N. 456 SENTENZA 16 - 30 dicembre 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Tutela del - Trattamento sanzionatorio penale - Reati contravvenzionali - Depenalizzazione - Presunta violazione dei criteri e dei principi direttivi della delega - Insussistenza - Discrezionalita' legislativa - Non fondatezza. (D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 52). (Cost., artt. 76 e 77).(GU n.2 del 13-1-1999 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 52 del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive
91/156/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui
rifiuti di imballaggio), promosso con ordinanza emessa il 16 dicembre
1997 dal pretore di Roma, iscritta al n. 71 del registro ordinanze
1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8,
prima serie speciale, dell'anno 1998;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 28 ottobre 1998 il giudice
relatore Valerio Onida;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 16 dicembre 1997, pervenuta a questa
Corte il 23 gennaio 1998, il pretore di Roma ha sollevato questione
di legittimita' costituzionale, per contrasto con gli artt. 76 e 77
della Costituzione in relazione all'art. 2, comma 1, lettera d),
della legge 22 febbraio 1994, n. 146 (Disposizioni per l'adempimento
di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita'
europee - legge comunitaria 1993), dell'art. 52 del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive
91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE
sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio).
Il remittente espone che i reati contravvenzionali per cui procede
omessa o irregolare tenuta di registri di carico e scarico di
rifiuti, e omessa comunicazione nei termini di legge alle autorita'
competenti della qualita' e quantita' di rifiuti prodotti o smaltiti
- erano previsti come tali e sanzionati dall'art. 9-octies del d.-l.
n. 397 del 1988, convertito dalla legge n. 475 del 1988; e che e'
pero' sopravvenuto l'art. 52 del d.lgs. n. 22 del 1997, il quale ha
invece configurato le medesime condotte quali illeciti
amministrativi.
Tale depenalizzazione sarebbe, ad avviso del giudice a quo in
contrasto con gli artt. 76 e 77 della Costituzione in quanto non
rispondente ai principi e criteri direttivi della delega, e
precisamente al disposto dell'art. 2, comma 1, lettera d), della
legge n. 146 del 1994, che stabilisce i criteri direttivi in tema di
sanzioni per le violazioni delle norme dei decreti che il Governo era
delegato ad adottare per l'attuazione delle direttive comunitarie di
cui all'art. 1 e all'allegato A della medesima legge.
In particolare, mentre detto art. 2, lettera d), fa espressamente
"salva l'applicazione delle norme penali vigenti" al momento
dell'entrata in vigore della stessa legge, la norma denunciata
avrebbe violato tale criterio prevedendo come semplici illeciti
amministrativi condotte gia' penalmente sanzionate.
In secondo luogo, il remittente osserva che il medesimo art. 2,
lettera d), stabilisce che le sanzioni penali, entro i limiti di
specie e di entita' indicati, saranno previste "solo nei casi in cui
le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi generali
dell'ordinamento interno del tipo di quelli tutelati dagli artt. 34
e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689". Ora, le violazioni delle
norme in materia di tenuta e compilazione dei registri di carico e
scarico dei rifiuti determinerebbero la lesione o almeno esporrebbero
a pericolo l'interesse generale dell'ordinamento interno - ricompreso
in quelli indicati nella legge di delega, attraverso il richiamo a
soli fini esemplificativi agli artt. 34 e 35 della legge n. 689 del
1981 - alla tutela dell'ambiente inteso come bene unitario distinto
dai singoli beni che lo compongono: infatti la ottemperanza ad
obblighi, apparentemente solo formali, inerenti ai registri di carico
e scarico dei rifiuti, si porrebbe come fondamentale presupposto
nella prospettiva del controllo e della corretta gestione di sostanze
che, se non adeguatamente classificate e trattate, possono cagionare
seri danni ambientali.
Il giudice a quo osserva infine che la eventuale pronuncia di
incostituzionalita' della disposizione denunziata non si
configurerebbe come una pronuncia additiva preclusa a questa Corte,
ma determinerebbe solo la caducazione della norma in contrasto con la
Costituzione, "con la conseguente reviviscenza del precetto
previgente o comunque con il conseguente spianamento della strada al
legislatore per riformulare il predetto precetto sulla base dei
confini gia' delineati dal Parlamento nella legge delega".
2. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
comunque infondata.
