N. 398 SENTENZA 10 - 11 dicembre 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Agricoltura - Regioni Lombardia, Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna, Liguria, Molise, province autonome di Trento e Bolzano e regione Trentino-Alto Adige - Quote latte - Disciplina - Criteri di effettuazione della compensazione nazionale senza la preventiva acquisizione del parere delle regioni e delle province autonome - Adozione di un piano di abbandono totale o parziale della produzione lattiera senza la preventiva acquisizione del parere delle regioni e delle province autonome - Attribuzione all'A.I.M.A. anziche' alle regioni e alle province autonome del compito di provvedere alla riassegnazione in ambito regionale e provinciale delle quote latte abbandonate - Criteri di riassegnazione delle quote - Differimento dei termini previsto senza la preventiva acquisizione del parere delle regioni e delle province autonome - Violazione delle competenze regionali e provinciali in materia di programmazione e di sviluppo dell'agricoltura - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e regione e tra Stato e province autonome - Illegittimita' costituzionale - Appartenenza allo Stato la definizione legislativa dei tipi di contratto da ricomprendere nella generica formulazione di "cessione" che compare nella norma comunitaria - Esigenza di una regolamentazione uniforme sul territorio nazionale - Non fondatezza - Inammissibilita' - Cessazione della materia del contendere. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 2, comma 168; d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, art. 3, quarto comma, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642; d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, art. 3, commi 5 e 5-bis, primo periodo, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642; d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, art. 3 comma 5-bis, secondo periodo, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642; legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 2, comma 173, sostitutivo del comma 6 dell'art. 10 della legge 26 novembre 1992, n. 468; decreti-legge 16 maggio 1996, n. 260, 6 settembre 1996, n. 463, 23 ottobre 1996, n. 542, e 23 ottobre 1996, n. 552; leggi 23 dicembre 1996, n. 649, 20 dicembre 1996, n. 642, e 23 dicembre 1996, n. 662; art. 1 del d.-l. 15 marzo 1996, n. 124; art. 1, del d.-l. 16 maggio 1996, n. 260; art. 2 del d.-l. 8 luglio 1996, n. 353; art. 2 del d.-l. 6 settembre 1996, n. 463; art. 2 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552; legge 20 dicembre 1996, n. 642, nella parte in cui converte l'art. 2 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552; art. 2, commi 2 e 171, della legge 23 dicembre 1996, n. 662; art. 2, comma 172, della legge 23 dicembre 1996, n. 662; art. 3, commi 1 e 3, del d.-l. 8 luglio 1996, n. 353; art. 3, commi 1 e 3, del d.-l. 6 settembre 1996, n. 463; art. 3, commi 1 e 3, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642, e art. 1, comma 5, stessa legge; art. 11 del d.-l. 8 agosto 1996, n. 440; art. 11 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1996, n. 649, e art. 1, comma 2, stessa legge; legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 2, commi 169 e 170, nonche' commi 166 e 167; d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, art. 3, comma 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642; d.-l. 8 luglio 1996, n. 353, art. 3, commi 4 e 5; d.-l. 6 settembre 1996, n. 463, art. 3, commi 4 e 5; legge 20 dicembre 1996, n. 642, art. 1, comma 5; legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 2, comma 174). (Cost., artt. 2, 3, 5, 11, 18, 24, 41, 72, 77, 97, 113, 116, 117, 118 e 136; statuto Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, n. 2, 8 e 44; statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 21, 16 e 52, quarto comma, in relazione agli artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto stesso; d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49, art. 19).(GU n.50 del 16-12-1998 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dei decreti-legge 15 marzo
1996, n. 124, e 16 maggio 1996, n. 260 (Regime comunitario di
produzione lattiera); degli artt. 2 e 3 dei decreti-legge 8 luglio
1996, n. 353, 6 settembre 1996, n. 463, 23 ottobre 1996, n. 552
(Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della
pesca per il 1996) e dell'art. 1, commi 1, 3 e 5, della legge 23
dicembre 1996, n. 642 (Conversione in legge, con modificazioni, del
d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, concernente interventi urgenti nei
settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996);
dell'art. 11 dei decreti-legge 8 agosto 1996, n. 440, e 23 ottobre
1996, n. 542 (Differimento di termini previsti da disposizioni
legislative in materia di interventi in campo economico e sociale) e
dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge 23 dicembre 1996, n. 649
(Conversione in legge, con modificazioni, del d.-l. 23 ottobre 1996,
n. 542, recante differimento di termini previsti da disposizioni
legislative in materia di interventi in campo economico e sociale);
dell'art. 2, commi 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173 e 174,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), promossi con ricorsi della Regione Lombardia
notificati il 15 aprile, il 15 giugno e il 31 luglio 1996, il 20
gennaio (n. 2 ricorsi) e 27 gennaio 1997, depositati il 22 aprile, il
21 giugno e il 9 agosto 1996, il 29 gennaio e il 3 febbraio 1997,
rispettivamente iscritti ai nn. 18, 27 e 32 del registro ricorsi 1996
ed ai nn. 12, 14 e 20 del registro ricorsi 1997; della Regione Veneto
notificati il 15 aprile, il 15 giugno, il 2 agosto, il 25 settembre,
il 7 ottobre e il 21 novembre 1996, il 20 gennaio (n. 2 ricorsi) e 27
gennaio 1997, depositati il 22 aprile, il 21 giugno, il 9 agosto, il
2 e il 14 ottobre e il 27 novembre 1996, il 29 gennaio e il 3
febbraio 1997, rispettivamente iscritti ai nn. 19, 28, 33, 38, 41 e
47 del registro ricorsi 1996 ed ai nn. 13, 15 e 21 del registro
ricorsi 1997; della Regione FriuliVenezia Giulia notificati il 14
giugno, il 4 ottobre e il 21 novembre (n. 2 ricorsi) 1996, il 18
gennaio (n. 2 ricorsi) e il 24 gennaio 1997, depositati il 17 giugno,
l'8 ottobre e il 25 novembre 1996, il 24 e il 29 gennaio 1997,
rispettivamente iscritti ai nn. 25, 40, 45 e 46 del registro ricorsi
1996 ed ai nn. 3, 4 ed 8 del registro ricorsi 1997; della Regione
EmiliaRomagna notificato il 6 agosto 1996, depositato il 14
successivo ed iscritto al n. 34 del registro ricorsi 1996; della
Regione Lazio, notificato il 25 settembre 1996, depositato il 1
ottobre 1996 ed iscritto al n. 37 del registro ricorsi 1996; della
Regione Basilicata, notificati il 23 settembre e il 21 novembre 1996,
depositati il 2 ottobre e il 28 novembre 1996, iscritti ai nn. 39 e
48 del registro ricorsi 1996; della Regione Molise notificato il 15
ottobre 1996, depositato il 23 successivo ed iscritto al n. 42 del
registro ricorsi 1996; della Regione Liguria notificato il 22
novembre 1996, depositato il 2 dicembre 1996 ed iscritto al n. 49
del registro ricorsi 1996; della provincia autonoma di Bolzano
notificati il 20, il 22 ed il 27 gennaio 1997, depositati il 29
successivo ed iscritti ai nn. 9, 10 e 11 del registro ricorsi 1997.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella udienza pubblica del 10 novembre 1998 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi gli avvocati Massimo Luciani per le Regioni Veneto e
Lombardia, Renato Fusco per la Regione Friuli-Venezia Giulia,
Salvatore Di Mattia per la Regione Emilia-Romagna, Roland Riz e
Sergio Panunzio per la provincia autonoma di Bolzano, Achille
Chiappetti per la Regione Lazio e l'Avvocato dello Stato Oscar
Fiumara per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con due distinti ricorsi, notificati il 15 aprile 1996 e
depositati il 22 aprile 1996, le Regioni Lombardia e Veneto
sollevano, in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 24, 41, 77, 113, 117 e
118 della Costituzione numerose questioni di legittimita'
costituzionale nei confronti del d.-l. 15 marzo 1996, n. 124 (Regime
comunitario di produzione lattiera), nel suo complesso e nei
confronti delle disposizioni contenute nell'art. 1.
Il d.-l. 15 marzo 1996, n. 124, stabilisce che: a) l'Azienda di
Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA), entro il 31
marzo 1996, deve provvedere alla pubblicazione di bollettini di
aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota latte e
dei quantitativi loro spettanti nel periodo di applicazione del
regime comunitario delle quote latte 1995-1996 (art. 1, comma 1); b)
ai fini della trattenuta e del versamento del prelievo supplementare
per il 1995-1996, gli acquirenti sono tenuti all'osservanza delle
risultanze dei predetti bollettini di aggiornamento (art. 1, comma
4); c) resta sospesa, sino al 31 marzo 1997, l'efficacia dell'art.
2-bis del d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727 (Norme per l'avvio degli
interventi programmati in agricoltura e per il rientro della
produzione lattiera nella quota comunitaria), convertito dalla legge
24 febbraio 1995, n. 46, che ha introdotto, in ogni caso di
contenzioso e nelle more dell'accertamento definitivo delle posizioni
individuali, la possibilita' di autocertificare la produzione (art.
1, comma 2); d) l'eventuale ricorso in opposizione avverso le
determinazioni contenute nei bollettini deve pervenire all'AIMA entro
il termine perentorio di quindici giorni dalla pubblicazione dei
bollettini stessi da parte delle Regioni; l'AIMA si deve pronunciare
su tale ricorso entro il termine di trenta giorni, decorsi i quali,
senza che sia intervenuta alcuna pronuncia, il ricorso si intende
respinto a tutti gli effetti e contro il provvedimento cosi' formato
e' esperibile il ricorso giurisdizionale ovvero il ricorso
straordinario al Capo dello Stato (art. 1, comma 3); e) la
compensazione della produzione lattiera eccedentaria di cui all'art.
5 della legge 26 novembre 1992, n. 468 (Misure urgenti nel settore
lattiero-caseario), deve essere effettuata, a partire dal periodo
1995-1996, seguendo specifici criteri di priorita' tra i produttori
(art. 2, comma 1).
Le Regioni ricorrenti, premesso che la normativa incide sulla
materia dell'agricoltura e quindi sulle competenze regionali,
deducono, innanzitutto, la illegittimita' costituzionale dell'intero
d.-l. per violazione degli artt. 77, 117 e 118 della Costituzione,
dal momento che il decreto stesso sarebbe privo del requisito della
straordinaria necessita' ed urgenza.
Le ricorrenti eccepiscono poi la illegittimita' dell'art. 1, commi
1 e 4, del decreto, per violazione degli artt. 11, 41, 117 e 118
della Costituzione, dal momento che esso introdurrebbe, sia pure per
il solo periodo 1995-1996, una categoria del tutto speciale di
bollettini, i cui effetti sul governo del settore lattiero-caseario
sarebbero devastanti per le Regioni: tali bollettini, infatti,
avrebbero valore definitivo e sostitutivo di qualsiasi precedente
determinazione, con riferimento ad una campagna che, in base alla
normativa comunitaria finalizzata a consentire una gestione corretta
e programmata della produzione lattiera, dovrebbe considerarsi
conclusa, posto che essa ha ad oggetto il periodo 1 aprile 1995-31
marzo 1996. La retroattivita' della disciplina comporterebbe anche la
violazione dell'art. 41 della Costituzione: non a caso, del resto, in
base alla normativa previgente, i bollettini dovevano essere
pubblicati dall'AIMA entro il 31 gennaio di ciascun anno, con
l'indicazione dei quantitativi spettanti ai singoli produttori nel
periodo avente inizio il 1 aprile successivo. Ad avviso delle
ricorrenti, sarebbero violati ancora gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, dal momento che nessuna partecipazione delle Regioni e'
prevista nella adozione dei nuovi bollettini.
Le Regioni contestano anche la legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 3, del d.-l. n. 124 del 1996, ritenendolo lesivo
degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, in relazione agli artt.
117 e 118 della stessa Costituzione. Gli effetti pregiudizievoli per
i produttori, derivanti dalla normativa impugnata, non potrebbero,
infatti, non ripercuotersi anche sull'esercizio delle competenze
delle Regioni in materia, dal momento che le stesse, gia' private di
qualsiasi possibilita' di intervento, sia pure solo consultivo,
sarebbero poste nell'impossibilita' di governare, sul piano
programmatorio, un comparto della politica agraria, percorso da un
contenzioso capillare e diffuso.
Da ultimo, le Regioni ricorrenti contestano la violazione degli
artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, perche' il bollettino di cui
all'art. 1 del d.-l. n. 124 rappresenterebbe uno strumento nuovo, in
relazione al quale il Governo avrebbe dovuto rinnovare, con
riferimento al procedimento da seguire per la sua approvazione, la
previsione della partecipazione delle Regioni, quanto meno nella
forma del parere.
Una censura particolare e' posta, poi, dalla sola Regione
Lombardia, la quale, sul presupposto che la disciplina impugnata
presupporrebbe necessariamente il richiamo alla normativa contenuta
nell'art. 2, comma 1, del d.-l. n. 727 del 1994, convertito dalla
legge n. 46 del 1995, anche se calata nel peculiare bollettino di cui
all'art. 1 del d.-l. in esame, ritiene che di questa dovrebbe essere
nuovamente valutata la legittimita' costituzionale in riferimento
agli artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione, in quanto verrebbe
ad essere attribuito un premio alle Regioni che hanno adottato piani
di produzione lattiera in aumento, nonostante le conosciute
necessita' di riduzione. Ma risulterebbero violati anche gli artt. 3
e 41 della Costituzione, per la discriminatoria quanto ingiustificata
penalizzazione degli operatori agricoli del settore lattiero-caseario
della Lombardia, e di riflesso della effettivita' della funzione
legislativa e amministrativa regionale.
2.1. - Con ricorso notificato il 14 giugno 1996 e depositato il 17
giugno 1996, la Regione Friuli-Venezia Giulia solleva questione di
legittimita' costituzionale nei confronti del d.-l. 16 maggio 1996,
n. 260 (Regime comunitario di produzione lattiera), che reitera,
senza modificazioni, il d.-l. n. 124 del 1996, non convertito,
chiedendone la dichiarazione di illegittimita' costituzionale per
violazione degli artt. 3 e 77 della Costituzione e degli artt. 4,
numero 2, 8 e 44 del proprio statuto speciale.
La ricorrente prospetta innanzitutto la violazione dell'art. 44
dello statuto, dal momento che il Governo non ha invitato il
presidente della Giunta a partecipare alla seduta del Consiglio dei
ministri nella quale il decreto e' stato adottato. La Regione deduce,
poi, la violazione del principio di leale collaborazione, perche' il
Governo avrebbe adottato il decreto senza alcuna previa consultazione
con le Regioni e con la Regione Friuli-Venezia Giulia in particolare.
Lo stesso decreto sarebbe, altresi', illegittimo, ad avviso della
ricorrente, perche' emanato in mancanza dei presupposti di necessita'
ed urgenza che, in base all'art. 77 della Costituzione, ne
legittimano l'adozione, e perche' reitererebbe un precedente decreto.
Quanto al contenuto della normativa censurata, la Regione
Friuli-Venezia Giulia eccepisce la illegittimita' dell'art. 1, comma
1, del decreto impugnato, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, dal momento che la previsione della pubblicazione, ad
opera dell'AIMA, dei nuovi bollettini entro il 31 marzo 1996, sarebbe
illogica e irragionevole, essendo, alla data di emanazione del
decreto, gia' scaduto da tempo tale termine.
Sotto altro profilo, la previsione sarebbe incongrua, poiche' la
stessa impone la pubblicazione di un bollettino in relazione alla
annata 1995-1996, quindi a campagna lattiera gia' terminata.
Anche l'art. 1, comma 3, del d.-l. sarebbe infine illegittimo, dal
momento che irragionevolmente non consentirebbe la impugnabilita'
immediata del provvedimento dell'AIMA di determinazione dei
quantitativi.
2.2. - Avverso il d.-l. n. 260 del 1996 hanno proposto ricorso,
notificato il 15 giugno 1996 e depositato il 21 giugno 1996, anche le
Regioni Lombardia e Veneto, le quali, sottolineando come il Governo
non abbia neanche provveduto alla consultazione del Comitato
permanente per le politiche agroalimentari e forestali, comunque
inidoneo ad assicurare il rispetto della partecipazione regionale
alle scelte in materia di quote latte imposto dalla sentenza di
questa Corte n. 520 del 1995, hanno prospettato le medesime questioni
gia' sollevate in riferimento al d.-l. n. 124 del 1996 e hanno
chiesto l'estensione della impugnativa sia alla eventuale sanatoria,
sia all'eventuale d.-l. che dovesse reiterare quello impugnato, in
caso di mancata conversione di questo, in base ai principi enunciati
ancora da questa Corte nella sentenza n. 84 del 1996.
3.1. - Con ricorsi, notificati rispettivamente il 31 luglio e 2
agosto 1996 e depositati il 9 agosto 1996, le Regioni Lombardia e
Veneto sollevano questioni di legittimita' costituzionale nei
confronti del d.-l. 8 luglio 1996, n. 353 (Interventi urgenti nei
settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), che ha
reiterato, apportando alcune innovazioni, il d.-l. n. 260 del 1996,
non convertito.
L'art. 2, che riproduce l'art. 1 dei precedenti decreti, al comma
1, prevede che nel procedimento di riduzione delle quote latte venga
acquisito il parere del Comitato permanente per le politiche
agroalimentari e forestali. L'art. 3, al comma 2, introduce il comma
12-bis nell'art. 5 della legge n. 468 del 1992, il quale dispone che
la compensazione nazionale della produzione eccedentaria deve essere
effettuata entro il 31 agosto di ciascun anno, sulla base delle
dichiarazioni che gli acquirenti sono tenuti a trasmettere entro il
15 maggio. Il comma 3 del medesimo articolo stabilisce che,
limitatamente al periodo 1995-1996, gli acquirenti versano entro il
30 settembre 1996 il prelievo supplementare sulla base di appositi
elenchi redatti dall'AIMA a seguito della compensazione nazionale. Ai
commi 4 e 5, l'art. 3 prevede che l'AIMA adotti un programma
volontario di abbandono totale o parziale della produzione lattiera,
previa corresponsione di una indennita' a ciascun produttore per la
cessione delle quote latte di cui e' titolare, che confluiscono nella
riserva nazionale, e che l'AIMA provveda alla riassegnazione delle
quote ai produttori che ne facciano richiesta, ad un prezzo pari
all'indennita' versata, in base ad alcuni criteri di priorita' ivi
espressamente indicati.
L'art. 4, infine, dispone che per l'anno 1995 e' differito al 31
dicembre il termine del 30 novembre stabilito nell'art. 10, comma 6,
della legge 26 novembre 1992, n. 468, per la cessione delle quote
latte. L'affitto di quote latte, previsto dall'art. 10, comma 2,
della stessa legge, e' invece consentito esclusivamente per la durata
di un intero periodo lattiero e puo' essere rinnovato solo due volte.
Le ricorrenti chiedono, innanzitutto, l'estensione della
impugnativa sia alla eventuale sanatoria, sia all'eventuale d.-l. che
dovesse reiterare quello impugnato.
Nel merito, le ricorrenti, oltre a proporre le medesime censure
gia' sollevate nei confronti dei decreti non convertiti, rilevano che
il parere introdotto dall'art. 2, comma 1, non sarebbe idoneo a
realizzare il principio di leale collaborazione in materia. Si
tratterebbe, infatti, di una previsione, oltre che tardiva, in quanto
il nuovo bollettino e' stato gia' pubblicato, del tutto inidonea ad
assicurare il rispetto delle competenze regionali.
