N. 457 SENTENZA 16 - 30 dicembre 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Calcolo della base pensionabile ai fini della liquidazione delle pensioni corrisposte dal fondo di previdenza per il personale addetto ai servizi pubblici di telefonia - Individuazione, nella retribuzione dell'ultimo anno di servizio, della base pensionabile con esclusione di ogni forma di rivalutazione del valore nominale della retribuzione in caso di liquidazione a distanza di tempo dalla cessazione dal servizio - Peculiarita' del sistema previdenziale speciale - Esistenza di specifici vantaggi che escludono la lesione dei diritti previdenziali dei lavoratori iscritti - Non fondatezza. (Legge 4 dicembre 1956, n. 1450, art. 20, primo e secondo comma). (Cost., artt. 3 e 38).(GU n.2 del 13-1-1999 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, avv. Fernanda CONTRI, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 20, primo e
secondo comma (come modificato dall'art. 13, primo comma, della legge
22 ottobre 1973, n. 672) della legge 4 dicembre 1956, n. 1450
(Trattamento di previdenza per gli addetti ai pubblici servizi di
telefonia in concessione), promossi con n. 2 ordinanze emesse il 5
aprile ed il 20 agosto 1997 dal pretore di Bologna, iscritte ai nn.
318 e 801 del registro ordinanze 1997 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 24 e 47, prima serie speciale,
dell'anno 1997.
Visti gli atti di costituzione di Rosazza Battore Renata e
dell'INPS nonche' gli atti di intervento del Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 novembre 1998 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Paolo Boer per Rosazza Battore Renata, Antonio
Todaro per l'INPS e l'Avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento instaurato con ricorso di un
titolare di pensione a carico del Fondo di previdenza per il
personale addetto ai servizi pubblici di telefonia, avente ad oggetto
le modalita' di determinazione della retribuzione pensionabile, il
pretore di Bologna, con ordinanza emessa il 5 aprile 1997, pervenuta
a questa Corte il 14 maggio 1997 (R.O. n. 318 del 1997), ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale, in riferimento agli
articoli 3 e 38 della Costituzione, dell'art. 20, secondo comma,
della legge 4 dicembre 1956, n. 1450 (Trattamento di previdenza per
gli addetti ai pubblici servizi di telefonia in concessione), come
modificato dall'art. 13, primo comma, della legge 22 ottobre 1973, n.
672, "nella parte in cui pone un limite alla dinamica della
retribuzione dell'ultimo triennio, senza preventivamente rivalutare
le retribuzioni dei due anni precedenti l'ultimo, in base al tasso di
inflazione relativo allo stesso periodo"; nonche' questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli stessi parametri,
dell'art. 20, primo comma, della predetta legge n. 1450 del 1956,
"nella parte in cui assume la retribuzione degli ultimi dodici mesi
come retribuzione pensionabile senza preventivamente procedere in
alcun modo alla sua rivalutazione".
Le disposizioni denunciate disciplinano il calcolo della base
retributiva ai fini delle pensioni corrisposte dal Fondo, gestito
dall'INPS, e avente carattere sostitutivo dell'assicurazione
obbligatoria per l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti (art. 1
della stessa legge n. 1450 del 1956). Il primo comma dell'art. 20
stabilisce che la pensione annua diretta e' pari a tanti quarantesimi
della retribuzione, assoggettata a contributo, corrisposta
all'iscritto per gli ultimi dodici mesi di servizio, per quanti sono
gli anni di iscrizione al Fondo. Il secondo comma prevede che la
retribuzione pensionabile non puo' essere superiore alla retribuzione
media assoggettata a contributo degli ultimi tre anni di effettivo
servizio, maggiorata del 10 per cento, percentuale portata al 12 per
cento dall'art. 13, primo comma, della legge n. 672 del 1973.
Premette il remittente di non condividere la tesi, sviluppata dal
ricorrente, ma respinta dalla giurisprudenza, secondo cui si
applicherebbe anche alle pensioni liquidate dal Fondo dei telefonici
il disposto dell'art. 3, undicesimo comma, della legge 29 maggio
1982, n. 297 (Disciplina del trattamento di fine rapporto e norme in
materia pensionistica), che prevede che la retribuzione media
determinata per ciascun anno solare, assunta a base del calcolo della
base retributiva ai fini della pensione, e relativa alle ultime 260
settimane di contribuzione antecedenti la decorrenza della pensione,
sia rivalutata in misura corrispondente alla variazione dell'indice
annuo del costo della vita calcolato dall'ISTAT ai fini della scala
mobile delle retribuzioni dei lavoratori dell'industria, tra l'anno
solare cui la retribuzione si riferisce e quello precedente la
decorrenza della pensione. Onde le domande del ricorrente dovrebbero
essere respinte sulla base delle norme in vigore sul Fondo dei
telefonici, il che renderebbe rilevanti le questioni di legittimita'
costituzionale.