Secondo l'Avvocatura erariale, il recepimento delle direttive
comunitarie in materia ha comportato una riscrittura dell'intero
sistema di disciplina della materia dei rifiuti, donde l'abrogazione
delle norme, anche penali, preesistenti. Sarebbe dunque venuta meno
sul piano formale e su quello sostanziale la continuita' delle
fattispecie criminose, dando per scontata la quale il remittente ha
ritenuto violati i principi e i criteri direttivi della delega. Cio'
avrebbe dovuto essere chiarito gia' in sede di valutazione della
rilevanza, ma diverrebbe profilo decisivo, secondo la giurisprudenza
di questa Corte, anche in ordine alla fondatezza della questione
prospettata.
Nel merito, la difesa del Presidente del Consiglio osserva che,
accanto al principio generale della "salvezza" dell'applicazione
delle norme penali vigenti, la stessa legge di delega impone la
riconduzione del sistema al principio di adeguatezza e offensivita':
in relazione a fattispecie che si esaurirebbero nella violazione di
un comando posto a tutela di una funzione amministrativa, dati i
criteri e indirizzi stabiliti dal Parlamento, che consentono
soluzioni alternative, il legislatore delegato godrebbe di una
ragionevole discrezionalita', nell'ambito di una valutazione globale
degli strumenti di tutela e garanzia utilizzabili. La sanzione
amministrativa, secondo l'Avvocatura, sarebbe misura piu' efficace e
tempestiva nei casi sottoposti al giudice a quo.
Per contro, l'accoglimento della questione, quand'anche fosse
accertata la continuita' ed omogeneita' delle fattispecie
disciplinate nel tempo da diverse disposizioni, porrebbe problemi di
favor rei e di rispetto dell'art. 25 della Costituzione, che la
ricostruzione del giudice remittente non sembrerebbe risolvere.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata riguarda l'art. 52 del d.lgs. 5
febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), nel testo modificato
dall'art. 7, commi 11, 12 e 13, del d.lgs. 8 novembre 1997, n. 389
(Modifiche ed integrazioni al d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, in
materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi, di imballaggi e di rifiuti
di imballaggio), con il quale si comminano sanzioni amministrative
per la violazione degli obblighi di comunicazione alle autorita'
competenti delle qualita' e quantita' di rifiuti prodotti ovvero
fatti oggetto di determinate attivita' (comma 1), nonche' degli
obblighi relativi alla tenuta dei registri di carico e scarico dei
rifiuti (comma 2). Poiche' tali condotte erano in passato (e
all'epoca in cui vennero commessi i fatti sottoposti a giudizio)
punite penalmente, come contravvenzioni, in forza dell'art.
9-octies, comma 3, del d.l. n. 397 del 1988, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge n. 475 del 1988, il giudice remittente
dubita della legittimita' costituzionale della disposizione
denunciata, che, operando una depenalizzazione delle condotte
medesime, avrebbe violato i criteri e principi direttivi della delega
sulla cui base e' stato emanato il d.lgs. n. 22 del 1997, contenuti
nell'art. 2, comma 1, lettera d) della legge n. 146 del 1994 (il
termine originario della delega di cui all'art. 1, comma 1, della
legge n. 146 del 1994 venne infatti sostituito dall'art. 6, comma 1,
della legge n. 52 del 1996), e dunque si porrebbe in contrasto con
l'art. 76 della Costituzione.
In particolare, la disposta depenalizzazione, con trasformazione
delle preesistenti contravvenzioni in illeciti amministrativi,
sarebbe in contrasto, da un lato, con il criterio della delega che
imponeva di far "salva l'applicazione delle norme penali vigenti",
fra le quali dovrebbe annoverarsi l'art. 9-octies del d.-l. n. 397
del 1988; dall'altro, con il criterio secondo cui avrebbero dovuto
essere assoggettate a sanzioni penali le infrazioni che "ledano o
espongano a pericolo interessi generali dell'ordinamento interno del
tipo di quelli tutelati dagli articoli 34 e 35 della legge 24
novembre 1981, n. 68": fra tali interessi sarebbero da ricomprendere
quelli di tutela dell'ambiente, a garanzia dei quali sarebbero
dettati gli obblighi di comunicazione e di tenuta di registri in
materia di rifiuti.
2. - La questione non e' fondata.