Oggetto di una nuova censura e', invece, la disposizione di cui
all'art. 3, comma 3, del d.-l. n. 353. A giudizio di entrambe le
ricorrenti, la sovrapposizione di un livello di compensazione
nazionale a quello provinciale gestito dalle associazioni dei
produttori di latte (APL), aggraverebbe i guasti gia' prodotti dalle
quote e dai loro meccanismi applicativi a seguito della legge n. 46
del 1995, di conversione del d.-l. n. 727 del 1994. Le ricorrenti
censurano, infine, adducendo le medesime argomentazioni, la
disposizione dell'art. 3, comma 5, perche' consentirebbe una
riassegnazione di quote sulla base di priorita' penalizzanti per le
Regioni Lombardia e Veneto e per i loro produttori. 3.2. - Anche la
Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il 6 agosto 1996 e
depositato il 14 agosto 1996, impugna il d.-l. n. 353 del 1996,
censurando, in particolare, le disposizioni di cui agli artt. 2,
commi 1 e 4 (disciplina dei bollettini AIMA e relativi ricorsi), 3,
comma 1 (fissazione dei criteri da adottare nella compensazione della
produzione eccedentaria, con conferma, relativamente agli adempimenti
concernenti il periodo 1995-1996, della perequazione delle consegne a
livello di associazioni di produttori), e 3, commi 4 e 5 (programma
per l'abbandono della produzione lattiero-casearia), per violazione
degli artt. 11, 41, 117 e 118 della Costituzione, nonche' del
principio di leale collaborazione, precisando che la propria
impugnazione dovra' ritenersi estesa alla legge di conversione o al
decreto che eventualmente dovesse reiterare quello impugnato in caso
di mancata conversione dello stesso. La ricorrente deduce in primo
luogo la compressione delle funzioni regionali in materia di
agricoltura e, in particolare, la vanificazione del ruolo di
vigilanza attribuito alle Regioni nella esecuzione del programma di
rientro delle eccedenze lattiero-casearie e di quello di
rappresentazione degli interessi della produzione coincidente con il
territorio regionale. Dalla applicazione dei criteri in base ai quali
deve essere effettuata la compensazione, ferma restando la procedura
di compensazione a livello di associazioni di produttori,
deriverebbero, poi, per i produttori delle Regioni padane, ulteriori
svantaggi, in quanto verrebbe accollato loro un onere che dovrebbe
invece essere piu' equamente ripartito su base nazionale. Il
mantenimento della compensazione a livello di associazioni dei
produttori contrasterebbe con il regolamento comunitario che,
consentendo la compensazione delle consegne a livello di acquirente o
a livello nazionale, escluderebbe dalle funzioni attribuite alle
associazioni stesse l'intervento nella compensazione delle consegne
del latte; da qui la violazione dell'art. 11 della Costituzione. Le
disposizioni dell'art. 3 del decreto-legge, concernenti gli incentivi
all'abbandono della produzione lattiera, sarebbero poi illegittime in
quanto non prevederebbero alcuna forma di intervento regionale e
quindi non consentirebbero di tenere conto, nel momento in cui si
impongono sacrifici, delle scelte di politica economica e di aderenza
alle realta' locali in cui si sostanzia, ad avviso della ricorrente,
l'esistenza stessa delle Regioni.
4.1. - Con ricorso notificato il 25 settembre 1996 e depositato il
1 ottobre 1996, la Regione Lazio solleva questione di legittimita'
costituzionale nei confronti dell'art. 11 del d.-l. 8 agosto 1996, n.
440 (Differimento di termini previsti da disposizioni legislative in
materia di interventi in campo economico e sociale), per violazione
degli artt. 3, 5, 11, 97, 116, 117 e 118 della Costituzione, in
relazione agli artt. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri), 3 e 50 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382) e 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento
delle autonomie locali). L'art. 11 del decreto impugnato, al comma
1, stabilisce che "Con effetto dal periodo 1995-1996 di
regolamentazione della produzione lattiera, cessa l'applicazione
della procedura di compensazione prevista dall'art. 5, commi 5, 6, 7,
8 e 9, della legge 26 novembre 1992, n. 468, e gli adempimenti gia'
svolti ai sensi delle predette disposizioni non hanno effetto". Il
comma 2 dispone che i versamenti e le restituzioni delle somme
trattenute dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare,
previsti dalla legge 26 novembre 1992, n. 468, sono effettuati a
seguito dell'espletamento delle procedure di compensazione nazionale
da parte dell'AIMA e che sulle somme residue spettanti ai produttori
sono dovuti gli interessi calcolati al tasso legale. Il comma 3,
infine, si riferisce agli acquirenti che hanno gia' disposto la
restituzione delle somme ai produttori, ai sensi dell'art. 5, comma
8, della legge n. 468 del 1992, prevedendo che gli stessi procedano a
nuove trattenute nei confronti dei produttori interessati, in misura
pari all'ammontare delle somme restituite e che, ove cio' non sia
possibile, si applichino le disposizioni di cui all'art. 7 della
stessa legge n. 468. La ricorrente, pur dando atto che nei confronti
dell'Italia era stata avviata una procedura comunitaria di infrazione
a causa del mantenimento del sistema di compensazione a livello di
associazioni di produttori, sostiene che lo Stato italiano avrebbe
potuto contrastare nelle sedi opportune la procedura avviata nei suoi
confronti anziche' eliminare quel livello di compensazione. Le
disposizioni impugnate sarebbero, quindi, illegittime sia per
violazione del principio di leale collaborazione, perche' adottate
senza alcun coinvolgimento delle Regioni singolarmente interessate o
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni
e le Province autonome, sia perche' la compensazione effettuata
dall'AIMA a livello nazionale penalizzerebbe illogicamente le Regioni
piu' meritevoli - che nell'esercizio delle loro attribuzioni hanno
svolto programmi di razionalizzazione e di ristrutturazione delle
aziende del settore - ripartendo con esse, e con i produttori che
operano sul loro territorio, il surplus causato da altre Regioni. La
scelta del Governo italiano, peraltro, non rispetterebbe neanche la
normativa comunitaria, la quale avrebbe sempre ritenuto preferenziale
la valorizzazione della dimensione regionale come unita' operativa
degli interventi dettati dallo Stato nello specifico settore. La
medesima disciplina sarebbe poi lesiva degli artt. 3, 97, 117 e 118
della Costituzione, in quanto la sua portata retroattiva sarebbe
irrazionale, perche' danneggerebbe le posizioni consolidate dei
produttori nella campagna 1995-1996, ormai conclusa, e vanificherebbe
ad un tempo la programmazione regionale nel settore. L'art. 3 della
Costituzione sarebbe violato anche sotto il profilo dell'eccesso di
potere legislativo, della irrazionalita' e della incongruita' delle
disposizioni impugnate rispetto ai fini perseguiti, in quanto,
risalendo la violazione della normativa comunitaria al 1 marzo 1993,
l'intervento sarebbe comunque tardivo.
4.2. - Anche la Regione Veneto, con ricorso notificato il 25
settembre 1996 e depositato il 2 ottobre 1996, impugna l'art. 11 del
d.-l. n. 440 del 1996, deducendo, innanzitutto, la illegittimita'
delle disposizioni contenute nel d.-l. per contrasto con l'art. 77
della Costituzione, in riferimento agli artt. 5, 117 e 118,
difettando, nel caso, ad avviso della ricorrente, i requisti della
decretazione d'urgenza. Quanto al merito, la Regione rileva che la
soppressione del livello provinciale di compensazione delle eccedenze
lattiere, non sostituito da alcuna partecipazione delle Regioni,
lederebbe le competenze programmatorie delle Regioni stesse, mentre
l'efficacia interamente retroattiva determinerebbe la violazione non
solo degli artt. 117 e 118, ma anche dell'art. 11 (sotto il profilo
che la scansione temporale della campagna di produzione
lattiero-casearia e' stabilita da norme comunitarie) e dell'art. 41
della Costituzione (sotto il profilo che le posizioni individuali dei
singoli produttori sarebbero alterate retroattivamente, in contrasto
anche con la normativa comunitaria, che, viceversa, richiede una
gestione corretta e programmata della produzione lattiera).
4.3. - Con ricorso notificato il 23 settembre 1996 e depositato il
2 ottobre 1996, la Regione Basilicata censura a sua volta l'art. 11
del d.-l. n. 440 del 1996, eccependone, in primo luogo, la
illegittimita' per violazione degli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione, in riferimento all'art. 12 della legge 23 agosto 1988,
n. 400, in quanto lo stesso decreto e' stato adottato senza alcuna
preventiva consultazione della Conferenza Stato-Regioni. Lo stesso
articolo sarebbe poi illegittimo per violazione degli artt. 3, 18 e
41 della Costituzione, dal momento che con efficacia retroattiva
verrebbero messi irragionevolmente nel nulla gli adempimenti gia'
svolti in base alla normativa previgente e perche' risulterebbero
lese sia la liberta' di iniziativa economica che quella di
associazione; quest'ultima violata dalla soppressione della
compensazione per associazioni di produttori.
4.4. - Con ricorso notificato il 15 ottobre 1996 e depositato il 23
ottobre 1996, la Regione Molise contesta la legittimita' della
retroattiva disciplina introdotta dall'art. 11 del d.-l. n. 440 del
1996, in relazione all'art. 77 della Costituzione, essendo dubbia la
sussistenza dei presupposti di necessita' e urgenza, e in relazione
all'art. 41 della Costituzione, per il fatto che alcuni produttori
della Regione rischierebbero di dover versare un prelievo
supplementare, mentre la minor produzione complessiva regionale
potrebbe andare a favorire altre Regioni che globalmente hanno
prodotto in eccesso. Ma, secondo la ricorrente, la normativa
impugnata contrasterebbe anche con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, perche' e' stata adottata senza alcuna preventiva
consultazione delle Regioni e senza l'acquisizione del necessario
parere della Conferenza Stato-Regioni. Illegittimo, per contrasto
con gli artt. 3 e 97 della Costituzione sarebbe, poi, l'art. 11,
comma 3, in quanto violerebbe i principi di buona amministrazione e
di ragionevolezza riconoscere, da un lato, l'impossibilita' per gli
acquirenti di operare il recupero del prelievo restituito nei
confronti di taluni produttori e, dall'altro, imporre alle Regioni,
ai sensi dell'art. 7 della legge n. 468 del 1992, di recuperare
coattivamente somme non piu' in possesso degli acquirenti stessi per
avere questi ottemperato a norme preesistenti.
5.1. - Con ricorso notificato il 4 ottobre 1996 e depositato l'8
ottobre 1996, la Regione Friuli-Venezia Giulia solleva numerose
questioni di legittimita' costituzionale nei confronti del d.-l. 6
settembre 1996, n. 463 (Interventi urgenti nei settori agricoli e
fermo biologico della pesca per il 1996), adottato a seguito della
mancata conversione del precedente decreto n. 353 del 1996. Il d.-l.
n. 463 reitera le disposizioni del precedente decreto gia' oggetto di
impugnazione da parte di alcune Regioni, introducendo alcune
modificazioni. In particolare, l'art. 2, comma 1, prescrive che il
parere del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e
forestali abbia ad oggetto i criteri per la riduzione delle quote
individuali previsti dall'art. 2, comma 1, della legge n. 46 del
1995, di conversione del d.-l. n. 727 del 1994; l'art. 2, comma 2,
abroga l'art. 2-bis del d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito
dalla legge n. 46 del 1995, definitivamente e a decorrere dal periodo
1995-1996 (in precedenza, della applicazione di tale disposizione era
prevista solo la sospensione); l'art. 3, comma 1, non prevede piu' la
compensazione per APL e stabilisce che l'AIMA, per la gestione del
meccanismo di compensazione nazionale, puo' avvalersi, attraverso la
stipulazione di apposita convenzione, della collaborazione di enti
pubblici o di organismi privati, alla stregua di criteri ivi
specificati; l'art. 3, comma 2, introduce il comma 12-bis nell'art.
5 della legge n. 468 del 1992, il quale al fine di consentire
l'eventuale restituzione ai produttori di somme trattenute dagli
acquirenti, conferma in capo all'AIMA il potere di operare, entro il
31 luglio di ciascun anno, la compensazione nazionale sulla base
delle dichiarazioni degli acquirenti stessi e dei dati relativi alle
situazioni mensili che essi sono tenuti a trasmettere alle Regioni
mensilmente per consentire il monitoraggio del latte
commercializzato; l'art. 3, comma 3, ribadisce la disciplina speciale
una tantum gia' contenuta nei precedenti decreti e impone agli
acquirenti di operare il versamento del prelievo supplementare entro
il 30 settembre 1996, sulla base di elenchi redatti dall'AIMA a
seguito di compensazione nazionale operata entro il 25 settembre
1996, con riferimento ai bollettini di aggiornamento di cui all'art.
2, comma 1. La Regione Friuli-Venezia Giulia deduce, innanzitutto,
la illegittimita' degli artt. 2 e 3 del d.-l. impugnato per
violazione degli artt. 4, 8 e 44 dello statuto di autonomia, nonche'
del principio di leale collaborazione, in quanto il decreto avrebbe
dovuto essere adottato previa consultazione delle Regioni e il
presidente della Giunta avrebbe dovuto essere invitato a partecipare
alla seduta del Consiglio dei ministri. Ne' di tale consultazione
potrebbe ritenersi idonea realizzazione la preventiva acquisizione
del parere del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e
forestali, previsto per la prima volta dal d.-l. 8 luglio 1996, n.
353, in relazione ad un'attivita' che avrebbe dovuto essere
completata entro il 31 marzo 1996. La ricorrente deduce poi la
violazione dell'art. 77 della Costituzione, in relazione alle
competenze regionali in materia, sia per insussistenza dei
presupposti di straordinaria necessita' ed urgenza, sia per il
carattere reiterativo di precedenti decreti. Quanto al merito delle
disposizioni impugnate, la ricorrente, oltre a riproporre le censure
gia' svolte in relazione alla disciplina dei bollettini di
aggiornamento dell'AIMA, deduce la illegittimita' costituzionale, per
violazione delle competenze regionali in materia di agricoltura e
zootecnia e del principio di leale collaborazione, dell'art. 3 del
d.-l. n. 463 del 1996. In particolare, la indicazione del criterio di
cui alla lettera c) per l'abbandono della produzione lattiera
(priorita' per i produttori ubicati nelle zone svantaggiate) non
potrebbe trovare applicazione nella Regione e si tradurrebbe in un
ingiustificato vantaggio per altre aree geografiche. Ma anche la
previsione che la compensazione avvenga, retroattivamente, sulla base
di bollettini notoriamente pieni di errori, appare irragionevole, in
considerazione della scansione temporale ipotizzata, che non puo'
essere rispettata. Quanto alle disposizioni relative ai programmi di
abbandono, la ricorrente deduce la illegittimita' della previsione di
una riserva nazionale, introdotta senza alcuna consultazione delle
Regioni, nonche' della previsione della riattribuzione in ambito
regionale solo del cinquanta per cento delle quote oggetto di
abbandono, e cio' tanto piu' in quanto i criteri per la
riassegnazione avrebbero dovuto essere stabiliti, in ambito
regionale, dalle singole Regioni.
5.2. - Anche la Regione Veneto, con ricorso notificato il 7 ottobre
1996 e depositato il 14 ottobre 1996, contesta la legittimita'
costituzionale degli artt. 2 e 3 del d.-l. n. 463 del 1996, deducendo
innanzitutto la violazione degli artt. 77, 117 e 118 della
Costituzione sia per la mancanza dei requisiti di necessita' e
urgenza, sia per l'incidenza su materie di competenza regionale senza
alcuna preventiva consultazione della Conferenza Stato-Regioni, e
comunque senza prevedere tale intervento o quello delle singole
Regioni nel procedimento per la riduzione delle quote latte. Quanto
al merito delle disposizioni impugnate, la ricorrente riproduce
sostanzialmente le censure gia' proposte nei confronti dei precedenti
decreti, sottolineando i problemi posti dalla sovrapposizione di
interventi normativi non adeguatamente coordinati. Mentre, infatti,
l'art. 3, comma 1, sembrerebbe ipotizzare una compensazione nazionale
meramente eventuale, il d.-l. n. 440 del 1996 dispone che la
compensazione debba avvenire unicamente a livello nazionale.
6.1. - Con ricorso notificato il 21 novembre 1996 e depositato il
25 novembre 1996, la Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la
legittimita' costituzionale dell'art. 11 del d.-l. 23 ottobre 1996,
n. 542 (Differimento di termini previsti da disposizioni legislative
in materia di interventi in campo economico e sociale), che ha
reiterato senza modificazioni le disposizioni contenute nell'art. 11
del d.-l. n. 440 del 1996. La Regione Friuli ripropone nei
confronti del d.-l. n. 542 tutte le censure gia' proposte nei
confronti del decreto n. 440 del 1996, sottolineando la violazione
dell'art. 77 della Costituzione ad opera di un atto iterativo di un
decreto non convertito, e quindi illegittimo secondo quanto ritenuto
da questa Corte nella sentenza n. 360 del 1996.
6.2. - Il d.-l. n. 542 e' impugnato, con ricorso notificato il 21
novembre 1996 e depositato il 28 novembre 1996, anche dalla Regione
Basilicata, la quale, peraltro, si limita a ripetere le medesime
censure gia' sollevate nei confronti dell'art. 11 del d.-l. n. 440.
6.3. - Con ricorso notificato il 22 novembre 1996 e depositato il 2
dicembre 1996, la Regione Liguria solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11 del d.-l. 6 settembre 1996, n. 542,
deducendo la violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione e
del principio di leale cooperazione, perche' il decreto e' stato
adottato senza la preventiva acquisizione del parere della Conferenza
Stato-Regioni. L'art. 11 violerebbe poi gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, in relazione agli artt. 3 e 97, dal momento che: la
disciplina impugnata comporterebbe la compressione del potere
legislativo e di programmazione delle Regioni; l'efficacia
retroattiva vanificherebbe, senza alcuna ragione giustificatrice, gli
atti gia' adottati dalle Regioni in materia e ne determinerebbe ex
post la caducazione degli effetti; la stessa procedura di
compensazione nazionale irrazionalmente anteporrebbe, nei criteri di
preferenza, i produttori titolari di quota A e B ai produttori delle
zone svantaggiate, di cui alla direttiva CEE 75/268.
7.1. - Con ricorso notificato il 21 novembre 1996 e depositato il
25 novembre 1996, la Regione Friuli-Venezia Giulia censura il d.-l.
23 ottobre 1996, n. 552 (Interventi urgenti nei settori agricoli e
fermo biologico della pesca per il 1996), che reitera il precedente
decreto n. 463, non convertito, proponendo le medesime questioni gia'
sollevate nei confronti di quest'ultimo.
7.2. - Anche la Regione Veneto, con ricorso notificato il 21
novembre 1996 e depositato il 27 novembre 1996, ripropone nei
confronti del d.-l. n. 552 tutte le censure gia' sollevate nei
confronti del decreto n. 463 del 1996, eccependo anche la violazione
dell'art. 77 della Costituzione, in relazione agli artt. 117 e 118,
alla luce di quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 360
del 1996.
8.1. - Con ricorso notificato il 18 gennaio 1997 e depositato il 24
gennaio 1997, la Regione Friuli-Venezia Giulia solleva questione di
legittimita' costituzionale nei confronti della legge 23 dicembre
1996, n. 649, con la quale e' stato convertito, senza modificazioni,
l'art. 11 del d.-l. n. 542 del 1996. La ricorrente, oltre a
riproporre tutte le censure gia' avanzate nei confronti del d.-l. n.
542, e, in particolare, quanto alla sua adozione, quella di
violazione dell'art. 44 dello statuto di autonomia, sottolinea come
la illegittimita' dello stesso, derivante dalla violazione dell'art.
77 della Costituzione, a causa della reiterazione e della mancanza
dei presupposti di necessita' e urgenza e della conseguente
violazione delle norme costituzionali attributive di competenza alla
Regione, si estenda anche alla legge di conversione, secondo quanto
affermato da questa Corte nella sentenza n. 29 del 1995.
