N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 marzo 1988
N. 19
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 9 marzo 1988 (della regione Veneto)
Zootecnia - Agricoltura - Misure urgenti per gli accertamenti in
materia di produzione lattiera - Restituzione, per il periodo
1997-98, ai produttori, titolari esclusivamente di quota A, degli
importi trattenuti dagli acquirenti a titolo di prelievo
supplementare, nel limite del 10% della quota medesima -
Obbligatorieta' di tale restituzione, unitamente agli interessi
maturati, con decorrenza dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del d.-l. n. 411 del 1997 e non da data
precedente - Determinazione, da parte dell'AIMA, degli effettivi
quantitativi di latte prodotto e commercializzato nei periodi
1995/96, 1996/97 e aggiornamento di detti quantitativi anche per
il 1997/98 - Criteri - Ricorsi di riesame avverso le comunicazioni
dell'AIMA, concernenti i quantitativi di riferimento individuali
assegnati e di latte commercializzato - Competenza della regione
in ordine alla trattazione e alla decisione dei ricorsi entro
termine perentorio - Previsione di intervento sostitutivo dello
Stato e di responsabilita' degli autori di omissione di
istruttoria o di decisione - Competenza dell'AIMA in ordine alla
compensazione nazionale per i periodi 1995/96 e 1996/97 e alla
rettifica di essa nonche' in ordine all'aggiornamento degli
elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad
essi spettanti - Istituzione di una commissione di garanzia per
l'esame dei contratti - Irragionevolezza - Incidenza sul principio
della liberta' dell'iniziativa economica - Lesione del principio
di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei
principi posti per l'esercizio della decretazione d'urgenza -
Lesione dell'autonomia e delle competenze regionali - Violazione
del principio di leale cooperazione - Mancata previsione di
copertura per i nuovi oneri derivanti alla regione dalle norme
impugnate.
(Legge 27 gennaio 1998, n. 5, intero testo; artt. 1, commi 3, 3-bis e
4-bis; 2, commi 1, lett. c) e d), 2, 3, lett. c), 6, 8 e 8-bis; 3,
commi 1 e 1-bis; 4, comma 2; 4-bis; 5, comma 1, del d--l. 1
dicembre 1997, n. 411, convertito, con modificazioni, nella legge
27 gennaio 1998, n. 5.)
(Cost., artt. 3, 5, 11, 41, 77, 97, 115, 117, 118 e 119).
(GU n.15 del 15-4-1998 )
Ricorso della regione del Veneto, in persona del vice presidente
pro-tempore della Giunta regionale, avv. Bruno Canella,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtu' di deliberazione di giunta regionale n. 455, del 17
febbraio 1998, di autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv.ti
Romano Morra e proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo, in Roma,
Lungotevere delle Navi, n. 30, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
legge 27 gennaio 1998, n. 5, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, serie
generale n. 22 del 28 gennaio 1998, "Conversione in legge, con
modificazioni, del d.-l. 1 dicembre 1997, n. 411, recante misure
urgenti per gli accertamenti in materia di produzione lattiera",
nella sua interezza ed in particolare quanto all'art. 1, comma 3, in
quanto dispone che, limitatamente al periodo 1997-1998, gli
acquirenti di latte bovino restituiscano ai produttori l'importo
relativo agli esuberi conseguiti da produttori titolari
esclusivamente di quota A nei limiti del 10% della medesima e che le
somme trattenute in eccesso rispetto a quanto stabilito dal
precedente periodo del medesimo comma sono restituite ai produttori
con gli interessi maturati entro 10 giorni dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione; quanto all'art. 1, comma 3-bis,
in quanto dispone che le somme trattenute a titolo di prelievo
supplementare, a partire dal periodo 1995-1996, finche' permangono
nella disponibilita' dell'acquirente, sono produttive di interessi
legali che devono essere corrisposti al produttore entro il termine
di 10 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione; quanto all'art. 1, comma 4-bis, in quanto dispone che la
validita' delle garanzie fideiussorie surrogatorie del prelievo
prestate per conto dei produttori per il periodo 1995-1996 e', a
richiesta, prorogata, alle medesime condizioni pattuite, sino al 31
gennaio 1998, salvo che siano intervenute rilevanti modifiche nella
situazione patrimoniale dell'obbligato principale; quanto all'art.
2, comma 1, lett. c), in quanto dispone che l'AIMA determini gli
effettivi quantitativi di latte prodotto e commercializzato nei
periodi 1995-1996 e 1996-1997 con particolare riguardo a quanto
risulta dal modello L1, ove vi sia incompatibilita' con la
consistenza di stalla accertata, e qualora la produzione superi di
oltre il 20% la media per capo calcolata dall'AIA (associazione
italiana allevatori) su base provinciale, e che rimane ferma ogni
altra responsabilita', anche penale, del produttore e
dell'acquirente; quanto all'art. 2, comma 1, lett. d), in quanto
dispone che, ai fini della determinazione degli effettivi
quantitativi di latte commercializzato nei periodi 1995-1996 e
1996-1997, l'AIMA debba avere particolare riguardo ai contratti di
circolazione delle quote rientranti nelle tipologie individuate come
anomale dalla Commissione governativa di indagine; quanto all'art. 2,
comma 2, in quanto dispone che, in caso di ritardo ed omesso invio da
parte degli acquirenti all'AIMA dei contratti di cui al comma 1,
lett. d), le regioni competenti possono procedere alla revoca del
riconoscimento previsto dall'art. 23 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 569 del 1993, sentita la Commissione di garanzia, e che
la commissione - da istituirsi con decreto del Ministro delle
politiche agricole per l'esame dei contratti de quibus - possa
comunque esaminare i contratti pervenuti prima della comunicazione
prevista dal periodo precedente, ovvero: la comunicazione all'AIMA,
da parte della medesima Commissione, dei risultati dell'esame svolto
da quest'ultima in riferimento ai contratti piu' volte menzionati;
quanto all'art. 2, comma 3, lett. c), in quanto dispone che, in
riferimento ai trasferimenti di quote e cambi di titolarita' per i
periodi 1995-1996, 1996-1997, 1997-1998, i quantitativi trasferiti
mediante contratti di sola quota con validita' per i periodi
1997-1998 e successivi non sono assoggettati ad alcuna riduzione
percentuale; quanto all'art. 2, comma 6, in quanto dispone che,
nell'ambito del procedimento per i ricorsi di riesame, le province
autonome e le regioni procedano alla convocazione del produttore
ricorrente e, ove necessario, dell'acquirente; quanto all'art. 2,
comma 8, in quanto dispone che, in riferimento all'istruttoria e alla
decisione dei ricorsi di riesame, resta ferma la responsabilita'
civile, penale, amministrativa e disciplinare degli autori
dell'omissione della decisione o del ritardo nell'invio della stessa;
quanto all'art. 2, comma 8-bis, in quanto dispone che, in caso di
inadempienza del rispetto dei termini perentori prevista dal comma 8,
il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro
per le politiche agricole, previa deliberazione del consiglio dei
ministri, adotta i provvedimenti necessari; quanto all'art. 3, comma
1, in quanto dispone che, per il periodo 1995-1996, l'AIMA, nella
esecuzione della rettifica, procede al raffronto tra i dati della
compensazione nazionale e quelli derivanti dall'applicazione, da
