N. 137 SENTENZA 20 - 23 aprile 1998
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato, regione e tra Stato e provincia autonoma. Impiego pubblico - Provincia autonoma di Trento e regione Trentino -Alto Adige - Giustizia amministrativa - Rideterminazione degli organici - Procedimento - Criteri - Riferimento alla costante giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenze nn. 237/1983, 180/1980 e 212/1994) - Esigenza del rispetto delle consultazioni obbligatorie (v. sentenze nn. 95/1994, 182 e 121 del 1997) - Inammissibilita' - Non spettanza allo Stato - Annullamento del d.P.C.M. 28 aprile 1997 limitatamente alla tabella A, quadro 3, nella parte concernente la dotazione organica del tribunale regionale.(GU n.17 del 29-4-1998 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi promossi con ricorsi della provincia di Trento e della
regione Trentino-Alto Adige notificati il 16 ed il 31 luglio 1997,
depositati in cancelleria il 19 luglio ed il 6 agosto 1997, per
conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997 recante: "Rideterminazione
delle dotazioni organiche delle qualifiche dirigenziali, delle
qualifiche funzionali e dei profili professionali del personale del
Consiglio di Stato, dei tribunali amministrativi regionali e degli
altri organi di giustizia amministrativa", e iscritti ai nn. 39 e 45
del registro conflitti 1997.
Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 1998 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Udito l'avv.to Giandomenico Falcon per la provincia di Trento e per
la regione Trentino-Alto Adige.
Ritenuto in fatto
1. - La provincia autonoma di Trento e la regione Trentino-Alto
Adige, con due distinti ricorsi, di contenuto in gran parte
coincidente, rispettivamente notificati il 16 ed il 31 luglio 1997,
depositati il 19 luglio ed il 6 agosto 1997, hanno sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in riferimento
al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997
(pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 28 giugno 1997 n. 149),
recante "Rideterminazione delle dotazioni organiche delle qualifiche
dirigenziali, delle qualifiche funzionali e dei profili professionali
del personale del Consiglio di Stato, dei tribunali amministrativi
regionali e degli altri organi di giustizia amministrativa".
Le ricorrenti deducono che l'atto impugnato, nella parte in cui
(tabella A, quadro 3) determina la dotazione organica del personale
amministrativo del tribunale regionale di giustizia amministrativa
per il Trentino-Alto Adige, viola gli artt. 90 e 107 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), le norme di attuazione emanate con d.P.R. 6 aprile 1984, n.
426 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige concernenti l'istituzione del tribunale
amministrativo regionale di Trento e della sezione autonoma di
Bolzano), nonche' "la legislazione ordinaria ricognitiva del quadro
statutario, ed in particolare l'art. 56 della legge 27 aprile 1982,
n. 186" (Ordinamento della giurisdizione amministrativa e del
personale di segreteria ed ausiliario del Consiglio di Stato e dei
tribunali amministrativi regionali), ed e' invasivo della propria
sfera di attribuzioni.
La regione deduce altresi' l'illegitimita' del decreto anche nella
parte in cui determina la dotazione organica per la sezione autonoma
di Bolzano.
2. - Le ricorrenti premettono che la dotazione organica del
personale amministrativo del tribunale regionale di giustizia
amministrativa per Trento e della sezione autonoma di Bolzano e'
stata fissata con le tabelle allegate al decreto del Presidente della
Repubblica n. 426 del 1984, ossia con l'osservanza della procedura
dettata dall'art. 107 dello statuto di autonomia e dall'art. 90 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972, che ha
previsto l'istituzione nel Trentino-Alto Adige di detti organi
giurisdizionali "secondo l'ordinamento che verra' stabilito al
riguardo". Il decreto impugnato ha ridotto la dotazione organica del
tribunale amministrativo di Trento da 24 a 14 unita' e ridisegnato
l'articolazione delle qualifiche anche della sezione autonoma.
L'atto, a loro avviso, e' illegittimo, in quanto e' stato adottato al
di fuori della suindicata procedura, ed e' lesivo dell'interesse di
entrambe, dato che la nuova dotazione non soddisfa le esigenze di
inquadramento del personale ed influisce negativamente
sull'efficienza dei due organi.
3. - L'inderogabilita' della procedura prevista dall'art. 107 dello
statuto di autonomia, secondo le ricorrenti, si impone anzitutto, sul
piano della competenza delle fonti, per il rilievo statutario del
suindicato organo giurisdizionale, contemplato dall'art. 90 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972. Inoltre,
consegue dalla circostanza che la materia, appunto perche' e' stata
disciplinata dalle norme di attuazione, puo' essere modificata
esclusivamente attraverso il procedimento stabilito a detto fine.