8.2. - Con ricorso notificato il 22 gennaio 1997 e depositato il 29
gennaio 1997, la Provincia autonoma di Bolzano, premesso di essere
titolare di competenza esclusiva in materia di agricoltura e
patrimonio zootecnico ai sensi dell'art. 8, numero 21, e dell'art. 16
dello statuto di autonomia e del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto
Adige in materia di minime proprieta' culturali, caccia e pesca,
agricoltura e foreste), denuncia la violazione, da parte dell'art. 11
del d.-l. n. 542 e della legge di conversione dello stesso, delle
competenze suddette, nonche' dei principi della disciplina
comunitaria in materia di compensazione delle quote latte, del
principio di leale cooperazione fra Stato e Regioni e Province
autonome, e degli artt. 3, 11, 41 e 97 della Costituzione. La
disciplina impugnata, considerata congiuntamente a quella contenuta
nel d.-l. n. 552 del 1996, infatti, eliminando il livello locale
della compensazione, senza inserire alcuna istanza provinciale o
regionale, non consentirebbe piu' che le eccedenze dei produttori
possano trovare aggiustamento in ambito provinciale, attraverso la
utilizzazione di produzioni sottoquota di altri produttori, e
renderebbe cosi' impossibile l'efficace esercizio dei poteri di
programmazione, di governo e di controllo del settore spettanti alla
Provincia ricorrente. Le disposizioni impugnate, inoltre,
violerebbero anche la disciplina comunitaria, la quale richiederebbe
che la compensazione sia effettuata, prima che a livello nazionale, a
livello locale. La illegittimita' della disciplina della
compensazione risulterebbe ancor piu' evidente, ad avviso della
ricorrente, se si considera che, in base al coevo d.-l. n. 552, i
criteri che l'AIMA deve seguire nella effettuazione della
compensazione sarebbero stati stabiliti senza che la Provincia abbia
avuto in alcun modo la possibilita' di esprimersi, e che nella stessa
procedura di compensazione non sarebbe previsto alcun intervento
delle Regioni o delle Province interessate, anche se titolari di
competenza esclusiva. Oltre che dei principi suindicati, le
disposizioni impugnate sarebbero lesive, ad avviso della Provincia
autonoma, anche del principio di irretroattivita' dei provvedimenti
delle autorita' nazionali incidenti sulle imprese e del principio di
certezza del diritto. La pretesa retroattivita' della disciplina
impugnata contrasterebbe poi con la normativa comunitaria in base
alla quale il periodo di produzione lattiero-casearia inizia il 1
aprile e termina il 31 marzo dell'anno successivo. La ricorrente
prospetta ancora la sussistenza di vizi formali: innanzitutto la
violazione dell'art. 52, quarto comma, dello statuto e dell'art. 19,
secondo comma, del d.P.R. di attuazione n. 49 del 1 febbraio 1973
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige: organi della regione e delle province di Trento e Bolzano e
funzioni regionali), in base ai quali il presidente della Giunta
provinciale interviene alle sedute del Consiglio dei ministri quando
si trattano questioni che riguardano la Provincia. In secondo luogo
la ricorrente deduce la violazione delle proprie competenze in
relazione all'art. 77 della Costituzione, dal momento che il d.-l.
n. 542 e' stato adottato in mancanza dei presupposti di necessita' e
urgenza e dal momento che esso reitera illegittimamente il precedente
d.-l. n. 440.
8.3. - Con due distinti ricorsi, di analogo contenuto, notificati
il 20 gennaio 1997 e depositati il 29 gennaio 1997, le Regioni
Lombardia e Veneto chiedono anch'esse la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della legge n. 649 del 1996, sia nella
parte in cui converte l'art. 11 del d.-l. n. 542, sia nella parte in
cui fa salvi gli effetti e gli atti prodotti sulla base del d.-l. n.
440, non convertito. Le ricorrenti ribadiscono le censure gia' fatte
valere nei confronti del d.-l. n. 542, lamentando la violazione degli
artt. 3, 5, 11, 41, 77, 117 e 118 della Costituzione ad opera di una
disciplina adottata con un d.-l. reiterato e che, con efficacia
totalmente retroattiva, incide su una campagna gia' conclusa. Le
Regioni rilevano poi l'anomalia costituita dal fatto che, dopo la
conversione del d.-l. n. 542 e' stata promulgata la legge 23 dicembre
1996, n. 662, la quale, all'art. 2, commi 166, 167 e 169, riproduce
testualmente le disposizioni dell'art. 11 del d.-l. n. 542, e
all'art. 2, comma 172, prevede la salvezza degli effetti dello
stesso d.-l. n. 542, oltre che del d.-l. n. 440, ancorche' il d.-l.
n. 542 sia stato convertito dalla legge n. 649 del 1996. Ed ancora,
le ricorrenti rappresentano che con il d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669
(Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile
a completamento della manovra di finanza pubblica per il 1997), e'
stata disposta la soppressione dell'art. 2, comma 172, della legge n.
662 del 1996. Tale soppressione, se da un lato potrebbe ritenersi
anche giustificabile, dal momento che elimina la clausola di salvezza
degli effetti di un decreto convertito, dall'altro apparirebbe
sintomatica della confusione determinata dalla legislazione per
decreti-legge e censurabile in quanto il Governo sarebbe intervenuto
con un d.-l. sulla scelta parlamentare di salvare o meno gli effetti
di precedenti e diversi decreti-legge.
9.1. - Con ricorso notificato il 18 gennaio 1997 e depositato il 24
gennaio 1997, la Regione Friuli-Venezia Giulia solleva questione di
legittimita' costituzionale della legge 20 dicembre 1996, n. 642, di
conversione, con modificazioni, del d.-l. n. 552 del 1996. Le
modificazioni, per quel che qui rileva, concernono unicamente l'art.
3. In particolare, nel comma 4 si precisa che il programma volontario
di abbandono totale o parziale della produzione lattiera, ivi
previsto, deve essere adottato dall'AIMA a partire dal 1 gennaio
1997. Nel comma 5 si dispone che la riassegnazione delle quote di cui
al comma 4 (cioe' delle quote abbandonate) e' effettuata dall'AIMA in
modo tale da assicurare che i quantitativi siano totalmente
riattribuiti nella Regione o nella Provincia autonoma di provenienza,
e si prevede, alla lettera c-bis), un nuovo criterio in base al quale
deve avvenire la riassegnazione. Viene poi introdotto un comma 5-bis
del seguente tenore: "La riassegnazione delle quote e' effettuata
dall'AIMA nelle Regioni o nelle Province autonome di provenienza
prevedendo un periodo non inferiore a tre mesi per la presentazione
delle domande. Ove in tali Regioni o Province autonome non vengano
presentate domande o vengano presentate domande per un ammontare
inferiore alle disponibilita', l'AIMA provvede ad attribuire le quote
non assegnate su base nazionale". La ricorrente, in via preliminare,
rileva che l'art. 1 della legge impugnata, ai commi 2 e 5, contiene
una clausola di salvezza degli effetti, tra gli altri, dei
decreti-legge nn. 260 e 463 del 1996, oggetto di specifica
impugnazione; la Regione chiede pertanto che le impugnazioni proposte
avverso i decreti non convertiti vengano estese alle disposizioni di
sanatoria. La Regione, quindi, sottolineando come gli artt. 2 e 3
del decreto n. 552 abbiano riprodotto disposizioni gia' contenute in
precedenti decreti non convertiti, svolge anche con riferimento alla
legge n. 642 del 1996 censure analoghe a quelle gia' proposte contro
la legge n. 649 dello stesso anno.
9.2. - Con ricorso notificato il 20 gennaio 1997 e depositato il 29
gennaio 1997 la Provincia autonoma di Bolzano svolge, in relazione
alla legge n. 642 e al decreto n. 552 del 1996, censure analoghe a
quelle indirizzate alla legge n. 649 dello stesso anno, quanto alle
violazioni dell'art. 52 dello statuto di autonomia e dell'art. 19
delle norme di attuazione di cui al d.P.R. n. 49 del 1973, nonche'
dell'art. 77 della Costituzione direttamente incidente sulle proprie
competenze esclusive in materia di agricoltura e zootecnia. Quanto
al merito, la Provincia deduce la violazione, da parte dell'art. 2
del d.-l. n. 552, delle competenze provinciali di cui agli artt. 8,
numero 21, e 16 dello statuto di autonomia e delle relative norme di
attuazione (d.P.R. n. 279 del 1974), la violazione degli artt. 3, 5,
11 e 41 della Costituzione, dei principi comunitari del legittimo
affidamento, della certezza del diritto e della necessaria
irretroattivita' degli interventi incidenti sulle imprese, del
principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni e Province
autonome. Tali violazioni discenderebbero, in primo luogo, dalla
retroattivita' della disciplina introdotta dall'art. 2, il quale
regola il procedimento di determinazione delle quote spettanti per il
periodo 1995-1996 e il connesso regime delle impugnative. Per quel
che piu' specificamente riguarda l'art. 2, commi 1 e 4, la Provincia
ne contesta la legittimita' in relazione ai medesimi parametri
statutari e agli artt. 5 e 116 della Costituzione. I bollettini di
cui al comma 1 sarebbero poi provvedimenti individuali che, incidendo
sul governo del settore agricolo di competenza provinciale ed
involgendo valutazioni spettanti agli organi provinciali, non
potrebbero non conformarsi al rispetto del principio di leale
cooperazione. Quanto all'art. 2, comma 3, la Provincia ricorrente ne
deduce la illegittimita' per violazione delle competenze statutarie,
nonche' degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione. Il regime dei
ricorsi in esso previsto, infatti, sarebbe irrazionale, vessatorio
per i produttori, e aggraverebbe la lesione delle competenze
provinciali. Le disposizioni dell'art. 3, a loro volta, sarebbero
illegittime, oltre che per contrasto con i parametri indicati per
l'art. 2, anche per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione;
la disciplina della compensazione nazionale posta dal d.-l. n. 552
andrebbe coordinata con quella posta dall'art. 11 del coevo d.-l. n.
542 del 1996 e ne riprodurrebbe la illegittimita'. Rilievi
particolari la ricorrente muove alla disciplina dell'art. 3, comma 3,
sotto il profilo della irrazionalita' dei termini ivi previsti,
soprattutto se considerati congiuntamente alla disciplina dei ricorsi
ex art. 2, comma 3: la compensazione 1995-1996 e' definita al 25
settembre 1996 e gli acquirenti devono versare il prelievo
supplementare, a seguito della compensazione, entro il 31 gennaio
1997; ma la compensazione non si puo' effettuare fino a che non siano
stati definiti i ricorsi dei produttori. Ed ancora, oggetto
specifico di censura e' la disposizione relativa alla adozione dei
piani di abbandono totale o parziale della produzione lattiera (comma
4), della quale la ricorrente deduce la illegittimita' per violazione
delle competenze statutarie in materia di agricoltura e zootecnia
nonche' del principio di leale cooperazione. Il rispetto delle
competenze provinciali, infatti, avrebbe richiesto che il programma
di abbandono venisse elaborato dalla Provincia autonoma, che le quote
liberate confluissero in una riserva provinciale e potessero essere
riassegnate esclusivamente a produttori della stessa Provincia, e
che, in ogni caso, il potere di riassegnazione fosse attribuito alla
Provincia autonoma.
9.3. - Con due ricorsi di analogo contenuto, notificati il 20
gennaio 1997 e depositati il 29 gennaio 1997, le Regioni Lombardia e
Veneto sollevano questione di legittimita' costituzionale nei
confronti della legge 20 dicembre 1996, n. 642, in quanto converte
gli artt. 2 e 3 del d.-l. n. 552 del 1996 e in quanto fa salvi gli
effetti prodotti dai decreti-legge 15 marzo 1996, n. 124, 16 maggio
1996, n. 260, 8 luglio 1996, n. 353, e 6 settembre 1996, n. 463. Le
ricorrenti eccepiscono in primo luogo la violazione dell'art. 77
della Costituzione e, suo tramite, degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, con argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle
svolte nei ricorsi avverso la legge n. 649 del 1996, di conversione
del d.-l. n. 542. Quanto al merito, le Regioni ribadiscono le
censure gia' fatte valere nei confronti del d.-l. n. 552,
sottolineando che, in sede di conversione, lo stesso legislatore
sembra avere riconosciuto il carattere regionale delle esigenze
coinvolte nella materia delle quote latte, dal momento che ha
previsto, modificando la originaria formulazione, che le quote da
ridistribuire a seguito dell'esecuzione dei piani di abbandono, siano
riassegnate non piu' nella misura del cinquanta per cento, ma per
intero, nella Regione o nella Provincia autonoma interessata.
Inoltre, le ricorrenti censurano anche il comma 5-bis dell'art. 3,
introdotto in sede di conversione, in quanto illegittimamente esso
rimetterebbe alle discrezionali decisioni dell'AIMA la determinazione
delle quote latte assegnate alla Regione. Le Regioni, come detto,
contestano altresi' la legittimita' costituzionale, per violazione
degli artt. 3, 5, 11, 24, 41, 77, 97, 113, 117 e 118 della
Costituzione, delle disposizioni contenute nell'art. 1, commi 3 e 5,
le quali fanno salvi, rispettivamente, gli effetti prodotti dai
decreti-legge nn. 124 e 260 e gli effetti dei decreti nn. 353 e 463.
Si tratterebbe, infatti, ad avviso delle ricorrenti, di decreti-legge
radicalmente illegittimi, i cui effetti non potrebbero essere fatti
salvi dalla legge di conversione di un altro decreto. Da ultimo, le
ricorrenti rilevano che, dopo l'entrata in vigore della legge n. 642
del 1996, il legislatore, all'art. 2, comma 168, della legge n. 662
del 23 dicembre 1996, ha ripetuto, eliminando il primo periodo, il
contenuto dell'art. 3, comma 1, del d.-l. n. 552, convertito dalla
citata legge n. 642. Nella stessa legge, all'art. 2, comma 170,
inoltre, e' stato riprodotto in parte, eliminando il riferimento alla
compensazione nazionale da parte dell'AIMA, il comma 3 dell'art. 3
del d.-l. n. 552, si e' prorogato al 31 gennaio 1997 il termine entro
il quale gli acquirenti devono effettuare il versamento del prelievo
supplementare e si e' aggiunta la previsione della trasmissione alle
Regioni e alle Province autonome degli elenchi redatti dall'AIMA a
seguito della compensazione nazionale. Lo stesso art. 2 della legge
n. 662, al comma 172, ha poi fatto salvi gli effetti, tra gli altri,
proprio del decreto n. 552, convertito dalla legge n. 642. Su questo
punto e sulla successiva abrogazione, da parte del d.-l. n. 669 del
1996, del comma 172 dell'art. 2 della legge n. 662, le ricorrenti
svolgono argomentazioni sovrapponibili a quelle svolte nei ricorsi
contro la legge n. 649, di conversione del d.-l. n. 542.
10.1. - Con ricorso notificato il 27 gennaio 1997 e depositato il
29 gennaio 1997, la Provincia autonoma di Bolzano solleva questione
di legittimita' costituzionale nei confronti dell'art. 2, commi
166-174, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica). In particolare, i commi
166, 167 e 169 riproducono testualmente i tre commi dell'art. 11 del
d.-l. n. 542, convertito dalla legge n. 649 del 1996; il comma 168
riproduce una parte dell'art. 3 del d.-l. n. 552, convertito dalla
legge n. 642 del 1996, e precisamente quella che aveva sostituito il
comma 12 dell'art. 5 della legge n. 468 del 1992, stabilendo i
criteri in base ai quali deve essere effettuata la compensazione; il
comma 170 riproduce sostanzialmente una parte (il secondo periodo)
dell'art. 3, comma 3, del d.-l. n. 552 e cosi' dispone:
"Limitatamente al periodo 1995-1996, gli acquirenti versano il
prelievo supplementare entro il 31 gennaio 1997, sulla base di
appositi elenchi redatti dall'AIMA a seguito della suddetta
compensazione nazionale e trasmessi alle Regioni e alle Province
autonome"; il comma 171 riproduce testualmente il comma 2 dell'art. 2
del d.-l. n. 552 del 1996, convertito dalla legge n. 642 del 1996
(abrogazione dell'art. 2-bis del d.-l. n. 727 del 1994, convertito
dalla legge n. 46 del 1995); il comma 172 dispone che "Sono fatti
salvi gli effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti sulla base
dell'art. 1 dei decreti-legge 8 agosto 1996, n. 440 e 23 ottobre
1996, n. 542, e degli artt. 2 e 3 dei decreti-legge 6 settembre 1996,
n. 463 e 23 ottobre 1996, n. 552" (i decreti-legge nn. 542 e 552,
peraltro, come si e' visto, sono stati convertiti rispettivamente con
legge 23 dicembre 1996 n. 649 e 20 dicembre 1996, n. 642); il comma
173 sostituisce il comma 6 dell'art. 10 della legge n. 468 del 1992,
stabilendo che "La vendita e l'affitto di cui al comma 2 possono
avvenire esclusivamente entro il 31 dicembre di ciascun anno e sono
comunicati, utilizzando gli appositi moduli AIMA, entro dieci giorni
con lettera raccomandata all'AIMA e alle Regioni e Province autonome
di Trento e di Bolzano. I predetti atti hanno efficacia a partire
dal periodo successivo a quello in cui e' avvenuta la stipulazione",
e prevedendo una disciplina derogatoria per le vendite e gli affitti
stipulati entro il 31 dicembre 1996; il comma 174, infine, stabilisce
che "A decorrere dal periodo 1996-1997 l'acquisto di una quota latte
da parte di un produttore non comporta alcuna riduzione delle quote
precedentemente spettanti al produttore medesimo". La ricorrente,
sul presupposto che le disposizioni contenute nei commi 166-171
dell'art. 2 della legge n. 662 del 1996 rendono ormai evidente che
l'unica compensazione possibile e' quella che deve svolgersi a
livello nazionale, ne deduce la illegittimita' costituzionale per la
totale mancanza di un qualsiasi coinvolgimento delle Regioni e delle
Province autonome nella procedura di effettuazione, e ripropone tutte
le censure gia' prospettate in relazione alle corrispondenti
disposizioni contenute nei decreti-legge nn. 542 e 552, e
precisamente: violazione delle competenze di cui agli artt. 8,
numero 21, e 16 dello statuto di autonomia, violazione dei principi
della disciplina comunitaria delle quote, del principio di leale
cooperazione, nonche' degli artt. 3, 11, 41 e 97 della Costituzione.
Quanto al comma 172, la Provincia autonoma, oltre a rilevarne la
irrazionalita', sottolinea che lo stesso, proprio il giorno della sua
entrata in vigore, e' stato "soppresso" dall'art. 10 del d.-l. n.
669 del 1996; cio' potrebbe far sorgere perplessita' sulla utilita'
della impugnazione ad esso rivolta; tuttavia, nel dubbio circa la
conversione del d.-l. n. 669, la ricorrente sollecita la declaratoria
di illegittimita' costituzionale del comma in questione, in quanto i
decreti 542 e 552 sono gia' stati convertiti e sono stati da essa
impugnati. Proprio la pendenza delle questioni nei confronti dei
decreti i cui effetti vengono fatti salvi, peraltro, pone un
ulteriore problema di costituzionalita', dal momento che la vigenza
dell'art. 2, comma 172, potrebbe comportare una limitazione degli
effetti di una pronuncia della Corte che eventualmente accogliesse le
questioni stesse, non potendosi ritenere che la Corte debba, nel
caso, fare applicazione dell'art. 27, quarto comma, della legge n. 87
del 1953. In questo senso, la ricorrente prospetta la violazione
dell'art. 136 della Costituzione per la illegittima limitazione
degli effetti di una sentenza della Corte. La Provincia autonoma di
Bolzano censura, infine, anche le disposizioni dei commi 173 e 174
dell'art. 2 della legge n. 662, le quali disciplinano le modalita' e
gli effetti della vendita e dell'affitto delle quote latte. Le
disposizioni impugnate, infatti, concentrando nell'AIMA ogni
competenza in materia ed escludendo di converso qualsiasi possibile
differente regolamentazione ad opera delle Regioni o Province
autonome, relegate ad un ruolo meramente notarile, sarebbero
costituzionalmente illegittime. Da ultimo, la Provincia autonoma di
Bolzano denuncia la illegittimita' delle disposizioni della legge n.