parte dell'AIMA stessa, della compensazione precedentemente in
vigore, e applica, in via perequativa, l'importo del prelievo
supplementare che risulta meno oneroso per il produttore, e che la
rettifica della compensazione nazionale per il periodo 1995-1996
sostituisce a tutti gli effetti le imputazioni del prelievo
supplementare per lo stesso periodo precedentemente operate
dall'AIMA; quanto all'art. 3, comma 1-bis, in quanto dispone che, a
seguito della verifica di cui al comma 1, il governo comunica
all'U.E. l'esatta produzione delle annate 1995-1996 e 1996-1997 per
la rettifica dei prelievi dovuti; quanto all'art. 4, comma 2, in
quanto dispone che, in relazione all'aggiornamento degli elenchi per
il periodo 1997/1998, se il produttore non controfirma il modello L1,
l'AIMA effettua gli opportuni accertamenti, anche con le modalita'
previste dall'art. 2, comma 7 e, qualora la mancata sottoscrizione
risulti ingiustificata, al produttore si applica la sanzione
amministrativa prevista dall'art. 11, comma 1, della legge n. 468 del
1992; quanto all'art. 4-bis, in quanto dispone l'istituzione di una
commissione di garanzia - composta da sette membri, esperti della
materia, scelti anche tra i componenti della commissione governativa
di indagine - con il compito di verificare la conformita' alla
vigente legislazione delle procedure e delle operazioni effettuate
per la determinazione della quantita' di latte prodotta e
commercializzata nei periodi 1995-1996 e 1996-1997 e per
l'aggiornamento dei quantitativi di riferimento spettanti ai
produttori per i periodi previsti dallo stesso decreto legge e che i
risultati delle verifiche della commissione medesima siano comunicati
al ministro per le politiche agricole e all'AIMA almeno 10 giorni
prima della scadenza del termine fissato dall'art. 3, comma 1, e che,
in caso di rilievi della Commissione, l'AIMA riesamina le procedure e
le operazioni effettuate nella parte interessata dai rilievi,
riferendone al ministro e alle commissioni di parlamentari
competenti; quanto all'art 5, comma 1, in quanto dispone che l'AIMA
dia comunicazione individuale agli interessati, mediante lettera
raccomandata con avviso di ricevimento, dell'aggiornamento degli
elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi
spettanti per il periodo 1998-1999.
F a t t o
1.1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al
contenimento della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo,
e' stato introdotto in Italia, dopo lungo contenzioso circa
l'effettiva entita' della produzione interna e la irrogazione delle
relative sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2 comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (AIMA), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla UNALAT,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una (A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1988-1989; l'altra (B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poiche' peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804/68, del 27
giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'AIMA per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantita' attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantita' di produzione lattiera".
Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, poi convertito con modificazioni
in legge 24 febbraio 1995, n. 46 ha poi operato la riduzione delle
quote B per singolo produttore, con l'esclusione degli operatori
delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla direttiva del
Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi entro il 31
marzo 1995 con operativita' dalla campagna 1995-1996.
La legge di conversione 46/1995 ha innovato il decreto come segue:
a) ha previsto (art. 2, comma 1, lett. a)) la riduzione della quota A
non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della quota A
attribuita; b) dopo avere confermato la riduzione della quota B
(lett. a)), ha escluso (lett. b)) da entrambe le riduzioni i
produttori non solo titolari di stalle ubicate in zone di montagna,
ma anche quelli operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse
equiparate nonche' nelle isole"; c) ha consentito (art. 2, comma
2-bis) che i produttori che abbiano ottenuto, anteriormente
all'entrata in vigore della legge n. 468 del 1992, l'approvazione di
un piano di sviluppo o di miglioramento zootecnico da parte della
Regione e che lo abbiano realizzato, possano chiedere la assegnazione
di una quota corrispondente all'obiettivo di produzione indicato nel
piano medesimo, in sostituzione delle quote A e B.
Piu' in generale, il decreto-legge n. 727 del 1994 e la legge n.
46 del 1995 hanno soppresso la previa consultazione della Conferenza
tra Stato regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del
piano di rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, e' stato introdotto un meccanismo di autocertificazione
delle produzioni, in base al quale gli acquirenti sono autorizzati a
considerare i quantitativi autocertificati dai produttori.
La legge n. 46 del 1995, insieme con il decreto-legge convertito,
veniva impugnata dalla regione del Veneto con ricorso rubricato
23/1995, con allegazione di numerosi profili di incostituzionalita'.
Codesta ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza
del 23 novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995
accoglieva il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla
regione Lombardia e rubricato con n.r.g. 22/1995, sotto il profilo
della incostituzionalita' dell'art. 2, comma 1, della legge, nella
parte in cui non vi si contemplava il parere delle regioni
interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali
spettanti ai produttori di latte bovino.
1.2. - Come e' noto, il Governo e' poi piu' volte intervenuto con
la decretazione di urgenza, adottando prima il d.-l. 15 marzo 1996 n.
124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16 maggio 1996 n.
260, (impugnati con i ricorsi n.r.g. 19 e 28/1996), indi con il d.-l.
8 luglio 1996 n. 353 (del pari impugnato con il ricorso n.r.g.
33/1996), con il d.-l. 8 agosto 1996 n. 440 (impugnato con il ricorso
n.r.g. 38/1996), con il d.-l. 6 settembre 1996 n. 463 (impugnato con
ricorso n.r.g. 41/1996), e "infine" con i dd.-ll. 23 ottobre 1996,
nn. 542 e 552 (il secondo, impugnato con ricorso n.r.g. 47/1996).
Tali ultimi due decreti-legge sono poi stati convertiti,
rispettivamente, nelle leggi 20 dicembre 1996 n. 642 e 23 dicembre
1996 n. 649 (impugnate con ricorsi nn.rr.gg. 13/1997 e 15/1997).
I decreti-legge successivi alla legge n. 46 del 1995 appartengono a
due "catene" di decreti reiterati: una saldatasi con la legge di
conversione del decreto-legge n. 542 del 1996 (legge n. 649 del
1996); l'altra saldatasi con la legge di conversione del
decreto-legge n. 552 del 1996 (legge n. 642 del 1996).
La prima catena e' relativa alle previsioni sulle procedure di
compensazione (in particolare, all'eliminazione delle procedure
previste dalla legge n. 468 del 1992, sostituite da una compensazione
nazionale gestita dall'AIMA), nonche' alle modalita' e ai tempi dei
prelievi e delle restituzioni. La seconda catena riguarda, in
particolare, la disciplina dei bollettini dei produttori titolari di
quota; la fissazione dei criteri di effettuazione della
compensazione; le modalita' della compensazione medesima; la
disciplina dell'abbandono della produzione; i termini per la cessione
delle quote latte.