Nel merito, il giudice a quo ricorda l'orientamento
giurisprudenziale di questa Corte, che di massima considera non
illegittime le diversita' di disciplina, ai fini della valutazione
delle retribuzioni per il computo delle pensioni, tra l'assicurazione
generale obbligatoria e i sistemi in vigore per determinate categorie
di lavoratori, ove sussistano particolari caratteristiche del
rapporto di tali lavoratori e del relativo regime previdenziale.
Tuttavia giudica non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 20, secondo comma, citato, la'
dove non prevede che i valori monetari delle retribuzioni dei primi
due anni del triennio preso in considerazione per determinare la
retribuzione pensionabile vengano rivalutati in base alle variazioni
dell'indice dei prezzi: potrebbe infatti riscontrarsi una non
ragionevole differenziazione rispetto al diffuso e generale criterio,
adottato nella legislazione previdenziale, volto a tener conto degli
effetti della svalutazione della moneta nel computo della
retribuzione pensionabile. In taluni casi, infatti, questa Corte -
osserva il giudice a quo ha ravvisato la violazione del principio di
"ragionevole parita'" nella normativa previdenziale in relazione alla
mancata o insufficiente considerazione del fenomeno della
svalutazione monetaria ai fini dei criteri adottati per il computo
della retribuzione pensionabile.
Parimenti, l'autorita' remittente giudica non manifestamente
infondata, per le medesime ragioni, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 20, primo comma, che nel caso di
liquidazione della pensione di vecchiaia, come nella specie, a
distanza di tempo dalla cessazione del rapporto di lavoro, non tiene
in alcuna considerazione i possibili effetti della svalutazione
monetaria ai fini della corresponsione di una pensione
"costituzionalmente adeguata".
2. - Si e' costituita la ricorrente nel giudizio principale,
chiedendo che, "ove l'accoglimento delle domande della ricorrente
presupponga la rimozione, in parte qua, dei commi 1 e 2 dell'art. 20
della legge n. 1450 del 1956", questa Corte voglia dichiararne la
illegittimita' costituzionale.
Secondo la parte, la formulazione letterale dell'art. 20, secondo
comma, si presterebbe ad una applicazione indiscriminata, che
tradirebbe lo spirito della legge, non intesa a comprimere la
retribuzione pensionabile quando la dinamica retributiva esprima il
mero recupero del potere d'acquisto, eroso dall'inflazione. I valori
retributivi posti a raffronto dovrebbero essere depurati da tali
variazioni puramente nominali, altrimenti si determinerebbe una
ingiustificata disparita' di trattamento sia fra iscritti a diverse
forme di previdenza, sia tra iscritti alla stessa forma, a seconda
dell'esistenza e dell'entita' dell'inflazione.
Ad avviso della parte, che contrasta la tesi sostenuta in proposito
dal remittente, dovrebbe trovare applicazione anche per i pensionati
del Fondo dei telefonici, in forza del rinvio contenuto nell'art. 37
della legge n. 1450 del 1956, per quanto da essa non regolato, alle
disposizioni in tema di assicurazione generale obbligatoria, l'art.
3, undicesimo comma, della legge n. 297 del 1982, che ha previsto la
rivalutazione delle retribuzioni degli anni precedenti all'ultimo,
prese a riferimento per il computo della retribuzione pensionabile.
Un regime ancor piu' favorevole di rivalutazione e' stato
successivamente stabilito dall'art. 3, comma 5, del decreto
legislativo n. 503 del 1992, e dall'art. 7, comma 4, dello stesso
decreto per i Fondi sostitutivi dell'assicurazione generale
obbligatoria: ma queste disposizioni si applicano solo alle pensioni
liquidate a partire dal 1993, onde detto art. 7 non ovvierebbe
all'eventuale vuoto normativo per il periodo precedente.
La parte sostiene che l'art. 3, undicesimo comma, della legge n.
297 del 1982 esprime un principio generale dell'ordinamento
previdenziale, di tutela della retribuzione pensionabile
dall'erosione provocata dall'inflazione, e ricorda che la garanzia
della rivalutazione si trova espressamente formulata nelle norme che
disciplinano altre forme speciali di previdenza, come quelle dei
giornalisti, del personale di volo, di diverse categorie di
professionisti, dei lavoratori autonomi; mentre la decisione negativa
di questa Corte a proposito degli agenti e rappresentanti di
commercio iscritti all'ENASARCO, contenuta nella sentenza n. 265 del
1992, riguarderebbe solo una forma di trattamento pensionistico
integrativo, quando la rivalutazione opera comunque sul trattamento
base.
