N. 318 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 novembre 1998- 14 maggio 1999
N. 318 Ordinanza emessa il 12 novembre 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 maggio 1999) dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Mazzolani Gabriele ed altri contro il CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna ed altri. Circolazione stradale - Sanzioni amministrative pecuniarie - Destinazione di quota dei proventi alla previdenza integrativa del personale di polizia (Polizia di Stato, Arma dei carabinieri, Guardia di finanza), ivi compresa la Polizia municipale, competente all'irrogazione delle sanzioni stesse - Incidenza sul principio di imparzialita' dell'azione amministrativa per l'incentivo alla funzione di accertamento. (C.d.S., art. 208, comma 2, lett. a), e 4, modificato dal d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360). (Cost., art. 97).(GU n.23 del 9-6-1999 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 451/1997 proposto da Mazzolani Gabriele, Pasotti Martina, Zannerini Catia, Morara Marina, Mantovani Roberto, Marangoni Antonio, Carnevali Claudio, Noferini Emilio, Franceschelli Tiziana, Gaiani Massimo, Contavalli Gianfranco, Bacci Luigi, Mazzanti Ivan, Dosi Gabriele, Cristofori Silvano, Naleni Maria Gabriella, Balducci Gabriella, Ceroni Gabriele, Cavina Giorgio, Galeati Paolo, Ravanelli Gabriele, Babini Pier Luigi, Marabini Mauro, Calzolari Gianluca, Landi Roberto, Pelliconi Bruno, Cavina Giancarlo, Grementieri Maurizio, Ortolani Laura, Cortecchia Mirna, Tavasci Samuele, Zuffi Alessandro, Cambiuzzi Stefano, Galeati Vilverio, Baroncini Vanessa, Brighi Primo, Capponi Alberto, Tebaldi Antonio, Del Vecchio Sandro, Ravaglia Marina, Ancarani Giorgio, Giacomazzi Danilo, Ancarani Raffaella, Eziotti Valerio, Turrini Eleonora, Spina Maristella, Liverani Donatella, Simoncelli Silvia, Bonzi Sabrina, Spadoni Enza, Rubini Maurizio rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanna Buttazzo e Giorgio Sacco ed elettivamente domiciliati in Bologna, via S. Felice n. 6; Contro il Comitato regionale di controllo dell'Emilia-Romagna in persona del Presidente pro-tempore, non costituito, e nei confronti della regione Emilia-Romagna in persona del Presidente della Giunta pro-tempore non costituito e il comune di Imola in persona del sindaco pro-tempore non costituito, per l'annullamento del provvedimento del CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna prot. n. 96/040734, datato 9 gennaio 1997 e pervenuto al comune di Imola il 14 gennaio 1997, di annullamento della deliberazione n. 410 del 16 dicembre 1996 adottata dal Consiglio anzidetto, avente ad oggetto: "individuazione di una compagnia assicuratrice con la quale stipulare un contratto assicurativo riguardante la previdenza integrativa per i dipendenti appartenenti al Corpo di polizia municipale, in applicazione di quanto previsto dall'art. 208, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, per la durata di anni cinque prorogabili..."; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti tutti delle causa; Designato, alla pubblica udienza del 12 novembre 1998 il relatore cons. dott. Bruno Lelli e udito altresi' per le parti l'avv. Nazzarena Zorzella in sostituzione dell'avv. Giovanna Buttazzo per i ricorrenti; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: F a t t o Con deliberazione n. 644 del 23 aprile 1996, la Giunta comunale di Imola stabiliva di destinare una quota dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie conseguenti a violazione del Codice della strada a favore del personale della Polizia municipale, per finalita' di assistenza e previdenza in attuazione del disposto di cui all'articolo 208, del d.lgs. 30 aprile 1992, cosi' come modificato dall'art. 109, del d.lgs. n. 360 del 10 settembre 1993. Successivamente il Consiglio comunale con la citata delibera n. 410 del 16 dicembre 1996 adottava le seguenti decisioni: a) indiceva la gara per l'individuazione di una compagnia assicuratrice cui affidare la previdenza integrativa in questione; b) approvava lo schema del relativo bando di gara; c) approvava lo schema di capitolato