662 qui considerate, per violazione dell'art. 52, quarto comma, dello
statuto di autonomia, in quanto il presidente della Giunta
provinciale avrebbe dovuto essere invitato alla seduta del Consiglio
dei ministri che ha approvato il d.-l. n. 542, ovvero a quella che
ha deliberato il disegno di legge poi divenuto legge n. 662 del 1996.
10.2. - Con ricorso notificato il 24 gennaio 1997 e depositato il
29 gennaio 1997, la Regione Friuli-Venezia Giulia solleva questione
di legittimita' costituzionale nei confronti dell'art. 2, commi
166-170 e 172, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, deducendone la
illegittimita' per violazione degli artt. 3 e 77 della Costituzione,
degli artt. 4, numero 2, e 8 dello statuto di autonomia e del
principio di leale collaborazione. La Regione rileva innanzitutto
che la sanatoria degli effetti dei decreti-legge n. 440 (art. 11) e
n. 463 (artt. 2 e 3) del 1996, era gia' stata disposta,
rispettivamente, dall'art. 1, comma 2, della legge n. 649 del 1996 e
dall'art. 1, comma 5, della legge n. 642 del 1996, e chiede che le
questioni di legittimita' costituzionale prospettate nei confronti
dei decreti non convertiti vengano estese alle corrispondenti
disposizioni di sanatoria, secondo i principi affermati da questa
Corte nella sentenza n. 84 del 1996. La stessa Regione, in relazione
alle disposizioni riproduttive di precedenti disposizioni gia'
impugnate, prospetta comunque le medesime questioni gia' sollevate
nei precedenti ricorsi, sottolineando che l'intervento legislativo
contenuto nella legge n. 662, successivo di pochi giorni alla
conversione dei decreti-legge n. 542 e n. 552, le cui disposizioni
vengono in parte riprodotte, appare assolutamente irrazionale non
solo dal punto di vista sostanziale, ma anche da quello formale, dal
momento che le disposizioni oggetto di impugnazione non sarebbero in
alcun modo collegate e coordinate con la disciplina previgente. A
tale riproduzione non potrebbe attribuirsi, allora, altro significato
che quello di vanificare i ricorsi pendenti dinanzi a questa Corte o,
quanto meno, di paralizzare quelli fondati sulla violazione dell'art.
77 della Costituzione e, attraverso questa, delle competenze
regionali.
10.3. - Con due ricorsi di analogo contenuto, notificati il 27
gennaio 1997 e depositati il 3 febbraio 1997, le Regioni Lombardia e
Veneto sollevano questione di legittimita' costituzionale nei
confronti dell'art. 2, commi 166-174, della legge n. 662 del 1996,
deducendo la violazione degli artt. 3, 5, 11, 24, 41, 77, 97, 113,
117 e 118 della Costituzione. Le ricorrenti rilevano innanzitutto
che il comma 172 fa salvi gli effetti di due decreti che gia' sono
stati convertiti, anche se, a loro avviso, illegittimamente per i
gia' prospettati vizi dai quali erano affetti. Benche' tale comma sia
poi stato soppresso dal d.-l. n. 669 del 1996, ad avviso delle
Regioni, sussisterebbe comunque l'interesse a chiederne la
declaratoria di illegittimita', sia perche' quest'ultimo decreto
potrebbe non essere convertito, sia perche' la eventuale
dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle disposizioni in
esso contenute potrebbe essere limitata o paralizzata proprio dalla
sanatoria degli effetti contenuta nel comma 172. Questa disposizione,
inoltre, sarebbe illegittima per le stesse ragioni gia' fatte valere
nei confronti dei decreti i cui effetti sono stati fatti salvi, in
forza dell'effetto espansivo dell'impugnazione dal decreto non
convertito alla legge di sanatoria. Le ricorrenti prospettano, poi,
un ulteriore vizio delle disposizioni impugnate, consistente nella
violazione degli artt. 2, 3 e 72, primo comma, della Costituzione, il
quale ultimo dispone che i disegni di legge debbono essere approvati
articolo per articolo e con votazione finale. La legge n. 662 del
1996 si compone di 3 articoli, i quali a loro volta contengono,
rispettivamente, 277, 224 e 217 commi. In tale situazione, sarebbe
evidente che l'approvazione articolo per articolo e' stata solo
formale e, nella sostanza, risulterebbe violato l'indicato precetto
costituzionale. Ma la stessa esistenza di articoli composti di
centinaia di commi violerebbe, altresi', ad avviso delle Regioni, il
principio fondamentale, riconosciuto anche da questa Corte, della
conoscibilita' delle leggi (sentenza n. 364 del 1988) e con esso i
principi di ragionevolezza della produzione normativa e di tutela
della dignita' e della liberta' della persona umana. I commi 166,
167 e 169 dell'art. 2 della legge n. 662 del 1996, soprattutto in
considerazione della loro retroattivita', sarebbero, ad avviso delle
ricorrenti, illegittimi per le ragioni gia' svolte in relazione alle
corrispondenti disposizioni dei decreti-legge che i commi in
questione riproducono (violazione degli artt. 3, 11, 41, 97, 117 e
118 della Costituzione). Cosi' come, proprio per la sua
retroattivita', sarebbe illegittimo il comma 170, il quale rende le
Regioni mere destinatarie degli elenchi redatti dall'AIMA. Le stesse
disposizioni, inoltre, sarebbero illegittime per violazione degli
artt. 3, 97, 11, 41, 117 e 118 della Costituzione, in quanto
darebbero per scontato che la compensazione debba necessariamente
avvenire a livello nazionale; il che, pero', in base all'art. 3,
comma 1, del decreto n. 552 del 1996, che ha sostituito il comma 12
dell'art. 5 della legge n. 468 del 1992, non potrebbe senz'altro
affermarsi. La conclusione e', anche in questo caso, che si sarebbe
determinata una situazione di assoluta confusione, in violazione dei
principi di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica
amministrazione, nonche' delle competenze regionali nel settore, come
gia' rilevato in precedenti ricorsi. Il comma 171 dell'art. 2 della
legge n. 662 del 1996, che ribadisce la soppressione del regime di
autocertificazione attraverso l'abrogazione dell'art. 2-bis della
legge di conversione n. 46 del 1995, sarebbe poi illegittimo, ad
avviso delle ricorrenti, per violazione degli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione, in relazione agli artt. 117 e 118. Illegittimi
sarebbero, infine, anche i commi 173 e 174 dell'art. 2 della stessa
legge, per violazione degli artt. 41, 117 e 118 della Costituzione,
in quanto il primo relegherebbe le Regioni, nel procedimento per la
vendita e l'affitto delle quote, ad un ruolo meramente notarile, e il
secondo eliminerebbe qualsiasi discrezionalita' delle Regioni stesse
in ordine alla definizione delle conseguenze degli acquisti delle
quote, anche all'interno della stessa Regione di produzione.
11. - Si e' costituito in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale, riservandosi ogni deduzione e difesa,
ha chiesto che i ricorsi siano dichiarati inammissibili o infondati.
La stessa Avvocatura ha poi depositato una memoria nella quale,
sciogliendo la riserva formulata negli atti di costituzione, svolge
le proprie difese. Dopo aver ricostruito la normativa comunitaria e
quella interna, l'Avvocatura, prima di contestare nel merito tutte le
questioni variamente prospettate dalle ricorrenti, rileva che il
d.-l. n. 124 del 1996, sulla cui base l'AIMA ha emesso, in data 29
marzo 1996, il bollettino n. 2/1995, e i successivi decreti-legge
sarebbero stati resi necessari dalla esigenza di far rientrare la
produzione lattiera nei quantitativi attribuiti all'Italia in sede
comunitaria. Analogamente, gli interventi normativi contenuti nel
d.-l. n. 440 e nel d.-l. n. 542 del 1996, quest'ultimo convertito
dalla legge n. 649 del 1996, avrebbero avuto la finalita' di adeguare
il sistema di compensazione alla normativa comunitaria. In proposito,
l'Avvocatura precisa che, in relazione al sistema della doppia
compensazione previsto dalla legge n. 468 del 1992, la Commissione
delle comunita' europee, con lettera in data 9 marzo 1995, aveva
formulato rilievi e, con parere motivato del 20 maggio 1996, aveva
poi avviato la procedura di infrazione ai sensi dell'art. 169 del
trattato, affermando che "la Repubblica italiana, mantenendo un
sistema di compensazione delle consegne a livello delle Associazioni
di produttori invece di procedere a tale compensazione a livello
nazionale o a livello degli acquirenti come previsto dal reg. CEE n.
3950/1992 del Consiglio, e' venuta meno agli obblighi che le
incombono in virtu' del suddetto regolamento, instaurando cosi' una
situazione che comporta una discriminazione vietata dall'art. 4, par.
3, del Trattato". Il complesso intervento legislativo avrebbe cosi'
consentito, secondo quanto affermato dall'Avvocatura dello Stato, di
riportare le quote individuali di riferimento nel limite del
quantitativo globale nazionale, di adeguare la normativa interna a
quella comunitaria, di porre il prelievo a carico dei produttori che
hanno sforato la quota, di adottare programmi volontari di abbandono
per tenere sotto controllo la produzione lattiera e di gettare le
basi per la messa a regime del sistema delle quote latte gia' per il
periodo 1996-1997. Tali essendo le finalita' degli interventi
legislativi impugnati, l'Avvocatura contesta tutte le censure
prospettate dalle Regioni e dalla Provincia autonoma di Bolzano,
precisando che, a seguito della conversione degli ultimi
decreti-legge e del trasferimento delle censure dalle disposizioni
dei decreti non convertiti alle leggi di conversione, le norme da
prendere in esame sarebbero proprio quelle contenute nei
decreti-legge nn. 542 e 552 del 1996 e nelle relative leggi di
conversione, mentre le norme contenute nell'art. 2, commi 166 e
seguenti, della legge n. 662 del 1996 sarebbero meramente
"ripetitive" di quelle contenute nelle due leggi di conversione e non
porrebbero problemi differenti da quelli che devono essere affrontati
in relazione a queste ultime. Venendo quindi al merito delle
censure, l'Avvocatura rileva innanzitutto come non possano essere
condivise quelle secondo cui i decreti-legge impugnati non sarebbero
stati sorretti da idonei requisiti di necessita' ed urgenza, essendo
del tutto evidente che, ove tali interventi non vi fossero stati, le
conseguenze sul piano dei rapporti con la comunita' europea sarebbero
state gravemente pregiudizievoli per l'Italia. Ne', ad avviso
dell'Avvocatura, puo' essere condiviso l'assunto delle ricorrenti
secondo cui attraverso la scelta dello strumento della decretazione
d'urgenza si sarebbero violate le competenze regionali e provinciali.
Le quote latte, infatti, rappresentano, ad avviso dell'Avvocatura,
"un aspetto essenziale della regolamentazione del mercato agricolo e
l'intervento dello Stato - necessario e consequenziale agli obblighi
comunitari - si pone a tutela dell'interesse generale senza violare
le competenze delle Regioni e delle Province autonome" (art. 71,
lettera b), del d.P.R. n. 616 del 1977). Di cio' sembrerebbe essere
conferma il fatto che la normativa comunitaria esige un intervento a
livello nazionale, mentre i poteri di controllo regionali non
sarebbero interessati dalla normativa oggetto di impugnazione.
Dall'accertata sussistenza dei requisiti di necessita' ed urgenza
conseguirebbe l'infondatezza dei dedotti vizi delle leggi di
conversione per rimbalzo su di esse dei vizi dei decreti convertiti.
Infondate sarebbero, ad avviso dell'Avvocatura, anche tutte le
censure variamente prospettate a proposito della mancata
partecipazione regionale al procedimento di formazione dei decreti
impugnati. Premesso, infatti, che le disposizioni impugnate
stabiliscono la previa acquisizione, da parte del Ministro, del
parere del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e
forestali sui criteri per la riduzione delle quote individuali,
l'Avvocatura rileva che tale Comitato e' stato interpellato nella
seduta del 25 gennaio 1996 (al punto 6 dell'ordine del giorno vi era:
"quote latte: adozione del parere sulla riduzione delle quote
individuali - sentenza della Corte costituzionale n. 520/1995") ed in
quella del 15 febbraio 1996, e che pertanto, poiche' il Comitato e'
l'organo competente, ai sensi della legge 4 dicembre 1993, n. 491
(Riordinamento delle competenze regionali e statali in materia
agricola e forestale e istituzione del Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali. Ecologia), ad esprimere il parere
su questioni quali quella della riduzione delle quote individuali,
dovrebbe ritenersi senz'altro ottemperata la previsione della
partecipazione regionale e provinciale e rispettato il principio
della leale cooperazione. Per quel che riguarda le numerose censure
prospettate nei confronti delle norme che disciplinano il bollettino
n. 2 dell'AIMA, con particolare riferimento alla sua presunta
retroattivita', l'Avvocatura rileva innanzitutto che la sua
definitivita' dovrebbe essere intesa nel senso che esso sostituisce
tutti quelli precedenti e costituisce la base per quelli futuri,
ferma restando la esperibilita' nei suoi confronti da parte degli
interessati di tutti i rimedi, amministrativi e giurisdizionali,
previsti dall'ordinamento. In secondo luogo, l'Avvocatura precisa
che sarebbe improprio parlare, a proposito di tale bollettino, di
retroattivita', in quanto, se e' vero che lo stesso e' stato emesso a
fine campagna e se e' vero che la previa determinazione dei
quantitativi di latte assegnati assolve ad innegabili funzioni
programmatorie delle aziende (e non delle Regioni, che nessun potere
avrebbero di influire su queste), sarebbe altresi' vero che la
titolarita' della quota A e della quota B era pur sempre provvisoria
e subordinata al rispetto del contingente comunitario attribuito
all'Italia. I produttori, quindi, sarebbero stati ben avvertiti della
necessita' di apportare riduzioni alle quote per il periodo
1995-1996, all'esito delle trattative con la comunita' europea. In
sostanza, non si tratterebbe, ad avviso dell'Avvocatura, di un
intervento retroattivo, ma piuttosto di un progressivo e graduale
aggiustamento del sistema, che solo con le norme impugnate avrebbe
trovato un suo definitivo assetto. Quanto alle censure concernenti
il regime dei ricorsi avverso le determinazioni dell'AIMA,
l'Avvocatura ne sostiene l'infondatezza, rilevando come il sistema
previsto dall'art. 2, comma 3, del d.-l. n. 552 del 1996 non solo
non sarebbe irrazionale, ma avrebbe, al contrario, consentito ai
produttori di far valere, in tempi brevissimi e con costi contenuti,
gli errori, peraltro assai numerosi, intervenuti nell'attribuzione e
nella quantificazione delle quote. Del pari infondate sarebbero le
censure di contrarieta' a norme comunitarie e di lesione delle
competenze regionali prospettate dalle Regioni Lombardia e Veneto, le
quali, non avendo adottato alcun piano di sviluppo, hanno dedotto
tali violazioni in riferimento alla normativa sui tagli produttivi,
applicata in collegamento con l'art. 2 della legge di conversione n.
46 del 1995. Le determinazioni in ordine ai piani di sviluppo
sarebbero valutazioni rimesse alla discrezionalita' del legislatore
nazionale e nessuna legittima aspettativa potrebbero far valere, in
forza della normativa comunitaria, i produttori che li abbiano
realizzati. La ricostruzione del quadro normativo e delle modalita'
della sua attuazione consente anche, ad avviso dell'Avvocatura, di
affermare l'infondatezza delle questioni concernenti la disciplina
della compensazione a livello nazionale: il mantenimento della
compensazione a livello provinciale avrebbe infatti esposto l'Italia
a contestazioni in sede comunitaria, per contrasto con il regolamento
CEE n. 3950 del Consiglio del 28 dicembre 1992, che prevede la
compensazione a livello degli acquirenti o a livello nazionale e non
consente piu' la compensazione a livello dei produttori. Quanto alle
censure formulate in relazione alla disciplina della riassegnazione
delle quote liberate con i piani di abbandono della produzione,
l'Avvocatura rileva che la globalita' della misura non consentirebbe
l'attuazione di interventi che, per essere effettuati in sede
regionale e provinciale, non potrebbero tenere adeguatamente conto
del quadro nazionale. Da ultimo, l'Avvocatura contesta la fondatezza
delle censure proposte dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla
Provincia autonoma di Bolzano in relazione alla mancata
partecipazione dei rispettivi presidenti di Giunta alle sedute del
Consiglio dei ministri, rilevando come nel caso di specie non possa
ritenersi sussistente il presupposto al quale e' subordinata tale
partecipazione, essendo del tutto evidente che non erano in
discussione problematiche specifiche e differenziate della Regione e
della Provincia autonoma.
12.1. - In prossimita' dell'udienza, le Regioni Emilia-Romagna,
Lazio, Liguria, Veneto, Lombardia e Molise e la Provincia autonoma di
Bolzano, hanno depositato memorie. La Regione Emilia-Romagna,
premesso che le questioni sollevate nei confronti del solo d.-l. 8
luglio 1996, n. 353, devono ritenersi ancora scrutinabili, perche'
confermate in sede di definitivo provvedimento legislativo, (sentenza
di questa Corte n. 84 del 1996), ribadisce la violazione degli artt.
11, 41, 117 e 118 della Costituzione, con particolare riguardo al
mancato rispetto del principio di leale collaborazione, che
caratterizzerebbe tutta la produzione normativa attinente al caso di
specie. L'intero sistema di "rientro" sollecitato dagli organi
comunitari e delineato dal legislatore nazionale sarebbe stato,
quindi, attuato con modalita' prescrittive, assunte esclusivamente a
livello centrale, senza alcuna garanzia di partecipazione regionale
nel procedimento di riduzione delle quote individuali.
12.2. - La Regione Lazio, con la sua memoria, dopo aver ricordato
di aver proposto ricorso solo nei confronti dell'art. 11 del d.-l.
n. 440 del 1996, "reiterato e poi convertito con il collegato alla
legge finanziaria", ribadisce che il Governo italiano avrebbe potuto
contrastare la procedura di infrazione "innanzi al giudice
comunitario o comunque nelle sedi comunitarie piu' opportune ovvero
adeguarsi alla disciplina comunitaria, ma soltanto per le campagne
produttive future". Il Governo avrebbe anche potuto conferire alla
nuova disciplina del prelievo una efficacia retroattiva, ma cio'
soltanto a condizione di non contrastare l'azione regionale e di non
determinare alcun danno all'economia laziale e agli incolpevoli
produttori.
12.3. - La Regione Liguria specifica l'oggetto del suo ricorso
nella "declaratoria di illegittimita' costituzionale degli artt. 11
del d.-l. n. 542 del 1996 e 2, commi 166-174, della legge 23 dicembre
1996, n. 662, con i quali e' stata ridisciplinata con effetto
retroattivo la materia dei prelievi supplementari per il superamento
da parte dei produttori di latte delle quote loro attribuite". Con
le norme impugnate, e in particolare con la previsione del meccanismo
della fissazione delle quote latte ex post rispetto all'attivita'
produttiva, verrebbe di fatto azzerata ogni manifestazione dei poteri
regionali di programmazione e controllo, con la vanificazione degli
atti gia' adottati, al di fuori di ogni strumento che tenga conto del
valore formale di tali atti.
12.4. - Le Regioni Lombardia e Veneto, con identiche memorie,
insistono per l'accoglimento dei numerosi ricorsi presentati,
diffondendosi, per completezza di quadro, sulla legislazione statale
successivamente intervenuta e, a loro avviso, altrettanto lesiva
delle competenze regionali. Le Regioni stesse evidenziano anche
l'intervento d'urgenza della magistratura ordinaria e amministrativa
nella vicenda in questione, cosi' come in altre analoghe, per
violazione della normativa comunitaria.
12.5. - La Regione Molise insiste nel proprio ricorso nei confronti
dell'art. 11 del d.-l. n. 440 del 1996 e ripercorre le vicende
successive a tale normativa, chiedendo che la Corte si pronunci per
essere stato l'art. 11 prima reiterato senza modificazioni, quindi
convertito in legge e poi ancora riprodotto nella legge n. 662 del
1996, collegata alla legge finanziaria.