Con riferimento ai lavoratori dipendenti, il principio in questione
sarebbe divenuto operante con effetto generale con l'entrata in
vigore della legge n. 297 del 1982: un principio in forza del quale
il fenomeno inflattivo andrebbe neutralizzato non solo dopo che la
pensione e' venuta a maturazione, ma anche in tutti i processi di
calcolo per la determinazione della retribuzione pensionabile. Di
tale principio generale lo stesso INPS avrebbe fatto spontanea
applicazione in materia di computo delle contribuzioni figurative.
Secondo la parte, ove si dovesse invece condividere l'opinione del
remittente, secondo cui le norme dell'art. 20 della legge n. 1450
del 1956 sul Fondo dei telefonici impedirebbero di applicare il
meccanismo di rivalutazione, tali norme dovrebbero essere dichiarate
illegittime, nelle parti indicate dal giudice a quo, in quanto
esporrebbero l'assicurato ad un'alea ingiustificata, non evitabile
ne' dal datore di lavoro ne' dal lavoratore; genererebbero una
ingiustificata disparita' di trattamento; altererebbero il rapporto
sistematico fra Fondo sostitutivo e assicurazione generale
obbligatoria, in forza del quale il trattamento spettante
all'iscritto al Fondo sostitutivo non puo' risultare inferiore a
quello che spetterebbe, a parita' di condizioni, in base al regime
generale. La stessa sentenza della Corte di cassazione, sez. lavoro,
8 luglio 1992, n. 8316, che ha dichiarato manifestamente infondata la
questione relativa all'estensione della rivalutazione alle pensioni
maturate prima del 1982, avrebbe riconosciuto all'art. 3, undicesimo
comma, della legge n. 297 del 1982 la valenza di principio nuovo, non
retroattivo, ma di portata generale. La parte conclude osservando
che la rivalutazione della retribuzione pensionabile costituisce il
necessario complemento della perequazione automatica della pensione,
in vista della comune esigenza di conservare alla contribuzione
versata il valore reale che essa rivestiva al momento del versamento,
tutelando l'assicurato dall'alea dell'inflazione.
3. - Si e' costituito l'Istituto nazionale della previdenza
sociale, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o,
in subordine, infondata.
L'inammissibilita' discenderebbe dal difetto assoluto di
motivazione dell'ordinanza in punto di non manifesta infondatezza,
poiche' il remittente avrebbe semplicemente rinviato alle ragioni
esposte dalla difesa del ricorrente, senza riportarle nella parte
motiva dell'ordinanza, onde sarebbe impossibile esercitare il
controllo sull'iter logico seguito. Nel merito, con riferimento alla
censura relativa all'art. 3 della Costituzione, l'INPS osserva che la
disciplina differenziata sul calcolo della retribuzione pensionabile
sarebbe ragionevole nel contesto di una disciplina speciale dettata
per i lavoratori della telefonia, ai quali la legge concede taluni
vantaggi, come la pensione anticipata di vecchiaia, la pensione di
vecchiaia con contribuzione ridotta, la pensione ai superstiti con
requisiti favorevoli, la retribuzione pensionabile piu' elevata, il
calcolo della pensione speciale. Con riferimento all'art. 38 della
Costituzione, la parte osserva che gli effetti dell'inflazione sono
adeguatamente neutralizzati, da un lato, dalla maggiorazione del 12
per cento della retribuzione media soggetta a contributo dell'ultimo
triennio di servizio, dall'altro, dalla parametrazione alla
retribuzione degli ultimi dodici mesi di servizio. Nel caso di
cessazione anticipata del rapporto, la esclusione di ulteriori
meccanismi di adeguamento sarebbe compensata, sul piano logico e
della ponderazione equilibrata degli interessi, dal complesso dei
vantaggi attribuiti agli iscritti e dal minore apporto contributivo
per effetto dell'anticipata cessazione.
4. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente infondata.
Secondo l'Avvocatura, essendo l'iscrizione al Fondo per i
telefonici alternativa all'assicurazione generale obbligatoria,
rispetto alla quale assume carattere di specialita', non
costituirebbe idoneo tertium comparationis l'art. 3, undicesimo
comma, della legge n. 297 del 1982, che riguarderebbe l'assicurazione
generale obbligatoria. La giurisprudenza della Corte di cassazione
avrebbe peraltro affermato che l'adeguamento del trattamento
pensionistico all'aumento del costo della vita, nel caso in cui venga
liquidato sulla base di retribuzioni percepite in epoca anteriore a
quella in cui si e' conseguito il diritto alla pensione, non
costituisce principio generale dell'ordinamento applicabile in
assenza di disposizioni specifiche. A sua volta questa Corte avrebbe
affermato che la differenziazione dei regimi pensionistici speciali
rispetto a quello generale trova giustificazione nella loro
specialita' (si ricorda in proposito la sentenza n. 173 del 1986).
