N. 215 SENTENZA 1 - 19 giugno 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Assicurazione (Contratto di) - Assicurazione obbligatoria della responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti - Modificazione - Intervento in sede consultiva, di una apposita commissione ministeriale sostitutiva della commissione centrale prezzi - Composizione in maniera meno garantistica rispetto alla precedente commissione centrale - Sussistenza di indici sufficienti di oggettivita' nella determinazione dell'onere a carico del privato cittadino con sufficienti controlli atti ad impedire che il potere di imposizione sconfini nell'arbitrio - Riferimento alla sentenza della Corte n. 180 del 1996 - Inammissibilita' - Non fondatezza. (Legge 24 dicembre 1969, n. 990, art. 11, sesto comma, cosi' come modificato dalla legge 26 febbraio 1977, n. 39). (Cost., art. 23).(GU n.26 del 1-7-1998 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 11, sesto comma
della legge 24 dicembre 1969, n. 990 (Assicurazione obbligatoria
della responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei veicoli
a motore e dei natanti), cosi' come modificato dalla legge 26
febbraio 1977, n. 39 (Conversione in legge, con modificazioni, del
d.-l. 23 dicembre 1976, n. 857, concernente modifica della disciplina
dell'assicurazione obbligatoria della responsabilita' civile
derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti,
promossi con ordinanze emesse il 9-16 giugno 1993 ed il 23 ottobre
1996 (n. 2 ordd.) dal t.a.r. del Lazio rispettivamente iscritte ai
nn. 22, 358 e 359 del registro ordinanze 1997 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 6 e 26, prima serie speciale,
dell'anno 1997;
Visti gli atti di costituzione del CODACONS ed altri,
dell'Associazione nazionale imprese assicuratrici e di Giuseppe Lo
Mastro, nonche' gli atti di intervento del Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1998 il giudice relatore
Pietro Alberto Capotosti;
Uditi gli avvocati Alessandro Pace per l'Associazione nazionale
imprese assicuratrici, Paolo Maria Montaldo per il CODACONS e
l'Avvocato dello stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio instaurato da alcune associazioni di
utenti e da alcuni titolari di contratti di assicurazione per
l'annullamento della deliberazione della Giunta del Comitato
interministeriale prezzi n. 14 del 26 aprile 1990, che stabiliva le
tariffe dei premi per l'assicurazione obbligatoria della
responsabilita' civile dei veicoli a motore e dei natanti per il
periodo 1 maggio 1990-30 aprile 1991, il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con ordinanza del 9-16 giugno 1993, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 11, sesto comma,
della legge 24 dicembre 1969, n. 990 (Assicurazione obbligatoria
della responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei veicoli
a motore e dei natanti), cosi' come modificato dalla legge 26
febbraio 1977, n. 39 (conversione in legge, con modificazioni, dal
d.-l. 23 dicembre 1976, n. 857, concernente modifica della disciplina
dell'assicurazione obbligatoria della responsabilita' civile
derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti), in
relazione all'art. 23 della Costituzione. Le parti ricorrenti,
dolendosi dell'ingiustificato aumento delle tariffe rispetto a quelle
precedentemente in vigore, avevano eccepito, tra l'altro, che il
parere reso nell'ambito del procedimento dalla Commissione
ministeriale, prevista dallo stesso art. 11 della legge n. 990 del
1969, era illegittimo perche' il Ministro dell'industria, commercio
ed artigianato non vi aveva inserito, in violazione di tale
disposizione di legge, anche i rappresentanti degli utenti dei
servizi assicurativi. In subordine, i ricorrenti avevano eccepito
l'illegittimita' della medesima disposizione di legge, nella parte in
cui appunto non prevede la partecipazione alla detta Commissione
consultiva dei rappresentanti degli utenti dei servizi. Il Tar del
Lazio, rigettata con sentenza parziale la censura relativa alla
difformita' rispetto alla legge della composizione della Commissione
ministeriale, con separata ordinanza del 17 aprile 1991 ha sollevato,
in riferimento all'art. 23 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 11, sesto comma, della legge n.