Queste due catene, ancorche' distinte, sono interconnesse, e - per
le ragioni gia' esposte nei ricorsi sopradescritti - hanno
determinato gravissimi pregiudizi all'autonomia delle regioni in
materia di agricoltura, disegnando uno scenario normativo incoerente
e costituzionalmente illegittimo. L'incoerenza e l'illegittimita'
sono state confermate (e aggravate) dalla "saldatura" operata dalle
menzionate leggi nn. 642 e 649 del 1996.
A distanza di pochissimi giorni dalla pubblicazione (nella Gazzetta
Ufficiale rispettivamente, del 21 e del 23 dicembre 1996) delle leggi
ora ricordate, il legislatore e' poi nuovamente intervenuto nel
settore della produzione lattiera con la legge 23 dicembre 1996 n.
662 (che, addirittura, ancorche' pubblicata poco dopo, reca la stessa
data della legge n.649 del 1996), a conferma della caoticita' e della
farraginosita' del suo agire.
La legge (impugnata con ricorso n.r.g. 21/1997) dedica alla
produzione lattiera i commi da 166 a 174 dell'art. 2.
Tutti i ricorsi piu' sopra menzionati, e segnatamente i ricorsi
nn.rr.gg. 19-28-33-38-41-47/1996 e 13-15-21-/1997, sono stati
discussi all'udienza pubblica tenutasi in data 28 ottobre 1997.
In riferimento ai medesimi ricorsi sopra menzionati, codesta ecc.ma
Corte, in data 19 dicembre 1997, ha depositato in cancelleria
ordinanza istruttoria del 16 dicembre 1997, con la quale si e'
disposta a carico del Presidente del Consiglio dei Ministri (e in
minima parte a carico dei Presidenti delle regioni) ampia
integrazione documentale.
1.3. - Nonostante avessero operato la "saldatura" finale delle
descritte catene di decreti-legge, i confusi e contraddittori
interventi normativi di fine 1996 non sono riusciti a scrivere la
parola "fine" sotto la lunga e tormentata storia della disciplina in
via d'urgenza della produzione lattiera. Il Governo e' infatti
reintervenuto con il decreto-legge n. 11 del 1997 (anch'esso
impugnato dalla ricorrente con ricorso rubricato al n. 26/1997,
pendente avanti codesta ecc.ma Corte).
La storia di questo decreto e' nota: incalzato dalla protesta dei
produttori, angosciati dall'imminente scadenza del cosiddetto
"superprelievo", ed esasperati dalla pachidermica gestione del
settore lattiero-caseario da parte del MIRAAF e dell'AIMA, il Governo
ha ritenuto opportuno intervenire, subito, con un provvedimento
legislativo d'urgenza.
Quanto ai suoi contenuti, il decreto in questione puo' essere
diviso, per quanto qui interessa (e prescindendo dunque dalle
disposizioni puramente finanziarie e da quelle previdenziali, di cui
agli artt. 9-11) in due parti.
In una prima parte si interviene - disinteressandosi del tutto
delle prerogative delle regioni - con forme di finanziamento
agevolato ai produttori, onde far fronte alla crisi del settore
determinata, per un verso, dall'encefalopatia spongiforme bovina, e
per l'altro dalla sovrapproduzione di latte. Cosi', l'art. 1
stabilisce ammontare (comma 1), tasso (comma 2), criteri di calcolo
(comma 3), tempi e garanzie dei finanziamenti per fronteggiare i
danni causati dalla menzionata epidemia (comma 4). L'art. 2 fissa le
procedure per la concessione dei finanziamenti. L'art. 3 introduce,
per i produttori che non abbiano chiesto il finanziamento di cui
all'art. 1, un premio per la perdita di reddito subita a causa
dell'encefalopatia spongiforme bovina. L'art. 4 detta regole in
materia di incentivi per l'abbandono della produzione lattiera,
determinando ammontare, modalita' e tempi degli incentivi medesimi.
L'art. 6 dispone un contributo straordinario al Fondo interbancario
di garanzia e detta ulteriori regole in materia. In una seconda
parte, logicamente differenziata dalla prima e relativa a questioni
che avrebbero dovuto essere oggetto di ben piu' meditata
considerazione, il decreto si occupa direttamente del regime della
produzione lattiera. Cosi', l'art. 5 detta regole sull'assegnazione
di quote ai giovani produttori. L'art. 7 istituisce una commissione
governativa di indagine in materia di quote latte. L'art. 8, infine,
detta norme in materia di identificazione e registrazione degli
animali (anagrafe del bestiame), anche in applicazione del d.P.R. 30
aprile 1996 n. 317.
1.4. - Nonostante fosse affetto dai vizi lamentati nel ricorso n.
26/1997, sopra menzionato, il decreto-legge n. 11 del 1997 e' stato
poi convertito in legge ad opera della legge 28 marzo 1997 n. 81
(anch'essa impugnata con ricorso pendente avanti codesta ecc.ma Corte
al n. 37/1997). La struttura del decreto e' stata profondamente
alterata, poiche' i suoi vari articoli sono stati tutti raggruppati e
trasformati in commi (ben 54) di un solo maxi-articolo 1, ma il testo
delle varie previsioni normative e' rimasto largamente intatto, ad
eccezione delle parti che qui appresso si indicano. E' stato,
anzitutto, premesso al testo originario un art. 01, nel quale si
prevede che le funzioni amministrative relative all'attuazione della
normativa comunitaria in materia di quote latte siano svolte dalle
regioni (e dalle province autonome). La soddisfazione con la quale
dovrebbe essere accolto il doveroso riconoscimento del corretto
assetto delle competenze in questo delicato settore e' destinata ad
avere vita breve. Basta infatti leggere quanto l'art. 01 aggiunge a
tale previsione, e precisamente che:
a) l'assegnazione alle regioni delle predette funzioni vale solo
"a decorrere dal periodo di applicazione 1997-1998";
b) "in attesa della riforma organica del settore" (videant
posteri...|) sono fatti salvi i compiti svolti dall'AIMA - niente
meno - "in materia di aggiornamento del bollettino 1997-1998, di
riserva nazionale, di compensazione nazionale e di programmi
volontari di abbandono";
c) come se non bastasse, l'AIMA concorre con le regioni per gli
altri adempimenti dello Stato nei confronti dell'Unione europea nel
settore lattiero-caseario. Come si vede, l'incipit di tale articolo,
apparentemente garantista per le regioni, si rivela addirittura
derisorio quando inserito nel contesto dell'intera previsione
normativa. Sempre nell'art. 01, poi, si e' previsto (al comma 2) che
le funzioni di indirizzo e coordinamento, nonche' i poteri
sostitutivi nei confronti delle regioni spettano al Ministro delle
risorse agricole, alimentari e forestali. L'art. 1, comma 1, e'
stato modificato assai marginalmente, con il rinvio (prima mancante)
a quanto previsto dalla legge n. 468 del 1992 in materia di
attribuzione dei quantitativi di riferimento di produzione lattiera.
