N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 giugno 1998
N. 30 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 giugno 1998 (del gruppo linguistico ladino del Consiglio regionale della regione autonoma Trentino-Alto Adige) Elezioni - Determinazione di una soglia di sbarramento per le liste elettorali del 5 per cento dei voti validi, per la provincia di Trento, e del quoziente naturale (calcolato dividendo il totale dei voti validi riportati da tutte le liste nel collegio per il numero dei consiglieri da eleggere nello stesso), per la provincia di Bolzano - In via subordinata: Mancata previsione della inapplicabilita' della soglia di sbarramento alla minoranza linguistica - Violazione del principio della tutela della minoranza linguistica ladina. (Legge regione Trentino-Alto Adige 15 maggio 1998, n. 5, art. 1, commi 1, 2 e 3). (Statuto Trentino-Alto Adige artt. 2, 4, 25, 56, 62, 84 e 92; Cost., artt. 2, 3, 6, 48 e 49).(GU n.29 del 22-7-1998 )
Ricorso del dott. Carlo Willeit, nella qualita' di componente unico
del gruppo linguistico ladino del consiglio regionale della regione
autonoma Trentino-Alto Adige, rappresentato e difeso, giusto mandato
a margine del presente atto, dall'avv. prof. Massimo Luciani, presso
il cui studio in Roma, lungotevere delle Navi n. 30, elegge
domicilio.
Contro la regione autonoma Trentino-Alto Adige, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore, il consiglio regionale
della regione autonoma Trentino-Alto Adige, in persona del presidente
del consiglio regionale pro-tempore;
E nei confronti della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore, della provincia
autonoma di Trento, in persona del presidente della giunta
provinciale pro-tempore, dello Stato, e per esso del Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
regionale della regione autonoma Trentino-Alto Adige 15 maggio 1998,
n. 5, "Modifica della legge regionale 8 agosto 1983, n. 7,
concernente l'elezione del consiglio regionale", pubblicata nel
bollettino ufficiale della regione Trentino-Alto Adige, n. 22 del 26
maggio 1998, nella sua interezza, ed in particolare per quanto
riguarda l'art. 1, comma 1, nella parte in cui introduce un comma 01,
primo periodo, prima dell'art. 61, comma 1, della legge regionale n.
7 del 1983; l'art. 1, comma 1, nella parte in cui introduce un comma
01, secondo periodo, prima dell'art. 61, comma 1, della legge
regionale n. 7 del 1983; l'art. 1, comma 2; l'art. 1, comma 3.
F a t t o
1. - L'art. 1, comma 1, della legge della regione autonoma
Trentino-Alto Adige 15 maggio 1998, n. 5, recante "Modifi'ca della
legge regionale 8 agosto 1983, n. 7, concernente l'elezione del
consiglio regionale", ha inserito, prima del primo comma, dell'art.
61, della stessa legge regionale n. 7 del 1983, un comma 01, a tenor
del quale "Nel collegio provinciale di Trento, alle operazioni di
ripartizione dei seggi partecipano solo le liste che hanno ottenuto
un numero di voti validi pari almeno al 5 per cento del totale dei
voti validi riportati da tutte le liste nel collegio; l'eventuale
parte frazionaria si trascura. Nel collegio provinciale di Bolzano,
alle operazioni di ripartizione dei seggi partecipano solo le liste
che hanno ottenuto un numero di voti validi pari almeno al quoziente
naturale, calcolato dividendo il totale dei voti validi riportati da
tutte le liste nel collegio per il numero dei consiglieri da eleggere
nel medesimo; si trascura l'eventuale parte frazionaria del
quoziente".
Il comma 2, dello stesso art. 1 (unico articolo, del resto, nel
quale la legge in epigrafe si ripartisce), dispone che nel primo
comma dell'art. 61, della legge regionale n. 7 del 1983, le parole
"riportati da tutte le liste" sono sostituite dalle parole "riportati
dalle liste che hanno superato la soglia di cui al comma 01".
Il comma 3, infine, dispone che nel secondo comma dello stesso art.
61, della legge n. 7 del 1983, le parole "voti residui di tutte le
liste" sono sostituite dalle parole "voti residui delle liste
ammesse", e che le parole "A queste operazioni partecipano anche le
liste che non abbiano raggiunto il quoziente elettorale intero" sono
soppresse.
Ancorche' intitolata ad una generica "modifica" della legge
regionale n. 7 del 1983, la legge in epigrafe si limita a compiere
l'operazione disvelata dalla rubrica del suo art. 1, e cioe' ad
introdurre una (duplice) "soglia elettorale" (Sperrklausel), e a
modificare i criteri per la "determinazione del numero di seggi
spettanti a ciascuna lista". Cosi' facendo, essa produce un grave
pregiudizio per i diritti della minoranza ladina, riconosciuti dalla
Costituzione e dallo statuto di autonomia della regione Trentino-Alto
Adige. Per questo, a norma dell'art. 56, comma 1, del medesimo
statuto, il gruppo linguistico ladino del consiglio regionale, in
persona del suo componente unico dott. Carlo Willeit, ha chiesto,
nella seduta n. 150 del 24 marzo 1998, la votazione per gruppi
linguistici.
Detta richiesta di votazione per gruppi linguistici non e' stata
accolta dal consiglio regionale, e la votazione finale ha dato
risultato favorevole all'approvazione della legge, onde il gruppo
linguistico ladino, avvalendosi della facolta' attribuita dall'art.
56, comma 2, dello statuto, impugna la legge in epigrafe innanzi a
codesta ecc.ma Corte costituzionale.