12.6. - La Provincia autonoma di Bolzano osserva, in primo luogo,
che nessuna influenza sulla presente controversia puo' avere
l'entrata in vigore del d.-l. 31 gennaio 1997, n. 11 (Misure
straordinarie per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri
interventi urgenti a favore dell'agricoltura), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 febbraio 1997, n. 81. Nella memoria si
ribadisce che la disciplina legislativa oggetto di censura violerebbe
competenze legislative ed amministrative provinciali di carattere
primario (o esclusivo) in base all'art. 8, numero 21, dello statuto
speciale, evidenziando inoltre che la competenza provinciale in
materia di agricoltura e' strettamente intrecciata con quelle pure di
tipo primario relative alle "minime proprieta' culturali" ed ai "masi
chiusi", come testualmente confermato dall'art. 26 del d.P.R. n. 569
del 1993, recante il regolamento di esecuzione della legge n. 468 del
1992. La Provincia autonoma di Bolzano ricorda di avere istituito,
con deliberazione della Giunta n. 6974 dell'8 novembre 1993, una
"Commissione di controllo per la gestione delle quote latte" e di
avere approvato, con successiva deliberazione della Giunta n. 6281
del 24 ottobre 1994, i criteri di assegnazione delle quote della
riserva provinciale, con cio' dando applicazione alla legge n. 468
del 1992. Le modifiche apportate dalle disposizioni censurate
inciderebbero sulla precedente disciplina delle riserve di quote
originariamente regionali e provinciali, ora assorbite dalla riserva
nazionale: in tal modo sarebbe impedito alla Provincia di gestire
l'assegnazione delle quote latte della riserva provinciale con
corrispondente lesione delle sue competenze in materia.
13. - Il 16 dicembre 1997, a seguito della discussione, nella
pubblica udienza del 28 ottobre 1997, dei ricorsi delle Regioni e
della Provincia autonoma di Bolzano, questa Corte ha pronunciato
ordinanza istruttoria, disponendo l'acquisizione, ad opera della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, delle Regioni e della
Provincia autonoma di Bolzano, di documenti necessari ai fini della
decisione.
14.1. - In prossimita' dell'udienza del 10 novembre 1998, hanno
presentato memorie le Regioni Veneto, Lombardia, Emilia-Romagna, la
Provincia autonoma di Bolzano e il Presidente del Consiglio dei
Ministri. Le Regioni Veneto e Lombardia, con due memorie di analogo
contenuto, dopo una illustrazione delle informazioni fornite a
seguito dell'ordinanza istruttoria di questa Corte, danno conto degli
interventi legislativi e regolamentari successivi ai provvedimenti
impugnati con i ricorsi in discussione (in particolare: il d.-l. 1
dicembre 1997, n. 411 (Misure urgenti per gli accertamenti in materia
di produzione lattiera); la legge 27 gennaio 1998, n. 5 di
conversione, con modificazioni, di tale decreto; il decreto
ministeriale 16 gennaio 1998 del Ministro per le politiche agricole;
il decreto ministeriale 17 febbraio 1998 dello stesso Ministro; il
d.-l. 15 giugno 1998, n. 182 (Modifiche alla normativa in materia di
accertamenti sulla produzione lattiera, e disposizioni sull'igiene
dei prodotti alimentari); la legge 3 agosto 1998, n. 276 di
conversione, con modificazioni, di tale decreto). Ad avviso delle
due Regioni, tutti i summenzionati interventi normativi, cosi' come
quelli adottati in precedenza nel corso del 1997, non comporterebbero
la cessazione della materia del contendere in ordine ai ricorsi in
discussione. Secondo le due ricorrenti, gli interventi legislativi
confusamente succedutisi dopo quelli oggetto del presente giudizio
non avrebbero, infatti, determinato la retroattiva eliminazione degli
effetti della disciplina impugnata, sicche' l'interesse delle Regioni
ad ottenere da questa Corte una pronuncia nel merito risulterebbe
confermato. Le Regioni Veneto e Lombardia rilevano, poi, che anche
la procedura di compensazione introdotta con la normativa impugnata
non sarebbe stata modificata dai provvedimenti successivi al 1996. In
particolare, la possibilita' riconosciuta in capo all'AIMA dalla
legge di conversione n. 5 del 1998 di procedere al raffronto tra i
dati della suddetta compensazione e di quella antecedentemente in
vigore, ai fini dell'applicazione del prelievo supplementare meno
oneroso nei confronti del produttore, non comportando una effettiva
disapplicazione ne' tanto meno abrogazione della normativa contestata
per mezzo dei ricorsi in discussione, non determinerebbe la
cessazione della materia del contendere in ordine a disposizioni che
sarebbero formalmente in vigore ed i cui effetti potrebbero essere,
in via puramente ipotetica, solo parzialmente eliminati ad opera di
un'attivita' rimessa, in definitiva, ad una valutazione discrezionale
dell'AIMA stessa. In conclusione, le Regioni Lombardia e Veneto, per
tutte le argomentazioni sopra svolte, insistono per l'accoglimento
delle richieste gia' formulate.
14.2. - La Regione Emilia-Romagna rileva che l'operazione di
rideterminazione delle quote e del conseguente prelievo, in base
all'"ultima normativa vigente" (la legge di conversione n. 5 del
1998), e' affidata all'AIMA "con un meccanismo intermedio nel quale
sono coinvolte le Regioni". E', infatti, previsto osserva la
ricorrente che, contro la comunicazione da parte dell'AIMA ai
produttori dell'accertamento dei quantitativi di riferimento
individuali e dei quantitativi di latte commercializzati, gli
interessati possono presentare ricorso di riesame alle Regioni, le
quali in sede di decisione possono rivedere gli accertamenti
compiuti, con valore di certificazione sulla quota prodotta (senza
ulteriore intervento dell'AIMA); su tali dati dovrebbero essere poi
compiute le successive operazioni di attribuzione del prelievo
supplementare e di compensazione a livello nazionale. Secondo la
Regione Emilia-Romagna, la nuova disciplina prevede un coinvolgimento
piu' serio e concreto delle Regioni nei meccanismi di verifica in
ordine alla determinazione delle quote latte da imputare ai singoli
produttori; tuttavia, non essendo stato attuato alcun "abbuono" del
taglio della quota B, avverso il quale e' pure stato proposto
ricorso, permarrebbe l'interesse ad una pronuncia della Corte sulla
illegittimita' costituzionale del sistema all'epoca prescelto dal
Governo e contro il quale tutte le Regioni hanno avanzato riserve.
Quanto alla compensazione nazionale, la ricorrente rileva che, ai
sensi della legge di conversione n. 5 del 1998, essa e' subordinata
all'esito di tutti gli accertamenti precedenti e cioe' alla decisione
dei ricorsi da parte delle Regioni e alla successiva rideterminazione
delle quote effettivamente prodotte e commercializzate dai singoli
produttori. In relazione alla disciplina della compensazione
sarebbero attuali, quindi, tutti i rilievi gia' svolti, anche se
dovessero essere rispettati i criteri di priorita' stabiliti per la
compensazione. La Regione rileva, infine, come dalla nota 25 gennaio
1996 dell'AIMA al Ministero, prodotta in ottemperanza alla ordinanza
istruttoria di questa Corte, gia' emergerebbe la consapevolezza della
stessa AIMA che il superprelievo era questione da affrontare con le
risorse finanziarie dello Stato.
14.3. - La Provincia autonoma di Bolzano prende in esame il d.-l.
n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del
1998, chiarendo che, a suo avviso, esso non incide sulla disciplina
impugnata in modo tale da determinare il venir meno della materia del
contendere o dell'interesse al suo annullamento. Secondo la
ricorrente, si tratterebbe di una normativa che integra la disciplina
gia' oggetto di ricorso, senza sostituirla con efficacia retroattiva.
Cio' varrebbe anche per le disposizioni che fanno riferimento alla
campagna 1995-1996, e in particolare per l'art. 3 del d.-l. n. 411
del 1997, che dispone che l'AIMA, una volta esauriti gli accertamenti
ed i ricorsi di cui all'art. 2, effettui le "rettifiche" della
compensazione nazionale per il periodo 1995-1996. Tale disciplina, ad
avviso della Provincia, anziche' sostituirla, presupporrebbe la
persistente vigenza, e la permanenza degli effetti, della disciplina
della compensazione nazionale contenuta nei gia' impugnati atti
legislativi del 1996. Nella memoria, si ribadisce lo specifico
interesse a ricorrere di cui la Provincia sarebbe portatrice nella
controversia in esame, ricordando che questa Corte ha gia' ritenuto
ammissibili analoghi ricorsi (sentenze nn. 520 e 534 del 1995) e
sottolineando nuovamente la competenza di tipo primario della
Provincia stessa in relazione alle "minime proprieta' culturali" ed
ai "masi chiusi" (ex art. 8, numero 8, dello statuto speciale),
competenza che sarebbe violata dalla normativa censurata, che, in
contrasto con la disciplina comunitaria sulle zone agricole
svantaggiate, trascurerebbe le specifiche e peculiari esigenze delle
zone di montagna. La Provincia autonoma di Bolzano ricorda, da
ultimo, che recentemente il giudice amministrativo, pronunciandosi in
sede cautelare su numerosi ricorsi di produttori, ha sospeso i
provvedimenti con cui l'AIMA aveva ridotto le loro quote, sia per la
mancata previa partecipazione della Regione territorialmente
competente al procedimento di formazione dei provvedimenti stessi,
sia per la violazione dei principi comunitari del legittimo
affidamento, della certezza del diritto e di non discriminazione.
14.4. - Nella propria memoria, l'Avvocatura generale dello Stato
evidenzia che l'art. 3, comma 1, del d.-l. n. 411 del 1997,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, stabilisce
che per il solo periodo 1995-1996 l'AIMA e' autorizzata ad effettuare
la compensazione nazionale confrontando i dati ottenuti con il
sistema introdotto dall'art. 3 del d.-l. n. 552 del 1996 con quelli
del precedente sistema per APL ed applicando in via perequativa
"l'importo del prelievo supplementare che risulta meno oneroso per il
produttore": con tale disposizione, ad avviso dell'Avvocatura,
"possono considerarsi superati i motivi di ricorso delle Regioni
basati sulla soppressione retroattiva del sistema di compensazione in
APL ad opera del d.-l. n. 552/1996". L'insieme della nuova normativa
induce a ritenere, secondo l'Avvocatura, che sia sopravvenuta "una
sostanziale cessazione della materia del contendere non solo sui
punti gia' segnalati sopra (compensazione nazionale, compensazione a
livello APL), ma sull'intero contenzioso, viste le disposizioni che
hanno previsto non solo una sistematica e globale riconsiderazione di
tutta la produzione lattiera e di tutte le quote individuali, a
partire dalla campagna 1995-96 (...), ma anche prima la sospensione
dei pagamenti e poi la restituzione (sia pur parziale e provvisoria)
delle somme versate dai produttori in attesa degli accertamenti
definitivi". Nel caso in cui non si addivenga ad una "generale
cessazione della materia del contendere" e le Regioni e la Provincia
ricorrenti non rinuncino ai ricorsi, l'Avvocatura conferma le
conclusioni gia' assunte, con le quali ha chiesto il rigetto di tutti
i ricorsi.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Lombardia, Veneto, Friuli-Venezia Giulia,
Emilia-Romagna, Liguria, Lazio, Molise e Basilicata, e la Provincia
autonoma di Bolzano sollevano numerose questioni di legittimita'
costituzionale in ordine alla normativa concernente il regime delle
quote latte contenuta nei decreti-legge 15 marzo 1996, n. 124 (Regime
comunitario di produzione lattiera), 16 maggio 1996, n. 260 (Regime
comunitario di produzione lattiera), 8 luglio 1996, n. 353
(Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della
pesca per il 1996), 8 agosto 1996, n. 440 (Differimento di termini
previsti da disposizioni legislative in materia di interventi in
campo economico e sociale), 6 settembre 1996, n. 463 (Interventi
urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per 1996),
nessuno dei quali convertito in legge, e nei decreti-legge 23 ottobre
1996, n. 542 (Differimento di termini previsti da disposizioni
legislative in materia di interventi in campo economico e sociale) e
23 ottobre 1996, n. 552 (Interventi urgenti nei settori agricoli e
fermo biologico della pesca per il 1996), convertiti rispettivamente
dalle leggi 23 dicembre 1996, n. 649, e 20 dicembre 1996, n. 642, che
dispongono anche la sanatoria degli effetti dei decreti non
convertiti, e nella legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica). I ricorsi investono in
particolare le disposizioni dei decreti-legge, delle leggi di
conversione e della legge n. 662 del 1996, oltre che per profili
formali, dei quali subito si dira', per il loro contenuto precettivo
sui seguenti aspetti della complessa materia: la formazione dei
bollettini dell'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato
agricolo (AIMA) concernenti la determinazione annuale della quota
latte spettante a ciascun produttore e il regime delle impugnazioni
degli stessi bollettini; il sistema e il procedimento di
compensazione della produzione eccedentaria di latte; il programma di
abbandono della produzione lattiera e la conseguente riassegnazione
delle quote latte liberate; l'affitto e la vendita delle quote latte.
Poiche' i ricorsi hanno tutti ad oggetto l'identica materia delle
quote latte, essi possono essere riuniti per essere decisi con unica
sentenza.
2. - Tutte le ricorrenti censurano la normativa posta dai citati
atti legislativi sul presupposto che essi vertano su materia di
competenza regionale e provinciale; deve essere, pertanto, esaminata
preliminarmente l'eccezione dell'Avvocatura dello Stato secondo la
quale le misure statali sulle quote latte non atterrebbero a materia
di competenza regionale e provinciale, ma costituirebbero un
intervento di regolamentazione del mercato agricolo, riservato allo
Stato ai sensi dell'art. 71, lettera b), del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 (e oggi dell'art. 2 del decreto legislativo 4 giugno 1997, n.
143). L'eccezione deve essere respinta. E' infatti ormai acquisito
alla giurisprudenza di questa Corte che il comparto della produzione
lattiera e delle strutture produttive intese in senso lato assume un
rilievo distinto ed autonomo rispetto alla regolazione dei prezzi e
dei mercati, sicche' il nesso strumentale tra l'agricoltura, che e'
l'oggetto specifico delle misure in questione, e la politica del
mercato agricolo non puo' giustificare l'attrazione della prima
nell'ambito della seconda, poiche' diversamente la competenza
regionale verrebbe integralmente sacrificata in materia di
agricoltura, posto che ogni attivita' agricola puo' sempre essere
strumentale al mercato (sentenza n. 304 del 1987). Del resto, e'
proprio sulla base di questa premessa, con la quale si e' rifiutata
una configurazione in chiave squisitamente finalistica del riparto di
attribuzioni tra Stato e Regioni, che questa Corte, con la sentenza
n. 520 del 1995, ha scrutinato nel merito le questioni sollevate in
un giudizio in via principale sulla normativa concernente la
riduzione delle quote latte, accogliendo in parte la prospettazione
delle Regioni ricorrenti che ritenevano negativamente incisa la
propria competenza costituzionale in materia di agricoltura.
3. - Ribadito dunque che si versa in materia di agricoltura e non
di regolazione dei mercati, vanno esaminate, ancora in via
preliminare, le censure che investono aspetti formali degli atti
impugnati. A seguito della entrata in vigore del d.-l. n. 411 del
1997 (Misure urgenti per gli accertamenti in materia di produzione
lattiera), convertito dalla legge n. 5 del 1998, che ha disposto
nuovi interventi sulle quote latte, si e' determinata solo in parte
infatti, come si vedra' fra breve, la cessazione della materia del
contendere, sicche' le censure delle ricorrenti che investono gli
atti in relazione alla loro formazione, devono essere esaminate per
prime indipendentemente dal contenuto degli atti medesimi. Viene in
primo luogo in considerazione la denunciata violazione dell'art. 77
della Costituzione, sotto il duplice profilo della carenza dei
presupposti di necessita' ed urgenza dei decreti-legge, e della
reiterazione dei decreti non convertiti. Questa Corte ha affermato
che la mancanza dei presupposti della decretazione d'urgenza puo'
risolversi in vizio dell'atto, rilevabile in sede di giudizio di
legittimita' costituzionale, solo quando essa appaia chiara e
manifesta perche' solo in questo caso il sindacato di legittimita'
della Corte non rischia di sovrapporsi alla valutazione di
opportunita' politica riservata al Parlamento (v. sentenze nn. 330
del 1996, 391, 161 e 29 del 1995; ordinanze nn. 90 del 1997 e 432 del
1996). Non e' questo il caso dell'intervento straordinario operato
dal Governo in materia di quote latte con i decreti-legge impugnati.
I limiti posti in sede comunitaria ai quantitativi nazionali di
produzione lattiera e l'esigenza di introdurre misure intese al
contenimento di questa rendono non manifestamente implausibile la
valutazione governativa, posta a base degli interventi, in ordine al
ricorso alla decretazione d'urgenza. Non fondate sono anche le
numerose censure rivolte contro la reiterazione dei decreti-legge.
Questa Corte deve ribadire sul punto quanto affermato nella recente
sentenza n. 360 del 1996: il vizio di reiterazione puo' ritenersi
sanato quando le Camere, attraverso la legge di conversione, abbiano
assunto come propri i contenuti della disciplina adottata dal Governo
in sede di decretazione d'urgenza. Nel caso, i decreti-legge nn. 542
e 552, gli ultimi della doppia serie di decreti-legge reiterati, che
ha inizio con i decreti nn. 124 del 1996 e 440 del 1996, sono stati
convertiti rispettivamente dalle leggi 23 dicembre 1996, n. 649 e 20
dicembre 1996, n. 642, le quali contengono anche clausole di salvezza
degli effetti prodotti dai precedenti decreti non convertiti.
4. - Sempre in via preliminare vanno dichiarate inammissibili le
questioni prospettate dalle Regioni Lombardia e Veneto contro l'art.
2, commi 166-174, della legge n. 662 del 1996, per contrasto con gli
artt. 2, 3 e 72 della Costituzione, in relazione agli artt. 117 e
118. Gli anzidetti parametri sono invocati dalle Regioni per il
fatto che, a seguito della questione di fiducia posta dal Governo
sull'art. 2 della citata legge, si e' proceduto con votazione unica
sulla molteplicita' di commi che tale articolo conteneva. Ne sarebbe
derivato un rispetto soltanto formale della regola secondo la quale
le leggi vanno approvate articolo per articolo, ma una sostanziale
vulnerazione del principio di ragionevolezza nella attivita'
legislativa, di conoscibilita' delle leggi e di tutela della liberta'
e della dignita' della persona umana. Ma il diritto di ricorrere
contro le leggi dello Stato e' dato alle Regioni e alle Province
autonome a garanzia dell'integrita' della propria competenza e della
propria posizione di autonomia costituzionale. Ne discende che
pretesi vizi delle leggi statali possono essere denunciati con il
ricorso in via principale solo quando essi si risolvano in violazione
o menomazione delle competenze, sia pure sotto il profilo del mancato
esperimento delle procedure di coordinamento partecipativo che sono
richieste nelle ipotesi di interferenza strutturale tra competenza
statale e competenze regionali, quando cioe' in una stessa materia si
intersecano competenze diverse ovvero quando alla materia di
competenza regionale o provinciale siano inestricabilmente connessi
profili che attengono a interessi unitari che giustificano
l'intervento statale. Con riferimento al caso in esame, essendo stato
denunciato un vizio di formazione della legge statale per assunta
violazione dell'art. 72 della Costituzione, non e' chiaro nella
prospettazione delle ricorrenti in qual modo tale vizio si
risolverebbe in invasione o menomazione della competenza regionale.