L'art. 1, comma 3, e' stato modificato, nel senso che si prevede la
consultazione degli "assessorati regionali all'agricoltura", al fine
di determinare i criteri oggettivi per il calcolo della perdita di
reddito derivante ai singoli produttori a seguito della crisi dovuta
all'encefalopatia spongiforme bovina. L'originario art. 4, comma 2,
del decreto (ora art. 1, comma 14) e' stato modificato con la
eliminazione dell'inciso che prevedeva la sottoscrizione della
domanda di premio per l'abbandono della produzione da parte del
proprietario, ove questi fosse soggetto diverso dal titolare della
quota.
L'originario art. 5, comma 1, del decreto (ora art. 1, comma 17) e'
stato modificato, prevedendo unilateralmente una disciplina ancora
piu' analitica - eppercio' illegittima - delle assegnazioni di quote
ai giovani produttori. L'originario art. 5, comma 2 (ora art. 1,
comma 18) e' stato modificato con alcuni aggiustamenti lessicali, ed
in particolare con la previsione che la riassegnazione delle quote
avvenga "a livello regionale" (anziche' "su base regionale").
L'originario art. 7, comma 4 (ora art. 1, comma 31), e' stato
modificato con la previsione piu' specifica dei contenuti della
relazione che la Commissione governativa di indagine in materia di
quote latte e' tenuta a presentare. E' stata introdotta, all'art. 1,
comma 35, la previsione secondo cui l'AIMA provvede a rettificare gli
elenchi dei produttori assoggettati al prelievo supplementare e ai
conguagli sulla base delle risultanze della relazione della
Commissione governativa di cui al punto precedente, con il risultato
di aggravare ulteriormente - se possibile - i gia' gravi vizi
evidenziati nell'impugnativa del decreto. E' stato introdotto,
all'art. 1, comma 42, e modificando doverosamente l'assurdo art. 8
del decreto, il principio secondo cui le regioni si avvalgono della
banca dati per la registrazione ed identificazione dei bovini da
allevamento.
1.5. - Con ulteriore ricorso alla decretazione di urgenza, il
Governo ha poi adottato il d.-l. 7 maggio 1997, n. 118, del pari
impugnato con ricorso n.r.g. 41/1997, pendente innanzi a codesta
ecc.ma Corte. In estrema sintesi, il contenuto di tale decreto-legge
il seguente:
il comma 1 proroga al 10 luglio 1997 la operativita' della
commissione governativa di indagine, di cui all'art. 1, comma 28,
della legge n. 81 del 1997, ribadendo che entro tale termine essa
dovra' presentare alla Presidenza del Consiglio ed al Ministro la
propria relazione;
il comma 2 ribadisce quanto gia' disposto dal comma 30 dell'art.
1 della legge n. 81 del 1997 circa l'utilizzo della forza pubblica,
aggiungendo che essa puo' in particolare svolgere ispezioni
amministrative ed esercitare "tutti i poteri... spettanti nell'ambito
dei rispettivi ordinamenti, per l'esercizio delle proprie attivita'
istituzionali";
il comma 3 demanda all'AIMA, entro venti giorni dalla
presentazione della relazione di cui al comma 1, di operare le
rettifiche negli elenchi dei produttori sottoposti a prelievo
supplementare per il periodo 1995-1996 e di effettuare i conseguenti
conguagli in sede di compensazione nazionale per il periodo
1996-1997, ovvero, se il conguaglio non sia possibile o sufficiente,
le ripetizioni di somme trattenute in meno;
il comma 4 differisce al 10 giugno 1997, limitatamente al periodo
1996-1997, le dichiarazioni degli acquirenti, sottoscritte anche dai
produttori, in base al regolamento CEE 536/1993 e prescrive nello
stesso termine una nuova dichiarazione per il periodo 1995-1996,
prevedendo, in caso di omessa sottoscrizione delle dichiarazioni da
parte del produttore, verifiche da parte delle forze di polizia;
il comma 5 e' la norma finanziaria.
Il decreto-legge n. 118/1997, e' poi stato convertito in legge 3
luglio 1997, n. 204. Quest'ultima, in aggiunta al decreto-legge
convertito, prevede:
la sospensione dei programmi di abbandono della produzione di
latte e la conseguente interruzione dell'assegnazione delle quote
gratuite ai giovani produttori (art. 1-bis);
l'obbligo per i primi acquirenti di trattenere solo il 20% del
prelievo supplementare della quota B ridotta ed ugualmente prodotta
nell'annata 1996-1997 (art. 1, comma 4-bis);
la proroga dei lavori della Commissione per tutto agosto (art.
1, comma 1), con conseguente slittamento dei termini previsti
dall'art. 1, comma 3, del decreto legge convertito. Nel frattempo,
il Governo - aggravando la gia' sconcertante disorganicita' e
frammentarieta' della disciplina in materia di quote latte - ha fatto
si' che si intrufolasse nel testo del d.-l. 19 maggio 1997, n. 130,
convertito in legge 16 luglio 1997, n. 228, relativo agli incendi
boschivi, un articolo relativo ai controlli veterinari straordinari
da effettuarsi su tutti i capi bovini presenti nelle aziende da
latte. Con l'art. 6 del decreto-legge in oggetto e' stato, infatti,
autorizzato il Ministro della Sanita' a disporre la suddetta
rilevazione tramite i servizi veterinari delle USL. Inoltre, il
Governo, con il d.-l. 15 settembre 1997 n. 305 - poi pero' non
convertito -, disponeva la proroga di sessanta giorni dei suddetti
termini imposti all'AIMA per le rettifiche negli elenchi dei
produttori sottoposti a prelievo supplementare per il periodo
1995-1996 e per l'effettuazione dei conseguenti conguagli in sede di
compensazione nazionale per il periodo 1996-1997, ovvero - se il
conguaglio non sia possibile o sufficiente - per la restituzione
delle somme versate in piu' e la ripetizione di quelle versate in
meno.