L'art. 2 della legge n. 146 del 1994 enuncia dei criteri direttivi
per l'attivita' delegata che hanno carattere generale, riferiti come
sono alla globalita' dei provvedimenti legislativi delegati che
dovevano essere adottati dal Governo per dare attuazione alle
numerose direttive comunitarie elencate nell'allegato A alla medesima
legge (aggiungendosi, per singoli gruppi di direttive attinenti a
singole materie, criteri piu' specifici dettati in altre disposizioni
della stessa legge di delega, e cosi', per quanto riguarda la materia
in questione, i criteri in tema di tutela dell'ambiente, di cui
all'art. 36, e quelli in tema di rifiuti, di cui all'art. 38).
In particolare, la lettera d) detta i criteri in ordine alle norme
sanzionatorie che avrebbero acceduto alla disciplina sostanziale di
attuazione delle diverse direttive, con formule di frequente
impiegate dal legislatore delegante nelle leggi comunitarie annuali,
e delle quali questa Corte ha peraltro gia' avuto occasione di
sottolineare in senso critico la scarsa precisione (cfr. sentenza n.
53 del 1997).
In questo quadro, l'inciso "salva l'applicazione delle norme penali
vigenti", con cui si apre la lettera in questione, non puo'
intendersi nel senso che fosse precluso alla legislazione delegata di
incidere nell'ambito penale, che', anzi, espressamente si consente,
"ove necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni
contenute nei decreti legislativi", la previsione di sanzioni penali
oltre che amministrative, entro definiti limiti qualitativi e
quantitativi. Ma nemmeno puo' intendersi nel senso che tutte le volte
che nella legislazione previgente fosse presente una norma contenente
sanzioni penali questa fosse intangibile da parte del legislatore
delegato, cosi' che la delega, in campo penale, potesse essere
utilizzata esclusivamente per introdurre nuove incriminazioni, nei
limiti previsti dalla stessa lettera d) in esame. Cio' sarebbe
oltretutto incongruo, poiche' la delega conferita per l'attuazione di
numerose direttive comunitarie nei campi piu' diversi comportava
necessariamente il potere-dovere del Governo di dettare discipline
sostanziali suscettibili di integrarsi con la normativa preesistente
nella materia, innovandola anche profondamente ove cio' fosse
richiesto dalle esigenze di attuazione delle norme comunitarie, e
quindi anche adattando le previsioni sanzionatorie alla nuova
disciplina sostanziale.
La clausola in questione deve piuttosto interpretarsi, in senso
piu' restrittivo, come intesa a precludere al Governo la possibilita'
di incidere, traendo per cosi' dire occasione dalla nuova disciplina,
di origine comunitaria, di determinate materie, sulla disciplina
penale piu' generale, di fonte codicistica o comunque afferente ad
ambiti e ad interessi che, per quanto implicati anche nella nuova
normativa, in essa non si esauriscano. Cio' e' confermato altresi'
dall'ultimo inciso della medesima lettera d) secondo cui il Governo
aveva il potere di stabilire sanzioni penali o amministrative "in
deroga ai limiti sopra indicati", cioe' ai limiti stabiliti, quanto
alle specie e all'entita' massima delle sanzioni, nei periodi
precedenti, quando cio' fosse necessario per disporre sanzioni
"identiche a quelle eventualmente gia' comminate dalle leggi vigenti
per violazioni che siano omogenee e di pari offensivita' rispetto
alle infrazioni" disciplinate dalla legislazione delegata: sanzioni
dunque, queste ultime, previste dalla legislazione previgente
riguardo ad oggetti diversi da quelli cui la delega si riferisce, e
destinate a rimanere immutate appunto perche' estranee all'ambito
della delega.