Non potrebbe certo affermarsi che la lesione della competenza
consegua alla non chiarezza o alla piu' difficoltosa conoscibilita'
della legge. Le Regioni, peraltro dotate di apparati
istituzionalmente preposti all'esame, anche sotto il profilo tecnico,
della produzione legislativa dello Stato, non possono allegare la non
conoscenza delle leggi statali, ne' invocare i parametri dai quali la
Corte costituzionale, nella sentenza n. 364 del 1988, ebbe a
desumere il principio secondo il quale solo leggi conoscibili possono
essere osservate e rispettate.
5. - In via preliminare deve, infine, essere dichiarata non fondata
la specifica censura prospettata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia
e dalla Provincia autonoma di Bolzano, le quali denunciano la
violazione delle disposizioni statutarie e di attuazione (art. 44
dello statuto per il Friuli-Venezia Giulia e art. 52, quarto comma,
dello statuto per il Trentino-Alto Adige, attuato dall'art. 19,
secondo comma, del d.P.R. n. 49 del 1973), in base alle quali il
presidente della Giunta regionale ed il presidente della Giunta
provinciale avrebbero dovuto partecipare alle sedute del Consiglio
dei ministri nelle quali sono stati approvati gli atti impugnati. La
consolidata giurisprudenza di questa Corte e' nel senso che la
partecipazione dei presidenti alle sedute del Consiglio dei ministri
e' richiesta solo nel caso in cui sia ravvisabile un interesse
differenziato e cioe' proprio e peculiare della Regione o della
Provincia autonoma (sentenze nn. 191 e 37 del 1991; 381, 343 e 224
del 1990). La riduzione dei quantitativi di riferimento individuali
di latte e il regime delle impugnazioni, l'eliminazione del sistema
di compensazione per associazioni di produttori (APL), la
predisposizione di un piano di abbandono della produzione lattiera e
la disciplina degli affitti e della vendita delle quote latte non
possono non avere applicazione generale e non possono non operare
indistintamente nei confronti di tutte le Regioni e delle Province
autonome, sicche' nessuna di loro si trova in una posizione
differenziata rispetto alle altre.
6. - Si puo' ora passare all'esame delle censure di merito svolte
dalle ricorrenti. In ordine al primo degli oggetti enumerati al punto
1 (formazione dei bollettini), vengono in considerazione i ricorsi
proposti dalla Regione Lombardia e dalla Regione Veneto nei confronti
dell'art. 1 del d.-l. 15 marzo 1996, n. 124, dalle medesime Regioni e
dalla Regione Friuli-Venezia Giulia avverso l'art. 1 del d.-l. 16
maggio 1996, n. 260, dalle Regioni Veneto, Lombardia ed
Emilia-Romagna nei confronti dell'art. 2 del d.-l. 8 luglio 1996, n.
353, dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Veneto avverso l'art. 2
del d.-l. 6 settembre 1996, n. 463 e l'art. 2 del d.-l. 23 ottobre
1996, n. 552, dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Lombardia e
Veneto e dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti della
legge 20 dicembre 1996, n. 642, di conversione, con modificazioni,
del d.-l. n. 552 del 1996 e, in particolare, della clausola di
salvezza degli effetti dei citati decreti-legge non convertiti in
essa contenuta, dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia, Lombardia e
Veneto e dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti, infine,
del comma 171 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
Oggetto delle censure sono: la previsione che l'AIMA pubblichi
appositi bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori di
latte titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel
periodo di applicazione del regime comunitario delle quote latte
1995-1996; la previsione che tali bollettini costituiscano
accertamento definitivo delle posizioni individuali e che
sostituiscano ad ogni effetto i bollettini pubblicati precedentemente
dall'AIMA per il periodo citato; la sospensione, prima, e
l'abrogazione, poi, del regime dell'autocertificazione da parte dei
produttori dei quantitativi di latte nelle ipotesi di contenzioso e
nelle more dell'accertamento definitivo delle posizioni individuali;
la previsione che i ricorsi avverso le determinazioni dei bollettini
debbano essere proposti entro soli quindici giorni dalla loro
pubblicazione e che la mancata pronuncia dell'AIMA nel termine di
trenta giorni equivalga a reiezione delle impugnazioni. Le censure
mosse dalle ricorrenti alla richiamata normativa si possono
suddividere, pur nella varieta' delle argomentazioni addotte, in due
principali filoni. In primo luogo, invocando la sentenza n. 520 del
1995, con la quale questa Corte ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge n. 46 del 1995 di
conversione del d.-l. n. 727 del 1994 (Norme per l'avvio degli
interventi programmati in agricoltura e per il rientro della
produzione lattiera nella quota comunitaria), nella parte in cui non
prevedeva il parere delle Regioni nel procedimento di riduzione delle
quote spettanti ai produttori di latte bovino, tutte le ricorrenti
lamentano la mancata partecipazione alla formazione degli atti
impugnati e l'assenza di qualsiasi forma di partecipazione regionale
e provinciale nell'espletamento delle funzioni amministrative in
materia di quote latte, affidate dalla normativa in questione allo
Stato e, in particolare, all'AIMA. In cio' le Regioni e la Provincia
autonoma di Bolzano ravvisano la violazione degli artt. 117 e 118
della Costituzione, del principio di leale cooperazione, degli artt.
4, numero 2, e 8 dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia,
degli artt. 8, numero 21, e 16 dello statuto della Regione
TrentinoAlto Adige e delle relative norme di attuazione. Il secondo
filone di censure si appunta, invece, sulla retroattivita' della
disciplina dell'aggiornamento del bollettino ad opera dell'AIMA, che,
pur essendo stata introdotta la prima volta il 15 marzo 1996, si
applica alla campagna lattiero-casearia 1995-1996, la quale, anche in
base alla normativa comunitaria, ha inizio il 1 aprile e termina il
31 marzo dell'anno successivo. Ne conseguirebbe la violazione delle
competenze delle ricorrenti in materia di agricoltura stabilite nella
Costituzione e negli statuti speciali, nonche' la violazione dei
principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto,
operanti anche in ambito comunitario. La determinazione retroattiva
delle quote latte, con riferimento ad una campagna gia' conclusa,
comprimerebbe gli interessi dei produttori e impedirebbe alle Regioni
ogni possibilita' di governo del settore ed ogni funzione
programmatoria. Censure analoghe sono indirizzate contro la
disciplina dei ricorsi in opposizione. Subordinare il diritto dei
produttori di agire in giudizio alla previa proposizione di un
ricorso amministrativo, da presentarsi entro termini brevi e inidonei
a consentire un efficace esercizio del diritto di difesa,
significherebbe, ad avviso delle ricorrenti, creare in un settore di
competenza regionale e provinciale una conflittualita' talmente
estesa da rendere impossibile o estremamente arduo l'esercizio delle
funzioni di governo da parte delle Regioni e delle Province autonome.
Cio' tanto piu' in quanto la sospensione, prima, e l'abrogazione,
poi, della autocertificazione da parte dei produttori dei
quantitativi di latte prodotti impedirebbe loro, fino al termine dei
giudizi sulle impugnazioni, di riscuotere il credito che
eventualmente avessero maturato, essendo gli acquirenti tenuti a
considerare, ai fini della trattenuta del prelievo supplementare
dovuto, per il periodo 1995-1996, esclusivamente le quote risultanti
dai nuovi bollettini individuali. Un particolare profilo di censura
nei confronti della disciplina in esame e' dedotto dalle Regioni
Lombardia e Veneto, le quali lamentano la violazione degli artt. 11,
5, 117 e 118 della Costituzione, in quanto risulterebbero favorite le
Regioni nelle quali sono stati attuati i piani di sviluppo della
produzione, di cui all'art. 2, comma 2-bis della legge n. 46 del 1995
di conversione del d.-l. n. 727 del 1994, che consentirebbero la
produzione lattiera nella quantita' in essi stabilita, malgrado la
necessita', resa nota, di ridurre la produzione stessa.
7. - Con riferimento alla complessiva disciplina dei bollettini e
alle questioni ad essa inerenti va dichiarata la cessazione della
materia del contendere in applicazione del principio, costantemente
affermato da questa Corte, secondo il quale la sostituzione, con
effetto retroattivo, di disposizioni di una legge statale che avevano
formato oggetto di ricorso in via principale determina il venir meno
dell'oggetto stesso del giudizio e, quindi, la cessazione della
materia del contendere (v., da ultimo, sentenza n. 84 del 1998). Tale
orientamento deve essere ribadito soprattutto quando la nuova
disciplina, come e' avvenuto nel caso in esame, introduca
modificazioni non meramente formali. La disciplina censurata con i
ricorsi delle Regioni sopra richiamate e della Provincia autonoma di
Bolzano non e' piu' vigente, in parte qua essendo stata sostituita,
retroattivamente, dall'art. 2 del d.-l. 1 dicembre 1997, n. 411,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 gennaio 1998, n. 5. La
nuova regolamentazione prevede infatti che l'AIMA debba determinare
gli effettivi quantitativi di latte prodotto e commercializzato nei
periodi 1995-1996 e 1996-1997, sulla base: della relazione della
commissione governativa di indagine, istituita dal d.-l. 30 gennaio
1997, n. 11 (Misure straordinarie per la crisi del settore
lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a favore
dell'agricoltura), convertito, con modificazioni, dalla legge 28
marzo 1997, n. 81; delle risultanze della rilevazione straordinaria
dei capi bovini da latte effettuata ai sensi del d.-l. 19 maggio
1997, n. 130 (Disposizioni urgenti per prevenire e fronteggiare gli
incendi boschivi sul territorio nazionale, nonche' interventi in
materia di protezione civile, ambiente e agricoltura), convertito,
con modificazioni, dalla legge 16 luglio 1997, n. 228; delle
dichiarazioni di contestazione di cui al decreto del Ministro delle
risorse agricole, alimentari e forestali 15 maggio 1997; dei
controlli effettuati e gia' comunicati dalle Regioni e dalle Province
autonome; degli altri elementi in suo possesso e dell'attivita' del
Comitato di coordinamento delle iniziative in materia di gestione
delle quote latte di cui al decreto del Ministro per le politiche
agricole del 16 dicembre 1997, nonche' dei modelli L1 gia' pervenuti
(art. 2, comma 1). Entro sessanta giorni dalla data di entrata in
vigore del decreto-legge, l'AIMA e' tenuta a comunicare ai
produttori, mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, i
quantitativi di riferimento individuali assegnati e i quantitativi di
latte commercializzato (art. 2, comma 5). Si tratta, come e' agevole
notare, di una nuova disciplina che sostituisce interamente quella
previgente e che, a seguito di una vera e propria rideterminazione
delle quote individuali, rimuove, per il periodo 1995-1996, i
bollettini adottati sulla base delle disposizioni censurate, i quali
non costituiscono piu' "accertamento definitivo" delle posizioni
individuali, poiche', come stabilito dal comma 11 dell'art. 2 del
d.-l. in parola, i quantitativi di riferimento di ciascun produttore,
ai fini delle operazioni di compensazione e del pagamento del
prelievo supplementare, sono ormai quelli che risultano in esito alle
procedure appena descritte. Che le innovazioni introdotte sul punto
dal d.-l. n. 411 del 1997 non siano di pura forma e che pertanto il
decreto stesso non possa essere inteso come diretto a vanificare il
diritto delle Regioni e della Provincia autonoma ricorrenti, come da
queste affermato, ad ottenere una decisione di questa Corte, appare
poi evidente sol che si considerino l'entita' delle modificazioni
apportate e la novita' dei criteri, elencati dalle lettere a)-e) del
primo comma e a)-d) del terzo comma dell'art. 2, in base ai quali
l'AIMA deve pervenire a un nuovo accertamento dei quantitativi di
latte prodotto e aggiornare i quantitativi di riferimento
individuali. E' cessata la materia del contendere anche in relazione
alle censure che investivano la disciplina delle impugnazioni dei
produttori avverso il nuovo bollettino AIMA. Le nuove norme, poste
dal d.-l. n. 411 del 1997, non prevedono piu' ricorsi in opposizione
rivolti all'AIMA, ma ricorsi di riesame che vanno ora presentati alle
Regioni e alle Province autonome e che queste decidono, con
provvedimento motivato, previa istruttoria e convocazione del
ricorrente in contraddittorio (art. 2, commi 5 e 6). Sono rimaste
prive di oggetto anche le censure dirette contro l'intervenuta
sospensione, prima, e abrogazione, poi, della disposizione che
consentiva in ogni caso di contenzioso e nelle more dell'accertamento
definitivo delle quote individuali (art. 2-bis comma 1, del d.-l. n.
727 del 1994, convertito dalla legge n. 46 del 1995)
l'autocertificazione dei quantitativi di latte prodotti: infatti, il
d.-l. n. 411 stabilisce, retroattivamente, al comma 11 dell'art. 2,
che solo in esito alle decisioni dei ricorsi di riesame si perviene
all'accertamento definitivo dei quantitativi individuali ai fini del
pagamento del prelievo supplementare. Anche in questo caso la
normativa sopravvenuta contiene innovazioni non meramente formali e
tali da far venire meno l'oggetto del giudizio. La dichiarata
cessazione della materia del contendere non pregiudica, ovviamente,
sotto nessun profilo, la futura valutazione delle questioni sugli
atti legislativi sopravvenuti, se ed in quanto siano stati
tempestivamente e ritualmente impugnati.
8. - Sulla disciplina della compensazione delle produzioni
eccedentarie di latte vengono in considerazione i ricorsi proposti
dalle Regioni Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna nei confronti
dell'art. 3, commi 1, 2 e 3, del d.-l. 8 luglio 1996, n. 353, dalle
Regioni Friuli-Venezia Giulia e Veneto nei confronti dell'art. 3,
commi 1, 2 e 3, del d.-l. 6 settembre 1996, n. 463 e dell'art. 3,
commi 1, 2 e 3, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, dalle Regioni
Friuli-Venezia Giulia, Lombardia e Veneto e dalla Provincia autonoma
di Bolzano nei confronti della legge 20 dicembre 1996, n. 642, di
conversione del d.-l. n. 552 del 1996 e di sanatoria degli effetti
prodotti dai precedenti decreti non convertiti, nonche' i ricorsi
proposti dalle Regioni Lazio, Veneto, Basilicata e Molise nei
confronti dell'art. 11 del d.-l. 8 agosto 1996, n. 440, dalle Regioni
Friuli-Venezia Giulia, Basilicata e Liguria nei confronti dell'art.
11 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542, dalle Regioni Friuli-Venezia
Giulia, Lombardia e Veneto e dalla Provincia autonoma di Bolzano nei
confronti della legge 23 dicembre 1996, n. 649, di conversione del
d.-l. n. 542 del 1996 e di sanatoria degli effetti prodotti dal d.-l.
n. 440, e dell'art. 2, commi 166-170 e 172, della legge 23 dicembre
1996, n. 662. Le disposizioni censurate riguardano le procedure e il
sistema della compensazione delle produzioni lattiere eccedentarie.
Nella loro definitiva formulazione, risultante dall'art. 2, commi
166-170 della legge n. 662 del 1996, sostanzialmente riproduttiva
della disciplina contenuta nei decreti-legge e nelle leggi di
conversione, e dall'art. 3, comma 2, del d.-l. 23 ottobre 1996, n.
552, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642, esse
stabiliscono le misure di seguito elencate: la cessazione, a
decorrere dalla campagna di produzione 1995-1996, della applicazione
della procedura di compensazione che le associazioni provinciali dei
produttori di latte effettuavano, in base all'art. 5, commi 5-9,
della legge n. 468 del 1992; il venir meno della efficacia degli
adempimenti gia' svolti dalle predette associazioni per la citata
campagna; l'esclusivita' delle operazioni di compensazione su base
nazionale, all'esito delle quali dovranno essere eseguiti i
versamenti e le restituzioni delle somme trattenute dagli acquirenti
a titolo di prelievo supplementare; lo svolgimento delle operazioni
di compensazione nazionale in base a criteri di priorita' delle varie
categorie di produttori (nell'ordine: produttori delle zone di
montagna; produttori titolari di quota A e di quota B nei confronti
dei quali e' stata ridotta la quota B, nei limiti del quantitativo
ridotto; produttori ubicati nelle zone svantaggiate; produttori
titolari esclusivamente della quota A, che hanno superato la propria
quota, nel limite del cinque per cento della quota medesima; altri
produttori); l'obbligo degli acquirenti che hanno gia' disposto la
restituzione delle somme ai produttori di operare nuove trattenute
nei confronti dei produttori interessati, in misura pari
all'ammontare delle somme restituite; il versamento, da parte degli
acquirenti, limitatamente al periodo 1995-1996, del prelievo
supplementare determinato sulla base di appositi elenchi redatti
dall'AIMA a seguito delle operazioni di compensazione nazionale e
trasmessi alle Regioni e alle Province autonome; l'effettuazione
della compensazione nazionale entro il 31 luglio di ciascun anno. Il
comma 172 dell'art. 2 della legge n. 662 del 1996 provvedeva, poi, a
far salvi gli effetti dei decreti-legge nn. 440, 463, 542 e 552 del
1996 (gli ultimi due convertiti, rispettivamente, dalle leggi nn. 649
e 642 del 1996); ma tale comma e' stato soppresso il giorno stesso
dell'entrata in vigore della legge che lo conteneva dall'art. 10,
comma 9, del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in
materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della
manovra di finanza pubblica per il 1997), convertito dalla legge 28
febbraio 1997, n. 30. Quanto al merito di tale disciplina, con lievi
differenze nelle argomentazioni, sempre sulla premessa della
spettanza alle Regioni e alle Province autonome della competenza in
materia, le ricorrenti si dolgono di non essere state consultate,
cio' che avrebbe comportato una lesione del principio di leale
collaborazione. Esse denunciano altresi' la violazione dell'art. 3
della Costituzione, poiche' il nuovo sistema di compensazione
nazionale si applica retroattivamente alla campagna di produzione
lattiera 1995-1996, con conseguente vanificazione, a loro avviso,
delle competenze regionali e provinciali gia' legittimamente
esercitate sulla base della previgente normativa; dell'art. 41 della
Costituzione, poiche', di fronte ad una disciplina retroattiva in
quanto applicabile al 1995-1996, risulterebbero compromessi i piani
aziendali e vanificate, conseguentemente, le competenze
programmatorie e di controllo spettanti alle Regioni e alle Province
autonome; dell'art. 11 della Costituzione, che vincola
all'osservanza del diritto comunitario, in primo luogo dei
regolamenti, che fissano la campagna di produzione lattiera nel
periodo che va dal 1 aprile di ciascun anno al 31 marzo successivo,
nonche' dei principi della certezza del diritto e dell'affidamento,
anch'essi operanti nell'ordinamento comunitario, ai quali
conseguirebbe il divieto di interventi normativi retroattivi da parte
degli Stati membri. Le censure si estendono alle disposizioni che
concorrono a delineare, con efficacia retroattiva, il nuovo
procedimento della compensazione nazionale: da quelle che
disciplinano i versamenti e le restituzioni delle somme trattenute
dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare sulla base della
previgente normativa; a quelle che riducono il ruolo delle Regioni e
delle Province autonome a semplici destinatarie degli elenchi redatti
dall'AIMA a seguito dell'effettuazione della compensazione nazionale;
a quelle che obbligano gli acquirenti a versare il prelievo
supplementare entro il 31 gennaio 1997; a quelle che individuano i
criteri di priorita' in sede di compensazione nazionale. Oltre che
dei parametri costituzionali dei quali si e' detto, la Regione
Basilicata prospetta anche la violazione dell'art. 18 della
Costituzione, conseguente, a suo avviso, alla soppressione del
procedimento di compensazione effettuato all'interno delle
associazioni provinciali di produttori; la Regione Lazio prospetta, a
sua volta, la violazione dell'art. 3 della Costituzione, sotto il
profilo dell'eccesso di potere legislativo, poiche' la disciplina
impugnata sarebbe tardiva e quindi inefficace rispetto al fine
dichiarato di adeguare l'ordinamento interno ai regolamenti
comunitari; la Regione Molise prospetta la violazione degli artt. 3 e
97 della Costituzione, perche' da un lato verrebbe riconosciuta
l'impossibilita' per gli acquirenti di operare il recupero del
prelievo restituito a taluni produttori e dall'altro verrebbe imposto
alle Regioni di recuperare coattivamente somme non piu' in possesso
degli acquirenti in quanto questi hanno ottemperato a norme
preesistenti. Un'altra censura e' proposta poi dalle Regioni
Lombardia e Veneto in relazione alla disposizione dell'art. 3 del
d.-l. n. 552 del 1996, convertito dalla legge n. 642 del 1996, la
quale, prevedendo l'operativita' della compensazione nazionale solo
"qualora" se ne determinino le condizioni, pur in presenza della
contemporanea vigenza dei decreti-legge nn. 440 e 542, con i quali e'
stata disposta la cessazione della efficacia delle disposizioni che
prevedevano la compensazione su base provinciale, aumentando la
confusione della disciplina, violerebbe il principio di
ragionevolezza e quello di buon andamento della pubblica
amministrazione (artt. 3 e 97 della Costituzione). Un'ulteriore
censura e' proposta dalla Provincia autonoma di Bolzano, la quale, in
relazione all'art. 2, comma 172, della legge n. 662 del 1996,
prospetta, sia pure in via ipotetica, la violazione dell'art. 136
della Costituzione, dal momento che l'eventuale accoglimento delle
questioni sollevate nei confronti dei decreti-legge e delle leggi di
conversione potrebbe risultare limitato dalla clausola di salvezza
degli effetti prodotti dai medesimi decreti-legge contenuta, appunto,
nel comma 172. La Regione Friuli-Venezia Giulia, infine, censura la
sostanziale riproduzione di disposizioni gia' presenti in precedenti
decreti-legge impugnati effettuata dall'art. 2, commi 166-170, della
legge n. 662 del 1996. Tale tecnica legislativa potrebbe ritenersi
volta, ad avviso della Regione, a porre nel nulla i ricorsi sui
decreti-legge, in violazione del principio di leale collaborazione e
delle norme statutarie attributive della competenza in materia di
agricoltura.