2.1. - Nel frattempo la Commissione d'indagine, istituita con il
decreto-legge n. 11 del 1997, ha presentato due relazioni, del 26
aprile 1997 e del 31 agosto 1997; quest'ultima, frutto delle proroghe
disposte dal decreto-legge n. 118 del 1997 e dalla legge di
conversione n. 204 del 1997. La Commissione ha evidenziato come la
situazione attuale sia frutto di una normativa che, oltre a
disattendere le direttive e i regolamenti comunitari, risulta essere
chiaramente inadeguata ad impostare un definitivo riassetto del
sistema. Il dato maggiormente preoccupante e' stato individuato nel
proliferare di contratti di pseudo soccida e comodato. Tale fenomeno,
volto ad eludere le disposizioni normative in materia di circolazione
di quote latte, discende - ad avviso della medesima Commissione - da
una legislazione nazionale non conforme al diritto comunitario e
contraddittoria al suo interno. Infatti, se da un lato la
legislazione italiana - allo scopo di conservare le quote produttive
nelle aree territoriali di origine - proibisce la compravendita e
l'affitto di sole quote al di fuori della Regione di appartenenza del
cedente (legge n. 468 del 1992), vietando altresi' la cessione della
sola quota tra aree non omogenee, dall'altro fa menzione dei
contratti associativi, senza precisare alcunche' rispetto agli stessi
(legge n. 407 del 1994. I contratti di pseudo soccida e comodato
(resi possibili dalla richiamata menzione da parte della legislazione
interna dei contratti associativi) non comportano un effettivo
trasferimento della titolarita' delle quote in capo agli stipulanti
(e per questo non sono soggetti ne' al controllo della regione ne'
dell'AIMA), ma, legittimando una produzione di latte da parte di chi
e' privo di bestiame, oppure da parte dei produttori che hanno gia'
completamente utilizzato la quota a propria disposizione, hanno
comunque come unico oggetto del rapporto la realizzazione di una
cessione strumentale - seppure sui generis - della quota. Da tali
transazioni conseguono in tutta evidenza enormi squilibri in sede di
compensazione nazionale, a danno dei produttori effettivi. Va fin da
ora precisato che tali contratti sfuggono a qualsivoglia controllo in
quanto non comportano un formale trasferimento della quota; il fine
di suddette transazioni e' infatti l'illegittimo utilizzo della quota
da parte chi non ne e' titolare. A proposito, si sottolinea che
l'art. 8 della legge 468 del 1992 attribuisce al Ministero i poteri
di controllo in ordine all'improprio utilizzo degli strumenti
giuridici previsti dalla legge medesima. Inoltre - come la stessa
Commissione rileva - tali pseudo soccide e comodati non possono dirsi
stipulati in evidente violazione della normativa interna, in quanto
essa - seppure in contrasto con la normativa comunitaria - legittima
l'utilizzo di non meglio definiti contratti associativi. Il problema
di fondo non risiede dunque nei controlli - quasi impossibili ad
effettuarsi -, ma nella disciplina statale del settore. La stessa
Commissione sollecita, infatti, una effettiva ed ordinata
ripartizione dei ruoli tra i vari soggetti preposti alla disciplina e
gestione del settore.
2.2. - La Commissione governativa ha inoltre proposto che la
compensazione, limitatamente alla campagna 1995-1996, venga
effettuata secondo il previgente sistema, e cioe' prima al livello
delle APL, e a livello dei non associati, e poi a livello nazionale.
Tale proposta - sempre secondo la Commissione - si impone in
considerazione del principio del legittimo affidamento, cosi' come
riconosciuto anche dall'ordinamento comunitario. In base a tale
principio, infatti, la Corte di giustizia ritiene non possa non
tenersi conto dell'affidamento riposto dall'imprenditore su norme,
comportamenti e prassi delle autorita' nazionale e comunitaria, in
base alle quali egli ha determinato le proprie operazioni
commerciali; cio', sempre che nessun interesse pubblico vi osti e che
la lesione subita sia intervenuta in modo imprevedibile. Nel caso di
specie, considerato che solo nel maggio del 1996 la UE ha contestato
formalmente la metodologia di compensazione utilizzata in Italia, gli
allevatori fino ad allora confidavano del tutto verosimilmente nel
mantenimento del precedente sistema. Inoltre, nessuna conseguenza si
produrrebbe a carico dello Stato nel caso in cui si tornasse ad
operare la compensazione secondo la normativa previgente: il prelievo
per l'esubero continuerebbe infatti ad essere a carico dei produttori
eccedentari (cfr. pagg. 84-86, Relazione del 26 aprile 1997); pagg.
56-59 e 140-149, Relazione del 31 agosto 1997). Le considerazioni
espresse in tal senso dalla Commissione confermano le gravi
illegittimita' che viziano le disposizioni impugnate, troppo
frettolosamente escogitate dal legislatore al solo fine di ovviare ad
ulteriori infrazioni comunitarie. Viceversa la Commissione medesima
ritiene necessario risolvere definitivamente la grave crisi del
settore tramite misure che, oltre ad assicurare l'effettivo
adempimento agli obblighi imposti dall'UE, risultino idonee a
governare il sistema delle quote latte sulla scorta dei principi di
equita' ed economicita' (cfr. pag. 204, Relazione del 31 agosto
1997).
2.3. - Altro punto sottolineato da entrambe le relazioni redatte
dalla Commissione d'indagine riguarda la sicura e totale
compensazione concessa agli operatori delle zone svantaggiate (cfr.
pagg. 158-159, Relazione del 31 agosto 1997). In seguito ad
un'analisi comparata delle legislazioni degli stati membri, la
Commissione stessa ha evidenziato come la situazione italiana, oltre
ad essere atipica, non risponda allo spirito della normativa
comunitaria, che consente, infatti, agevolazioni in favore delle zone
svantaggiate solo a monte del sistema, e cioe' in sede di
assegnazione delle quote. La sostanziale esclusione dei produttori
operanti nelle zone svantaggiate dal pagamento del prelievo
supplementare comporta dunque un'intollerabile disparita' di
trattamento nei confronti degli operatori delle regioni a maggiore
vocazione produttiva, quali la regione ricorrente.
2.4. - Infine, quanto all'attribuzione dei poteri di gestione delle
quote in capo alle regioni, la Commissione sottolinea la necessita'
di predeterminare, con riguardo alle particolari situazioni locali
piu' sistemi concordati da ciascuna Regione con l'organo statale di
controllo (cfr. pag. 78, Relazione del 26 aprile 1997). Ne discende
che le mere affermazioni di principio, quali la tardiva previsione di
un Comitato permanente in sede consultiva e la formale attribuzione
delle competenze in capo alle regioni - salvo mantenere ben salde in
capo all'AIMA le competenze effettive -, non potevano certo bastare
ai fini di una seria e meditata riorganizzazione della materia.
2.5. - In conclusione, le relazioni redatte dalla Commissione
d'indagine evidenziano la necessita' di riformare in radice l'intero
sistema, a partire dall'individuazione dell'annata di riferimento per
l'assegnazione delle quote. Si e' infatti dimostrato come le errate
rilevazioni della produzione nazionale effettuate a piu' riprese da
diversi organismi abbiano determinato gia' ab origine le condizioni
per il proliferare delle successive e consequenziali distorsioni, che
hanno impedito l'effettivo e razionale adempimento degli obblighi
imposti dalla UE.
Siffatta situazione e' da addebitarsi in primo luogo all'assurda ed
incoerente sovrapposizione di disposizioni che si sono sempre piu'
allontanate dal dato reale. Le distorsioni del sistema si sono cosi'
moltiplicate ed hanno di fatto impedito un effettivo adeguamento
della normativa interna agli obblighi imposti dalla UE. La
Commissione ha poi rinvenuto precise responsabilita' in ordine alla
evidente disfunzione del settore, e segnatamente:
in capo all'UNALAT e alle Organizzazioni professionali agricole,
che hanno a suo tempo fornito dati non veritieri in merito alla
produzione nazionale;
in capo alle APL, per la gestione scorretta delle quote;
in capo ai primi acquirenti - le latterie -, che in genere non
hanno ostacolato l'utilizzo distorto dei contratti "associativi" da
parte dei produttori;
in capo del CCIA, per le imprecise rilevazioni in ordine alla
produzione nazionale;
in capo al Governo, in riferimento alla stratificazione di norme
non sempre - rectius, quasi mai - in linea con il diritto
comunitario;
in capo al Ministero, per non avere gestito correttamente i
rilevamenti sulla produzione nazionale interna;
in capo all'AIMA, in riferimento alla dimostrata inefficienza
operativa.
