N. 512 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 febbraio 1999
N. 512 Ordinanza emessa il 18 febbraio 1999 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Bertele' Anna ed altri contro l'Azienda sanitaria locale di Como ed altri Sanita' pubblica - Regione Lombardia - Consiglio dei sanitari delle Aziende sanitarie locali - Elettorato attivo e passivo - Previsione per i soli dipendenti appartenenti al ruolo dei medici, del personale laureato, dei medici veterinari, del personale infermieristico e del personale tecnico sanitario - Mancata previsione per il personale tecnico della riabilitazione - Violazione del principio di eguaglianza, del diritto dei lavoratori a collaborare alla gestione delle aziende, dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Contrasto con i principi stabiliti dalla normativa statale in materia (legge n. 421/1992 e d.lgs. n. 502/1992). (Legge regione Lombardia 30 gennaio 1998, n. 2, artt. 3, comma 1, e 6, comma 3). (Cost., artt. 3, 46, 97 e 117).(GU n.40 del 6-10-1999 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1724/1998, proposto da Anna Bertele', Rosa Bolotta, Maria Broglia, Norberto Canclini, Giancarla Carrubba, Anna Maria Della Torre, Oriana Fusi, Fiorenza Invernici, Mariangela Pascoli, Cristina Riolo, Susy Sbernini, Silvia Sigona e Aldo Roncari, rappresentati a difesi dall'avv. Lorenzo Lamberti ed elettivamente domiciliati presso lo studio del medesimo in Milano via Benvenuto Cellini, 2/b; Contro l'Azienda sanitaria locale di Como in persona del direttore generale pro-tempore, costituitasi in giudizio rappresentata e difesa dall'avv. Luca W. Senzoni ed elettivamente domiciliata presso lo studio del medesimo, in Milano piazza Sant'Ambrogio, 14; la Presidenza del Consiglio dei Ministri costituitasi in giudizio rappresentata e difesa dall'avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata presso gli uffici della stessa in Milano via Freguglia, 1; la regione Lombardia non costituitasi in giudizio; per l'annullamento: della deliberazione n. 38 del 12 febbraio 1998, avente ad oggetto "indizione dell'elezione del consiglio dei sanitari dell'azienda"; del bando 16 febbraio 1998 di indizione delle elezioni del consiglio; della delibera di approvazione del verbale delle operazioni di voto della commissione elettorale, nonche' occorrendo: di tutti gli atti ai predetti connessi, presupposti o conseguenti e in particolare dei verbali e delle operazioni di voto della Commissione elettorale; e per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, e dell'art. 6, comma 3, della legge regionale 30 gennaio 1998, n. 2, nonche', ove occorra, dell'art. 1, comma 1, lett. d), della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e dell'art. 3, comma 12, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Azienda intimata e della Presidenza del Consiglio dei Ministri; Viste le memorie difensive delle parti; Uditi alla pubblica udienza del 18 febbraio 1999, relatore il cons. D. Giordano, gli avv. Lamberti per i ricorrenti e Benzoni per l'azienda resistente; Visti gli atti tutti della causa; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue: F a t t o Con il ricorso in epigrafe i ricorrenti, tutti terapisti della riabilitazione alle dipendenze dell'Azienda intimata e inquadrati in conformita' alla tabella N del d.P.R. n. 761/1979, chiedono l'annullamento degli atti con i quali l'amministrazione, nell'indire le elezioni per la costituzione del consiglio dei sanitari, ha escluso dall'elettorato attivo e passivo la categoria professionale cui i ricorrenti medesimi appartengono. I ricorrenti sostengono che detta esclusione concreta violazione di legge ed eccesso di potere per manifesta ingiustizia, disparita' di trattamento e travisamento dei presupposti; gli stessi denunciano altresi' l'illegittimita' costituzionale della normativa statale e regionale che ha inteso escludere il personale tecnico della riabilitazione dalle categorie professionali rappresentate in seno al consiglio dei sanitari, nonche' dall'esercizio