990 del 1969, nella parte in cui determina la composizione della
Commissione in maniera meno garantistica rispetto alla Commissione
centrale prezzi. Con la sentenza n. 315 del 29 giugno 1992 la Corte
ha dichiarato inammissibile tale questione di costituzionalita' per
difetto di rilevanza, avendo il Tar, con la predetta sentenza
parziale, gia' definito l'oggetto del giudizio. Il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con l'ordinanza di rimessione del
9-16 giugno 1993, ripropone nel medesimo giudizio la questione di
costituzionalita' dell'art. 11, sesto comma, della legge n. 990 del
1969, in relazione all'art. 23 della Costituzione, "nella parte in
cui, nel prevedere ... l'intervento consultivo di una apposita
Commissione ministeriale, sostitutiva della Commissione centrale
prezzi, ne determina la composizione in maniera meno garantistica
rispetto a quest'ultima". Secondo i giudici a quibus la sentenza
parziale non ha definito il merito della causa, bensi' ha deciso solo
su alcuni dei motivi dedotti, con la conseguenza che e' rimasta
impregiudicata la legittimita' sia della composizione della
Commissione ministeriale, sia, conseguentemente, del parere da essa
reso. Nel merito, riproponendo gli stessi dubbi di
incostituzionalita' gia' dedotti con la precedente ordinanza del 17
aprile 1991, il Tar per il Lazio osserva che le tariffe assicurative
in questione ricadono nella riserva di legge dell'art. 23 della
Costituzione, in quanto i contratti di assicurazione sono obbligatori
per chi voglia far circolare i veicoli su strade di uso pubblico o su
aree a queste equiparate. Pertanto, l'alternativa, per il cittadino,
"rimane esclusivamente circoscritta tra la rinunzia al
soddisfacimento di un bisogno ormai essenziale e l'accettazione di
condizioni unilateralmente e autoritativamente prefissate". Cio' e'
sufficiente, secondo i giudici a quibus, per qualificare le relative
prestazioni come "imposte" ai sensi dell'art. 23 della Costituzione,
sicche' la loro fissazione deve avvenire con le garanzie "che l'art.
23 ha voluto preordinare attraverso la riserva di legge". La Corte
costituzionale, secondo il Tribunale, proprio con riferimento al
regime dei prezzi amministrati ha individuato dette garanzie, nella
partecipazione al procedimento di un organo istruttorio, la
Commissione centrale prezzi, composto anche dai rappresentanti delle
categorie interessate. Nel caso in esame, invece, e' previsto il
parere di una Commissione nominata appositamente dal Ministro
dell'industria, al cui interno la norma impugnata non prevede la
rappresentanza ne' dei principali ministeri, ne' dell'Istituto
centrale di statistica ne', soprattutto, dei "rappresentanti degli
interessi delle categorie contrapposte". La conseguenza e', secondo
il Tar per il Lazio, che non sono assicurate le garanzie previste
dall'art. 23 della Costituzione.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
La difesa dello Stato, pur convenendo sulla rilevanza della
questione nonostante il sopravvenuto decreto legislativo 17 marzo
1995, n. 175, deduce la conformita' del previgente procedimento di
fissazione delle tariffe all'art. 23 della Costituzione.
L'approvazione delle tariffe da parte del Comitato interministeriale
prezzi avveniva difatti su proposta del Ministro dell'industria,
previo parere di una Commissione ministeriale formata da un
rappresentante dello stesso Ministro, da cinque esperti di nomina
ministeriale nonche' da un rappresentante dell'INA. La Commissione
doveva fondare il suo parere su un rapporto statistico di valutazione
delle tariffe, elaborato sui dati del conto consortile dell'INA,
seguendo "sperimentati e seri criteri statistici al fine di mettere
in evidenza, tecnicamente, le risultanze piu' obbiettive". Questi
elementi procedimentali, secondo la difesa erariale, "riuniti fra
loro e collegati alla possibilita' di un vasto controllo
giurisdizionale, attestavano la piu' ampia garanzia per i soggetti
imposti", risultando di conseguenza irrilevante la mancata
partecipazione dei rappresentanti degli utenti.