speciale; d) determinava le somme complessive (e quelle previste per ciascun anno, dal 1996 al 2000), da destinarsi alle predette finalita' previdenziali; e) dava atto che l'aggiudicazione dell'appalto assicurativo sarebbe stata subordinata alla valutazione di un'istituenda commissione tecnica. La suddetta deliberazione veniva annullata dal Comitato regionale di controllo con atto 90/040734 del 18 novembre 1996. Avverso il suddetto annullamento e' stato proposto ricorso al t.a.r. per l'Emilia-Romagna col quale vengono dedotte censure di violazione di legge e di eccesso di potere. D i r i t t o 1. - Iinnanzi tutto il primo motivo di ricorso con cui il provvedimento del Comitato di controllo viene ritenuto viziato da eccesso di potere essendo gia' esecutiva la deliberazione con cui il comune intimato aveva deciso di destinare una parte dei proventi delle sanzioni pecuniarie derivanti dalle infrazioni al codice della strada a previdenza integrativa per gli apparteneneti al corpo di polizia municipale e' infondato. In effetti il fatto che il Comitato di controllo abbia omesso di rilevare vizi di legittimita' in ordine ad atti precedenti e collegati con quello esaminato successivamente non impedisce allo stesso in sede di esame di quest'ultimo di esercitare il proprio potere di annullamento con riferimento all'intera gamma dei vizi deducibili (C.d.S. V, n. 786/1996), atteso che l'atto positivo di controllo non incide negativamente sui poteri dell'organo di controllo in relazione ad atti successivi. A tale conclusione la giurisprudenza (C.d.S. V, n 786/1996) giunge considerando che l'intervenuta esecutivita' di un atto qualificabile come presupposto non comporta che il controllo di quello successivo (in tutto od in parte conseguenziale) concreti la disapplicazione della precedente decisione positiva di controllo non ha una propria autonomia avendo l'unica funzione di rendere efficace la deliberazione controllata. E' vero che in tale ipotesi l'atto iniziale rimarrebbe efficace e nello stesso tempo privo della possibilita' di esecuzione, ma tale effetto non viola il principio di buona amministrazione essendo l'arresto del procedimento una conseguenza del controllo di legittimita'. 2. - La questione di diritto sottesa al provvedimento impugnato attiene all'interpretazione dell'art. 208, del d.lgs. n. 285 del 30 aprile 1992 come modificato con d.lgs. n. 360 del 10 settembre 1993. La deliberazione, poi annullata dal Comitato di controllo, adottata dal comune di Imola si fonda sulla convinzione che che dal combinato disposto dei commi primo, secondo e quarto del suddetto articolo emerge la possibilita' di destinare parte dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal codice della strada accertate da agenti del comune a finalita' di previdenza integrativa del personale appartenente al corpo di polizia municipale. Il Comitato di controllo, invece, ritiene che tale beneficio possa riguardare esclusivamente il personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza in assenza di norme di equiparazione dei suddetti Corpi a quello di Polizia municipale. L'art. 208 di cui si tratta al comma 2 prevede che i proventi spettanti allo Stato sono destinati ad una serie di esigenze fra le quali (lett. a) del comma 2, quella attinente all'assistenza e previdenza del personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza mentre al comma 4 prevede che i proventi spettanti agli altri enti indicati nel comma 1, vale a dire regioni, province e comuni sono devoluti, fra l'altro, alle finalita' di cui al comma 2 oltre che ad altre finalita' successivamente indicate. Appare chiaro, quindi che i comuni hanno la facolta' di destinare i proventi delle sanzioni pecuniarie previste dal codice della strada accertate dai funzionari, ufficiali ed agenti da loro dipendenti a tutte le finalita' ricomprese nel comma 2 che riguarda la possibile destinazione dei proventi spettanti allo Stato. Ritenere che la devoluzione dei proventi di pertinenza comunale alle finalita' di cui al comma 2 dell'art. 208 di cui si tratta non riguardi la previdenza (integrativa) perche' la stessa sarebbe riservata esclusivamente