N. 511 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 aprile 1994
N. 511 Ordinanza emessa il 20 aprile 1994 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Casa di riposo "Regina Margherita" di Sassari ed altri, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri ed altri. Assistenza e beneficenza - Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (I.P.A.B.) infraregionali - Regione Sardegna - Trasferimento ai comuni - Soppressione delle IPAB con organo deliberante composto in maggioranza da membri designati da enti pubblici e sopravvivenza dei soli enti con struttura associativa, risorse private e fini religiosi - Ingiustificato contrasto con la normativa statale, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 173/1981, che ha reso inoperante la soppressione delle IPAB infraregionali nelle regioni a statuto ordinario - Incidenza sul principio di eguaglianza, sul diritto di associazione e sul diritto degli indigenti all'assistenza pubblica - Violazione della sfera di autonomia regionale. (D.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, art. 17). (Cost., artt. 3, 18, 38, 116 e 117).(GU n.40 del 6-10-1999 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi: n. 917/1985 proposto dalla Casa di riposo "Regina Margherita" di Sassari, in persona dell'avv. Lorenzo Pietro Ganadu, Presidente e legale rappresentante pro-tempore rappresentato e difeso, anche disgiuntamente dall'avv. Alessandro Bisali e dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca, presso lo studio del quale in Roma alla via G. Paisiello, 55 e' elettivamente domiciliato; n. 918/1985 proposto dall'Asilo infantile "Pozzomaggiore", in persona del sig. Antonio Iervolino presidente, legale rappresentante pro-tempore rappresentato e difeso dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca presso il cui studio e' elettivamente domiciliato in Roma, alla via G. Paisiello, 55; n. 919/1985 proposto dall'Asilo infantile "S. Michele" di Thiesi, in persona del sig. Antonio Fadda presidente legale rappresentante pro-tempore rappresentato e difeso dall'avv. Alessandro Bisali e dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca presso lo studio del quale ultimo e' elettivamente domiciliato in Roma, alla via G. Paisiello 55; n. 922/1985 proposto dall'asilo infantile "Piu Arru" di Mara, in persona della sig.ra Santona Gesuino, presidente, legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca presso il cui studio e' elettivamente domiciliato in Roma, alla via G. Paisiello, 55; n. 923/1985 proposto dall'asilo infantile "Vergine Interrios" di Villanova Monteleone, in persona della sig.ra Giovanna Maria Correddu, presidente, legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Alessandra Bisali e dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca, presso lo studio del quale ultimo e' elettivamente domiciliato in Roma alla via G. Paisiello, 55; n. 870/1986 proposto dall'Ente rifugio "Antonio Catta", in persona del suo legale rappresentante, rappresentato e difeso dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato nello studio di quest'ultimo, in Roma, alla via G. Paisiello, 55; n. 872/1986 proposto dall'Ente rifugio "Gesu' Bambino", in persona del suo legale rappresentante, rappresentato e difeso dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato nello studio di quest'ultimo, in Roma, alla via G. Paisiello 55; n. 886/1986 proposto dalla Casa di riposo "Angelino Licheri", in persona del suo rappresentante, rappresentato e difeso dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato nello studio di quest'ultimo, in Roma, alla via G. Paisiello, 55; n. 887/1986 proposto dall'Asilo infantile "Giovanni Spano", in persona del suo legale rappresentane, rappresentato e difeso dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato nello studio di quest'ultimo, in Roma, alla via G. Paisielio, 55; n. 888/1986 proposto dalla Casa "San Giuseppe", in persona, del suo legale rappresentante, rappresentato e difeso dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato nello studio di quest'ultimo, in Roma, alla via G. Paisiello, 55; n. 889/1986 proposto dalla Casa di riposo "San Francesco d'Assisi", in persona del suo legale rappresentante, rappresentato e difeso dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato nello studio di quest'ultimo, in Roma, alla via G. Paisiello, 55; n. 890/1986 proposto dalla Scuola materna "Cavaliere del lavoro don Francesco Guiso Gallissi", in persona del suo legale rappresentante, rappresentato e difeso dal prof. avv. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato nello studio di quest'ultimo, in Roma, alla via G. Paisiello 55; Contro la presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Ministro pro-tempore rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale, dello Stato per l'annullamento; quanto ai ricorsi nn. 917/1985, 918/1985, 919/1985, 922/1985 e 923/1985 del decreto del Presidente del Consiglio di Ministri del 7 novembre 1994, pubblicato nel bollettino ufficiale della regione autonoma della Sardegna del 1 febbraio 1985 disponente la soppressione dell'Ente ricorrente in ciascun ricorso; nonche' di ogni atto antecedente, susseguente e/o, comunque, connesso; quanto ai ricorsi nn. 870/1986, 872/1986, 886/1986, 887/1986, 888/1986, 889/1986 e 890/1986 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 ottobre 1985, pubblicato nel bollettino ufficiale della regione Sardegna il 22 gennaio 1986, con il quale l'ente ricorrente e' stato soppresso; nonche' per l'annullamento della deliberazione della giunta regionale con la quale e' stata proposta la soppressione; Visti i ricorsi con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Avvocatura generale dello Stato nei singoli ricorsi; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Udita alla pubblica udienza del 20 aprile 1994 la relazione del consigliere Goffredo Zaccardi e uditi, altresi', il dott. proc. G. Gattamelata per i ricorrenti e l'avv. dello Stato Greco per l'amministrazione resistente; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: F a t t o Gli Enti ricorrenti, I.P.A.B. operanti nella regione Sardegna, impugnano i provvedimenti con cui il Presidente del Consiglio dei Ministri ha disposto la loro soppressione ed il trasferimento ai comuni di beni, attivita' e personale. E' dedotta la violazione dell'art. 17 del d.P.R. n. 348 del 19 giugno 1978 (in particolare): a) per la mancata acquisizione del parere della Commissione bicamerale prevista dall'art. 17 undicesimo comma, e mai istituita; b) per la mancata audizione dei comuni interessati; c) per l'errata applicazione del terzo comma del ripetuto art. 17 - ovvero a seconda della particolare posizione dell'Ente della disposizione che ne consentiva la esclusione dal trasferimento; ed, in tutti i ricorsi - o nell'atto introduttivo ovvero in memoria - la questione di legittimita' costituzionale della disposizione suddetta per violazione degli artt. 3, 18, 33 e 38 della Costituzione. La difesa dello Stato si e' costituita eccependo la inammissibilita' dei ricorsi e chiedendone la reiezione per la sua infondatezza. D i r i t t o 1 - Deve essere esaminata, in via pregiudiziale, la eccezione di illegittimita' costituzionale sollevata dalla difesa degli Enti ricorrenti con riguardo all'art. 17 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348. Segnatamente nei ricorsi nn. 917/1985, 918/1985, 919/1985, 922/1985 e 923/1985 la questione e' stata posta in memoria mentre negli altri ricorsi (nn. 870/1986, 872/1986, 886/1986, 887/1986, 888/1986, 889/1986 e 890/1986) integra il primo motivo degli atti introduttivi del giudizio. Viene disposta la riunione di tutti i ricorsi indicati in epigrafe perche' in tutti e' rilevante e pregiudiziale l'accertamento della legittimita' costituzionale delle norme suindicate. In effetti il primo gruppo di ricorsi e' diretto all'annullamento del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7 novembre 1984 in cui la ragione essenziale della soppressione degli Enti ricorrenti e' stata individuata, a tenore del terzo comma del ripetuto art. 17, nella composizione dell'organo collegiale deliberante "in maggioranza da membri designati" da enti pubblici con una interpretazione letterale del citato terzo comma che puo' apparire rigorosa ma che e' corrispondente alla formulazione della norma in questione. Il secondo gruppo di ricorsi e' rivolto all'annullamento del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 ottobre 1985 con cui e' stata disposta la soppressione degli Enti ricorrenti per la stessa ragione cui si e' fatto cenno che e' a fondamento del provvedimento impugnato con il primo gruppo di ricorsi per quel che concerne i ricorsi nn. 870/1986, 886/1986, 887/1986, 889/1986 ed 890/1986. Per quanto concerne, invece, i ricorsi n. 872/1986 ed 888/1986 il motivo della soppressione consiste, rispettivamente, nell'utilizzo da parte dell'Ente ricorrente di mezzi finanziari prevalentemente