3. - Si sono costituiti in giudizio fuori termine (21 aprile 1997)
il CODACONS (Coordinamento delle associazioni per la difesa
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori),
l'Associazione utenti servizi bancari e assicurativi, l'IICA
(Istituto internazionale per il consumo e l'ambiente), i signori Lo
Mastro, Canestrelli, Mazzetti, ricorrenti nel giudizio principale,
chiedendo l'accoglimento della questione di legittimita' sollevata
dal Tar per il Lazio.
4. - Si e' costituita altresi' l'ANIA (Associazione nazionale fra
le imprese assicuratrici), chiedendo che la questione di
costituzionalita' sia dichiarata inammissibile ovvero infondata.
Secondo la difesa dell'Associazione, il giudice amministrativo, con
la sentenza parziale resa nel suo giudizio, ha gia' respinto tutte le
censure mosse dai ricorrenti, con la conseguenza che, essendo stato
definito il giudizio principale, la questione deve dirsi
inammissibile. Nel merito, l'ANIA chiede che la questione sia
respinta, anzitutto perche' e' erronea la classificazione delle
tariffe assicurative fra le "prestazioni imposte" ai sensi dell'art.
23 della Costituzione, difettando, nel caso di specie, il requisito
della riserva alla mano pubblica del servizio cui la prestazione si
riferisce. In secondo luogo, perche' la riserva di legge in esame non
richiede che al procedimento di approvazione delle tariffe
partecipino i rappresentanti degli assicurati, bensi' richiede
soltanto che detto procedimento sia regolato in modo da ancorare a
dati tecnici obbiettivi la determinazione degli importi. Secondo la
difesa dell'associazione, la partecipazione delle categorie di utenti
"puo' essere di ausilio, ma non e' comunque decisiva, ne' sostitutiva
degli organi tecnici", in quanto "l'esigenza fondamentale imposta
dall'art. 23 e' che i criteri siano predeterminati o determinabili
secondo metri obbiettivi". Nella memoria depositata in prossimita'
dell'udienza, l'ANIA rileva che la sopravvenuta liberalizzazione del
settore conferma l'infondatezza della questione all'esame della
Corte, e che il parametro costituzionale di riferimento non sarebbe
costituito, nel caso, dall'art. 23 della Costituzione, ma semmai
dall'art. 41, secondo comma, in quanto si tratta non di una
prestazione imposta agli assicurati, ma di una limitazione alla
liberta' d'impresa delle societa' di assicurazione. Anche con
riferimento all'art. 23, peraltro, la questione deve ritenersi
infondata sia perche', ai sensi della legge n. 241 del 1990, i
principi sulla partecipazione al procedimento amministrativo non si
applicano nel caso degli atti amministrativi generali; sia perche',
ai fini della osservanza dell'art. 23, l'elemento determinante non e'
tanto la partecipazione delle categorie interessate, che "ha un
valore meramente aggiuntivo e, pertanto, non necessario", quanto
piuttosto l'individuazione di elementi tecnici che circoscrivano
l'ambito del potere discrezionale dell'autorita' procedente.