Detta legge e' costituzionalmente illegittima per i seguenti motivi
di
D i r i t t o
1. - Violazione da parte della legge impugnata, nella sua
interezza, degli artt. 2 e 56 dello statuto della regione autonoma
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670), in riferimento
agli artt. 4, 25, 62, 84 e 92 dello stesso statuto, e agli artt. 2,
3, 6, 48 e 49 della Costituzione. Si deve premettere che la legge
impugnata, costituita da un articolo unico avente non meno unica
finalita' (chiarita, come appresso si dira', dalla sua rubrica),
presenta un contenuto normativo unitario, che la rende impugnabile -
giusta costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte - nella sua
interezza.
Come appresso si vedra', illegittime, comunque, risultano le sue
singole prescrizioni, ancorche' assunte nella loro singola (sebbene,
si ripete, inautonoma) individualita'.
Quanto al quadro di riferimento normativo nel quale la legge
impugnata si inserisce, si deve ricordare che l'art. 25 dello statuto
Trentino-Alto Adige dispone che "Il consiglio regionale e' eletto con
sistema proporzionale... secondo le norme stabilite con legge
regionale". Da tale previsione, sistematicamente interpretata, si
evince che:
a) spetta al legislatore regionale definire piu' puntualmente le
disposizioni destinate a regolare la competizione elettorale in
Trentino-Alto Adige;
b) il legislatore regionale, tuttavia, non gode di una
discrezionalita' illimitata, in quanto e' tenuto a rispettare:
b1) la specifica previsione dello statuto che opta direttamente
in favore del principio elettorale proporzionale;
b2) le altre previsioni dello statuto;
b3) i principi fondamentali della Costituzione.
Nessuno di questi limiti e' stato rispettato dalla legge qui
impugnata, ed in particolare non sono stati rispettati i limiti
fissati dagli artt. 2 e 56 dello statuto (in una con le altre
disposizioni statutarie e costituzionali in epigrafe indicate) a
presidio dell'identita' e dell'autonomia dei gruppi linguistici (in
particolare di quello ladino).
Che cosa, in effetti, e' accaduto? E' accaduto, semplicemente, che
il legislatore regionale ha fissato una vera e propria clausola di
sbarramento (diversamente articolata per il collegio di Trento e per
quello di Bolzano) in danno delle piccole liste presentate per
l'elezione del consiglio regionale del Trentino-Alto Adige. Ancorche'
il testo italiano utilizzi il piu' inoffensivo termine "soglia",
quello tedesco - piu' esplicito, come sovente accade - parla
apertamente di Sperrklusel, e cioe', appunto, di clausola di
sbarramento.
Una clausola di sbarramento ha la precipua e specifica funzione di
impedire l'accesso alla rappresentanza alle liste di minor
consistenza numerica, e cioe' ai c.d. "partiti scheggia"
(Splitterparteien). Questo, onde assicurare la "garanzia della
rappresentanza della volonta' popolare" (per utilizzare una formula
cara alla giurisprudenza costituzionale tedesca). Ebbene: questa
finalita' (e quindi una clausola di sbarramento) e' del tutto
incompatibile con la ratio dell'art. 25 dello statuto Trentino-Alto
Adige che - come detto - fissa il principio della necessaria
proporzionalita' del sistema elettorale per l'elezione del consiglio
regionale.
E' noto che il principio proporzionalistico e' stato accolto in
vario modo da molte Costituzioni contemporanee (cfr. ad esempio, per
limitarsi ai soli Paesi europei, l'Olanda, l'Irlanda, la Finlandia,
la Danimarca, l'Austria, il Portogallo, il Lussemburgo, la Svizzera,
il Belgio, Malta, la Spagna, la Norvegia, la Svezia, il
Liechtenstein,
l'Estonia, la Lettonia). In alcuni casi e' la stessa Costituzione
che indica il tipo di sistema elettorale proporzionale che deve
essere adottato; in altri questo tipo deve essere ricostruito in base
alla ratio sottesa alla scelta di fondo in favore del principio
proporzionalistico. E' quanto si deve fare, qui, di fronte all'art.
25, statuto Trentino-Alto Adige.
Ebbene, la ratio dell'art. 25 si comprende appieno se tale articolo
si mette in relazione proprio con il precedente art. 2 (articolo,
questo, al cui rispetto e' preordinato proprio il modello di
impugnativa di cui all'art. 56, del quale il presente ricorso e'
manifestazione), a tenor del quale "Nella regione e' riconosciuta
parita' di diritti ai cittadini, qualunque sia il gruppo linguistico
al quale appartengono, e sono salvaguardate le rispettive
caratteristiche etniche e culturali". Il principio di
proporzionalita' del sistema elettorale, invero, e' dallo statuto
ritenuto funzionale alla salvaguardia delle caratteristiche etniche e
culturali dei gruppi linguistici, nell'esatto presupposto che tale
salvaguardia abbia senso solo se di quelle caratteristiche si
assicura la proiezione sul piano "alto" della rappresentanza. Per
questo, la scelta del legislatore regionale in favore di una clausola
di sbarramento e' in se' illegittima, sia in riferimento al collegio
provinciale di Bolzano, sia a quello di Trento. Essa, infatti, oltre
a costringere i gruppi linguistici piu' piccoli ad essere - come si
dimostrera' - subalterni nei confronti di quelli piu' grandi,
costringe, piu' in generale, le varie liste ad innaturali
accorpamenti al fine di superare lo sbarramento, perdendo le
identita' politiche che, in una logica pluralistica, sono elemento
connotativo delle identita' linguistiche, nella loro varia
articolazione. Una soglia di sbarramento elettorale, dunque, e' di
per se' illegittima, e la scelta in suo favore rende radicalmente
illegittima anche tutta la legge qui impugnata.
