N. 200 SENTENZA 20 maggio - 3 giugno 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Dipendenti del Ministero degli esteri - Assegnazione di alloggi in locazione - Versamento all'amministrazione di un canone corrispondente ad una percentuale dell'indennita' di servizio all'estero - Ragionevolezza - Inammissibilita' - Non fondatezza. (D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18, art. 84, quarto comma). (Cost., artt. 3, 76 e 97).(GU n.23 del 10-6-1998 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 84, quarto
comma, del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n.
18 (Ordinamento dell'amministrazione degli affari esteri), promosso
con ordinanza emessa il 23 gennaio - 20 febbraio 1997 dal tribunale
amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Severino
Natale ed altri contro il Ministero degli affari esteri iscritta al
n. 422 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell'anno
1997;
Visto l'atto di costituzione di Baldi Renata nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1998 il giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Uditi l'avvocato Federico Sorrentino per Baldi Renata e l'avvocato
dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel 1990 alcuni dipendenti del Ministero degli affari esteri
in servizio a Mosca (rivestenti varie qualifiche, diverse da quella
diplomatica) proponevano ricorso al tribunale amministrativo
regionale del Lazio, chiedendo l'annullamento dei decreti
ministeriali con cui era stato determinato - nella misura minima
prevista dall'art. 84 del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18 (Ordinamento
dell'amministrazione degli affari esteri) - il canone che essi
dovevano corrispondere per gli alloggi loro concessi dall'ambasciata
italiana nella capitale russa.
Con ordinanza emessa in data 23 gennaio 20 - febbraio 1997 il
T.A.R., ritenendo che i suddetti decreti ministeriali siano conformi
al citato d.P.R. n. 18 del 1967, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 84, quarto comma, dello stesso,
lamentando la violazione degli artt. 3, 76 e 97 della Costituzione.
2. - La norma impugnata dispone che, in caso di assegnazione di
alloggi presi in fitto dal Ministero degli esteri, i dipendenti di
ruolo debbano versare all'amministrazione un canone corrispondente ad
una percentuale dell'indennita' di servizio all'estero, da loro
percepita, non inferiore ad un settimo e non superiore ad un quinto,
indipendentemente dall'effettiva somma corrisposta dall'ambasciata al
locatore. In particolare, per gli alloggi moscoviti verrebbe, in
genere, trattenuta una somma superiore al doppio dei canoni
(comprensivi delle spese di riscaldamento) realmente corrisposti al
Governo russo che li fornisce.
3. - Il tribunale amministrativo regionale ritiene che la rigidita'
delle decurtazioni previste dalla norma impugnata sia irragionevole,
risultando sproporzionata rispetto agli oneri effettivamente
sostenuti dall'amministrazione, e sia lesiva del principio di
uguaglianza, "finendo con l'avvantaggiare i dipendenti che ottengono
alloggi piu' costosi e confortevoli a danno di quelli che fruiscono
di alloggi modesti, piccoli e meno costosi".
Essa sarebbe, inoltre, contraria a quanto previsto dalla legge
delega (legge 13 luglio 1965, n. 891, recante Ê"delega al Governo per
l'emanazione di norme relative all'ordinamento dell'amministrazione
degli affari esteri"), la quale, all'art. 3, n. 6), ha disposto che
le norme delegate determinino "il riordinamento del sistema del
trattamento economico del personale in servizio all'estero ...
tendente in particolare all'adeguamento degli assegni all'estero agli
effettivi oneri dipendenti dallo svolgimento delle varie funzioni,
anche in connessione con l'eventuale rimborso, totale o parziale,
delle spese di alloggio e di quelle di viaggioÿ e con una serie di
altri elementi.
Infine, sarebbe violato il "generalissimo principio di buon
andamento della pubblica amministrazione".
4. - Si e' costituita nel giudizio avanti alla Corte costituzionale
la signora Renata Baldi, ricorrente nel giudizio principale, che ha
pure depositato una memoria in prossimita' dell'udienza.
La parte privata riprende e sviluppa le argomentazioni svolte dal
giudice a quo.
In primo luogo, sottolinea che la violazione degli artt. 3 e 76
della Costituzione deriva dal fatto che Ê"l'astrattezza con la quale
il legislatore delegato ha dettato la disciplina delle trattenute per
coloro che fruiscono di alloggio in immobili presi in fitto dal
Ministero degli affari esteri non consente di attribuire rilievo alle
diverse situazioni concrete e quindi ai costi effettivi degli
alloggi, avvantaggiando in molti casi i dipendenti che ottengono
alloggi piu' costosi e confortevoli a danno di quelli che fruiscono
di alloggi modesti".