Nella specie, non preesisteva alcuna norma penale a carattere piu'
generale, o parzialmente estranea all'oggetto della delega. Vi era
solo la previsione incriminatrice dell'art. 9-octies, comma 3, del
decreto-legge n. 397 del 1988 - introdotta a presidio di nuovi
obblighi (come quello di comunicazione della qualita' e quantita' di
rifiuti prodotti o smaltiti, previsto dall'art. 3, comma 3, dello
stesso decreto legge n. 397) ovvero precedentemente non muniti di
sanzione (come quello di tenuta dei registri di carico e scarico,
gia' previsto dall'art. 19 del d.P.R. n. 915 del 1982 ed esteso
dall'art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 397 del 1988). Ma tale
previsione accedeva alla disciplina sostanziale di una materia,
quella dei rifiuti, pienamente rientrante nell'ambito della delega
conferita al Governo con l'art. 1 della legge n. 146 del 1994, la
quale si riferiva all'attuazione, fra l'altro, di due direttive
comunitarie (n. 91/156/CEE sui rifiuti, e n. 91/689/CEE sui rifiuti
pericolosi) a loro volta intese a rivedere largamente l'intera
disciplina della materia dei rifiuti contenuta nelle precedenti
normative comunitarie, cui faceva riferimento la preesistente
legislazione italiana. Onde la delega si estendeva in sostanza a
tutto l'ambito investito da tale preesistente legislazione interna,
come risulta anche dagli specifici criteri e principi direttivi, di
ampia portata, stabiliti dall'art. 38 della legge n. 146. In
particolare, investiva anche l'ambito coperto dalle norme del decreto
legge n. 397 del 1988 (contenente "disposizioni urgenti in materia
di smaltimento dei rifiuti industriali"), le cui disposizioni, non a
caso, sono state espressamente abrogate, in quanto superate e
sostituite dalla nuova disciplina del d.lgs. n. 22 del 1997,
dall'art. 56 dello stesso decreto legislativo, con le uniche
eccezioni di alcune disposizioni particolari (art. 7, sulla
realizzazione di impianti di smaltimento di iniziativa pubblica; art.
9, sul personale del Ministero dell'ambiente; art. 9-quinquies sulla
raccolta e il riciclaggio delle batterie esauste), tra le quali non
sono compresi ne' l'art. 3, contenente la disciplina sostanziale
degli obblighi di comunicazione e di tenuta di registri, ne' l'art.
9-octies che conteneva la norma penale sanzionante detti obblighi.
In effetti, con il d.lgs n. 22 del 1997 - sia nel suo testo
originario, sia in quello successivamente modificato dal d.lgs. n.
389 del 1997 - la materia degli obblighi di comunicazione e dei
registri di carico e scarico e' stata fatta oggetto di una nuova
disciplina, che riprende, nelle grandi linee, quella preesistente, ma
la sostituisce interamente, non senza variazioni. Cosi', a proposito
degli obblighi di comunicazione in vista della formazione del catasto
dei rifiuti, la cui "riorganizzazione" e' prevista dall'art. 11,
comma 1, del d.lgs. n. 22, e che viene esteso anche ai rifiuti
urbani, e' modificata l'indicazione dei soggetti tenuti (non piu'
solo i produttori o i titolari di impianti di smaltimento di rifiuti
industriali, ma i titolari a titolo professionale di attivita' di
raccolta e trasporto o di operazioni di smaltimento e di recupero, le
imprese e gli enti che producono rifiuti pericolosi o determinate
categorie di rifiuti derivanti da lavorazioni industriali ed
artigianali, con esenzione pero' dei piccoli imprenditori agricoli
nonche', limitatamente alla produzione di rifiuti non pericolosi, dei
piccoli imprenditori artigiani con non piu' di tre dipendenti: art.
11, comma 3). La stessa ridefinizione dei soggetti riguarda la nuova
disciplina dei registri di carico e scarico (art. 12), che e' a sua
volta collegata e armonizzata con quella del catasto dei rifiuti, e
che sostituisce in toto con diverse innovazioni e diffuse
specificazioni, la preesistente disciplina dell'art. 19 del d.P.R. n.
915 del 1982 e dell'art. 3, comma 5, del d.-l. n. 397 del 1988.
In presenza di una nuova compiuta disciplina dell'intera materia,
non era precluso al legislatore delegato, nell'ambito dei criteri di
cui all'art. 2, lettera d) della legge n. 146 del 1994, di rivedere
anche l'impianto sanzionatorio che a tale disciplina accede: cio' cui
ha appunto provveduto l'art. 52 del decreto legislativo in esame,
stabilendo, in relazione alle violazioni degli obblighi come
configurati dagli articoli 11 e 12 dello stesso decreto, sanzioni
amministrative, variamente graduate, specie con le modifiche
successivamente recate dal d.lgs. n. 389 del 1997, ma contenute in
ogni caso entro i limiti di cui al predetto art. 2, lettera d), terza
proposizione, della legge di delega.
Non puo' dirsi, dunque, violato il criterio della delega espresso
nell'inciso iniziale dell'art. 2, lettera d) che fa "salva
l'applicazione delle norme penali vigenti".