Non basta. La previsione di una clausola di sbarramento e' ancor
piu' illegittima in quanto, in una realta' come quella della regione
autonoma Trentino-Alto Adige, tra le piccole formazioni alle quali si
vorrebbe sbarrare il passo si trovano liste rappresentative di
minoranze meritevoli di tutela costituzionale (sicche'
l'illegittimita' della legge impugnata si dimostra ulteriormente).
Non varrebbe replicare che ogni sistema elettorale proporzionale cela
una qualche soglia per l'accesso alla rappresentanza: il problema sta
infatti in cio' che la soglia si puo' introdurre solo quando,
nonostante la sua presenza, il sistema elettorale "si comporta in
modo neutrale nei confronti della competizione elettorale fra i
partiti" (e' di nuovo preziosa la lezione del diritto comparato: cfr.
la sent. del Bundesverfossungsgericht del 29 settembre 1990, in
riferimento alle prime elezioni dopo la "riunificazione"). In questo
caso, e' precisamente la neutralita' del sistema elettorale (imposta,
nel nostro ordinamento, dagli artt. 3, 48 e 49 Cost.) che e' venuta
meno, poiche' la clausola di sbarramento si dirige in astratto alla
platea delle liste competitrici, ma colpisce concretamente le liste
espressive di gruppi linguistici minoritari, in particolare di quella
espressione del gruppo ladino, alla quale viene sottratta qualunque
chance di ottenere rappresentanza.
Parlano, invero, le cifre. Come appresso vedremo, il rapporto fra
elettorato ladino e totale dell'elettorato e' tale (sia nella
provincia di Bolzano che in quella di Trento) che l'applicazione
dello sbarramento imposto dalla legge impugnata elimina qualunque
possibilita' di una rappresentanza ladina selezionata attraverso
un'apposita lista (tanto nel collegio di Trento che in quello di
Bolzano). Cio' e' in radicale contrasto con le garanzie statutarie di
rappresentanza dei gruppi linguistici nel consiglio regionale.
Invero, l'art. 25 intende assicurare tramite la proporzionale ai
gruppi linguistici, attraverso il libero giuoco della competizione
elettorale, una rappresentanza nel consiglio regionale. Un sistema
non proporzionale, ovvero un sistema proporzionale non
sufficientemente fotografico, impedirebbero tale rappresentanza dei
gruppi, e questo e' cio' che l'art. 25 vuole appunto evitare. La
rappresentanza in consiglio, a sua volta, e' - ripetiamo - essenziale
per quella salvaguardia delle "rispettive caratteristiche etniche e
culturali" che e' imposta dall'art. 2: lo statuto - certo - vuole la
pacifica e collaborativa convivenza fra i vari gruppi linguistici, ma
respinge l'integrazione di quelli minoritari in quello maggioritario,
e per raggiungere questo risultato e' indispensabile che ciascun
gruppo abbia accesso alla rappresentanza consiliare (solo cosi'
l'"essenziale valore riconosciuto alle minoranze linguistiche locali"
di cui parla la sent. n. 261 del 1995 - punto 5 del Considerato in
diritto - puo' trovare effettiva protezione).
Si badi: la rappresentanza che si richiede e' proprio e
specificamente quella del gruppo: lo stesso art. 62 dello statuto, in
specifico riferimento al gruppo linguistico ladino, impone la
rappresentanza del gruppo. Solo in sede di legislazione elettorale
regionale si e' disposto che la diretta rappresentanza del gruppo sia
surrogabile dalla presenza di un consigliere, appartenente al gruppo,
eppero' eventualmente non scelto direttamente dal gruppo (art. 63,
legge regionale n. 7 del 1983), ma (a prescindere dalla legittimita'
di tale scelta normativa, che qui non puo' porsi in discussione)
questa eventualita' rappresenta - come appresso si dira' - una
garanzia meramente sussidiaria di quella ben piu' incisiva che e'
apprestata dallo stesso statuto. Come e' stato esattamente rilevato
in dottrina, l'art. 25 vuole dare ai gruppi linguistici pari
opportunita' di accedere al consiglio regionale, "assumendo
implicitamente che gli elettori regionali esprimeranno un voto
coerente con la propria appartenenza linguistica si' che ciascun
gruppo linguistico, avendo presentato propri candidati, risultera'
rappresentato negli organi consiliari" (R. Toniatti, Identita',
eguaglianza e azioni positive: profili e limiti costituzionali della
rappresentanza politica preferenziale, in Le pari opportunita' nella
rappresentanza politica e nell'accesso al lavoro, a cura di S.
Scarponi, Trento, 1997, 87). Tanto, e' essenziale aggiungere, "sul
presupposto dell'esistenza di una rispettiva lista elettorale
propria" (ivi, 94).