D'altra parte, l'indennita' oggetto di trattenuta e' destinata a
sopperire agli oneri del servizio all'estero ed e' commisurata ad
essi (tra i quali vi e' il costo degli alloggi nella sede ove si
presta servizio): "ne discende allora che, quando il costo degli
alloggi sia relativamente basso, e' assai probabile che esso incida
in misura assai inferiore al settimo dell'indennita' stessa, onde la
sua decurtazione, anche nella misura minima, rischia di far perdere,
in tutto o in parte, all'indennita' stessa quella funzione di
adeguamento al costo della vita cui e' istituzionalmente
preordinataÿ..
Infine, la norma impugnata violerebbe anche l'art. 97 della
Costituzione "sia per la mancata predeterminazione di criteri
orientativi dell'amministrazione nell'assegnazione degli alloggi tale
da impedire favoritismi ed arbitri, sia per l'adozione di un criterio
inidoneo ... ad adeguare ai costi effettivi degli alloggi gli oneri
per gli interessatiÿ.
5. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo che, per quanto concerne il contrasto con gli art.
76 e 97 della Costituzione, la questione e' inammissibile per difetto
di motivazione, mentre, con riferimento all'art. 3, e' infondata.
Infatti la norma impugnata, Ê"proprio in ossequio all'invocato
principio di uguaglianza, ha fissato la misura minima e massima del
canone, attribuendo al Ministro degli affari esteri il potere di
stabilire, con decreto, l'entita' del canone alla luce delle
caratteristiche dell'alloggio e dell'eventuale arredamento".
Pertanto, la lamentata sperequazione sarebbe un dato di mero fatto,
derivante Ê"dalla casualita' con la quale vengono assegnati gli
alloggi e dall'estrema variabilita' delle dimensioni e
caratteristiche degli stessi".
Considerato in diritto
1. - Il tribunale amministrativo regionale del Lazio dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 84, quarto comma, del d.P.R. 5
gennaio 1967, n. 18 (Ordinamento dell'amministrazione degli affari
esteri), nella parte in cui introduce un elemento di rigidita' ed
astrattezza nella determinazione del canone degli alloggi forniti al
personale in servizio all'estero, in riferimento agli artt. 3, 76 e
97 della Costituzione.
2. - La questione deve innanzitutto essere dichiarata inammissibile
in riferimento all'art. 97 della Costituzione: il T.A.R., infatti,
non spende alcuna parola per motivare l'asserita violazione di tale
norma costituzionale.
3. - Riguardo agli altri parametri la questione non e' fondata.
L'art. 84, secondo comma, del decreto legislativo citato prevede
che Ê"qualora ricorrano particolari ragioni connesse con la
situazione del Paese e finche' le stesse permangano, il Ministero
degli affari esteri puo' concedere in uso al personale locali siti in
immobili presi in fitto". Il quarto comma, impugnato dal T.A.R.,
dispone che, per tali alloggi, i dipendenti di ruolo debbano versare
all'amministrazione un canone corrispondente ad una percentuale
dell'indennita' di servizio all'estero, da loro percepita, non
inferiore ad un settimo e non superiore ad un quinto (mentre al
personale a contratto dev'essere trattenuta un'analoga percentuale
della retribuzione mensile), Ê"in relazione alle caratteristiche
dell'alloggio e dell'eventuale arredamento" ed indipendentemente
dall'effettiva somma corrisposta dall'ambasciata al locatore.
Al contrario di quanto sostiene il giudice a quo, tale disposizione
non appare irragionevole: essa prevede una forma di intervento
dell'amministrazione di carattere eccezionale, temporaneo e comunque
facoltativo, mentre la regola generale in materia e' che i dipendenti
in servizio all'estero provvedano da soli a reperire gli alloggi loro
necessari e che ai sensi dell'art. 178 del d.P.R. n. 18 del 1967, il
Ministero eroghi loro un contributo per le spese di abitazione,
qualora queste superino la quota del 20% dell'indennita' personale
(indennita' che risulta dal cumulo di quella di servizio all'estero
con gli eventuali aumenti per i carichi di famiglia).