del diritto di voto nel procedimento elettorale per la nomina dei relativi componenti. L'azienda intimata si e' costituita in giudizio per sostenere la piena legittimita' dei provvedimenti adottati. La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha dedotto la manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale sollevata in relazione ai contenuti della normativa statale. I ricorrenti hanno insistito, con memoria 5 febbraio 1999, per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate. All'udienza odierna il ricorso, dopo la discussione delle parti, e' stato trattenuto dal Collegio per la decisione. D i r i t t o 1. - Il ricorso reclama l'annullamento degli atti con i quali e' stata indetta la procedura elettorale per l'elezione del consiglio dei sanitari; in particolare i ricorrenti contestano l'esclusione dei terapisti della riabilitazione, categoria professionale cui gli stessi appartengono, dall'elettorato attivo e passivo per la nomina dei componenti dell'organo suindicato. 2. - In proposito il Collegio osserva quanto segue. 3. - Con l'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, il Governo e' stato delegato ad emanare decreti legislativi al fine, tra l'altro, di definire i principi organizzativi delle unita' sanitarie locali come aziende con personalita' giuridica, rette da un direttore generale nominato dalla regione e assistito per attivita' tecnico-sanitarie da un consiglio dei sanitari, composto da medici, in maggioranza a da altri sanitari laureati, nonche' da una rappresentanza dei servizi infermieristici e dei tecnici sanitari (art. 1, comma 1, lett. d). In attuazione della delega e' stato emanato il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, recante riordino della disciplina in materia sanitaria il cui art. 3, comma 12, nel testo risultante dopo la modifica introdotta dall'art. 4 del d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517, stabilisce che del consiglio dei sanitari fanno parte in maggioranza medici ed altri operatori sanitari laureati, nonche' una rappresentanza del personale infermieristico e del personale tecnico sanitario. La norma affida comunque all'autonomia regionale il compito di "definire il numero dei componenti, nonche' di disciplinare le modalita' di elezione e la composizione e il funzionamento del consiglio". 3.1. - In Lombardia la previsione ha trovato attuazione mediante la legge regionale 30 gennaio 1998, n. 2, che disciplina istituzione, composizione e funzionamento del consiglio dei sanitari. Gli artt. 3, 4 e 5 della legge regolano la composizione dell'organo rispettivamente nelle aziende sanitarie con presidi ospedalieri a gestione diretta, nelle aziende ospedaliere e nelle aziende sanitarie senza presidi ospedalieri. Per quanto qui interessa, l'art. 3, primo comma, stabilisce che l'organo e' composto da: 7 medici; 2 medici veterinari; 2 operatori sanitari laureati non medici in rappresentanza delle figure professionali ricomprese nelle tabelle B (farmacisti), D (biologi), E (chimici), F (fisici), G (psicologi) del ruolo sanitario di cui all'allegato 1 al d.P.R. n. 761/1979; 2 operatori professionali in rappresentanza del personale infermieristico di cui alla tabella I; 2 operatori professionali in rappresentanza del personale tecnico-sanitario di cui alla tabella L del ripetuto d.P.R. n. 761/1979. L'art. 6 della stessa legge regionale, dopo aver definito i requisiti necessari per essere eletti quali componenti del consiglio dei sanitari, ha riconosciuto il diritto di elettorato attivo ai soli dipendenti appartenenti al ruolo dei medici, del personale laureato, dei medici veterinari, del personale infermieristico e del personale tecnico sanitario, prevedendo altresi' che ogni elettore possa esprimere voti di preferenza in misura ragguagliata al 50% degli eleggibili nella categoria professionale corrispondente a quella di appartenenza. La normativa regionale ha quindi precisato chiaramente e senza equivoci le figure professionali che possono partecipare alla procedura elettorale ed esprimere propri rappresentanti nel consiglio. In proposito, va subito annotato che le disposizioni regionali hanno individuato i componenti dell'organo mediante il rinvio alle categorie professionali puntualmente identificate dalle tabelle indicate nell'allegato 1 del d.P.R. n. 761/1979, escludendo da tale indicazione il personale con funzioni di riabilitazione di cui alla tabella N del decreto medesimo. 