3. - Nemmeno e' violato l'altro criterio della delega, consistente
nella indicazione dei tipi di interessi la cui lesione, o esposizione
a pericolo, giustifica la previsione di sanzioni penali anziche'
amministrative.
In primo luogo, va osservato che tale indicazione si configura,
nella legge di delega, come un limite alla facolta' del legislatore
delegato di stabilire sanzioni penali, piu' che come una direttiva
che lo vincolasse a prevedere siffatte sanzioni. Infatti il piu'
volte citato art. 2, lettera d), seconda proposizione, stabilisce che
le sanzioni penali "saranno previste ... solo nei casi in cui le
infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi generali del tipo
di quelli tutelati dagli articoli 34 e 35 della legge 24 novembre
1981, n. 689". L'intento legislativo di restringere l'impiego delle
sanzioni penali allo stretto necessario risulta del resto dai lavori
preparatori della legge di delega: nella relazione del Governo al
disegno di legge si sottolineava come l'art. 2 contenesse fra l'altro
"una migliore formulazione del criterio relativo alle sanzioni,
aggiornato agli attuali orientamenti della politica sanzionatoria
ispirata a un uso prudente e selettivo della sanzione penale" (Atti
Senato, XI legislatura, disegni di legge e relazioni, n. 1381, pag.
4). Ne' risulta che in sede di esame da parte delle commissioni
parlamentari competenti dello schema di decreto legislativo ai fini
del prescritto parere sia stato rilevato alcuno scostamento delle
previsioni sanzionatorie del decreto rispetto ai criteri della
delega: anzi, il relatore, il cui schema di parere fu approvato dalla
commissione del Senato, osservo' in argomento che "la risposta penale
non e' la piu' idonea a fare in modo che le leggi e le norme che
regolano le attivita' di riciclo, recupero e smaltimento dei rifiuti
siano rispettate: altri sono i mezzi con cui bisogna intervenire per
la tutela del territorio, dell'ambiente e della salute pubblica"
(cfr. Atti Senato, XIII commissione, seduta del 12 novembre 1996,
pag. 92).
Il riferimento agli interessi generali "del tipo" di quelli che il
legislatore della legge n. 689 del 1981 aveva individuato ai fini di
escludere determinate categorie di reati dalla depenalizzazione non
costituisce piu' che una indicazione abbastanza vaga, e nella specie
poco significativa, tenendo conto che, fra quelle categorie di reati,
taluna atteneva al campo ambientale (inquinamento delle acque e
dell'aria), ma nessuna alla materia dei rifiuti e della loro
gestione, all'epoca oggetto di una assai ridotta disciplina
legislativa.
In questo contesto, non puo' negarsi che il legislatore delegato
potesse scegliere, in base ad un apprezzamento largamente
discrezionale, se ricorrere alle sanzioni penali o a quelle
amministrative in relazione alle violazioni in oggetto, soprattutto
tenendo conto del fatto che esse non concernono condotte direttamente
pregiudizievoli per l'ambiente (come potrebbe essere lo scarico non
consentito di sostanze inquinanti), ma condotte in contrasto con
obblighi formali (di comunicazione o di tenuta di registri), sia pure
strumentali, nel contesto legislativo, al miglior controllo
sull'attivita', potenzialmente pericolosa per l'ambiente, di
produzione e di smaltimento di rifiuti. Tale strumentalita' non basta
per fare assimilare pienamente siffatte condotte a quelle
direttamente lesive dell'ambiente; e dunque per rendere
ingiustificata, in tale assetto normativo, la scelta della sanzione
amministrativa, anziche' di quella penale.
Ne' va trascurata la considerazione che la repressione penale non
costituisce, di per se', l'unico strumento di tutela di interessi
come quello ambientale, ben potendo risultare altrettanto e perfino
piu' efficaci altri strumenti, anche sanzionatori, specialmente
quando si tratti di regolare e di controllare, piu' che condotte
individuali - le uniche assoggettabili a pena, in forza del principio
di personalita' della responsabilita' penale - attivita' d'impresa.
Anche sotto questo profilo, dunque, non sussiste la lamentata
violazione, da parte del legislatore delegato, dei principi e criteri
direttivi della delega.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 52 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
(Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui
rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di
imballaggio), sollevata, in riferimento agli artt. 76 e 77 della
Costituzione, dal pretore di Roma con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
98C1432