La variazione disposta con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, ossia con un atto "unilateralmente concepito ed emanato" e'
quindi lesiva delle proprie prerogative statutarie e vizia l'atto
impugnato. Il procedimento stabilito dalle norme statutarie,
proseguono le ricorrenti, neppure e' stato innovato dall'art. 6,
comma 3, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29. L'art. 128 del d.P.R. 25
novembre 1995, n. 580, prescrive, inoltre, che le variazioni delle
"piante organiche di cui alla legge 27 aprile 1982, n. 186" devono
essere disposte con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio di Stato, d'intesa
con i Ministri del tesoro e della funzione pubblica. La legge n. 186
del 1982, espressamente richiamata dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 580 del 1995, dispone, pero', che "l'ordinamento e la
disciplina degli organi di giustizia amministrativa nella regione
Trentino-Alto Adige sono regolati dal titolo IX del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670, e relative norme di attuazione". La legislazione
ordinaria ed i regolamenti statali confermano, quindi, il principio
di specialita' della condizione giuridica del tribunale regionale di
giustizia amministrativa per Trento e della sezione autonoma di
Bolzano. D'altronde, osservano ancora le ricorrenti, le norme di
attuazione si caratterizzano, nel sistema delle fonti, per lo
speciale procedimento di emanazione, che prevede la partecipazione
della regione e delle province autonome, allo scopo di realizzare le
garanzie statutarie, sicche' neppure possono costituire oggetto di
"delegificazione".
4. - La regione eccepisce, inoltre, che l'illegittimita' del
decreto, nella parte concernente la sezione autonoma di Bolzano, non
e' esclusa dalla clausola che prevede che, per essa, la disposizione
"assume valore indicativo, per essere riassunta nel provvedimento da
emanarsi in applicazione dell'art. 2 d.lgs 6 luglio 1993, n. 291 e
successive modificazioni". Siffatto rinvio, a suo avviso, comunque
non tiene conto della specialita' dell'organo giurisdizionale
derivante dalla sua collocazione statutaria, prevede il ricorso ad
atti delle singole amministrazioni competenti, pur previa
informazione della provincia di Bolzano, e, quindi, stabilisce una
procedura meno garantita di quella prevista per le modifiche delle
norme di attuazione dello statuto.
Le ricorrenti hanno, infine, concluso chiedendo, in via cautelare,
la sospensione dell'atto impugnato e, nel merito, che la Corte
dichiari che non spetta allo Stato definire unilateralmente, al di
fuori delle procedure statutariamente previste, la dotazione organica
del personale amministrativo del tribunale regionale di giustizia
amministrativa per Trento e della sezione autonoma di Bolzano ed
annulli il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28
aprile 1997 in tale parte.
5. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri non si e' costituito
in nessuno dei due giudizi.
Considerato in diritto
1. - I conflitti di attribuzione promossi con due distinti ricorsi
dalla provincia autonoma di Trento e dalla Regione Trentino-Alto
Adige nei confronti dello Stato hanno ad oggetto il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 28 aprile 1997,
limitatamente alla tabella A, quadro 3, in quanto, incidendo sulle
dotazioni organiche del tribunale regionale di giustizia
amministrativa della regione Trentino-Alto Adige, avrebbe violato,
sotto vari profili, gli artt. 90 e 107 dello statuto di autonomia,
nonche' le norme di attuazione emanate con d.P.R. 6 aprile 1984, n.
426 e l'art. 56 della legge 27 aprile 1982, n. 186.
Secondo le ricorrenti, infatti, le innovazioni alla previgente
disciplina contenute nella tabella A, quadro 3 del decreto in
questione menomerebbero la loro sfera costituzionale di attribuzioni,
in quanto sia il tribunale regionale di giustizia amministrativa di
Trento, sia la sezione autonoma di Bolzano sono previsti dall'art. 90
dello statuto di autonomia e sono stati istituiti con il d.P.R. 6
aprile 1984, n. 426 di attuazione statutaria, che ha espressamente
disciplinato la relativa dotazione organica del personale
amministrativo. E pertanto la modifica delle disposizioni di questo
testo legislativo sarebbe illegittima, in quanto adottata senza
seguire l'apposito procedimento disciplinato dall'art. 107 dello
statuto e, per di piu', mediante una fonte gerarchicamente
subordinata.