5. - Nel corso di due successivi giudizi aventi ad oggetto
l'impugnazione dei provvedimenti della Giunta del Comitato
interministeriale prezzi n. 14 del 24 aprile 1991 e n. 5 del 22
aprile 1992, che hanno stabilito le tariffe assicurative in oggetto
per i periodi rispettivamente intercorrenti dal 1 maggio 1991 al 30
aprile 1992 e dal 1 maggio 1992 al 30 aprile 1993, il Tar per il
Lazio, con due distinte ordinanze del 23 ottobre 1996, di identico
contenuto, ha sollevato la medesima questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11, sesto comma, della legge n. 990 del 24
dicembre 1969, in relazione all'art. 23 della Costituzione. Il Tar,
dopo aver premesso che la sopravvenienza del nuovo regime legislativo
sull'assicurazione obbligatoria, introdotto dal d.lgs. n. 175 del
1995, non incide sulla rilevanza della questione, osserva che i
ricorrenti hanno appuntato le loro doglianze anche sulla fase
istruttoria dei due procedimenti rappresentata dall'acquisizione del
parere obbligatorio reso dalla Commissione ministeriale. In
particolare le censure concernono la composizione di tale
Commissione, ove non sono previsti i rappresentanti, oltre che delle
imprese assicuratrici, anche delle relative categorie di utenti. Ad
avviso dei giudici rimettenti, il vizio della composizione della
Commissione vizia il parere da essa reso, e quindi il provvedimento
impugnato. Sulla base di tale rilievo, il Tar del Lazio solleva in
ambedue i giudizi la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 11, sesto comma, della legge n. 990 del 1969 per contrasto
con l'art. 23 della Costituzione, "nella parte in cui, nel prevedere
... l'intervento consultivo di una apposita Commissione ministeriale,
sostitutiva della Commissione centrale prezzi, ne determina la
composizione in maniera meno garantistica rispetto a quest'ultima",
svolgendo nel merito considerazioni identiche a quelle, sopra
sintetizzate, contenute nella ordinanza del 9-16 giugno 1993.
6. - E' intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura dello
Stato, chiedendo il rigetto della questione di costituzionalita' per
infondatezza, per gli stessi argomenti dedotti nel giudizio
incidentale introdotto dalla sopra menzionata ordinanza del Tar per
il Lazio del 9-16 giugno 1993.
7. - Si sono altresi' costituiti, in uno dei giudizi incidentali,
il CODACONS (Coordinamento delle associazioni per la difesa
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori) ed il sig. Lo
Mastro, ricorrenti nel giudizio principale, chiedendo che la
questione di costituzionalita' sia accolta. Nella memoria depositata
in prossimita' dell'udienza, il CODACONS ribadisce che le tariffe
assicurative in oggetto costituiscono prestazioni imposte e sostiene
che l'art. 23 della Costituzione e' violato a causa della
sostituzione della Commissione centrale prezzi con la predetta
Commissione ministeriale, da cui deriva infatti che, nella fase
istruttoria, viene ammessa la presenza del solo dicastero
dell'Industria. Relativamente alla rappresentanza dell'INA, il
CODACONS rileva che il conto consortile e' soltanto un centro di
raccolta dati di provenienza delle compagnie di assicurazione.
Secondo l'associazione degli utenti, anche a voler riconoscere natura
obbiettiva ai criteri normativi per la determinazione delle tariffe
assicurative - criteri fissati peraltro in fonti secondarie - il
sistema sarebbe dunque sempre incostituzionale per aver eliminato
ogni garanzia procedimentale, idonea a salvaguardare la obbiettivita'
dei dati e delle informazioni, su cui applicare i criteri stessi.
Il CODACONS considera inoltre che il sistema delle tariffe
amministrate, sottraendo il settore "al libero gioco delle leggi del
mercato", viola l'art. 41, primo e terzo comma, della Costituzione.
Inoltre la mancata rappresentanza degli utenti pone questi ultimi in
una posizione deteriore nei confronti dei fruitori di tutti gli altri
servizi, pur sottoposti a disciplina vincolistica, per i quali e'
invece prevista la istituzionale rappresentanza in seno alla
Commissione centrale prezzi. Tale diseguaglianza, che si riproduce al
livello delle rispettive associazioni di categoria, comporta, secondo
il CODACONS, anche la violazione degli articoli 2 e 3 della
Costituzione.
L'associazione conclude pertanto chiedendo che sia accolta la
questione di costituzionalita', in relazione anche agli artt. 2, 3 e
41 della Costituzione, all'esito della sua autoremissione da parte
della Corte.
8. - All'udienza pubblica le parti private costituite e
l'Avvocatura dello Stato hanno insistito per l'accoglimento delle
rispettive conclusioni.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata con le
ordinanze in epigrafe riguarda la disposizione - vigente prima del
d.lgs. 17 marzo 1995, n. 175 - dell'art. 11, sesto comma, della legge
24 dicembre 1969, n. 990 (Assicurazione obbligatoria della
responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei veicoli a
motore e dei natanti), come modificato dalla legge 26 febbraio 1977,
n. 39, nella parte in cui, nel prevedere l'intervento consultivo di
una apposita Commissione ministeriale, sostitutiva della Commissione
centrale prezzi, "ne determina la composizione in maniera meno
garantistica rispetto a quest'ultima".