E', poi, emblematico ed illuminante che, quanto alle regioni, le
relazioni si siano invece limitate ad evidenziare l'omesso esercizio
da parte di tali enti dei poteri di controllo in relazione, in
particolare, ai quantitativi effettivi di latte prodotto dai singoli
operatori ed in ordine ai contratti di acquisto ed affitto di quote.
In relazione ai contratti, pero', si e' gia' detto
dell'impossibilita' di sottoporre ai controllo quelle particolari
forme di transazioni, dette di peseudo soccida e comodato; queste
ultime, infatti, non comportando un effettivo trasferimento di quota
non erano in realta' soggette ad alcun controllo ex lege. Quanto
all'omesso controllo dei quantitativi di latte effettivamente
prodotto, e' di tutta evidenza che i poteri attribuiti alle regioni
erano - e sono - del tutto formali, spettando all'AIMA l'esclusiva
competenza in ordine all'assegnazione delle quote. L'estromissione
delle regioni dai poteri programmatori ha ovviamente impedito alle
stesse l'esercizio dei poteri di controllo. Il sistema indotto dalle
disposizioni succedutasi in materia di quote latte ha reso, infatti,
possibile l'utilizzo da parte di alcuni produttori di strumenti
giuridici (quali i contratti di pseudo soccida e comodato) ai limiti
della legalita', impedendo di fatto all'organo periferico un
effettivo controllo sul dato reale.
3. - Malgrado l'invito della Commissione governativa di procedere
ad una complessiva - nonche' definitiva - riforma del settore
lattiero-caseario, il Governo e' poi nuovamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo del decreto-legge n. 411/1997,
impugnato con il ricorso n.r.g. 3/1998, pendente avanti codesta
ecc.ma Corte.
In sintesi, il decreto, quanto al procedimento di accertamento,
prevede:
che l'AIMA accerti la produzione effettiva per i periodi piu'
sopra indicati, avendo particolare riguardo: a) ai modelli L1 non
firmati o con firme apocrife; b) ai modelli L1 privi dell'indicazione
dei capi bovini; c) ai modelli L1 con quantita' di latte
commercializzata incompatibile con la consistenza numerica del
bestiame; d) ai contratti di circolazione di quote latte (quelli
ritenuti atipici dalla Commissione) con durata inferiore ai 6 mesi;
e) ai modelli L1 con codici fiscali errati o partite IVA errate o
inesistenti, o relativi ad aziende senza bestiame o destinatarie dei
premi accordati per vacche nutrici o per abbattimento (art. 2, comma
1);
che i contratti di cui al precedente punto d) devono essere
inviati all'AIMA a cura degli acquirenti entro 15 giorni dall'entrata
in vigore del decreto-legge medesimo, pena la revoca del
riconoscimento previsto dall'art. 23 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 569/1993 (art. 2, comma 2) (dimenticando che la revoca
e' disposta dalle regioni, che, in quanto non destinatarie dell'atto
comunicato, non potrebbero direttamente valutare se l'invio della
documentazione e' avvenuto nei termini prescritti);
che l'AIMA aggiorni i quantitativi di riferimento dei singoli
produttori per i periodi 1995-1996, 1996-1997 e 1997-1998 tenendo
conto: a) delle istanze di riesame presentate entro il 30 settembre
1997 dalle regioni e dalle province autonome; b) degli azzeramenti di
doppie quote, delle revoche e riduzioni operate dalle regioni e
province autonome, pervenute all'AIMA entro la data di entrata in
vigore del decreto stesso; c) dei trasferimenti di quote e cambi di
titolarita' per i periodi considerati, comunicati dalle regioni e
province autonome e pervenuti entro il 15 novembre 1997 (si consideri
che, quanto ai cambi di titolarita', per il periodo 1997-1998, essi
possono essere effettuati fino al 31 marzo 1998 e comunicati alle
regioni nei 15 giorni successivi - vd. art. 21 decreti del
Presidente della Repubblica n. 569/1993 -); d) della correzione, in
base alle risultanze del censimento 1993-1994, delle assegnazioni di
quote a suo tempo effettuate (art. 2, comma 3);
che l'AIMA, compiuto l'accertamento de quo nei modi
sopradescritti, comunichi ai produttori, entro sessanta giorni dalla
entrata in vigore del decreto medesimo, mediante lettera raccomandata
con ricevuta di ritorno, i quantitati di riferimento individuali
assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato (art. 2, comma
5, prima parte);
che i singoli interessati possono presentare alla regione, a pena
di decadenza, ricorso di riesame entro quindici giorni dalla data di
ricezione della summenzionata comunicazione (art. 2, comma 5, seconda
parte e comma 6) (dimenticando che la regione, non potendo accertare
la data di ricezione della comunicazione, non sara' in grado neppure
di accertare il presupposto di ammissibilita' del ricorso medesimo -
ovvero: la sua proposizione nei termini);
che le regioni devono decidere sui ricorsi de quibus entro
sessanta giorni (termine perentorio) a decorrere dalla scadenza del
termine per la presentazione, ed entro lo stesso termine devono
comunicare all'AIMA la relativa decisione, a pena di irricevibilita'
e salva la responsabilita' civile, penale e disciplinare (art. 2,
comma 8) (ancora non si considera che le regioni non hanno i mezzi
per accertare il dies a quo). Nelle more della effettiva attuazione
di quanto sopra descritto, il Governo ha poi disposto in favore dei
produttori la restituzione dell'80% degli importi trattenuti dagli
acquirenti a titolo di prelievo supplementare, limitatamente al
periodo 1996-1997 (art. 1). Inoltre, l'art. 3 dispone che l'AIMA
provveda alla rettifica della compensazione nazionale per il periodo
1995-1996 sulla base dei modelli L1 pervenuti alla data di entrata in
vigore del decreto, nonche' degli accertamenti compiuti e delle
decisioni dei ricorsi di riesame di cui all'art. 2. L'art. 4, quanto
alla campagna 1997-1998, dispone che l'AIMA proceda all'aggiornamento
dell'elenco dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad
essi spettanti con la comunicazione di cui al comma 5 dell'art. 2.
Tali aggiornamenti andranno a sostituire ad ogni effetto i bollettini
pubblicati precedentemente. Ai fini delle trattenute e del versamento
del prelievo supplementare - come espressamente recita il medesimo
art. 4 - gli acquirenti saranno tenuti a considerare esclusivamente
le quote risultanti dal suddetto elenco.
Quanto alla campagna 1998-1999, l'art. 5, in espressa deroga
all'art. 01 del decreto-legge n. 11 del 1997, convertito in legge n.
81 del 1997, attribuisce nuovamente all'AIMA la competenza in ordine
alla redazione degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti per il periodo 1998-1999.