Quanto all'art. 38 della Costituzione l'Avvocatura erariale, premesso
che la questione, sotto questo profilo, potrebbe essere dichiarata
inammissibile per carenza di specifica motivazione sulla rilevanza e
sulla non manifesta infondatezza, ricorda che la giurisprudenza di
questa Corte ha affermato che l'attuazione del principio
solidaristico non comporta la necessaria integrale coincidenza tra
pensione e ultima retribuzione, ne' un costante adeguamento al potere
di acquisto della moneta, sussistendo una sfera di discrezionalita'
riservata al legislatore, per l'attuazione graduale di tali precetti.
5. - Con ordinanza emessa il 20 agosto 1997, pervenuta a questa
Corte il 4 novembre 1997 (R.O. n. 801 del 1997), lo stesso pretore di
Bologna ha nuovamente sollevato le medesime questioni di legittimita'
costituzionale, in riferimento ai medesimi parametri, dell'art. 20,
primo comma, della legge n. 1450 del 1956, "nella parte in cui assume
la retribuzione degli ultimi dodici mesi come retribuzione
pensionabile senza procedere in alcun modo alla rivalutazione di tale
importo, anche nel caso che sia intercorso un lungo periodo di tempo
tra la cessazione del lavoro e le ultime retribuzioni percepite ed il
tempo di liquidazione della pensione di vecchiaia"; nonche' dell'art.
20, secondo comma, della stessa legge, "nella parte in cui pone un
limite alla dinamica della retribuzione dell'ultimo triennio, senza
alcuna rivalutazione delle retribuzioni dei due anni precedenti
l'ultimo". Pur rilevando l'orientamento della giurisprudenza
costituzionale che non considera contrarie all'art. 3 della
Costituzione differenze normative in ordine ai criteri di
determinazione delle retribuzioni pensionabili, quando vi siano
caratteristiche particolari del rapporto di lavoro o di quello
previdenziale della categoria, e osservando che la disciplina del
Fondo dei telefonici ha diverse peculiari caratteristiche, il
remittente giudica non manifestamente infondata l'eccezione relativa
alla mancanza di qualsiasi possibilita' di rivalutazione delle
retribuzioni da calcolare, nemmeno in relazione al lungo periodo di
tempo che puo' essere passato fra la cessazione del rapporto di
lavoro e la liquidazione della pensione di vecchiaia (nella specie si
tratta di quindici anni). In via "subordinata a tale questione", il
remittente giudica non manifestamente infondata l'altra eccezione
relativa all'art. 20, secondo comma, della legge n. 1450 del 1956,
la' dove non prevede la rivalutazione in base all'indice dei prezzi
delle retribuzioni degli anni anteriori all'ultimo, prese a base per
il calcolo della base pensionistica. Il giudice a quo dubita della
equita' e della ragionevolezza di tale disciplina in presenza del
criterio, sempre piu' diffuso nella legislazione previdenziale, volto
a tener conto della svalutazione della moneta, sia attraverso misure
di perequazione delle pensioni gia' liquidate, sia attraverso la
previsione di forme di rivalutazione delle contribuzioni versate e
delle retribuzioni sulla cui base si determinano le pensioni.
6. - Si e' costituito l'INPS, eccependo in primo luogo la
inammissibilita' della questione, sul rilievo che l'assicurato,
cessato volontariamente dal servizio molto prima del momento in cui
avrebbe maturato il diritto alla pensione di vecchiaia, si trova in
una situazione affatto diversa da quella disciplinata dall'impugnato
art. 20, che presupporrebbe il normale immediato susseguire della
pensione alla cessazione dal servizio: onde non avrebbe rilievo nella
specie lo scrutinio di legittimita' della norma denunziata.
Nel merito, l'INPS sostiene che l'art. 20 prevede congrui
meccanismi di adeguamento, commisurando la pensione alla retribuzione
degli ultimi dodici mesi di servizio, e una maggiorazione della
retribuzione media dell'ultimo triennio. Nel caso in esame, la
scelta dell'interessato di anticipare di molti anni la cessazione dal
servizio non potrebbe essere utilizzata per pretendere lo stesso
trattamento degli iscritti rimasti in servizio, e d'altra parte non
gli impedirebbe di beneficiare dei meccanismi perequativi previsti in
generale dall'ordinamento previdenziale.