Lo statuto, dunque, radica il principio proporzionalistico
nell'esigenza di salvaguardia delle caratteristiche culturali di
ciascun gruppo linguistico, e cosi' facendo muove da una premessa e
si apre ad alcune logiche conseguenze. La premessa - come abbiamo
visto - e' che il sistema elettorale deve consentire a ciascun gruppo
linguistico di presentare una propria lista, e non gia' di vedere i
propri candidati costretti, quanto meno, a rifluire nelle liste che
fanno capo ad altri gruppi. Per quanto riguarda in particolare il
caso dei ladini: se non si offre la possibilita' di una
rappresentanza diretta di una lista ladina, la presenza (almeno³) di
un ladino e' possibile solo a condizione che i candidati ladini si
pieghino a farsi "ospitare" da liste espressione di altri gruppi
linguistici, nonche' a condizione che queste siano disponibili ad
accoglierli, il che lascia - inaccettabile paradosso - la tutela del
gruppo... nelle mani degli altri gruppi³ Le conseguenze sono
esplicitate dagli artt. 56 e 92, che confidano ai consiglieri
regionali di ciascun gruppo il potere (funzionalizzato) di impugnare
le leggi o - rispettivamente - gli atti amministrativi lesivi dei
diritti dei gruppi linguistici, nonche' dall'art. 84 (che - comma 2 -
impone la votazione dei capitoli di bilancio, a richiesta, per gruppi
linguistici). Tali meccanismi garantistici hanno senso -
evidentemente - solo se i gruppi possono organizzare la propria
rappresentanza attraverso liste proprie, senza essere costretti ad
andare "a rimorchio" di altri gruppi per vedere un loro appartenente
eletto in consiglio regionale.
Solo in via strettamente subordinata puo' scattare - per quanto
concerne specificamente il gruppo ladino - il meccanismo di cui
all'art. 63, della legge regionale n. 7 del 1983, a tenor del quale,
faute de mieux, un rappresentante del gruppo linguistico ladino e'
comunque chiamato in consiglio, quale che sia la lista in cui si e'
candidato (e', questa, una forma di rappresentanza che potremmo
definire "indiretta"). Questo pero', come si vede, e' un mero
paracadute, destinato ad aprirsi solo nell'eventualita' in cui il
meccanismo proporzionale non abbia prodotto i risultati preventivati,
eppercio' conferma l'ispirazione di fondo dell'art. 25, che impone al
legislatore regionale di disegnare un sistema elettorale che consenta
a ciascun gruppo linguistico (ivi compresi, a maggior ragione, i
ladini) di presentare una propria lista. Tale "paracadute", per
giunta, e' previsto pel solo collegio di Bolzano (cfr. sent. n. 233
del 1994), e cio' significa che per i ladini della provincia di
Trento l'introduzione di una clausola di sbarramento (del 5%³) si
risolve non gia' nella possibilita' (che lo stesso statuto tollera),
ma nella certezza di non avere rappresentanza (ne' diretta ne'
indiretta) in consiglio regionale.
La situazione e' ben diversa da quella, ad esempio, dell'art. 80,
secondo comma, della Costituzione slovena, a tenor del quale "Nella
Camera dello Stato viene eletto sempre un deputato appartenente alle
comunita' nazionali italiana e magiara": qui, ci si accontenta di
avere un deputato "appartenente" alla comunita' minoritaria; nello
statuto Trentino-Alto Adige si vuole che sia il gruppo linguistico ad
avere la facolta' di presentare una propria lista, restando arbitro,
da se', della propria rappresentanza, senza dover contare sull'altrui
"ospitalita'" o "tutela".
Sinora, il legislatore regionale aveva mostrato di intender bene la
ratio dell'art. 25 dello statuto, ed anzi - adottando per la
distribuzione dei seggi il sistema del quoziente corretto (+2) e
sostituendo, per l'assegnazione dei seggi residui, il sistema del
divisore (d'Hondt) con quello dei piu' alti resti - aveva palesato
una "tendenza evolutiva... nel senso del piu' rigoroso garantismo
delle minoranze" (cosi' A. Cerri, Il diritto elettorale e la sua
storia nel Trentino-Alto Adige con riferimento alla tutela delle
minoranze, in Le Regioni 1997, 314). La legge impugnata sovverte
questa tendenza, e sconvolge sin dalle fondamenta il disegno
statutario. Cio' che la legge impugnata mira a fare, in realta', e' -
puramente e semplicemente - estromettere la diretta rappresentanza
ladina dal consiglio regionale, rendendo indispensabile l'apertura di
quel "paracadute" offerto dall'art. 63, della legge regionale n. 7
del 1983 (rappresentanza indiretta), che come abbiamo visto
costituisce una garanzia solo subordinata, eventuale e aleatoria per
la minoranza ladina. Che di mero "paracadute" si tratti e'
consapevole lo stesso legislatore statale: alla Camera e' attualmente
in discussione una proposta di legge costituzionale (relatore l'on.
Maselli) volta a rafforzare le garanzie per la minoranza ladina
(specie nella provincia di Trento), nella consapevolezza che
l'elezione di un ladino solo attraverso il ripescaggio di un
appartenente a tale gruppo linguistico in una delle "altre" liste "ha
comportato sempre una condizione di sudditanza della minoranza
ladina, con grave pregiudizio purtroppo anche per la sua autonomia"
(cosi' l'intervento dell'on. Mitolo alla seduta del 25 maggio 1998).
La cosa del resto e' tanto evidente che non eget probatione: quale
mai puo' essere l'autonomia del consigliere ladino eletto, poniamo,
nelle liste della SVP, quando gli interessi del gruppo linguistico di
appartenenza entrano in conflitto con quelli della forza politica che
lo ha presentato candidato (e puo' confermare o meno la sua
candidatura per un successivo mandato)? E' chiaro che solo la chance,
per i ladini, di ottenere rappresentanza con una loro lista soddisfa
le esigenze di autonomia, rappresentativita', salvaguardia delle
identita' culturali, che sono al centro della problematica che ne
occupa.