Secondo i giudici a quibus, che configurano le tariffe assicurative
in questione come prestazioni patrimoniali "imposte", la predetta
norma viola l'art. 23 della Costituzione, in quanto non assicura il
rispetto delle relative garanzie incentrate sulla "riserva di legge",
prevedendo, nel procedimento di fissazione delle tariffe stesse, un
organo istruttorio, in cui mancano i rappresentanti dei principali
dicasteri e dell'ISTAT e soprattutto i "rappresentanti degli
interessi delle categorie contrapposte".
2. - I giudizi, riguardando la stessa norma e lo stesso parametro
costituzionale, possono essere riuniti per essere decisi con un'unica
sentenza.
3. - In via preliminare va dichiarata inammissibile la questione di
costituzionalita' sollevata con l'ordinanza del 9-16 giugno 1993,
poiche' il Tar del Lazio ripropone, nel corso dello stesso giudizio e
per gli stessi motivi, la medesima questione di legittimita'
costituzionale gia' sollevata con ordinanza del 17 aprile 1991 e
dichiarata inammissibile da questa Corte con sentenza n. 315 del
1992, in quanto il Tribunale rimettente, con la sentenza parziale
resa in pari data, aveva "definito quello che era l'unico oggetto del
giudizio, esaurendo di conseguenza la propria cognizione". In
proposito va ricordato che e' ius receptum che il giudice a quo non
possa rimettere una seconda volta alla Corte costituzionale la
medesima questione nel corso dello stesso grado del giudizio pendente
fra le stesse parti, cosi' da evitare un bis in idem, che si
risolverebbe nella impugnazione della precedente decisione della
Corte (cfr., da ultimo, sentenza n. 12 del 1998).
4. - Nel merito, la questione prospettata dalle altre due ordinanze
del Tar del Lazio e' infondata.
Le predette ordinanze di rimessione definiscono prestazioni
patrimoniali "imposte", ai sensi dell'art. 23 della Costituzione, le
tariffe che vengono inserite di diritto, in base all'art. 11, sesto
comma, della legge n. 990 del 1969, nei contratti di assicurazione
per la responsabilita' civile dei veicoli e dei natanti, la cui
stipula e' obbligatoria, ai sensi dell'art. 1 della medesima legge,
per ogni possessore di veicolo a motore che intenda farlo circolare.
In proposito va ricordato che, nell'individuazione delle
prestazioni patrimoniali imposte che postulano la garanzia della
riserva di legge prevista dall'art. 23 della Costituzione ed i
conseguenziali limiti alla discrezionalita' della pubblica
amministrazione, la giurisprudenza costituzionale ha subito
un'evoluzione. In un primo tempo, infatti, si era fatto riferimento
solo alla natura autoritativa dell'atto che impone la prestazione.
Successivamente si e' fatto invece riferimento a quel tipo di
servizio, che, pur dando luogo ad un rapporto negoziale di diritto
privato, "in considerazione della sua particolare rilevanza venga
riservato alla mano pubblica e l'uso di esso sia da considerare
essenziale ai bisogni della vita" (sentenza n. 72 del 1969).
Nel complesso della giurisprudenza costituzionale, ai fini
dell'individuazione delle prestazioni patrimoniali imposte, non
costituiscono pertanto profili determinanti ne' le formali
qualificazioni delle prestazioni (sentenza n. 4 del 1957), ne' la
fonte negoziale o meno dell'atto costitutivo (sentenza n. 72 del
1969), ne' l'inserimento di obbligazioni ex lege in contratti
privatistici (sentenza n. 55 del 1963). Va invece riconosciuto -
secondo questa Corte "un peso decisivo agli aspetti pubblicistici
dell'intervento delle autorita' ed in particolare alla disciplina
della destinazione e dell'uso di beni o servizi, per i quali si
verifica che, in considerazione della loro natura giuridica (sentenze
n. 122 del 1957 e n. 2 del 1962), della situazione di monopolio
pubblico o della essenzialita' di alcuni bisogni di vita soddisfatti
da quei beni o servizi (sentenze nn. 36 del 1959, 72 del 1969, 127
del 1988), la determinazione della prestazione sia unilateralmente
imposta con atti formali autoritativi, che, incidendo sostanzialmente
sulla sfera dell'autonomia privata, giustificano la previsione di una
riserva di legge" (sentenza n. 236 del 1994).