7. - E' intervenuto anche in questo giudizio il Presidente del
Consiglio dei Ministri, concludendo per la manifesta infondatezza
della questione, sulla base degli stessi argomenti esposti nell'atto
di intervento relativo all'ordinanza iscritta al n. 318 del registro
ordinanze del 1997 (sopra, n. 4).
Considerato in diritto
1. - I giudizi, aventi il medesimo oggetto, possono essere riuniti
per essere decisi con unica pronunzia.
2. - Le ordinanze sollevano due distinte, anche se connesse,
questioni di legittimita' costituzionale, concernenti le norme che
disciplinavano - fino alle riforme recate dapprima dall'art. 7 del
decreto legislativo n. 503 del 1992, quindi, piu' di recente, dal
d.lgs. n. 658 del 1996 - il calcolo della base pensionabile ai fini
della liquidazione delle pensioni corrisposte dal Fondo di previdenza
per il personale addetto ai servizi pubblici di telefonia.
La prima investe il secondo comma dell'art. 20 della legge 4
dicembre 1956, n. 1450 (Trattamento di previdenza per gli addetti ai
pubblici servizi di telefonia in concessione), come risulta dalla
modifica recata dall'art. 13, primo comma, della legge 22 ottobre
1973, n. 672, a norma del quale la base pensionabile, individuata in
linea di principio nella retribuzione assoggettata a contributo
dell'ultimo anno di servizio, non puo' essere superiore alla media
delle retribuzioni assoggettate a contributo degli ultimi tre anni di
servizio, maggiorata del 12 per cento: si censura a tal proposito il
fatto che le retribuzioni dei primi due anni del triennio, assunte
per calcolare la media, non sono rivalutate in base ad indici della
svalutazione monetaria.
La seconda questione investe il primo comma del medesimo art. 20,
che indica nella retribuzione dell'ultimo anno di servizio la base
pensionabile, senza prevedere alcuna forma di rivalutazione del
valore nominale di tale retribuzione per il caso in cui la pensione
venga liquidata a distanza di tempo dalla cessazione del servizio, e
dunque senza tener conto dell'eventuale svalutazione monetaria nel
frattempo verificatasi.
Entrambe tali previsioni potrebbero, ad avviso del remittente,
apparire in contrasto con il principio di "ragionevole parita'" nei
trattamenti previdenziali, tenendo conto del diffuso principio della
rivalutazione presente nella legislazione previdenziale, e sancito in
particolare dall'art. 3, undicesimo comma, della legge n. 297 del
1982 per le pensioni a carico dell'assicurazione generale
obbligatoria; e potrebbero altresi' condurre all'attribuzione di
pensioni non adeguate ai principi espressi dall'art. 38 della
Costituzione.
3. - Non meritano accoglimento le eccezioni di inammissibilita'
della questione, proposte dalla difesa dell'INPS.
Non quella relativa all'ordinanza iscritta al n. 318 del 1997, che
sarebbe motivata, quanto alla non manifesta infondatezza,
esclusivamente con riferimento alle ragioni esposte dal ricorrente,
che non verrebbero riportate nella parte motiva dell'ordinanza. Il
remittente da' infatti conto, sia pure succintamente, degli argomenti
addotti dalla parte, che egli mostra di ritenere tali da dar luogo ad
un dubbio, non manifestamente infondato, di legittimita'
costituzionale.
Nemmeno puo' accogliersi l'eccezione di inammissibilita' della
questione come prospettata nell'ordinanza iscritta al n. 801 del
1997, fondata sulla asserita irrilevanza del dubbio sollevato
sull'art. 20 della legge n. 1450 del 1956, rispetto alla situazione
del ricorrente che era cessato dal servizio (non diversamente, del
resto, dalla ricorrente nell'altro giudizio) molti anni prima di
avere raggiunto l'eta' pensionabile e di avere dunque chiesto e
ottenuto la liquidazione della pensione. Al contrario, il remittente
si duole proprio che detto art. 20, nel disciplinare la liquidazione
della pensione sulla base della retribuzione dell'ultimo anno di
servizio, non tenga alcun conto dell'eventuale svalutazione monetaria
che si verifichi nell'intervallo fra la cessazione dal servizio e
l'attribuzione della pensione.
4. - Nel merito, le questioni non sono fondate.
La Corte non ha motivo di discostarsi, nell'interpretazione del
sistema normativo, dalla premessa, esplicitamente assunta dal
remittente, secondo cui il meccanismo di rivalutazione, previsto,
nell'ambito dell'assicurazione generale obbligatoria, dall'art. 3,
undicesimo comma, della legge n. 297 del 1982, non si estende alle
pensioni liquidate a carico del Fondo dei telefonici: premessa che e'
a base delle prospettate questioni di legittimita' costituzionale.