pubblici, circostanza che ai sensi dell'art. 17, secondo comma, punto 2, lett. c) fa cadere una delle giustificazioni della esclusione del trasferimento ai comuni delle IPAB: il finanziamento assicurato con risorse finanziarie private; e nella negazione del carattere di "istituzione di ispirazione religiosa", che costituisce, sempre secondo l'art. 17, secondo comma, punto 3) uno dei motivi di esclusione dalla soppressione e conseguente trasferimento ai comuni. La questione posta e' rilevante ai fini della statuizione sui ricorsi all'esame del Collegio in quanto, per la soluzione dei quesiti interpretativi posti con i vari motivi dei ricorsi (effetti della mancata audizione della Commissione prevista dall'undicesimo comma dell'art. 17, mancata acquisizione del parere dei comuni destinatari dei trasferimenti delle IPAB, interpretazione del terzo comma dello stesso articolo in relazione al regime delle esclusioni pur previsto dalla disposizione in esame), questo giudice dovrebbe necessariamente applicare la norma di cui si sospetta la illegittimita' costituzionale. 2. - La questione che attiene, pacificamente, ad un atto avente forza di legge adottato, sia pur con procedura speciale, dallo Stato, non e' manifestamente infondata: A) un primo profilo di dubbio, che investe la disposizione nel suo complesso, concerne la possibile violazione dell'art. 4, primo comma, lett. h) della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 recante lo statuto speciale per la Sardegna. Con tale disposizione e' stata attribuita alla competenza legislativa "concorrente" della regione Sardegna la materia dell'assistenza e beneficenza pubblica. Nell'esercizio di questa competenza, come e' noto, la regione e' tenuta al rispetto dei limiti c.d. "comuni" alla legislazione regionale cui e' sottoposta anche la competenza legislativa, "esclusiva" delle regioni a statuto speciale e delle province autonome - ed, inoltre, dei "principi stabiliti dalle leggi dello Stato", rimanendo pero' libera di articolare, fermi i principi della legislazione statale, la disciplina ritenuta in concreto piu' aderente alle esigenze dell'assistenza e beneficenza pubblica in Sardegna. La regolamentazione della materia intervenuta con il decreto presidenziale 19 giugno 1979, n. 348 - segnatamente con l'art. 17 - preclude scelte autonome in ordine alla soppressione degli Enti di assistenza e beneficenza pubblica da trasferire ai comuni perche' fissa inderogabilmente: a) le condizioni per la esclusione del trasferimento (istituzioni con strutture associative, promosse ed amministrate da privati ed operanti con risorse finanziarie private ed istituzioni di ispirazione religiosa) e gli elementi e requisiti necessari per integrare dette condizioni; b) nel dettaglio la tipologia degli istituti, la loro organizzazione e l'attivita' svolta ai fini della esclusione; c) la soppressione "in ogni caso" e, quindi, anche per le tipologie escluse in generale, di quelle IPAB il cui organo collegiale sia composto in maggioranza da membri designati da enti pubblici. L'articolazione dispositiva delle norme e' cosi' compiuta da far dubitare che nel caso di specie si sia legiferato nell'ambito della fissazione di principi da valere per la legislazione regionale. Da cio' nasce il dubbio sulla legittimita' costituzionale dell'art. 17 del d.P.R. 19 giugno 1979 n. 348 per contrasto con gli artt. 116 e 117 della Costituzione. B) peraltro, ad avviso del Collegio meritevoli di attenzione alcuni ulteriori dubbi di legittimita' costituzionale sollevati dalla difesa degli Enti ricorrenti, che si riconducono ad affermazioni svolte in via incidentale dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 173 del 1981. In primo luogo puo' non essere corrispondente ad un criterio di razionalita' e buon andamento della pubblica amministrazione (con violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione) una collocazione tout-court al livello comunale di tutte le IPAB infraregionali senza tener conto dell'ambito territoriale delle attivita' effettivamente svolte e delle potenzialita' delle singole istituzioni. In secondo luogo e' abbastanza stridente il contrasto tra una disciplina seguita con estremo rigore per le IPAB infraregionali della Sardegna e non per le analoghe istituzioni di carattere nazionale. Inoltre, dopo la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 25 d.P.R. n. 616 del 24 luglio 1977 che ha reso inoperante la soppressione delle IPAB infraregionali operanti nelle