Alla stregua di questi criteri identificativi, non pare dubbio che
nella fattispecie in esame sia individuabile una prestazione
patrimoniale imposta, giacche' la determinazione da parte del CIP
delle tariffe in oggetto costituisce un atto formale autoritativo che
incide sostanzialmente sull'autonomia privata dell'utente, in
riferimento ad un negozio - il contratto di assicurazione -
obbligatorio ex lege per il soddisfacimento di un rilevante bisogno
di vita, quale e' la liberta' di circolazione mediante
l'utilizzazione di veicoli.
5. - Cio' premesso, la norma censurata non viola l'art. 23 della
Costituzione, in quanto il principio della riserva di legge "va
inteso in senso relativo, ponendo l'obbligo per il legislatore di
determinare preventivamente e sufficientemente criteri direttivi di
base e linee generali di disciplina della discrezionalita'
amministrativa" (sentenza n. 111 del 1997).
Sotto questo profilo va rilevato che l'elaborazione della tariffa
di mercato dei premi dell'assicurazione dei rischi di massa, quale
appunto si deve considerare l'assicurazione obbligatoria della
responsabilita' civile per danni causati dalla circolazione di
veicoli, si basava essenzialmente, alla stregua della previgente
disciplina dell'art. 11 della legge n. 990 del 1969 (come modificata
dalla legge n. 39 del 1977) e del relativo regolamento di esecuzione
(d.P.R. 24 novembre 1970, n. 973), su dati tecnici derivanti da una
complessa attivita' di rilevazione statisticoattuariale.
Tale attivita' conoscitiva iniziava con l'osservazione (risalente
almeno fino a 5-10 anni precedenti) del tasso di "frequenza dei
sinistri" e con la determinazione del "costo medio" di ciascun
sinistro, sulla base dei risarcimenti gia' liquidati, ed anche di
quelli "riservati", in quanto accantonati a riserva, perche' non
ancora certi ed esigibili a causa di procedure giudiziarie o
sanitarie in corso.
Da tali dati si otteneva il cosiddetto "premio di rischio", cioe'
l'indice probabilistico di avveramento degli eventi dannosi, al quale
si aggiungeva un coefficiente di alea per quegli elementi
imponderabili ed imprevedibili che potevano verificarsi in futuro
durante il tempo di applicazione della tariffa in questione (tasso di
inflazione, variazioni dei costi dei ricoveri ospedalieri, delle
riparazioni dei veicoli, ecc.). In questo modo si determinava il
"premio puro", ossia il costo del rischio per il periodo in cui la
tariffa doveva applicarsi. Al "premio puro", cosi' calcolato, andava
poi aggiunto il cosiddetto "caricamento", che comprendeva i costi di
gestione dell'impresa di assicurazione, ossia le provvigioni di
intermediazione, le spese di amministrazione, nonche' gli eventuali
utili. Sulla base quindi del "premio puro" e del "caricamento" (piu'
le tasse, indicate separatamente in polizza) si formava la tariffa
del premio finale che il contraente doveva pagare.
Un apposito modulo procedimentale - che culminava con il
provvedimento del CIP su proposta del Ministro per l'industria,
sentita una commissione ministeriale, composta da un rappresentante
della Direzione generale delle assicurazioni private e di interesse
collettivo, da un rappresentante dell'INA, quale ente gestore del
"conto consortile" e da cinque esperti nominati dallo stesso Ministro
per l'industria - garantiva la corretta
elaborazione di questi dati tecnici. Ed infatti il "premio puro",
che incideva in maniera preponderante sul premio finale, era il
risultato di studi statistici ed attuariali basati sull'esperienza
(premio di rischio) e sugli elementi nuovi da proiettare nel futuro
(coefficiente di alea), mentre anche il "caricamento" era una quota
per buona parte predeterminata e incomprimibile, risultando composta
da una data percentuale delle provvigioni di intermediazione e dalle
spese fisse del personale, legate a contrattazioni collettive.