Il confronto, che si vorrebbe istituire, fra il sistema
dell'assicurazione generale obbligatoria, per la quale, a partire
dalla legge n. 297 del 1982, vige un principio di rivalutazione delle
basi retributive, relative ad anni precedenti l'ultimo anteriore a
quello di decorrenza della pensione, assunte per il calcolo della
pensione medesima, ed il sistema del Fondo dei telefonici, ove questo
principio non e' accolto, non puo' condurre a ritenere violato il
principio costituzionale di eguaglianza.
I sistemi previdenziali speciali sono caratterizzati da
peculiarita' che li differenziano dal sistema dell'assicurazione
generale obbligatoria, spesso per aspetti che si traducono in
vantaggi maggiori per gli assicurati, e sono connotati,
essenzialmente, dall'"autofinanziamento delle rispettive gestioni in
una visione di mutualita' di gruppo o categoriale", laddove il regime
ordinario generale e' contraddistinto "dal criterio della
solidarieta' sociale e dall'apporto finanziario dello Stato"
(sentenza n. 173 del 1986).
E' bensi' vero che da tempo e' in atto una tendenza alla
omogeneizzazione dei regimi previdenziali obbligatori (e proprio in
relazione al regime speciale del Fondo dei telefonici il legislatore
e' di recente intervenuto con il decreto legislativo 4 dicembre 1996,
n. 658, che ha innovato largamente la relativa disciplina,
riconducendola in gran parte a quella previdenziale comune). Ma, da
un lato, la realizzazione di tale finalita' e' rimessa alle modalita'
e ai tempi scelti dal legislatore nella sua discrezionalita' (cfr.
ancora sentenza n. 173 del 1986). Dall'altro lato resta comunque
improprio un raffronto che prenda in esame, isolatamente, singoli
elementi dei regimi previdenziali complessivi, quale il sistema di
calcolo della base pensionabile; ed e' infondata la pretesa di
ricondurre ad uguaglianza di disciplina un singolo elemento del
sistema, al di fuori di una sua considerazione complessiva (cfr.
sentenze n. 430 del 1991 e n. 227 del 1993).
Il Fondo dei telefonici era caratterizzato, nella regolamentazione
dettata dalla legge n. 1450 del 1956 e successive modificazioni, e
fino alla recente riforma realizzata con il citato decreto
legislativo n. 658 del 1996, da una disciplina differenziata, per lo
piu' in senso favorevole rispetto a quella dell'assicurazione
generale obbligatoria, in relazione ad importanti elementi quali la
retribuzione imponibile (art. 9 della legge n. 1450 del 1956); le
aliquote contributive (art. 8 della legge); la percentuale di
commisurazione della pensione alla retribuzione (fissata in un
quarantesimo della retribuzione pensionabile per ogni anno di
iscrizione al Fondo, con un massimo di nove decimi della stessa,
dall'art. 20 della legge, impugnato in questa sede); la retribuzione
pensionabile (commisurata, fino alle modifiche apportate dall'art. 7
del decreto legislativo n. 503 del 1992, alla retribuzione
dell'ultimo anno o alla media maggiorata delle retribuzioni
dell'ultimo triennio di servizio, ai sensi del medesimo art. 20 della
legge); la facolta' di anticipazione della pensione di vecchiaia
(art. 18 della legge).
Non e' dunque fondata la censura di violazione del principio di
eguaglianza, basata su un confronto fra due discipline limitato al
solo elemento della presenza o meno di meccanismi di rivalutazione
della base retributiva pensionabile.
5. - Nemmeno possono dirsi violati i principi ricavabili dall'art.
38 della Costituzione in ordine alla proporzione fra trattamento
previdenziale e qualita' e quantita' del lavoro svolto, e alla
sufficienza del trattamento medesimo ad assicurare le esigenze di
vita del lavoratore pensionato.
Nell'attuazione di questi principi il legislatore gode di una sfera
di discrezionalita', anche in relazione alle risorse disponibili
(cfr. sentenze n. 173 del 1986, n. 531 del 1988, n. 119 del 1991),
almeno quando non sia in gioco la garanzia delle esigenze minime di
protezione della persona. E anche a questo proposito non puo' non
tenersi conto del sistema complessivo in cui si inserisce la singola
previsione, relativa al criterio di calcolo della base pensionabile.