Nel caso in cui sussista la predetta situazione particolare occorre
considerare che il legislatore delegato, nella sua discrezionalita',
ha ritenuto di operare una scelta semplificatrice, individuando una
misura mediamente corrispondente al costo degli alloggi per i propri
dipendenti. In tale costo vanno ricompresi anche gli oneri sopportati
esclusivamente dal medesimo Ministero nei periodi in cui l'alloggio
rimanga inutilizzato a causa del trasferimento ad altra sede di chi
ne fruiva o in conseguenza degli accordi eventualmente conclusi con i
dipendenti, in base ai quali l'amministrazione assume su di se' tutte
le spese, anche di manutenzione ordinaria.
D'altra parte, la norma impugnata consente una certa flessibilita'
nella determinazione del canone, che puo' variare da un minimo di un
settimo ad un massimo di un quinto dell'indennita' di servizio
all'estero. Questa misura risulta comunque inferiore, in percentuale,
a quella che sarebbe sopportata dal dipendente in condizioni normali,
qualora l'amministrazione non gli procuri l'alloggio: infatti, in tal
caso - come gia' ricordato - l'art. 178 del d.P.R. n. 18 del 1967
prevede un contributo del Ministero per le spese di abitazione dei
propri dipendenti all'estero solo ove queste siano superiori ad un
quinto dell'indennita' personale da essi percepita.
4. - La norma impugnata non viola nemmeno il principio di
eguaglianza, come lamenta il giudice a quo, secondo cui finirebbe
Ê"con l'avvantaggiare i dipendenti che ottengono alloggi piu' costosi
e confortevoli a danno di quelli che fruiscono di alloggi modesti,
piccoli e meno costosi".
Essa, infatti, impone al Ministero di fissare il canone degli
immobili concessi al proprio personale Ê"in relazione alle
caratteristiche dell'alloggio e dell'eventuale arredamento": la
casualita' nell'assegnazione delle diverse abitazioni ai vari
dipendenti in servizio a Mosca e l'uniformita' nella determinazione
del relativo canone, denunciate dal T.A.R. e confermate
dall'Avvocatura dello Stato, non sono conseguenze derivanti dalla
norma considerata nel suo contenuto precettivo, ma piuttosto dalla
sua applicazione in concreto. Ci si trova, dunque, di fronte ad una
eventuale disparita' di trattamento di mero fatto, che non ha
rilevanza ai fini della verifica della costituzionalita' della
disposizione censurata, come ripetutamente affermato da questa Corte
(si vedano, da ultime, le sentenze n. 417 del 1996, n. 175 del 1997 e
n. 18 del 1998).
5. - Parimenti non e' violato l'art. 76 della Costituzione,
attraverso la norma interposta rappresentata dalla legge delega n.
891 del 1965.
Quest'ultima, all'art. 3, n. 6), precisa che la determinazione
degli assegni percepiti dal personale in servizio all'estero deve
avvenire secondo un criterio che tenga conto di vari elementi, tra
cui l'eventuale rimborso delle spese di alloggio e di viaggio, il
trattamento di missione e, soprattutto, l'adeguamento Ê"tendenziale"
agli effettivi oneri sopportati dal personale a causa dello
svolgimento delle funzioni. Non e', dunque, prescritto che debba
esservi una perfetta corrispondenza tra l'ammontare dell'indennita'
di servizio all'estero ed i suddetti oneri, per cui non appare
censurabile il d.P.R. n. 18 del 1967 (che ha, peraltro, operato una
complessiva revisione del sistema retributivo ed indennitario
previsto per il personale del Ministero degli esteri). Esso, all'art.
171, ha disposto che la predetta indennita' sia calcolata sulla base
di diversi parametri - quali il costo della vita, quello degli
alloggi, del personale domestico e dei servizi, il corso dei cambi,
ed anche le condizioni disagiate della sede - introducendo cosi' una
sufficiente correlazione con gli oneri sopportati dal personale.
Conseguentemente, anche l'art. 84 impugnato, che collega la misura
del canone dovuto per gli alloggi forniti dall'amministrazione
all'indennita' di cui si tratta, non appare contrastante con la legge
delega.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 84, quarto comma, del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18
(Ordinamento dell'amministrazione degli affari esteri), sollevata, in
riferimento all'art. 97 della Costituzione, dal tribunale
amministrativo regionale del Lazio con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 84, quarto comma, del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18
(Ordinamento dell'amministrazione degli affari esteri), sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 76 della Costituzione, dal medesimo
tribunale con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede dalla Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 maggio 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 3 giugno 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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