La violazione delle disposizioni statutarie sopra indicate e'
dunque evidente. Violato e' l'art. 2, che impone al legislatore la
salvaguardia delle identita' culturali dei gruppi linguistici,
laddove la legge impugnata sottrae al gruppo ladino la tribuna che e'
indispensabile per dare corpo e strumenti politici a quella
salvaguardia. Violate, pero', sono anche le altre disposizioni
statutarie che all'art. 2 si ricollegano. In particolare, violato e'
l'art. 4, che qualifica come di "interesse nazionale" la protezione
delle minoranze linguistiche locali, che il legislatore regionale,
invece, ha qui gravemente danneggiato. Violato e' l'art. 25, in
quanto il principio proporzionalistico, formalmente rispettato, viene
in realta' leso nella sua piu' profonda (eppero' chiara) ratio.
Violato e' l'art. 62, che vuole che la rappresentanza dei ladini si
riferisca al gruppo, prima ancora che al singolo appartenente.
Violati sono gli artt. 56 e 92, che istituiscono una corrispondenza
biunivoca fra garanzia della rappresentanza del gruppo e azione
giudiziaria in difesa delle prerogative dello stesso. Violato e'
l'art. 84, che rende i gruppi linguistici, in quanto tali,
protagonisti della votazione del bilancio. Violato, infine, e'
ovviamente il combinato disposto di tali previsioni statutarie, che
entrano a comporre un sistema di garanzie forti e articolate della
rappresentanza ladina, che il legislatore ha letteralmente stravolto.
Violate, peraltro, sono anche le sopra indicate disposizioni
costituzionali (esse pure direttamente o indirettamente preordinate
alla garanzia dei gruppi linguistici). Violato e' l'art. 2, in quanto
agli elettori ladini si impedisce, per un verso, il libero esercizio
di un diritto individuale inviolabile come quello di voto, e per
l'altro si frappongono invalicabili ostacoli al godimento dei loro
diritti entro la formazione sociale di riferimento (il gruppo
linguistico e la sua espressione politica). Violato e' l'art. 3,
poiche' la legge impugnata persegue irragionevolmente una finalita'
costituzionalmente inaccettabile (lo sbarramento alle liste dei
gruppi linguistici minoritari). Nella misura in cui, poi, dietro la
legge impugnata si potesse intravvedere una finalita'
costituzionalmente apprezzabile (la semplificazione del sistema
partitico a fini di governabilita'), l'irragionevolezza della legge
impugnata non verrebbe meno, in quanto essa si disinteressa del tutto
della peculiarita' costituita dalle liste espressive di gruppi
linguistici minoritari, assoggettando alla clausola di sbarramento
anche queste. Vi e', poi, anche una irrazionalita' interna della
legge impugnata, che, nel mentre introduce la clausola di
sbarramento, incongruamente mantiene, per la distribuzione dei seggi
fra le liste "salvatesi" dallo sbarramento, il criterio del quoziente
corretto con il metodo Imperiali, nonche' quello dell'assegnazione
dei seggi residui con il sistema dei piu' alti resti. Tecniche,
queste, che favoriscono l'accesso alla rappresentanza delle
formazioni piu' piccole, e quindi mal si conciliano con l'intento di
semplificazione perseguito dal legislatore regionale.
Violato, poi, e' l'art. 6, atteso che il principio della tutela
delle minoranze linguistiche, ivi fissato ed ulteriormente
specificato nello statuto, viene vanificato, in particolare sbarrando
l'accesso alla rappresentanza alla lista espressiva di un gruppo
linguistico di straordinaria importanza storica e culturale come
quello ladino.
Violati, altresi', sono gli artt. 3, 48 e 49 della Costituzione,
atteso che la dimostrata non-neutralita' del sistema elettorale, per
come modificato dalla legge impugnata, pregiudica la libera ed
egualitaria competizione fra i partiti, e - parallelamente - il
libero ed egualitario esercizio del diritto di voto.
L'esigenza di una declaratoria di illegittimita' costituzionale
discende pianamente da tutte queste considerazioni. Non varrebbe
obiettare che tale declaratoria di incostituzionalita' sarebbe
preclusa dall'esistenza di un margine di apprezzamento del
legislatore regionale, al quale il giudice costituzionale non
potrebbe sostituirsi. Il caso, invero, e' ben diverso da quello
risolto da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sent. n. 438
del 1993. In quella occasione, infatti, la declaratoria di
inammissibilita' venne motivata rilevando che non vi era, "di fronte
ad una ipotetica illegittimita' costituzionale, una soluzione
obbligata ma una pluralita' di soluzioni", il che impediva a codesta
ecc.ma Corte di "sostituirsi al legislatore in una scelta a lui
riservata". Con tutta evidenza (lo si e' notato anche in dottrina:
cfr. S. Bartole, Ancora un caso di "inquietante inammissibilita'", in
Giur. cost. 1994, 424), il presupposto di tale declaratoria e' da
rintracciare nel tipo di pronuncia di incostituzionalita' che avrebbe
dovuto essere emessa: ipotizzandosi di dover ricorrere ad una
pronuncia additiva, si ritenne di non avere a disposizione quella
soluzione "a rime obbligate" che avrebbe potuto giustificarla, e -
constatata l'esistenza di una pluralita' di soluzioni (che lo stesso
ricorrente prospettava: cfr. la parte in fatto del ricorso, ad finem)
- ci si arresto' dinanzi al confine che delimita la discrezionalita'
del legislatore.