al personale appartenente a Polizia, Carabinieri e Guardia di finanza significherebbe da un lato limitare la portata della disposizione recata dal comma 4, che invece, appare letteralmente ominicomprensiva, dall'altro ipotizzare un'interpretazione che farebbe assumere alla norma un significato contrario al principio di uguaglianza, non sussistendo ragionevoli motivi per escludere il corpo della polizia municipale da un beneficio previsto per altri corpi di polizia in relazione allo svolgimento delle medesime funzioni di accertamento delle infrazioni al codice della strada. Si deve pertanto ritenere che la totale devoluzione ai comuni di tutte le facolta' di destinazione dei proventi di cui al comma 2 dell'art. 208 del d.lgs. n. 285/1992 comporta che la finalita' di previdenza integrativa possa dai comuni essere rivolta nei confronti degli appartenenti al corpo di polizia municipale che, al pari della Polizia, dei Carabinieri e della Guardia di finanza svolgono istituzionalmente compiti di accertamento delle sanzioni amministrative di cui al codice della strada. Alla stregua delle suesposte considerazioni il ricorso all'esame dovrebbe essere accolto essendo fondato il vizio dedotto di violazione di legge. Cio' posto peraltro il Collegio ritiene che non sia infondato il sospetto di incostituzionalita' delle norme in questione e segnatanente del comma 2 lett. a) e del comma 4 dell'art. 208 del d.lgs. n. 285/1992 nella parte in cui consente di destinare a previdenza integativa del personale di polizia (nel caso di specie, municipale) una parte dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie. Ritiene il Collegio che la funzione di accertare sanzioni amministrative debba essere svolta al solo fine di assicurare il rispetto della legge e tale caratterizzazione esclusiva del fine, indispensabile per garantire l'imparzialita' dell'azione amministrativa, deve essere concretamente assicurata dall'ordinamento evitando che dall'esercizio della suddetta funzione accertatrice possano derivare, anche indirettamente, conseguenze nei confronti della categoria alla quale appartiene l'agente accertatore. In definitiva la destinazione di una parte dei proventi delle sanzioni pecuniarie a finalita' di previdenza integrativa, al di' la' dello scopo di aumentare i fondi per la previdenza di categorie esposte a servizi rischiosi, potrebbe oggettivamente configurarsi come un elemento potenzialmente incentivante di una funzione che. invece, deve essere esercitata senza alcun condizionamento. Ne consegue che non e' manifestamente infondato il sospetto di incostituzionalita' del comma 2 lett. a) e del comma 4 dell'art. 208 del d.lgs. n. 285/1992 cosi' come modificato col d.lgs. n. 360/1993 nella parte in cui consento di destinare a previdenza integrativa del personale di polizia (nei caso di specie, municipale) una parte dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal codice della strada. La rilevanza della questione discende dalla necessita' di applicare la norma in questione per la definizione della controversia.
P. Q. M. Visti gli artt. 134 delle Costituzione e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, deferisce alla Corte costituzionale la questione di legittimita' costituzionale del comma 2 lettera a) e del comma 4 dell'art. 208 del d.lgs. n. 285/1992 cosi' come modificato col d.lgs. n. 360/1993, nella parte in cui consente di destinare a previdenza integrativa del personale di polizia ivi indicato (nel caso di specie, municipale), una parte dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal codice della strada per contrasto con l'art 97 della Costituzione; Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale a cura della segreteria di questo tribunale; Ordina altresi' che, a cura della medesima segreteria, la presente presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente dei Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica; Sospende il giudizio in corso introdotto con il ricorso in epigrafe. Cosi' deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 12 novembre 1998. Il presidente ff.: Mozzarelli Il consigliere rel. est.: Lelli 99C0551