9. - Con riferimento a queste censure, nella parte in cui con esse
si investe la regolamentazione della compensazione per il periodo
1995-1996, va dichiarata la cessazione della materia del contendere.
Infatti l'art. 3 del d.-l. n. 411 del 1997, nel testo risultante
dalla legge di conversione, sostituendo interamente e con efficacia
retroattiva la disciplina contenuta nelle disposizioni impugnate,
stabilisce che per il solo periodo 1995-1996 l'AIMA, nell'eseguire la
rettifica della compensazione nazionale, procede al raffronto tra i
dati della compensazione nazionale effettuata ai sensi dell'art. 3
del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, convertito, con modificazioni,
dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642, e quelli derivanti dalla
applicazione, da parte dell'AIMA stessa, delle regole della
compensazione precedentemente in vigore, dati determinati sulla base
dei risultati degli accertamenti di cui all'art. 2, ai quali si e'
accennato nel precedente punto 7, ed applica in via perequativa
l'importo del prelievo supplementare che risulta meno oneroso per i
produttori. Sia nell'ipotesi di compensazione secondo le regole
precedenti sia in quella di compensazione nazionale, i dati da
assumere a base non sono quelli conseguenti all'applicazione delle
disposizioni impugnate, ma quelli nuovi, derivanti dagli accertamenti
di cui all'art. 2 del d.-l. n. 411 del 1997, come si evince
dall'univoco tenore dell'art. 3 e dell'art. 2, comma 11. La nuova
disciplina investe, pertanto, sia la base della compensazione sia i
criteri con i quali essa deve essere effettuata. La disciplina in
vigore anteriormente a quella censurata era contenuta nell'art. 5,
commi 5 e 12, della legge 26 novembre 1992, n. 468 (Misure urgenti
nel settore lattiero-caseario). Il comma 5 prevedeva una
compensazione per associazioni di produttori e il criterio era quello
di compensare su base provinciale le maggiori quantita' consegnate
dai produttori con le minori, e di imputare il prelievo supplementare
proporzionalmente alle quantita' eccedenti commercializzate da
ciascuno; il comma 12 prevedeva che, qualora si fossero determinate
le condizioni per l'applicazione della compensazione nazionale,
quando cioe' residuassero dopo la compensazione per associazioni
provinciali quantita' di latte prodotto ancora da compensare, essa
sarebbe stata effettuata secondo criteri da stabilirsi dal Ministro
dell'agricoltura e delle foreste (oggi Ministro per le politiche
agricole), sentite le Regioni. La disciplina precedente a cui si
riferisce l'art. 3 del d.-l. n. 411 del 1997, riguarda, ovviamente,
anche i regolamenti di cui al d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569, e al
decreto ministeriale 27 dicembre 1994, n. 762. La disciplina
sopravvenuta, in conclusione, relativamente alla campagna
lattiero-casearia 1995-1996, innova retroattivamente e in maniera non
puramente formale alle disposizioni impugnate: non puo' pertanto
farsi luogo a una pronuncia diversa dalla cessazione della materia
del contendere. Cio' non pregiudica, sotto nessun profilo, la futura
valutazione delle questioni sugli atti legislativi sopravvenuti, se
ed in quanto siano stati tempestivamente e ritualmente impugnati.
10. - Tuttora vigente e non coinvolto nelle modificazioni
legislative sopravvenute e' l'art. 2 della legge n. 662 del 23
dicembre 1996, nella parte in cui, riferendosi anche ai periodi
successivi al 1995-1996, dispone la cessazione dell'applicazione
della compensazione per APL (comma 166), rinnova l'opzione a favore
delle procedure di compensazione a livello nazionale (comma 167) e
fissa i criteri della compensazione e la gerarchia delle preferenze,
disponendo che essa sia effettuata, nell'ordine, in favore dei
produttori delle zone di montagna, dei titolari di quota A e di quota
B nei confronti dei quali e' disposta la riduzione della quota B nei
limiti del quantitativo ridotto, in favore dei produttori ubicati
nelle zone svantaggiate, dei titolari della quota A che hanno
superato la propria quota nei limiti del cinque per cento della quota
medesima, di tutti gli altri produttori (comma 168). Vigente
altresi', in tema di compensazione, e' l'art. 3, comma 2, del d.-l.
23 ottobre 1996, n. 552, il quale stabilisce, per quanto qui
interessa, che la compensazione nazionale deve essere effettuata
entro il termine del 31 luglio di ciascun anno e che gli acquirenti
debbono comunicare, anche alle Regioni e alle Province autonome ove
sono ubicate le aziende dei produttori, una situazione mensile delle
consegne di latte. Sulla compensazione per i periodi successivi al
1995-1996, l'applicazione del principio della lex posterior fa di
quelle ora citate le disposizioni allo stato scrutinabili. E' in
primo luogo da escludere che il fine perseguito dal legislatore,
nell'inserire nella legge n. 662 del 1996 i commi 167 e seguenti
dell'art. 2, fosse quello di privare le Regioni e la Provincia
autonoma ricorrenti del diritto di ottenere una decisione nel merito
sulle impugnazioni gia' proposte, come invece sostiene la difesa
della Regione Friuli-Venezia Giulia. Tra le corrispondenti
disposizioni dei due precedenti decreti-legge, convertiti
rispettivamente dalle leggi n. 642 e n. 649 del 1996, v'era una
diversita' di formulazione che aveva fatto sorgere, nelle stesse
Regioni ricorrenti (segnatamente nelle Regioni Lombardia e Veneto),
il dubbio che l'esito finale del sovrapposto legiferare attraverso le
due distinte catene di decreti-legge non fosse l'eliminazione delle
procedure di compensazione per APL, e che la normativa delle
procedure di compensazione fosse rimasta frammentaria e confusa, e
per cio' stesso censurabile per violazione del canone della certezza
operante nei rapporti tra Stato e Regioni. Sta di fatto che la legge
n. 642 del 1996, nel convertire il d.-l. n. 552 del 1996, ne
stabilizzava gli effetti anche in relazione al suo art. 3, comma 1,
la cui formulazione testuale ("qualora si determinino le condizioni
per l'applicazione della compensazione nazionale" ecc.) poteva
lasciar adito al dubbio che vi fossero situazioni in cui
l'applicazione della compensazione nazionale non potesse aver luogo e
che quindi sopravvivesse un qualche ambito di applicazione delle
procedure di compensazione per APL, gia' regolate dall'art. 5 della
legge n. 468 del 1992. E' vero che la legge di conversione n. 649 del
1996, successiva se pure di soli tre giorni alla precedente, era
stata piu' precisa nel disporre la soppressione della compensazione
per APL e la permanenza in vigore delle sole procedure di
compensazione a livello nazionale. E tuttavia il continuo
avvicendarsi di decreti-legge, che recavano sul punto disposizioni
non perfettamente coincidenti e di non univoca interpretazione e di
leggi di conversione con formulazioni non omogenee era stato
incalzante, sicche', anche in vista di un possibile decorso del
termine di conversione del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542, che
conteneva la formulazione piu' precisa, e' parso opportuno al
Parlamento acquisire definitivamente, con disposizioni univoche,
chiare e svincolate dalle incerte vicissitudini della decretazione
d'urgenza, le nuove regole per la compensazione. Queste essendo le
motivazioni che hanno indotto a riprodurre nella legge 23 dicembre
1996, n. 662, disposizioni che in parte erano gia' contenute in altri
testi, esse non paiono a questa Corte censurabili: non si da',
infatti, nel caso presente, un'ipotesi in cui la legge riproduttiva
non sia sorretta da alcuna riconoscibile ragion d'essere e sia
percio' obiettivamente intesa a frustrare la gia' proposta
impugnazione regionale. Cio' premesso, in relazione ai ricorsi
aventi ad oggetto la compensazione per i periodi successivi al
1995-1996 contenuta nei decreti-legge, nelle leggi di conversione e
nelle disposizioni di sanatoria, ivi compresa quella di cui all'art.
2, comma 172, della legge n. 662 del 1996, peraltro espressamente
abrogata dal d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito dalla legge
28 febbraio 1997, n. 30, deve essere dichiarata la cessazione della
materia del contendere, le sole disposizioni vigenti e scrutinabili
essendo quelle contenute nei commi 166, 167 e 168 dell'art. 2 della
legge n. 662 del 1996 e quella di cui all'art. 3, comma 2, del d.-l.
23 ottobre 1996, n. 552, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n.
642.
11. - Prive di fondamento sono le censure proposte contro l'art.
2, commi 166 e 167 della legge n. 662 del 1996 dalle Regioni Veneto,
Lombardia, Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di
Bolzano, le quali con analoghe formulazioni si dolgono del fatto che
per effetto di queste disposizioni sia venuta meno la compensazione
per APL, che consentiva un controllo dell'andamento della produzione
e di riflesso l'esercizio dei poteri programmatori in una materia di
competenza regionale e provinciale, nonche' quelle proposte dalle
medesime ricorrenti nei confronti dell'art. 3, comma 2, del d.-l. n.
552 del 1996, convertito dalla legge n. 642 dello stesso anno. La
soppressione della compensazione per APL e' sopravvenuta non come
autonoma determinazione del legislatore, ma a seguito della procedura
di infrazione avviata dalla Commissione CEE con parere motivato del
20 maggio 1996, nel quale, rilevato che con tale sistema di
compensazione la Repubblica italiana era venuta meno agli obblighi
che le incombevano in virtu' del regolamento CEE 3950/1992 del
Consiglio, la invitava ad adottare le misure necessarie per
conformarsi. L'alternativa di fronte alla quale lo Stato italiano si
era venuto a trovare a seguito del predetto parere era se mantenere
il sistema vigente e contrastare con i mezzi offerti dal diritto
comunitario la soluzione interpretativa del regolamento CEE adottata
dalla Commissione, affrontando anche l'alea di una eventuale
soccombenza, ovvero attenervisi. Pur vertendosi in materia di
competenza regionale e provinciale, non puo' essere negato allo Stato
il potere di decidere se e fino a quale punto corrisponda
all'interesse nazionale intraprendere o protrarre una controversia in
sede comunitaria. Il fatto che la controversia fosse nella specie
destinata ad incidere sulla disciplina di una materia di competenza
delle Regioni e delle Province autonome comportava indubbiamente che
queste dovessero poter disporre di una sede nella quale esternare il
proprio punto di vista e sottoporlo alla ponderazione dello Stato;
richiedeva, cioe', che lo Stato avviasse adeguate procedure di
consultazione. Nel caso in esame, contrariamente a quanto affermato
da alcune delle ricorrenti, tali procedure risultano essere state
intraprese: dal verbale della riunione del Comitato permanente delle
politiche agroalimentari e forestali del 17 luglio del 1996
(acquisito agli atti a seguito dell'ordinanza istruttoria del 16
dicembre 1997) si evince che l'allora Ministro delle risorse
agricole, alimentari e forestali ha reso nota ai rappresentanti delle
Regioni e delle Province autonome l'esistenza del parere della
Commissione CEE ed ha annunciato l'intendimento governativo di
evitare un contenzioso davanti alla Corte di giustizia. Alcuni dei
rappresentanti regionali presenti hanno avuto l'opportunita' di
manifestare il proprio orientamento contrario e di esprimere l'avviso
di resistere ai rilievi della Commissione. Dai verbali delle
successive riunioni del Comitato risulta poi che il tema e' stato
ulteriormente dibattuto fra i rappresentanti delle Regioni e il
Ministro prima della adozione in via definitiva della disciplina
oggetto delle censure in esame. Anche se non vi e' stata
l'espressione di un vero e proprio parere delle Regioni, non puo'
dirsi, in conclusione, che la consultazione regionale sia affatto
mancata. Non si trattava, infatti, in questo caso di elaborazione o
di coordinamento delle linee di politica agricola, agroindustriale e
forestale, in relazione alla quale la piu' recente legislazione
prevede, in luogo della consultazione prescritta dalla disciplina
previgente (art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400), un'intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni
e le Province autonome (art. 2 del decreto legislativo 4 giugno 1997,
n. 143). Si trattava invece della decisione se contrapporsi alle
determinazioni degli organi della comunita': una decisione che
coinvolge gli indirizzi e la responsabilita' dello Stato nella sua
unita', in relazione alla quale e' sufficiente che le Regioni abbiano
avuto una sede di confronto in cui esternare i propri orientamenti
affinche' anch'essi, insieme alla contestazione avanzata dalla
Commissione, si offrissero come base politica della determinazione da
assumere.
12. - E' fondata, invece, la censura nei confronti del comma 168
dell'art. 2 della legge n. 662 del 1996, proposta dalle Regioni
Lombardia, Veneto e Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma
di Bolzano, secondo cui l'ordine delle preferenze nell'applicazione
della compensazione in sede nazionale e' stato unilateralmente
fissato dallo Stato senza aver previamente acquisito il parere delle
Regioni e delle Province autonome. Che la determinazione dei criteri
appartenga allo Stato e non alle Regioni e alle Province autonome non
puo' essere revocato in dubbio e cosi' pure non e' dubitabile che
spetti allo Stato l'applicazione dei criteri della compensazione. Si
tratta di attivita' che trascendono la sfera delle Regioni e delle
Province autonome e che per definizione non possono essere compiute
in ambito locale. Nondimeno, poiche' ne e' coinvolto lo sviluppo
della produzione lattiera in zone determinate del territorio a
scapito di altre, e di riflesso la programmazione regionale e
provinciale, i criteri non avrebbero potuto essere stabiliti se non
dopo aver acquisito in maniera formale il parere delle Regioni e
delle Province autonome espresso nella sede appropriata, non essendo
bastevole una comunicazione del tutto informale al di fuori di un
ordine del giorno prestabilito e non seguita da alcuna deliberazione
da parte delle Regioni. Al riguardo non e' priva di rilievo la
circostanza che, per l'ipotesi di compensazione nazionale della
produzione di latte, la disciplina previgente prevedeva un
procedimento nel quale venivano sentite le Regioni e le Province
autonome anche ai fini della determinazione dei criteri. Dai verbali
delle riunioni del Comitato permanente delle politiche agroalimentari
e forestali, non risulta, invece, che sia mai stata sottoposta a
deliberazione alcuna ipotesi per quanto concerne i criteri da seguire
nella compensazione nazionale: se cioe' dovessero essere preferite le
zone di montagna rispetto a quelle svantaggiate, quale posto nella
graduatoria sarebbe dovuto spettare alle aziende che avessero subito
le riduzioni della quota B, ovvero riduzioni della quota A, e quale
dovesse essere la collocazione degli altri produttori di latte. Non
e' stata offerta alle Regioni la possibilita' di manifestare il
proprio orientamento e di precisare se, in aggiunta o in sostituzione
dei criteri enumerati, altri potessero essere individuati.
L'innegabile interferenza con i poteri programmatori delle Regioni e
delle Province, per il principio di leale cooperazione, postulava un
coordinamento con queste almeno nella forma del parere. L'esser tale
coordinamento mancato comporta la illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 168, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nella
parte in cui stabilisce i criteri in base ai quali deve essere
effettuata la compensazione nazionale senza che sia stato previamente
acquisito il parere delle Regioni e delle Province autonome.
13. - Non e' fondata, invece, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 2, del d.-l. 23 ottobre 1996, n.
552, sollevata dalle Regioni Lombardia, Veneto, Friuli-Venezia Giulia
e dalla Provincia autonoma di Bolzano. Tale disposizione introduce il
comma 12-bis nell'art. 5 della legge 26 novembre 1992, n. 468,
stabilendo, da un lato, che la compensazione nazionale deve essere
effettuata dall'AIMA entro il 31 luglio di ciascuno anno e,
dall'altro, che gli acquirenti devono trasmettere la situazione
mensile delle consegne di latte anche alle Regioni o Province
autonome. Non e' violata alcuna competenza regionale, men che meno
sono compromesse le funzioni di controllo spettanti alla Regioni,
poiche', all'evidenza, si tratta di misure che tali funzioni sono
dirette a facilitare.
14. - Deve essere ora esaminato quello che si e' sopra individuato
come terzo oggetto della disciplina impugnata, ovvero la normativa
concernente i programmi volontari di abbandono della produzione
lattiera. Occorre prendere in considerazione i ricorsi proposti
dalle Regioni Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna nei confronti
dell'art. 3, commi 4 e 5, del d.-l. 8 luglio 1996, n. 353, dalle
Regioni Friuli-Venezia Giulia e Veneto nei confronti dell'art. 3,
commi 4 e 5, del d.-l. 6 settembre 1996, n. 463, dalle Regioni
Veneto e Friuli-Venezia Giulia nei confronti dell'art. 3, commi 4 e
5, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, dalle Regioni Veneto,
Lombardia, Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di
Bolzano nei confronti della legge 20 dicembre 1996, n. 642, di
conversione del d.-l. n. 552 del 1996, la quale ha, tra l'altro,
introdotto, nell'art. 3 del decreto-legge, il comma 5-bis. Le
disposizioni contenute nei decreti-legge, reiterate in un testo
sostanzialmente identico, prevedono l'adozione, da parte dell'AIMA,
secondo quanto disposto dall'art. 8 del regolamento CEE n. 3950/1992
del Consiglio del 28 dicembre 1992, di un programma di abbandono
totale o parziale della produzione lattiera, previa corresponsione di
una indennita' a ciascun produttore per la cessione delle quote latte
di cui e' titolare, destinate a confluire nella riserva nazionale
(art. 3, comma 4). L'AIMA provvede, poi, alla riassegnazione di tali
quote ai produttori che ne facciano richiesta ad un prezzo pari
all'indennita' versata, in base ad alcuni criteri di priorita',
specificamente determinati, in modo da assicurare che almeno il
cinquanta per cento dei quantitativi liberati sia attribuito nella
Regione o nella Provincia autonoma di provenienza e che le quote
abbandonate dai produttori delle zone di montagna siano attribuite a
produttori con azienda ubicata in dette zone (art. 3, comma 5). La
disciplina della riassegnazione e' stata modificata dalla legge di
conversione del d.-l. n. 552 del 1996, la quale, da un lato, ha
modificato il comma 5 dell'art. 3, prevedendo che i quantitativi
liberati siano totalmente riattribuiti nella Regione o nella
Provincia autonoma di provenienza e, dall'altro, ha introdotto il
comma 5-bis il quale dispone che la riassegnazione delle quote e'
effettuata dall'AIMA nelle Regioni o nelle Province autonome di
provenienza, prevedendo un periodo non inferiore a tre mesi per la
presentazione delle domande; nel caso in cui in tali Regioni o
Province autonome non vengano presentate domande, o ne vengano
presentate per un ammontare inferiore alle disponibilita', l'AIMA
provvede ad attribuire le quote non assegnate su base nazionale. Le
sostanziali innovazioni introdotte dalla legge n. 642 del 1996
impongono di ritenere scrutinabili nel merito le sole questioni
sollevate nei confronti del d.-l. n. 552 del 1996, quale risultante
dalla legge di conversione, e di dichiarare cessata la materia del
contendere in relazione alle questioni che hanno ad oggetto i
decreti-legge nn. 353 e 463 del 1996, non convertiti, i cui effetti,
in parte qua pur fatti salvi dall'art. 1, comma 5, della legge di
conversione n. 642 del 1996, non si sono mai prodotti, essendo stato
il programma di abbandono finanziato soltanto con deliberazione del
Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) del
21 marzo 1997, e poi, come subito si dira', sospeso fino a future
determinazioni ministeriali. Le Regioni Lombardia, Veneto e
Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Bolzano deducono, in
relazione alle disposizioni ora citate, la violazione delle
competenze loro spettanti in materia di agricoltura in base alla
Costituzione e agli statuti speciali e la violazione del principio di
leale collaborazione tra Stato, Regioni e Province autonome, e cio'
sotto un duplice profilo: da un lato, perche' tali disposizioni
sarebbero state adottate senza alcuna preventiva consultazione delle
Regioni e delle Province autonome; dall'altro, perche' nella
individuazione dei criteri e nella concreta gestione dei programmi di
abbandono non sarebbe previsto alcun coinvolgimento delle Regioni e
delle Province autonome, pur vertendosi in materia di sicura
competenza regionale e provinciale.