Neppure una declaratoria di incostituzionalita' "secca", poi,
avrebbe potuto essere soddisfacente. Il ricorso introduttivo del
giudizio definito con la sent. n. 438 del 1993, infatti, prospettava
l'illegittimita' costituzionale degli interi artt. 1 e 5, della legge
4 agosto 1993, n. 277, e l'eventuale accoglimento delle censure
avrebbe determinato la sostanziale inoperativita' dell'intero sistema
elettorale per come "amputato" delle disposizioni illegittime.
L'esigenza di assicurare la piena funzionalita' delle assemblee
rappresentative precludeva dunque anche questa strada (analoghe
osservazioni in S. Bartole, Op. cit., 427 sg.).
Nessun ostacolo di tal genere si frappone all'accoglimento del
presente ricorso. Nel caso che ne occupa, invero, il ricorrente
chiede, in via principale, la declaratoria di incostituzionalita'
"secca" della legge impugnata, in ragione della radicale
illegittimita' di una clausola di sbarramento (ancorche'
differenziata per i due collegi di Trento e di Bolzano) per l'accesso
al consiglio regionale della regione autonoma Trentino-Alto Adige,
sicche' non sussistono i limiti che si rinvengono, invece, nel caso
delle sentenze additive. L'auspicata declaratoria di
incostituzionalita', poi, non determinerebbe l'inoperativita' del
sistema elettorale per l'elezione del consiglio regionale della
regione Trentino-Alto Adige. La cosa e' di piana evidenza:
trattandosi di disposizioni che introducono una novella ad una legge
precedente, e che - inoltre - prevedono gli "aggiustamenti" del testo
della legge vecchia opportuni per dar seguito alla novella introdotta
dalla legge nuova, la loro incostituzionalita' determinerebbe
l'applicabilita', alle prossime consultazioni elettorali, della legge
regionale n. 7 del 1983, nel testo antecedente alle illegittime
modificazioni introdotte dalla legge impugnata. L'operativita' del
sistema sarebbe dunque in re ipsa, poiche' il sistema da applicarsi
non sarebbe altro che quello - gia' collaudato - anteriore
all'illegittima riforma.
Solo in via strettamente subordinata, e non alternativa, il
ricorrente censura la legge impugnata nella parte in cui questa non
prevede la propria inapplicabilita' alle liste espressione di
minoranze linguistiche in generale, e a quelle espressione della
minoranza linguistica ladina in particolare. Nella denegata ipotesi
in cui, invero, codesta ecc.ma Corte costituzionale non ritenesse di
dichiarare l'illegittimita' "secca" della legge impugnata, la
pronuncia manipolativa in stretto subordine richiesta non
incontrerebbe la stessa preclusione fatta valere dalla sent. n. 438
del 1993 per il diverso caso precedentemente ricordato.
Si deve invero considerare che la questione allora scrutinata
riguardava la disciplina (statale) delle elezioni politiche
nazionali, laddove oggi si controverte sulla disciplina (regionale)
delle elezioni del consiglio regionale della regione autonoma
Trentino-Alto Adige. La normativa di rango costituzionale di
riferimento e', dunque, parzialmente diversa, atteso che si applica
qui il principio di cui all'art. 25 dello statuto di autonomia, a
tenor del quale il sistema elettorale per l'elezione del consiglio
regionale deve essere proporzionale. Rettamente interpretato, come
abbiamo visto, in una con l'art. 2 dello statuto, tale principio
comporta la necessita' dell'apprestamento di una garanzia di
rappresentanza per i gruppi linguistici, in particolare (come
conferma l'art. 62 dello stesso statuto) in riferimento al gruppo
linguistico ladino. La sottrazione delle liste espressione di tale
gruppo all'applicazione della legge impugnata e', dunque,
costituzionalmente necessitata (a "rime obbligate").
Non varrebbe, a questo punto, ribattere che l'esistenza di una
censura subordinata dimostrerebbe la sussistenza di una
discrezionalita' legislativa (potendosi l'incostituzionalita' sanare
o con la declaratoria di illegittimita' dell'intera legge, o con la
prospettata pronuncia additiva). E' chiaro, infatti, che le due
soluzioni non sono in alternativa ma in sequenza: la seconda (la
pronuncia additiva) ha spazio solo nel caso in cui codesta ecc.ma
Corte costituzionale (e non certo il legislatore³) ritenga
insussistente il vizio radicale affliggente la legge - sopra
evidenziato - e constati il solo vizio parziale derivante
dall'applicabilita' della stessa alle minoranze linguistiche (e a
quella ladina in particolare). Conseguentemente, ad una pronuncia di
merito e', qui, impossibile non arrivare.
2. - Violazione, da parte dell'art. 1, comma 1, della legge
impugnata, nella parte in cui introduce un comma 01, primo periodo,
prima dell'art. 61, comma 1, della legge regionale n. 7 del 1983,
degli artt. 2 e 56 dello statuto della regione autonoma Trentino-Alto
Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), in riferimento agli artt. 4,
25, 62, 84 e 92 dello stesso statuto, e agli artt. 2, 3, 6, 48 e 49
della Costituzione. La legge impugnata, si e' visto, prevede uno
sbarramento diversamente articolato per il collegio elettorale di
Trento e per quello di Bolzano. Come si e' ricordato
nell'esposizione dei fatti di causa, l'art. 1, comma 1, della legge
impugnata, introducendo un comma 01, primo periodo, prima dell'art.