In particolare, per quanto riguarda, anzitutto, il disposto del
secondo comma dell'impugnato art. 20, che fa riferimento, ai fini
della determinazione della pensione, alla retribuzione media
dell'ultimo triennio di servizio, senza prevedere una rivalutazione,
in base agli indici dei prezzi, delle retribuzioni dei primi due anni
del triennio, va osservato che il problema della rivalutazione delle
basi retributive, assunte per il calcolo della pensione, diviene
rilevante, in generale, solo quando si faccia riferimento, a questi
fini, a retribuzioni risalenti a periodi di tempo molto anteriori
rispetto al momento della cessazione dal servizio. Non a caso, nella
legislazione relativa all'assicurazione generale obbligatoria, il
principio della rivalutazione e' stato introdotto in concomitanza con
l'estensione del periodo di riferimento ad un quinquennio (art. 3
della legge n. 287 del 1982), ed e' stato rafforzato in concomitanza
con l'ulteriore estensione di tale periodo all'ultimo decennio o
addirittura all'intera vita lavorativa (art. 3 del d.lgs. n. 503 del
1992). E non a caso il legislatore lo ha introdotto anche nelle forme
di assicurazione sostitutive di quella generale obbligatoria proprio
quando ha inteso ricondurre anche queste a criteri di calcolo della
pensione che tenessero conto di un piu' esteso periodo di riferimento
(art. 7 del d.lgs. n. 503 del 1992).
Il problema non si pone (almeno quando l'attribuzione della
pensione avvenga in coincidenza con la cessazione dal servizio) nei
sistemi - piu' favorevoli agli assicurati - in cui la retribuzione
presa a calcolo ai fini della pensione e' quella dell'ultimo anno di
servizio, come in linea di principio era stabilito per il Fondo dei
telefonici (art. 20, primo comma, della legge n. 1450 del 1956).
E' vero che il secondo comma del medesimo art. 20 introduceva, nel
caso del Fondo dei telefonici, un tetto massimo di retribuzione
pensionabile parametrato sulla retribuzione media dell'ultimo
triennio. Ma la brevita' del termine triennale, il fatto che le
retribuzioni del penultimo e del terzultimo anno concorressero solo
alla determinazione di una media, e soprattutto la previsione di una
maggiorazione del 12 per cento di detta media (elevata a tale misura,
da quella originaria del 10 per cento, dall'art. 13, primo comma,
della legge n. 672 del 1973) appaiono elementi idonei ad evitare
eccessivi scostamenti fra il valore monetario della base pensionabile
e i relativi valori reali. Tale maggiorazione del 12 per cento,
benche' diretta principalmente a contenere gli effetti di eventuali
piu' rilevanti progressioni retributive realizzate nell'ultimo
triennio (nel qual caso, peraltro, gli incrementi relativi influivano
sulla media del triennio) e' altresi' idonea ad assorbire, almeno in
parte, gli effetti della svalutazione verificatasi nel medesimo
periodo.
6. - La censura relativa al primo comma del medesimo art. 20 della
legge n. 1450 del 1956 si fa carico delle situazioni - atipiche
rispetto al normale funzionamento di un sistema pensionistico - in
cui l'attribuzione della pensione avvenga a distanza di tempo dal
momento della cessazione dal servizio, e dunque la pensione sia
calcolata con riferimento a retribuzioni tutte relative ad anni
precedenti, anche di molto, rispetto a quello in cui essa viene
liquidata. Si tratta di situazioni nelle quali il rapporto di lavoro
viene meno senza che sia maturato il diritto alla pensione (per
mancato raggiungimento dell'eta' pensionabile), e pure il dipendente
conserva dei diritti pensionistici, che fa valere nel momento in cui
raggiunge l'eta' prescritta.
Anche la valutazione, sul piano costituzionale, della mancata
previsione, per queste ipotesi, di meccanismi di rivalutazione della
base pensionabile non puo' prescindere dalla considerazione del
complessivo sistema previdenziale in cui tale disciplina si
inserisce.
Va considerato in primo luogo il fatto che il sistema del Fondo dei
telefonici, come disciplinato dalla legge n. 1450 del 1956, e'
fondato sul criterio della "ripartizione" (art. 1, primo comma, legge
22 ottobre 1973, n. 672), in relazione al quale i trattamenti
pensionistici sono erogati in misura che prescinde dall'entita' dei
contributi effettivamente versati dal singolo lavoratore nel corso
dell'intero rapporto di lavoro, e si deve perseguire l'equilibrio fra
i trattamenti erogati e i contributi riscossi sulle retribuzioni dei
lavoratori in attivita'; non sul criterio "contributivo", secondo cui
tendenzialmente la pensione e' commisurata al complesso dei
contributi versati sulla retribuzione del singolo lavoratore (cfr.,
per considerazioni relative ad un siffatto diverso sistema, sentenza
n. 141 del 1989). Onde, nell'ambito di un sistema informato al
criterio della "ripartizione", non vi e' di per se' un'aspettativa
garantita a che le pensioni corrisposte siano correlate ai valori
reali, anziche' a quelli monetari, delle contribuzioni a suo tempo
versate. I lavoratori i quali, come nella specie, hanno lasciato per
dimissioni il servizio prima di raggiungere l'eta' pensionabile,
sapevano di conservare un diritto pensionistico commisurato al valore
monetario della retribuzione media percepita nell'ultimo triennio,
con la maggiorazione prevista.