3.2. - In applicazione di tale normativa l'azienda ha indetto le elezioni per la nomina dei componenti del consiglio dei sanitari ed ha approvato il relativo bando, che non prevede la partecipazione alla procedura del personale avente qualifica di tecnico della riabilitazione. 4. - Alla stregua della riferita ricostruzione risulta evidente l'infondatezza del primo motivo del ricorso, con il quale gli esponenti censurano gli atti impugnati per avere arbitrariamente e senza ragionevole motivo escluso una importante categoria di operatori sanitari dalla possibilita' di concorrere all'elezione dei componenti dell'organo rappresentativo. La censura postula, infatti, la sussistenza di un potere dell'amministrazione di autonoma determinazione in ordine all'identificazione delle categorie di personale aventi diritto al voto e ad essere rappresentate in seno all'organo, laddove invece l'individuazione delle categorie medesime e' direttamente riferibile alle previsioni legislative regionali cui i provvedimenti impugnati sono pienamente conformi. 5. - Il che sposta l'attenzione del Collegio sulle censure con le quali i ricorrenti hanno denunciato l'illegittimita' costituzionale della scelta operata dal legislatore regionale volta ad escludere il personale tecnico della riabilitazione dalle categorie istituzionalmente rappresentate nel consiglio dei sanitari. 5.1. - In proposito si deve in primo luogo osservare che tale scelta non puo' ritenersi imposta dalla normativa statale sovraordinata. La legge delega, infatti, ha previsto che il consiglio dei sanitari sia formato in maggioranza da medici, con la partecipazione di altri operatori sanitari laureati, nonche' da rappresentanti dei personale infermieristico e dei tecnici sanitari. L'art. 3, comma 12, del d.lgs. n. 502/1992 ha compreso tra i componenti dell'organo rappresentanti della categoria del "personale tecnico sanitario"; detto riferimento, in assenza di ogni richiamo alle elencazioni contenute nelle tabelle allegate al d.P.R. n. 761/1979 cui la norma statale non rinvia, ben si presta a svolgere il ruolo di indicazione residuale idonea a ricomprendere tutte le categorie professionali appartenenti al ruolo sanitario, diverse da quelle piu' specificamente indicate, che concorrano all'esercizio dell'attivita' assistenziale e rendano prestazioni di natura sanitaria. La fonte nazionale, quindi, non sembra avere inteso fornire l'indicazione specifica delle figure professionali chiamate a far parte del consiglio in rappresentanza degli operatori tecnici sanitari, ne' operare esclusioni di sorta; essa ha invece rimesso all'autonomia regionale la definizione in dettaglio della concreta composizione dell'organo collegiale. E, del resto, che la normativa statale non precludesse alle regioni opzioni volte ad assicurare una piu' ampia rappresentativita' dell'organo in questione puo' argomentarsi dalle discipline approvate in altri ambiti territoriali, che non hanno escluso il personale con funzioni riabilitative dalla partecipazione alla procedura per le elezioni del consiglio dei sanitari. Al riguardo puo' farsi riferimento all'art. 18 della l.r. Marche n. 29/1996, all'art. 13 della l.r. Umbria n. 3/1998, all'art. 18 della l.r. Veneto n. 56/1994 che ha inteso assicurare "un equilibrato rapporto tra le varie componenti professionali", all'art. 18 della l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 12/1994 che rimette al regolamento di garantire "pari dignita' di rappresentanza tra le strutture operative", all'art. 10, l.r. Sardegna n. 5/1995 che comprende tra il personale tecnico anche quello "equiparato", all'art. 20, l.r. Piemonte n. 10/1995 e a connesso regolamento, nonche' infine agli artt. 17 e 19, l.r. Basilicata n. 27/1996 e 8, l.r. Calabria n. 2/1996. Pur con il valore solo indiretto che l'argomento riveste, il richiamo a dette previsioni consente di delineare un quadro di attuazione della normativa statale volto a evitare discriminazioni in danno del personale addetto alla riabilitazione, ma indica soprattutto come l'esclusione del personale considerato non possa direttamente imputarsi al d.lgs. n. 502/1992. 