Dalla disciplina in esame erano dunque desumibili criteri, limiti e
controlli che, delimitando in modo congruo la discrezionalita' della
pubblica amministrazione, escludevano la violazione dell'art. 23
della Costituzione, tanto piu' che era previsto un ulteriore elemento
garantistico, quale, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, l'esistenza di "un modulo procedimentale con il quale venga a
realizzarsi la collaborazione di una pluralita' di organi al fine di
escludere eventuali arbitri dell'amministrazione" (sentenze n. 157
del 1996, n. 507 del 1988, n. 67 del 1973).
In questo contesto non appare neppure fondato il profilo della
censura relativo all'assenza di un rappresentante dell'ISTAT,
sostituito da quello dell'INA, giacche' quest'ultimo aveva una
competenza specifica nel settore, considerando che l'INA, all'epoca,
amministrava il "conto consortile", che era una gestione speciale,
sul quale affluiva il 2% di tutti i premi e di tutti i sinistri
pagati e "riservati", cosicche' questa gestione speciale era in grado
di rispecchiare, con maggiore precisione di qualsiasi altro strumento
conoscitivo, il complessivo andamento del mercato assicurativo per
gli esercizi precedenti. Inoltre, la partecipazione, nella
commissione in questione, di esperti delle varie discipline implicate
nella fase di elaborazione della tariffa medesima era un'ulteriore
garanzia di un'adeguata ponderazione degli interessi coinvolti e di
un corretto esercizio della discrezionalita' amministrativa, anche
perche' non appariva congrua la presenza anche dei rappresentanti
della categoria degli utenti del servizio, trattandosi di una
categoria non determinata, ne' determinabile.
In definitiva, il carattere tecnico dei dati utilizzati e la
completezza delle relative valutazioni, garantita anche dalla
pluralita' degli organi partecipanti al procedimento, facevano
emergere, sia pure implicitamente, quei criteri, limiti e controlli
sufficienti ad impedire che il potere di imposizione sconfinasse
nell'arbitrio. E proprio la plausibilita' e l'adeguatezza del metodo
di rilevazione dei dati, la congruita' dei presupposti rilevanti per
la formazione della tariffa, la qualificazione degli organi tecnici
consultivi costituivano indici sufficienti di oggettivita' nella
concreta determinazione dell'onere e di adeguata ponderazione tecnica
dei molteplici elementi implicati nella valutazione. Valutazione che
comunque presupponeva che fossero motivatamente indicati e comparati
i costi reali e le tariffe, restando cosi' soggetta ai controlli, non
escluso quello giurisdizionale, generalmente previsti per i
provvedimenti determinativi della pubblica amministrazione (sentenza
n. 180 del 1996).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara inammissibile la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 11, sesto comma, della legge 24
dicembre 1969, n. 990 (Assicurazione obbligatoria della
responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei veicoli a
motore e dei natanti) cosi' come modificato dalla legge 26 febbraio
1977, n. 39 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 23 dicembre 1976, n. 857, concernente modifica della
disciplina dell'assicurazione obbligatoria della responsabilita'
civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei
natanti), sollevata, in riferimento all'art. 23 della Costituzione,
dal Tar del Lazio con l'ordinanza del 9-16 giugno 1993 indicata in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dello stesso art. 11, sesto comma, della medesima legge 24 dicembre
1969, n. 990, cosi' come modificato dalla legge 26 febbraio 1977, n.
39, sollevata, in riferimento all'art. 23 della Costituzione, dal Tar
del Lazio con le due distinte ordinanze del 23 ottobre 1996 indicate
in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1 giugno 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 19 giugno 1998.
Il cancelliere: Fruscella
98C0743