4. - Da ultimo, il decreto-legge n. 411/1997 sopradescritto e'
stato convertito con modificazioni in legge 28 gennaio 1998, n. 5,
che, cosi' come il decreto-legge convertito, contiene disposizioni
gravemente lesive delle prerogative costituzionalmente garantite alle
regioni. La legge di conversione impugnata con il presente ricorso,
nella sua interezza, e con particolare riguardo a tutte le
disposizioni specificamente impugnate - il cui contenuto verra' piu'
oltre dettagliatamente esposto -, e' dunque costituzionalmente
illegittima per i seguenti motivi:
D i r i t t o
1. - La legge impugnata reca conversione in legge del decreto-legge
n. 411 del 1997, gia' impugnato, come ricordato nella descrizione dei
fatti della presente controversia, dalla regione ricorrente con ric.
n.r.g. n. 3/1998. Tutte le censure gia' formulate nel menzionato
ricorso nei confronti del decreto-legge e delle sue singole
disposizioni si trasferiscono, secondo i princi'pi generali, sulla
impugnata legge di conversione. Nondimeno, tale legge arreca
ulteriori vulnera alle prerogative costituzionalmente riconosciute
alla ricorrente, per i motivi appresso esposti.
2. - La legge impugnata, indubbiamente, opera parziali
miglioramenti della disciplina precedentemente contenuta nel
decreto-legge n. 411 del 1997, nonche' nei confusi e illegittimi
interventi normativi precedenti. Tali parziali miglioramenti,
tuttavia, continuano ad inscriversi nella medesima logica di quegli
stessi interventi, che hanno costantemente emarginato le regioni da
una materia - quale quella che ne occupa - che la Costituzione e le
fonti attuative attribuiscono alla loro competenza. Una volta di
piu', si conferma la necessita' di una radicale modificazione della
normativa vigente, che sia maggiormente rispettosa delle autonomie
regionali. Purtuttavia, nella costante propensione del legislatore
statale ad adottare discipline-tampone come quella qui impugnata, e'
assolutamente indispensabile un intervento di codesta ecc.ma Corte
costituzionale, che ripristini una volta per tutte l'integrita' delle
attribuzioni regionali.
3. - In particolare, il nuovo art. 1, comma 3, primo periodo, nella
parte in cui prevede la restituzione ai produttori titolari
esclusivamente di quota A di un importo relativo agli esuberi
limitatamente all 10% della stessa quota, risulta violativo degli
artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. La fissazione
al solo 10% della restituzione appare anzitutto arbitraria e priva di
ragionevole correlazione con quello che avrebbe dovuto essere
l'intento del legislatore statale, e cioe' quello di rimediare alle
passate omissioni ed irregolarita', non imputabili ai produttori ne'
alle regioni, bensi' all'inerzia del medesimo legislatore ed
all'inefficienza dell'amministrazione statale, in particolare
dell'AIMA. Intervenendo in questo modo, invero, l'intento non viene
raggiunto, e vengono anche violate le previsioni costituzionali sopra
menzionate, che dovrebbero garantire un governo efficiente del
settore e la realizzazione dell'utilita' sociale, nel rispetto delle
prerogative delle regioni, che al contrario sono state totalmente
estromesse. Tanto, nonostante che la stessa previsione delle
restituzioni valga come implicita ammissione di responsabilita' dello
Stato (non accompagnata peraltro, nella specie, da una riparazione di
misura adeguata). Anche qui, come si e' gia' fatto in altre
impugnative in questa materia, si deve lamentare che lo Stato
interviene (inadeguatamente) post festum, dopo che le previsioni dei
produttori sono state sconvolte dalla inefficiente amministrazione
del settore e che alle regioni e' stato impedito di esercitare i
propri poteri di programmazione e di governo.
4. - Il nuovo art. 1, comma 3, secondo periodo, nonche' il nuovo
art. 1, comma 3-bis risultano lesivi degli artt. 3, 5, 77, 115, 117 e
118 della Costituzione. Tali disposizioni, infatti, prevedendo che i
termini ivi contemplati decorrano dall'entrata in vigore della legge
di conversione anziche' da una data precedente (come era previsto in
origine da decreto-legge n. 411 del 1997), valgono implicitamente a
dimostrare che il legislatore statale non ha sviluppato sino alle sue
coerenti conseguenze i presupposti della necessita' e dell'urgenza
dell'intervento normativo, a suo tempo affermati dal Governo in sede
di decretazione d'urgenza. Anche qui, tali disposizioni sono lesive
dell'autonomia regionale, in quanto si inscrivono in quell'impianto
complessivo, irrispettoso delle autonomie, del quale si e' gia'
precedentemente detto.
5. - Il nuovo art. 1, comma 4-bis, risulta violativo degli artt.
3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Vi si prevede,
infatti, che la validita' delle garanzie fideiussorie, surrogatorie
del prelievo, prestate per conto dei produttori per la stagione
1995-1996 sia prorogata a richiesta sino al 31 maggio 1998. La scelta
di limitare l'efficacia delle garanzie e di identificare la data
limite del 31 maggio e' arbitraria, e anche in questo caso lesiva
delle prerogative regionali, poiche' incide sui calcoli economici dei
produttori, impedendo a questi di effettuare una corretta
programmazione aziendale, e alle regioni di programmare la disciplina
della materia.
6. - Il nuovo art. 2, comma 1, lett. c) e' violativo degli artt.
3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Esso infatti prevede
che l'AIMA determini gli effettivi quantitativi di latte prodotto e
commercializzato nei periodi 1995-1996 e 1996-1997 con particolare
riguardo a quanto risulta dal modello L1, ove vi sia incompatibilita'
con la consistenza di stalla accertata, e qualora la produzione
superi di oltre il 20% la media per capo calcolata dall'AIA
(associazione italiana allevatori) su base provinciale. Questa scelta
risulta irragionevole ed arbitraria. La quantificazione della
eccedenza tollerabile al 20%, fissa per qualunque parte del
territorio nazionale, non considera le peculiarita' delle diverse
realta' regionali, che meriterebbero attenta valutazione e specifico
trattamento normativo. Anche qui sarebbe stato necessario richiedere
l'intervento delle regioni, che sole possono conoscere e definire le
esigenze della locale realta' produttiva.
7. - Il nuovo art. 2, comma 1, lett. d), risulta violativo degli
artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Tale
disposizione demanda l'individuazione delle tipologie di contratti di
circolazione delle quote latte, da considerarsi come anomale, alla
commissione governativa di indagine di cui al decreto-legge n. 11 del
1997. Cosi' facendo, pero', il legislatore statale: a) rinunzia ad
esercitare una competenza che (stavolta si'|) gli appartiene, e che
dovrebbe invece esercitare per evidenti ragioni di certezza ed
uniformita', peraltro in stretto raccordo con le regioni, per
rispettare l'esigenza di leale cooperazione ripetutamente valorizzata
da codesta ecc.ma Corte; b) demanda la competenza ad un soggetto
amministrativo senza definire in alcun modo i criteri della sua
discrezionalita', ingenerando incertezza e possibilita' di
contenzioso; c) tale mancata indicazione di criteri e'
particolarmente grave, in considerazione di cio' che l'anomalia delle
tipologie contrattuali viene definita ex post, determinando cosi' il
consueto pregiudizio per le prerogative programmatorie dei singoli
operatori e delle regioni.