La regione Trentino-Alto Adige sostiene inoltre che
l'illegittimita' del decreto, nella parte concernente la sezione
autonoma di Bolzano, non sarebbe esclusa dalla previsione che la
nuova dotazione "assume valore indicativo per essere riassunta nel
provvedimento da emanarsi in applicazione dell'art. 2 del d.lgs. 6
luglio 1993, n. 291", poiche' anche tale rinvio non terrebbe conto
della specialita' della situazione statutaria degli organi di
giustizia amministrativa e comunque prevederebbe una procedura
sicuramente meno garantista, per l'autonomia regionale, di quella
stabilita dalle norme statutarie di attuazione.
2. - I due ricorsi riguardano, sotto profili in larga misura
coincidenti, il medesimo atto, cosicche' i relativi giudizi vanno
riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
3. - Il ricorso della provincia autonoma di Trento e' fondato;
quello della regione Trentino-Alto Adige, invece, in parte e'
fondato, in parte - come si dira' in seguito - e' inammissibile.
I suddetti ricorsi vanno accolti limitatamente alla tabella A,
quadro 3 del decreto impugnato, nella parte relativa alla
determinazione della dotazione organica del personale amministrativo
del tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento.
E' da premettere che, secondo il costante orientamento della Corte
costituzionale, la competenza conferita ai decreti legislativi di
attuazione statutaria ha carattere "riservato e separato" rispetto a
quella esercitabile dalle ordinarie leggi della Repubblica (sentenze
n. 237 del 1983 e n. 180 del 1980), con la conseguenza che "le norme
cosi' prodotte si pongono con rango sicuramente non sottordinato a
quello delle norme ordinarie e con possibilita' quindi di derogarvi
nell'ambito della loro specifica competenza" (sentenza n. 212 del
1984). Altrettanto fermo e' l'orientamento di questa Corte
nell'affermare che, in caso di modifica di norme di attuazione, la
lesione della competenza provinciale e l'interesse al ricorso non
derivano tanto dal contenuto della norma modificatrice, quanto dal
modo con cui la norma e' stata approvata in violazione del
procedimento posto a garanzia del ruolo e delle funzioni spettanti,
ai sensi dell'art. 107 dello statuto speciale, alla commissione
paritetica per le norme di attuazione (sentenza n. 95 del 1994).
Le norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige non possono quindi essere modificate se non da fonti
pariordinate e osservando le procedure di consultazione obbligatoria
prestabilite dall'art. 107 dello statuto speciale, in quanto
altrimenti si determinerebbe una menomazione delle attribuzioni delle
province autonome e della regione (tra le piu' recenti: sentenze nn.
182 e 121 del 1997). Sulla base di questi principi giurisprudenziali,
appare dunque evidente il vizio del decreto impugnato.
L'art. 90 dello statuto speciale del 1972 stabilisce infatti che
nel Trentino-Alto Adige e' istituito un tribunale regionale di
giustizia amministrativa, con una sezione autonoma per la provincia
di Bolzano, "secondo l'ordinamento che verra' stabilito al riguardo".
La specialita' della disciplina di questi organi giurisdizionali, la
quale peraltro era gia' contenuta nel testo originario dello statuto
(art. 78 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5), e' stata
ribadita anche dalla successiva legge 27 aprile 1982, n. 186, che,
nel dettare le norme generali dell'ordinamento della giurisdizione
amministrativa e del personale di segreteria ed ausiliario, all'art.
56 espressamente stabilisce che "l'ordinamento e la disciplina degli
organi di giustizia amministrativa nella regione Trentino-Alto Adige
sono regolati dal titolo IX del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e
relative norme di attuazione".
Il d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, istitutivo del tribunale regionale
di giustizia amministrativa di Trento e della sezione autonoma di
Bolzano, ha dato piena applicazione a questo principio di
specialita', in quanto le norme di attuazione in esso contenute hanno
puntualmente disciplinato l'assetto di entrambi gli organi di
giustizia, anche per quanto riguarda il personale amministrativo,
espressamente previsto dall'art. 12, che regolamenta sia le modalita'
di istituzione delle segreterie, sia le relative dotazioni organiche,
autonomamente e specificamente individuate rispetto a quelle di tutti
gli altri organi di giustizia amministrativa delle altre regioni.
