalita', con riferimento agli articoli 3,
primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione, del d.P.R. 24
aprile 1982, n. 339, nonche' della legge 15 dicembre 1990, n. 395, e
del d.lgs. 30 ottobre 1992, n. 443, nella parte in cui non consentono
di applicare anche al personale del corpo di polizia penitenziaria la
disposizione contenuta nell'art. 2 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 339/1982.
Conseguentemente, con la presente ordinanza, dovra' essere sospesa
ogni decisione sulla controversia e la questione dovra' essere
demandata al giudizio della Corte costituzionale.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo per l'Emilia-Romagna, sede di Bologna,
sezione I, visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1, e 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, riservata ogni altra pronuncia in
rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalita' del d.P.R.
24 aprile 1982, n. 339, nonche' della legge 15 dicembre 1990, n. 395,
e del d.lgs. 30 ottobre 1992, n. 443, in parte qua, per contrasto con
gli artt. 3, primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione,
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Dispone che la presente ordinanza sia eseguita dall'autorita'
amministrativa.
Cosi deciso in Bologna, il 22 ottobre 1997.
Il presidente ff.: Scola
Il cons. rel. est.: Silvestri
98C0273