La seconda decisiva considerazione concerne la specifica
regolamentazione che la legge n. 1450 del 1956 riserva all'ipotesi in
cui il lavoratore, iscritto al Fondo, cessi dal servizio presso
l'azienda telefonica prima di avere raggiunto l'eta' minima per la
pensione: cioe' appunto all'ipotesi verificatasi nei casi sottoposti
all'esame del giudice a quo, e che ha sollecitato il presente
incidente di costituzionalita'.
L'art. 12, primo comma, della legge prevede che il lavoratore, il
quale cessi dal servizio senza aver raggiunto l'eta' della pensione,
ma che vanti almeno un anno di contribuzione, possa conservare
l'iscrizione al Fondo versando contributi volontari commisurati
all'ultima retribuzione goduta, con la possibilita' altresi' di
chiedere di versarli in misura ridotta, con corrispondente calcolo
ridotto dell'ulteriore anzianita' contributiva. La facolta' di
prosecuzione volontaria del rapporto assicurativo, esercitabile anche
nel caso (come quelli verificatisi nella specie) di dimissioni
volontarie, con la conseguente maturazione, al momento del
pensionamento, di un'anzianita' contributiva superiore alla durata
del rapporto di lavoro, viene di fatto in qualche modo a
controbilanciare l'assenza di meccanismi di rivalutazione della base
pensionistica in relazione all'inflazione che si verifichi nel
frattempo (cfr. sentenza n. 265 del 1992).
In alternativa, l'art. 28 della legge consente all'iscritto al
Fondo che sia cessato dal servizio senza aver conseguito il diritto a
pensione, e che non si avvalga della facolta' di proseguire
volontariamente la contribuzione, di ottenere il riconoscimento,
nell'assicurazione generale obbligatoria, del periodo di iscrizione
al Fondo, con il trasferimento nell'assicurazione predetta, a carico
del Fondo stesso, della somma necessaria per coprire l'intero
ammontare delle contribuzioni dovute, secondo le norme
dell'assicurazione generale, ma tenendo conto della retribuzione
soggetta a contributo prevista dalle norme sul Fondo, nonche' con il
rimborso all'interessato, senza interessi, dell'eventuale eccedenza
(rimborso ora soppresso con l'art. 3 del gia' citato decreto
legislativo n. 658 del 1996, che ha riformato profondamente la
disciplina del Fondo dei telefonici).
Solo ove non si avvalga di alcuna di queste alternative, l'iscritto
al Fondo, il quale alla cessazione dal servizio abbia compiuto almeno
quindici anni di iscrizione, mantiene i diritti relativi (e puo'
quindi conseguire la pensione non appena raggiunga l'eta' prescritta)
senza il versamento di contributi volontari (art. 12, secondo comma).
E' questa la situazione di cui si sono avvalsi, nella specie, i
lavoratori ricorrenti nei giudizi a quibus (ancorche' le ordinanze
affermino che essi erano "rimasti iscritti" al Fondo dopo le
dimissioni).
Si aggiunga che l'art. 18 della legge n. 1450 del 1956 consente
altresi', ai lavoratori che possano far valere almeno quindici anni
di iscrizione al Fondo, e che non siano cessati dal servizio per
dimissioni, per motivi disciplinari o per decorso del periodo massimo
di malattia previsto per la conservazione del posto, di conseguire la
pensione con cinque anni di anticipo rispetto all'eta' ordinariamente
richiesta, con versamento al Fondo, a totale carico dell'azienda, del
valore attuale del maggiore onere derivante dalla anticipata
liquidazione della pensione di vecchiaia. Ulteriore vantaggio,
questo, che, benche' non usufruibile dai ricorrenti nei giudizi
principali, che avevano lasciato il servizio per dimissioni, non puo'
non essere considerato ai fini di una valutazione complessiva del
sistema previdenziale speciale.
L'ampio ventaglio di possibilita' offerte all'assicurato, unito
agli specifici vantaggi del regime previdenziale di cui si discute,
induce ad escludere che possano ritenersi lesi, dalla norma
denunciata, i diritti previdenziali dei lavoratori iscritti
obbligatoriamente al Fondo in questione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 20, primo e secondo comma,
della legge 4 dicembre 1956, n. 1450 (Trattamento di previdenza per
gli addetti ai pubblici servizi di telefonia in concessione),
sollevate, in riferimento agli articoli 3 e 38 della Costituzione,
dal pretore di Bologna con le ordinanze in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
98C1433