61, comma 1, della legge regionale n. 7 del 1983, dispone che "Nel
collegio provinciale di Trento, alle operazioni di ripartizione dei
seggi partecipano solo le liste che hanno ottenuto un numero di voti
validi pari almeno al 5 per cento del totale dei voti validi
riportati da tutte le liste nel collegio; l'eventuale parte
frazionaria si trascura".
Tale specifica previsione e' illegittima per le stesse ragioni che
determinano la generale illegittimita' della legge impugnata. Si
deve peraltro rilevare, in particolare riferimento a tale previsione
e ai suoi specifici effetti sul gruppo linguistico ladino, che la
popolazione complessiva della provincia di Trento, al censimento del
1991, risultava di 449.852 unita'. A fronte di tale popolazione
complessiva, il numero dei ladini dei sette comuni della Val di Fassa
(nei quali tale gruppo linguistico, in provincia di Trento, si
concentra) risultava essere (dati 1995) di 7.729 unita', per una
percentuale sul totale della popolazione dell' 1,7%. Poiche' alle
elezioni regionali del 21 novembre 1993 i voti validi sono stati
308.382, ponendo che i voti validi espressi dai ladini siano stati,
in termini percentuali, corrispondenti alla popolazione ladina
residente nella provincia di Trento, avremmo 5.242 voti ladini, pari
appunto all' 1,7% del totale di 308.382. Poiche' la soglia del 5%
sarebbe stata pari a 15.419 voti, noi avremmo avuto, applicando il
sistema ora introdotto dalla legge impugnata, che la lista
espressione del gruppo linguistico ladino avrebbe dovuto ottenere -
per avere rappresentanza - circa il 300% dei voti espressi dagli
appartenenti al gruppo. L'enormita' della pretesa introdotta dalla
legge impugnata disvela - anche qui - la sua illegittimita', poiche'
presuppone una monoliticita' del gruppo linguistico che non e'
realistica, in lesione della parita' di chances fra gruppi
linguistici, e della liberta' di voto di chi a tali gruppi
appartiene.
E' evidente invero che, con lo sbarramento imposto dalla
disposizione censurata, le popolazioni ladine della provincia di
Trento avrebbero chances ancor piu' ridotte delle attuali di vedersi
rappresentate da consiglieri direttamente espressi dal gruppo
linguistico, in violazione delle disposizioni statutarie e
costituzionali in epigrafe indicate, delle quali si e' sopra
prospettata la doverosa interpretazione. Non varrebbe opporre -
eventualmente ricordando la sent. n. 233 del 1994 - che per i ladini
della provincia di Trento non valgono le stesse garanzie speciali che
lo statuto prevede per i ladini della provincia di Bolzano. Un conto,
infatti, e' disporre con legge regionale garanzie ulteriori rispetto
a quelle statutarie, un altro - sempre con legge regionale,
peggiorare il trattamento sinora praticato alla popolazione ladina di
quella provincia. Ostano a tale scelta, infatti, gli artt. 2 e 25
dello statuto, per come sopra interpretati anche in relazione alle
altre disposizioni costituzionali e statutarie, che determinano
l'illegittimita' costituzionale di una clausola di sbarramento per
l'accesso al consiglio regionale della regione autonoma Trentino-Alto
Adige. Tanto, oltretutto, e' in rotta di collisione con la tendenza
che si sta maturando in ambito nazionale, dove - come si e' gia'
ricordato - e' in corso di approvazione una proposta di legge
costituzionale intenzionata proprio ad aumentare il livello di
protezione dei ladini della provincia di Trento.
Anche qui, il ricorrente auspica una declaratoria di
incostituzionalita' della disposizione censurata nella sua totalita',
e in via solo strettamente subordinata ne prospetta l'illegittimita'
nella parte in cui questa non prevede la propria inapplicabilita'
alle liste espressione di minoranze linguistiche in generale, e a
quelle espressione della minoranza linguistica ladina in particolare.
3. - Violazione, da parte dell'art. 1, comma 1, della legge
impugnata, nella parte in cui introduce un comma 01, secondo periodo,
prima dell'art. 61, comma 1, della legge regionale n. 7 del 1983,
degli artt. 2 e 56 dello statuto della regione autonoma Trentino-Alto
Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), in riferimento agli artt. 4,
25, 62, 84 e 92 dello stesso statuto, e agli artt. 2, 3, 6, 48 e 49
della Costituzione. Come si e' ricordato nell'esposizione dei fatti
di causa, l'art. 1, comma 1, della legge impugnata, introducendo un
comma 01, secondo periodo, prima dell'art. 61, comma 1, della legge
regionale n. 7 del 1983, dispone che "Nel collegio provinciale di
Bolzano, alle operazioni di ripartizione dei seggi partecipano solo
le liste che hanno ottenuto un numero di voti validi pari almeno al
quoziente naturale, calcolato dividendo il totale dei voti validi
riportati da tutte le liste nel collegio per il numero dei
consiglieri da eleggere nel medesimo; si trascura l'eventuale parte
frazionaria del quoziente". Anche qui siamo di fronte ad una clausola
di sbarramento: che si tratti del quoziente "naturale" non cambia i
termini della realta', e lo stesso legislatore regionale tratta lo
sbarramento nel collegio di Bolzano appunto come tale (v. anche la
lettera del comma 2), e quindi nello stesso identico modo in cui
tratta lo sbarramento nel collegio di Trento.
Tale specifica previsione e' illegittima per le stesse ragioni che
determinano la generale illegittimita' della legge impugnata.