regioni a statuto ordinario, vi e' disparita' di trattamento e puo' apparire ingiustificato un regime speciale per le regioni a statuto speciale. Peraltro queste considerazioni si saldano con quanto si e' esposto sinteticamente sub A) perche' possono rendere piu' evidente, ad avviso del Collegio, un atteggiamento invasivo dell'autonomia regionale da parte del legislatore nazionale. Non sembra, infatti, che la speciale procedura di approvazione di cui all'art. 56 dello statuto regionale della Sardegna possa in alcun modo incidere sulla natura formale di atto legislativo dello Stato del d.P.R. n. 348 del 19 giugno 1979. C) sempre nello stesso ordine di idee appare significativa anche la mancanza di un criterio normativo che ancori la sopravvivenza degli enti di cui trattasi anche all'interesse pubblico alla loro funzionalita', efficienza e capacita' di concorrere a garantire migliori condizioni di beneficenza ed assistenza pubbliche in un sistema pluralista in cui tutti gli operatori, istituzionali e non, pubblici e privati concorrono, nel rispetto delle regole di comportamento previsto per ciascuno, al conseguimento dell'obiettivo cui e' preordinato l'art. 38 della Costituzione: assicurare agli inabili ed indigenti condizioni accettabili di vita secondo un principio di solidarieta' sociale che lascia ampio spazio anche alla iniziativa dei singoli privati. Da tale angolazione emerge un ulteriore possibile profilo di illegittimita' costituzionale della norma in esame che senza preoccuparsi della possibilita' degli Enti di cui trattasi di continuare a svolgere la propria attivita' assistenziale nella veste di associazioni private ne ha tout-court determinato, a certe condizioni, la soppressione. Questo orientamento deve essere valutato anche alla stregua delle affermazioni di cui alla sentenza della Corte costituzionale n. 396 del 7 aprile 1988 che ha ribadito con chiarezza la liberta' dei privati di contribuire all'assistenza dichiarando l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge 17 luglio 1890, n. 6972 nella parte in cui non prevedeva che le IPAB regionali ed infraregionali possano continuare a sussistere asumendo la personalita' giuridica di diritto privato qualora abbiano tutti i requisiti di una istituzione privata. Emerge cosi' un possibile contrasto con gli artt. 3, 18 e 38 della Costituzione. D) in questo contesto prende vigore un autonomo profilo di possibile irrazionalita' del comma dell'art. 17 laddove si prevede che "sono in ogni caso soppresse" le IPAB il cui organo deliberante sia composto in maggioranza da membri desimati da enti pubblici. E' noto che molte fondazioni o associazioni nate spontaneamente dalla volonta' di soggetti privati hanno avuto, nel tempo prima dell'entrata in vigore della Costituzione, modifiche statutarie con una sempre crescente presenza di componenti degli organi di amministrazione a designazione pubblica. L'elemento prescelto dal terzo comma dell'art. 17 per negare la sopravvivenza in ogni caso alle IPAB e', per un verso, non necessariamente indicativo della natura pubblica della istituzione di beneficenza o assistenza e, per un diverso profilo, fuorviante quando si collochi in una situazione in cui sussistono tutte le altre condizioni per evitare la soppressione (struttura associativa, risorse private, fini religiosi). Puo' sussistere una violazione del principio di "ragionevolezza" della disposizione in esame con violazione dell'art. 3 della Costituzione. 3. - Alla stregua delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 17 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 e dispone il rinvio degli atti alla Corte costituzionale per l'esame della stessa. Il giudizio sui ricorsi riuniti di cui in epigrafe e' sospeso. Ogni pronuncia e' rinviata al definitivo.
P. Q. M. Visti gli atti 134 della Costituzione, e 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 17 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 per violazione degli artt. 3, 18, 38, 116 e 117 della Costituzione nei sensi di cui in motivazione; Dispone il rinvio degli atti del giudizio, sospeso con separata sentenza, alla Corte costituzionale a cura della segreteria della sezione che provvedera', altresi', alla notifica della presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica; Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorita' amministrativa. Cosi' deciso in camera di consiglio, il 20 aprile 1994. Il presidente: Schinaia Il consigliere est.: Zaccardu 99C0960