15. - La disciplina sopravvenuta, contenuta nel d.-l. n. 118 del
1997 (Disposizioni urgenti in materia di quote latte), convertito
dalla legge n. 204 del 1997, non ha determinato la cessazione della
materia del contendere. Il programma per l'abbandono volontario
totale o parziale della produzione lattiera attraverso la cessione a
pagamento all'AIMA, da parte degli allevatori che intendano cessare o
diminuire la produzione di latte nelle loro aziende, delle relative
quote in vista della ridistribuzione allo stesso prezzo da parte
dell'AIMA, non e' stato eliminato ma soltanto sospeso dall'art. 1-bis
della predetta legge di conversione, la quale ha anche disposto che
con apposito decreto del Ministro per le politiche agricole, da
emanarsi dopo la conclusione delle procedure di revisione dei
quantitativi della produzione nazionale di latte commercializzata nei
periodi 1995-1996 e 1996-1997 ripartita per singoli produttori, il
programma medesimo verra' ripreso. Cio' posto, e' fondata la censura
avanzata dalle predette ricorrenti nei confronti dell'art. 3, comma
4, del d.-l. n. 552 del 1996, convertito nella legge n. 642 del 1996.
Questa disposizione, nella parte in cui disciplina un programma di
volontario abbandono, totale o parziale, della produzione lattiera
adottato dall'AIMA senza neppure prevedere che in relazione ad esso
lo Stato acquisisca il parere delle Regioni e delle Province
autonome, viola le competenze regionali e provinciali in materia di
programmazione e di sviluppo dell'agricoltura. Dal medesimo vizio e'
affetto il comma 5-bis secondo periodo, dell'art. 3 dello stesso
decreto, introdotto dalla legge di conversione, nella parte in cui
stabilisce che, nelle ipotesi in cui nelle Regioni o nelle Province
autonome non vengano presentate domande di riassegnazione o vengano
presentate per un ammontare inferiore alle disponibilita', l'AIMA
provvede ad assegnare le quote non assegnate su base nazionale.
Anche in questo caso, la potenziale incidenza sui poteri di
programmazione regionale e provinciale della produzione lattiera
avrebbe richiesto che lo Stato acquisisse il parere delle Regioni e
delle Province autonome in ordine ai criteri con i quali tale
assegnazione deve avvenire. Altresi' fondate sono le censure che
investono il comma 5 e il comma 5-bis primo periodo, del medesimo
art. 3, in base ai quali e' l'AIMA a provvedere alla riassegnazione
delle quote secondo i criteri di priorita' ivi elencati. Una volta
stabilito, dallo stesso legislatore nazionale, che la riassegnazione
delle quote latte liberate avvenga interamente nella Regione o nella
Provincia autonoma di provenienza, la previsione che la competenza
alla riassegnazione spetti allo Stato, e per esso all'AIMA, anziche'
alle stesse Regioni o Province autonome, comporta violazione delle
competenze regionali e provinciali in materia di agricoltura fissate
dagli artt. 117 e 118 della Costituzione e dagli artt. 8, numero 21,
e 16 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige e 4, numero 2, e
8 dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia. Nonostante che
la materia delle quote latte sia regolata dal diritto comunitario,
non vengono qui in considerazione, nella valutazione del medesimo
legislatore nazionale, interessi unitari che trascendano l'ambito
regionale o provinciale, sicche' il riparto di competenze stabilito
da norme costituzionali non puo' essere alterato. Spetta infatti alle
Regioni e alle Province autonome dare attuazione ai regolamenti
comunitari attraverso misure che per i loro effetti non eccedano
l'ambito locale. Anche i criteri sulla base dei quali le
riassegnazioni devono essere effettuate in ambito regionale e
provinciale non possono essere stabiliti dalla legge statale, ma
devono essere fissati dalle medesime Regioni e dalle Province
autonome nel rispetto dei regolamenti comunitari e dei limiti
costituzionali o statutari per esse rispettivamente previsti. E'
infatti proprio nella possibilita' di determinare tali criteri che si
compendia la scelta politica connessa alla posizione che la
Costituzione e gli statuti garantiscono alle Regioni e alle Province
autonome.
16. - In relazione alla disciplina delle vendite e dell'affitto
delle quote latte, vengono, infine, in considerazione i ricorsi
proposti dalle Regioni Lombardia e Veneto e dalla Provincia autonoma
di Bolzano nei confronti dell'art. 2, commi 173 e 174, della legge n.
662 del 1996, che hanno rispettivamente sostituito il comma 6
dell'art. 10 della legge n. 468 del 1992 e stabilito che a decorrere
dal periodo 1996-1997 l'acquisto di una quota-latte da parte di un
produttore non comporta alcuna riduzione delle quote che
precedentemente gli spettavano. Contro queste disposizioni le
ricorrenti denunciano la lesione delle competenze ad esse spettanti
in materia di agricoltura in base agli artt. 117 e 118 della
Costituzione e alle corrispondenti disposizioni dello statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige, nonche' la violazione del
principio di leale collaborazione. Prima della modificazione
introdotta dal comma 173, la cessione o l'affitto delle quote latte -
che, ricorrendo determinate condizioni, sono validi anche se con essi
non viene alienata o concessa in affitto l'azienda agricola -
potevano essere effettuati fino al 30 novembre di ciascun anno ed
avevano efficacia a partire dal periodo lattiero successivo. La nuova
disposizione ha spostato il termine di efficacia della vendita (cosi'
ora qualificata) o dell'affitto al 31 dicembre ed ha stabilito che,
limitatamente al periodo 1996-1997, le parti possono concordare,
dandone comunicazione alle Regioni e alle Province autonome sino al
15 gennaio 1997, che le vendite e gli affitti stipulati entro il 31
dicembre 1996 abbiano effetto anche nel periodo medesimo. Le censure
svolte dalle ricorrenti nei confronti del comma 173 sono fondate
nella parte in cui con esse si lamenta la violazione del principio di
leale collaborazione, poiche' la modificazione e' stata introdotta
senza che siano state ascoltate le Regioni e le Province autonome.
Nella disciplina, di derivazione comunitaria, della cessione delle
quote latte, funzioni squisitamente statali interferiscono con altre
che spettano alle Regioni e alle Province autonome. La competenza
dello Stato comprende aspetti della disciplina che direttamente o
indirettamente investono istituti del diritto privato. E cosi' la
decisione se introdurre un regime di cedibilita' della quota, che il
regolamento CEE 3950/1992 del Consiglio all'art. 6, paragrafo 2,
demanda a ciascuno Stato membro, e' destinata ad incidere sul sistema
dei rapporti tra privati imprenditori e sul regime giuridico dei beni
aziendali (a partire dalla stessa possibilita' di concepire la quota
latte come una sorta di bene immateriale suscettibile di costituire
l'oggetto di negozi di trasferimento separatamente dal complesso
aziendale al quale inerisce); essa postula pertanto una
regolamentazione uniforme sul territorio nazionale che e' escluso
possa essere elaborata in ambito regionale e provinciale. Per le
medesime ragioni appartiene allo Stato la definizione legislativa dei
tipi di contratto da ricomprendere nella generica formulazione di
"cessione" che compare nella norma comunitaria, cosi' come allo Stato
compete la determinazione dei requisiti soggettivi ed oggettivi di
validita' della cessione, delle condizioni della sua efficacia o
delle forme e dei tempi nei quali e' consentita. E tuttavia, nel
riparto di attribuzioni tra Stato e Regioni e Province autonome, come
attuato dalla legge n. 468 del 1992, le funzioni di controllo
relative all'applicazione della normativa comunitaria sulle quote
latte, incluse quindi quelle riguardanti il trasferimento e l'affitto
delle quote anche separatamente dall'azienda, sono svolte dalle
Regioni e dalle Province di Trento e di Bolzano (art. 8). Tali
funzioni non possono esaurirsi in un'attivita' di riscontro
cartolare, di tipo burocratico, della regolarita' formale dei
contratti, ma richiedono l'allestimento di un apparato ispettivo e di
controllo adeguato all'attivita' da compiersi. Questa deve comportare
la verifica dell'esistenza in concreto di tutti i requisiti
prescritti dall'art. 10, terzo comma, della legge n. 468, quali, ad
esempio, che il produttore cedente non svolga piu', in relazione alle
quote cedute, l'attivita' di produzione; il controllo, destinato a
protrarsi nel tempo per risultare effettivo, circa il tipo di
utilizzazione prescelto per il bestiame originariamente destinato
alla produzione della quota ceduta, o ancora, nel caso di acquisto o
affitto di quote aggiuntive a quelle inizialmente disponibili, la
verifica che l'azienda agricola dell'acquirente abbia una produzione
lattiera non superiore al limite di 30 tonnellate annue per ogni
ettaro di superficie agraria utilizzata, esclusa quella destinata a
boschi, a frutteti o comunque a colture arboree, nonche' l'esistenza
dell'ulteriore condizione che, con l'acquisizione delle nuove quote,
il predetto limite non venga superato. Se si considera dunque la
complessita' dei riscontri richiesti e l'entita' dei compiti a cui le
Regioni e le Province autonome sono chiamate, appare evidente che
l'aver spostato il termine di efficacia della cessione fino al limite
estremo consentito dal regolamento comunitario ha comportato il
restringimento dei tempi utili per lo svolgimento del controllo
preventivo e al contempo ha imposto alle Regioni e alle Province
autonome oneri organizzativi aggiuntivi e quindi ha inciso,
condizionandole, sulle determinazioni che loro competono in ordine
all'attivita' di controllo. Non risponde al principio di leale
cooperazione che deve animare i rapporti tra Stato e Regioni e
Province autonome l'aver escluso ogni forma di partecipazione
regionale e provinciale alla determinazione della disciplina statale,
quantomeno nella forma minima del parere. Sotto questo profilo la
censura mossa dalle ricorrenti deve essere accolta. Non fondata e',
invece, la censura che le medesime ricorrenti muovono all'art. 2,
comma 174, della legge n. 662 del 1996. La previsione che per il
produttore lattiero l'acquisto di una quota latte non comporta la
riduzione della quota originariamente detenuta attiene unicamente
agli effetti tipici degli atti negoziali che in nessun modo
potrebbero essere inibiti dalle Regioni e dalle Province autonome e
che non incidono sulle competenze programmatorie e di controllo delle
quali queste ultime sono titolari.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
168, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), nella parte in cui
stabilisce i criteri in base ai quali deve essere effettuata la
compensazione nazionale senza che sia stato previamente acquisito il
parere delle Regioni e delle Province autonome;
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 4,
del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552 (Interventi urgenti nei settori
agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642 (Conversione in
legge, con modificazioni, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552,
concernente interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico
della pesca per il 1996), nella parte in cui prevede l'adozione di un
piano di abbandono totale o parziale della produzione lattiera senza
che su di esso sia stato previamente acquisito il parere delle
Regioni e delle Province autonome;
3) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 5
e 5-bis primo periodo, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, convertito,
con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642, nella parte
in cui attribuisce all'AIMA anziche' alle Regioni e alle Province
autonome il compito di provvedere alla riassegnazione, in ambito
regionale e provinciale, delle quote latte abbandonate e nella parte
in cui stabilisce i criteri in base ai quali la riassegnazione di
dette quote deve essere effettuata;
4) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma
5-bis secondo periodo, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, convertito,
con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 642, nella parte
in cui prevede la riassegnazione su base nazionale delle quote
abbandonate e non riassegnate in ambito regionale e provinciale,
senza previa consultazione delle Regioni e delle Province autonome;
5) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
173, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nella parte in cui, nel
sostituire il comma 6 dell'art. 10 della legge 26 novembre 1992, n.
468 (Misure urgenti nel settore lattiero-caseario), differisce i
termini ivi previsti senza la previa acquisizione del parere delle
Regioni e delle Province autonome;
6) dichiara non fondate, in riferimento all'art. 77 della
Costituzione, in relazione agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
agli artt. 4, n. 2, e 8 dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia e agli artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige, le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dalle Regioni Lombardia,
Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna, Liguria e Molise e
dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti dei decreti-legge
15 marzo 1996, n. 124 (Regime comunitario di produzione lattiera), 16
maggio 1996, n. 260 (Regime comunitario di produzione lattiera), 8
luglio 1996, n. 353 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo
biologico della pesca per il 1996), 8 agosto 1996, n. 440
(Differimento di termini previsti da disposizioni legislative in
materia di interventi in campo economico e sociale), 6 settembre
1996, n. 463 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo
biologico della pesca per il 1996), 23 ottobre 1996, n. 542
(Differimento di termini previsti da disposizioni legislative in
materia di interventi in campo economico e sociale) e 23 ottobre
1996, n. 552, nonche' nei confronti delle leggi 23 dicembre 1996, n.
649 (Conversione, con modificazioni, del d.-l. 23 ottobre 1996, n.
542) e 20 dicembre 1996, n. 642, con i ricorsi indicati in epigrafe;
7) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, commi 166-174, della legge 23 dicembre
1996, n. 662, sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3 e 72 della
Costituzione, in relazione agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dalle Regioni Lombardia e Veneto con i ricorsi indicati in epigrafe;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dei decreti-legge 16 maggio 1996, n. 260, 6 settembre
1996, n. 463, 23 ottobre 1996, n. 542 e 23 ottobre 1996, n. 552,
nonche' delle leggi 23 dicembre 1996, n. 649, 20 dicembre 1996, n.
642 e 23 dicembre 1996, n. 662, sollevate dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia in riferimento all'art. 44 dello statuto
speciale, in relazione agli artt. 4, n. 2, e 8 dello statuto stesso
e dalla Provincia autonoma di Bolzano in riferimento all'art. 52,
quarto comma, dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto
Adige, in relazione agli artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto stesso e
all'art. 19, secondo comma, del d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49 (Norme
di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto
Adige: organi della regione e delle province di Trento e Bolzano e
funzioni regionali), con i ricorsi indicati in epigrafe;
9) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del d.-l. 15
marzo 1996, n. 124, dell'art. 1 del d.-l. 16 maggio 1996, n. 260,
dell'art. 2 del d.-l. 8 luglio 1996, n. 353, dell'art. 2 del d.-l. 6
settembre 1996, n. 463, dell'art. 2 del d.-l. 23 ottobre 1996, n.
552, della legge 20 dicembre 1996, n. 642, nella parte in cui
converte l'art. 2 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 552, e dell'art. 2,
comma 171, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 5, 11, 24, 41, 97, 113, 116, 117 e 118
della Costituzione, nonche' in riferimento agli artt. 4, n. 2, e 8
dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia e 8, n.
21, e 16 dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige
dalle Regioni Lombardia, Veneto, Friuli-Venezia Giulia ed
Emilia-Romagna e dalla Provincia autonoma di Bolzano, con i ricorsi
indicati in epigrafe;
10) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 1 e 3,
del d.-l. 8 luglio 1996, n. 353, dell'art. 3, commi 1 e 3, del d.-l.
6 settembre 1996, n. 463, dell'art. 3, commi 1 e 3, del d.-l. 23
ottobre 1996, n. 552, convertito, con modificazioni, dalla legge 20
dicembre 1996, n. 642, e dell'art. 1, comma 5, di tale legge, nonche'
dell'art. 11 del d.-l. 8 agosto 1996, n. 440, e dell'art. 11 del
d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542, convertito, con modificazioni, dalla
legge 23 dicembre 1996, n. 649, dell'art. 1, comma 2, di tale ultima
legge e dell'art. 2, comma 172, della legge 23 dicembre 1996, n. 662,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 18, 41, 97, 117, 118 e
136 della Costituzione e agli artt. 4, n. 2, e 8 dello statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia e 8, n. 21, e 16 dello
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, dalle Regioni
Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio,
Basilicata, Molise e Liguria e dalla Provincia autonoma di Bolzano,
con i ricorsi indicati in epigrafe;
11) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 169 e
170, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nonche' dei commi 166 e
167 del medesimo art. 2, nella parte in cui si riferiscono alla
compensazione della produzione lattiera per il periodo 1995-1996,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 117, e 118
della Costituzione e agli artt. 4, n. 2, e 8 dello statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia e 8, numero 21, e 16 dello
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, dalle Regioni
Lombardia, Veneto e Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma
di Bolzano, con i ricorsi indicati in epigrafe;
12) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dei commi 166 e 167 dell'art. 2 della legge 23
dicembre 1996, n. 662, nella parte in cui si riferiscono alla
compensazione della produzione lattiera per i periodi successivi al
1995-1996, sollevate dalle Regioni Lombardia, Veneto e Friuli-Venezia
Giulia e dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento,
rispettivamente, agli artt. 3, 11, 41, 97, 117 e 118 della
Costituzione, agli artt. 4, n. 2, e 8 dello statuto della Regione
Friuli-Venezia Giulia e agli artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto della
Regione Trentino-Alto Adige, nonche' per violazione del principio di
leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
13) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 2, del d.-l. 23 ottobre 1996, n.
552, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n.
642, sollevata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, agli artt. 4, n. 2, e 8 dello statuto della Regione
Friuli-Venezia Giulia e agli artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto della
Regione Trentino-Alto Adige, dalle Regioni Lombardia, Veneto e
Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Bolzano, con i
ricorsi indicati in epigrafe;
14) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 4 e 5,
del d.-l. 8 luglio 1996, n. 353, e dell'art. 3, commi 4 e 5, del
d.-l. 6 settembre 1996, n. 463, e dell'art. 1, comma 5, della legge
20 dicembre 1996, n. 642, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e
118 della Costituzione, 4, n. 2, e 8 dello statuto della Regione
Friuli-Venezia Giulia e al principio di leale collaborazione, dalle
Regioni Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia con
i ricorsi indicati in epigrafe;
15) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 174, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662, sollevata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione e agli artt. 8, n. 21, e 16, dello statuto della
Regione Trentino-Alto Adige, e al principio di leale collaborazione,
dalle Regioni Lombardia e Veneto e dalla Provincia autonoma di
Bolzano, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 dicembre 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 dicembre 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
98C1365