Si deve peraltro rilevare, in particolare riferimento a tale
previsione e ai suoi specifici effetti sul gruppo linguistico ladino,
che la popolazione complessiva della provincia di Bolzano, al
censimento del 1991, risultava di 440.508 unita'. A fronte di tale
popolazione complessiva (per il 67,99% appartenente al gruppo
tedesco, per il 27,64% appartenente al gruppo italiano), il numero
dei ladini risultava essere di 18.434 unita', per una percentuale sul
totale della popolazione del 4,36%. Poiche' alle elezioni regionali
del 21 novembre 1993 i voti validi sono stati 307.838, ponendo che i
voti validi espressi dai ladini siano stati, in termini percentuali,
corrispondenti alla popolazione ladina residente nella provincia di
Bolzano, avremmo 13.421 voti ladini, pari appunto al 4,36% del totale
di 307.838. Poiche' il quoziente naturale era pari a 8.804 voti
(307.838 voti diviso 35 seggi), noi avremmo avuto, applicando il
sistema ora introdotto dalla legge impugnata, che la lista
espressione del gruppo linguistico ladino avrebbe dovuto ottenere -
per avere rappresentanza - ben il 66% dei voti espressi dagli
appartenenti al gruppo. L'enormita' della pretesa introdotta dalla
legge impugnata disvela - anche qui - la sua illegittimita', poiche'
- si ripete - presuppone una monoliticita' del gruppo linguistico che
non e' realistica e non puo' legittimamente essere pretesa, in
lesione della parita' di chances fra gruppi linguistici, e della
liberta' di voto di chi a tali gruppi appartiene.
Nella provincia di Bolzano, poi, vale la peculiare posizione del
gruppo linguistico ladino garantita dallo statuto (art. 62, per la
cui interpretazione v. sent. n. 233 del 1994), onde i profili di
illegittimita' gia' esaminati in riferimento alla previsione relativa
alla provincia di Trento ne escono ulteriormente rafforzati.
Anche qui, il ricorrente auspica una declaratoria di
incostituzionalita' della disposizione censurata nella sua totalita',
e in via solo strettamente subordinata ne prospetta l'illegittimita'
nella parte in cui questa non prevede la propria inapplicabilita'
alle liste espressione di minoranze linguistiche in generale, e a
quelle espressione della minoranza linguistica ladina in particolare.
4. - Violazione, da parte dell'art. 1, commi 2 e 3, della legge
impugnata, degli artt. 2 e 56 dello statuto della regione autonoma
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), in riferimento
agli artt. 4, 25, 62, 84 e 92 dello stesso statuto, e agli artt. 2,
3, 6, 48 e 49 della Costituzione. Come si e' ricordato
nell'esposizione dei fatti di causa, la legge impugnata dispone, al
comma 2, dell'art. 1, che nel primo comma dell'art. 61, della legge
regionale n. 7 del 1983, le parole "riportati da tutte le liste" sono
sostituite dalle parole "riportati dalle liste che hanno superato la
soglia di cui al comma 01". Al comma 3 dello stesso art. 1, poi,
dispone che nel secondo comma dello stesso art. 61, della legge n. 7
del 1983, le parole "voti residui di tutte le liste" sono sostituite
dalle parole "voti residui delle liste ammesse", e che le parole "A
queste operazioni partecipano anche le liste che non abbiano
raggiunto il quoziente elettorale interno" sono soppresse. Tali
previsioni sono, con piana evidenza, consequenziali a quelle di cui
al comma 1, e sono pertanto affette dai medesimi vizi, che tutte le
travolgono, valgono, pertanto, le considerazioni sopra sviluppate a
dimostrazione della loro illegittimita' costituzionale.
Anche qui, il ricorrente auspica una declaratoria di
incostituzionalita' della disposizione censurata nella sua totalita',
e in via solo strettamente subordinata ne prospetta l'illegittimita'
nella parte in cui questa non prevede la propria inapplicabilita'
alle liste espressione di minoranze linguistiche in generale, e a
quelle espressione della minoranza linguistica ladina in particolare.
P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimita'
costituzionale della legge regionale della regione autonoma
Trentino-Alto Adige 15 maggio 1998, n. 5, "Modifica della legge
regionale 8 agosto 1983, n. 7, concernente l'elezione del consiglio
regionale", pubblicata nel bollettino ufficiale della regione
Trentino-Alto Adige n. 22 del 26 maggio 1998, nella sua interezza, ed
in particolare per quanto riguarda l'art. 1, comma 1, nella parte in
cui introduce un comma 01, primo periodo, prima dell'art. 61, comma
1, della legge regionale n. 7 del 1983; l'art. 1, comma 1, nella
parte in cui introduce un comma 01, secondo periodo, prima dell'art.
61, comma 1, della legge regionale n. 7 del 1983; l'art. 1, comma 2;
l'art. 1, comma 3; in via subordinata, dichiarare l'illegittimita'
costituzionale della legge ovvero delle singole disposizioni sopra
indicate, nella parte in cui non prevedono la propria
inapplicabilita' alle liste espressione di minoranze linguistiche in
generale, e a quelle espressione della minoranza linguistica ladina
in particolare.
Si allegano al presente ricorso certificazione relativa alla
richiesta di votazione per gruppi in linguistici sul testo della
legge impugnata e dichiarazione sulla composizione del gruppo ladino
nel consiglio regionale delle regione autonoma Trentino-Alto Adige.
Roma, addi' 15 giugno 1998
Prof. avv. Massimo Luciani
98C0793