Le predette disposizioni di attuazione - che sono state emanate
previo parere delle commissioni paritetiche previste dall'art. 107
del decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972 - hanno
dunque disciplinato, con norme di rango primario, quell'assetto
organizzativo nell'esercizio di una "competenza riservata e
separata", con la conseguenza che ogni successiva variazione della
dotazione del personale amministrativo degli organi di giustizia
amministrativa del Trentino-Alto Adige deve essere posta in essere da
una fonte pariordinata e osservando le particolari procedure di
consultazione obbligatoria, a tal fine previste dallo statuto. In
questo senso, d'altra parte, e' significativo, come precedente
specifico, il d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige concernenti
modifiche alle tabelle organiche degli uffici statali siti nella
provincia di Bolzano), il quale si e' conformato a questi criteri
sostanziali e formali per modificare la tabella B del predetto
decreto del Presidente della Repubblica n. 426 del 1984 relativa alla
sezione autonoma di Bolzano.
Ne', d'altra parte, si puo' ritenere che forme di "delegificazione"
previste in generale in materia di organizzazione e funzionamento
delle strutture amministrative del Consiglio di Stato e dei tribunali
amministrativi regionali possano riguardare anche gli organi di
giustizia amministrativa della regione Trentino-Alto Adige, istituiti
da una norma di livello costituzionale, che ha riservato la loro
attuazione alla competenza di una fonte specifica e "separata" dalle
altre. E quindi il mancato rispetto del criterio della competenza e
del connesso modulo procedimentale arreca una menomazione
all'attribuzione, di rilievo costituzionale, di funzioni consultive
obbligatorie della regione e della provincia autonoma.
Il decreto in questione, pertanto, adottato unilateralmente dallo
Stato con una fonte di livello non primario e senza che siano state
osservate le apposite procedure previste dall'art. 107 dello statuto
del Trentino-Alto Adige, va annullato nella tabella A, quadro 3,
limitatamente alla dotazione organica del tribunale regionale di
giustizia amministrativa di Trento.
4. - Il ricorso della regione Trentino-Alto Adige avverso lo stesso
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997 e'
invece inammissibile, per difetto di interesse, in riferimento alla
stessa tabella A, nella parte concernente la dotazione organica del
personale amministrativo della sezione autonoma di Bolzano. Ed
infatti il predetto decreto, nel determinare le dotazioni organiche
del personale del Consiglio di Stato, dei tribunali amministrativi
regionali e degli altri organi di giustizia amministrativa di primo
grado, stabilisce espressamente, in calce alla stessa tabella A,
quadro 3, nella parte riguardante la sezione autonoma di Bolzano, che
"tale dotazione organica assume valore indicativo per essere
riassunta nel provvedimento" che dovra' essere successivamente
emanato, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo n. 291 del
1993. Tale clausola e' del resto coerente con l'art. 1 dello stesso
decreto, il quale dispone che le tabelle ad esso allegate
sostituiscono quelle che fissavano le precedenti piante organiche, ma
tra queste tabelle non era compresa anche quella relativa alla
sezione autonoma di Bolzano.
Non si puo' quindi, per queste ragioni, dubitare che, per tale
parte, il decreto sia, allo stato, del tutto carente di efficacia
precettiva, esprimendo la relativa tabella solo un'opzione di massima
per quella che, secondo gli organi centrali di governo, potrebbe
essere la futura dotazione della sezione autonoma di Bolzano. Dalla
carenza di precettivita' consegue quindi l'inidoneita' dell'atto a
ledere le attribuzioni costituzionalmente garantite della ricorrente
e l'inesistenza dell'interesse a ricorrere.
Le domande cautelari formulate dalle ricorrenti risultano assorbite
dalla presente decisione di merito.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara inammissibile il ricorso per conflitto
di attribuzione sollevato dalla Regione Trentino-Alto Adige nei
confronti del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28
aprile 1997 (Rideterminazione delle dotazioni organiche delle
qualifiche dirigenziali, delle qualifiche funzionali e dei profili
professionali del personale del Consiglio di Stato, dei tribunali
amministrativi regionali e degli altri organi di giustizia
amministrativa), limitatamente alla tabella A, quadro 3, nella parte
concernente la dotazione organica della sezione autonoma di Bolzano
del tribunale regionale di giustizia amministrativa per il
Trentino-Alto Adige;
Dichiara che non spetta allo Stato stabilire unilateralmente con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, al di fuori delle
procedure statutariamente previste, la dotazione organica delle
qualifiche dirigenziali, delle qualifiche funzionali e dei profili
professionali del personale del tribunale regionale di giustizia
amministrativa per il Trentino-Alto Adige e, di conseguenza, annulla
il predetto decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28
aprile 1997, limitatamente alla tabella A, quadro 3, nella parte
concernente la dotazione organica del tribunale regionale medesimo.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 aprile 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 aprile 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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