8. - Il nuovo art. 2, comma 2, penultimo periodo, risulta violativo
degli artt. 3, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Esso, invero,
contiene una previsione normativa oscura ai limiti della
comprensibilita'. Tanto, in violazione dei princi'pi di
ragionevolezza della normazione e di buon andamento
dell'amministrazione, in una materia di sicura competenza regionale.
9. - Il nuovo art. 2, comma 3, lett. c), risulta violativo degli
artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 1 18 della Costituzione. Si aggiunge
infatti, al vecchio testo del decreto-legge n. 411 del 1997, la sola
precisazione che i quantitativi trasferiti mediante contratti di sola
quota con validita' per i periodi 1997-1998 e successivi non
subiscono alcuna riduzione. Si confermano dunque i vizi gia'
censurati nel ricorso avverso il decreto-legge, che - come gia'
osservato in apertura - si trasferiscono pianamente sulla legge di
conversione.
10. - Il nuovo art. 2, commi 6 e 8, nel prevedere la convocazione
del produttore ricorrente ed eventualmente dell'acquirente in
contraddittorio (comma 6) e nel ribadire la responsabilita' di chi
ometta l'istruttoria o la decisione dei ricorsi di riesame (comma 8),
risulta violativo degli artt. 3, 5, 97, 115, 117, 118 e 119 della
Costituzione. Esso infatti accolla alla regione ulteriori
responsabilita', in un contesto peraltro nel quale essa e' per tutto
il resto sistematicamente aggirata, in assenza oltretutto di
qualunque copertura finanziaria dei nuovi oneri.
11. - Il nuovo art. 2, comma 8-bis, nel prevedere per
l'inadempimento dei termini di cui al comma precedente, definiti
perentori, un intervento sostitutivo dello Stato sulla regione, e'
violativo degli artt. 3, 5, 97, 115, 117, 118 e 119 della
Costituzione.
Tale disposizione infatti, ancor piu' marcatamente che non la
precedente, accolla alla regione gravi responsabilita' sanzionando in
forma istituzionale, con la perdita delle proprie competenze,
l'eventuale impossibilita' di ottemperare in termini strettissimi ad
obblighi verosimilmente non ottemperabili per effetto di pregresse
omissioni non ad essa imputabili, ma semmai al Ministero e all'AIMA.
12. - Il nuovo art. 3, comma 1, e' violativo degli artt. 3, 5, 97,
115, 117 e 118 della Costituzione. Esso demanda infatti all'AIMA di
optare, per il solo periodo 1995-1996, fra due metodi di
compensazione: quello di cui alla legge n. 642 del 1996, ovvero
quello previgente, inclusivo peraltro del taglio di quote previsto
dal contestato (in precedenti impugnative tuttora pendenti innanzi a
codesta ecc.ma Corte) bollettino di quella stagione produttiva. La
scelta avviene favore della tecnica meno onerosa per il singolo
produttore e costituisce poi la base del prelievo supplementare. In
tal modo, tuttavia, la regione e' di nuovo completamente aggirata,
come gia' avveniva nella disciplina passata, gia' contestata ed ora
non superata; in piu', essa e' messa in condizione di non poter
prevedere in alcun modo l'esito dell'operazione da compiersi
dall'AIMA, con ovvi effetti sulla sua capacita' programmatoria di
settore. Il nuovo comma 1-bis e' altrettanto violativo dei riferiti
parametri costituzionali, oltre ad essere grottesco per lo sforzo di
determinare e comunicare ex post all'Unione europea la produzione di
stagioni da tempo concluse, quasi ad implicitamente riconoscere la
responsabilita' per quanto sinora accaduto.
13. - I nuovi artt. 4, comma 2, ultimi periodi, e 5, comma 1, sono
violativi degli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione. Essi infatti confermano l'AIMA nel suo ruolo di
gestione delle procedure di settore, aggirando l'istanza regionale,
nonostante la chiara titolarita' di competenze a garanzia
costituzionale e gravando sugli interessi dei produttori, oltre che
sulla capacita' programmatoria regionale, a suggello del meccanismo
di prelievo che viene qui completato e "perfezionato".
14. - Il nuovo art. 4-bis e' violativo degli artt. 3, 5, 11, 41,
97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Esso, invero, prevede
l'istituzione di una "commissione di garanzia", con il compito di
"verificare la conformita' alla vigente legislazione delle procedure
e delle operazioni effettuate per la determinazione della quantita'
di latte prodotta e commercializzata nei periodi 1995-1996 e
1996-1997 e per l'aggiornamento dei quantitativi di riferimento
spettanti ai produttori per i periodi previsti nel presente decreto".
Come gia' era accaduto con il decreto-legge n. 11 del 1997 (impugnato
dalla ricorrente) in riferimento alla commissione governativa di
indagine, anche qui si deve lamentare la totale mancanza di qualunque
membro di provenienza regionale, e addirittura del benche' minimo
coordinamento con le regioni, in ispregio delle loro autonomie
costituzionali e del principio di leale cooperazione. Ora come
allora, la regione diviene oggetto anziche' soggetto del
procedimento, e cio' viola i menzionati parametri costituzionali vuoi
sotto il profilo della garanzia delle competenze regionali in
materia, vuoi, in una con questo, sotto il profilo dell'efficiente
governo del settore (che la Costituzione e le fonti attuative, ma
anche il diritto comunitari, confidano appunto alle regioni|).
Incredibilmente, la disposizione impugnata prevede che la commissione
comunichi i risultati delle verifiche compiute al Ministro per le
politiche agricole e all'AIMA, e non alle regioni, mentre spetta
sempre all'AIMA riesaminare le procedure, dando seguito ai rilievi
della commissione. Una volta di piu', il legislatore statale svela il
proprio pensiero: la partita del governo della produzione e
commercializzazione del latte si giuoca a due, fra Governo ed AIMA,
mentre le regioni sono del tutto tagliate fuori. Tutto questo getta
ulteriore, sinistra ma significativa luce sulle (poche) previsioni in
cui si riscontra qualche considerazione delle regioni, che sono
impiegate come semplici passacarte o "cani da guardia" (cfr. il gia'
censurato art. 2 (commi 6 e segg.)).
P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, codesta ecc.ma
Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimita'
costituzionale della legge 27 gennaio 1998 n. 5, oltre che per i vizi
gia' censurati in sede di impugnazione del decreto-legge n. 411 del
1997, che si trasferiscono sulla legge di conversione, nella parte in
cui introduce ovvero modifica gli artt. 1, commi 3, 3-bis e 4-bis;
2, commi 1, 2, 3, 6, 8 e 8-bis; 3, commi 1 e 1-bis; 4, comma 2;
4-bis; 5, comma 1, del d.-l. 1 dicembre 1997, n. 411.
Milano-Roma, addi' 25 febbraio 1998
Prof. avv. Ferrari - prof. avv. Luciani - avv. Morra
98C0257