5.2. - Cio' anche alla luce di ulteriori considerazioni. Il consiglio dei sanitari non rappresenta una novita' per il nostro ordinamento; esso venne introdotto dall'art. 13 della legge 12 febbraio 1968, n. 132 e nella sua composizione originaria era costituito esclusivamente da personale appartenente al ruolo medico. Ai sensi del successivo art. 14, l'organo aveva funzioni di consulenza tecnica del consiglio di amministrazione degli enti ospedalieri ed era chiamato ad esprimere pareri sulle questioni ivi espressamente indicate, le quali concernevano per lo piu' aspetti organizzativi generali. Nel disegno configurato dal nuovo decreto, il consiglio ha assunto funzioni di consulenza tecnico-sanitaria ed e' chiamato ad esprimere pareri obbligatori al direttore generale per le attivita' tecnico-sanitarie, anche per i profili organizzativi, e per i relativi investimenti, nonche' sulle attivita' di assistenza sanitaria. Queste ultime, come noto, configurano l'insieme delle attivita' e delle prestazioni che devono essere erogate dal servizio sanitario; l'ampliamento delle competenze del consiglio anche a dette funzioni rende quindi ragione della nuova composizione dell'organo stabilita dalla legge delega e dal successivo decreto. Cio' in quanto con tali strumenti il legislatore nazionale ha inteso integrare la composizione del consiglio dei sanitari, mediante l'allargamento dell'organo all'apporto di altre professionalita' che partecipano, in funzione integrativa e sussidiaria, all'erogazione delle prestazioni sanitarie e concorrono a rendere interventi di assistenza sanitaria nelle fasi diagnostiche e terapeutiche, nonche' ad accrescere la qualita' tecnica e l'efficienza delle prestazioni medesime. Tale prospettiva rappresenta, a parere del Collegio, il parametro alla cui stregua deve valutarsi la razionalita' di opzioni legislative tese ad individuare le categorie professionali del personale aventi diritto al voto ed eleggibili, nonche' a limitarne la rappresentativita' in seno al consiglio. La normativa di principio, di cui alla legge n. 421/1992 e al d.lgs. n. 502/1992, ha voluto che il personale infermieristico e il personale tecnico sanitario fossero rappresentati all'interno dell'organo consultivo, che assiste il direttore generale nell'esercizio delle attivita' tecnico-sanitarie e di assistenza sanitaria; ne deriva che ogni discriminazione tra operatori sanitari puo' giustificarsi in funzione non della qualifica rivestita, ma unicamente in considerazione dell'incidenza delle relative attivita' sulla prestazione di assistenza sanitaria complessivamente considerata. E, in proposito, e' assolutamente indubbia che gli interventi di tipo riabilitativo rientrino a pieno titolo nell'ambito dell'assistenza sanitaria nelle sue varie articolazioni e contribuiscano a rendere piu' completa ed efficace la "risposta" al bisogno di salute e alla domanda di prestazioni sanitarie. 6. - Se ne trae conferma dal d.m. 14 settembre 1994, n. 741, con il quale il profilo professionale del personale con funzioni di riabilitazione ha trovato compiuta definizione. E' stata precisata la figura del fisioterapista, che e' l'operatore sanitario il quale svolge, anche in via autonoma, gli interventi di prevenzione, cura e riabilitazione ed e' inoltre chiamato ad elaborare, anche in collaborazione con altre professionalita', la definizione del concreto programma di riabilitazione, nonche' a praticare autonomamente attivita' terapeutica per la rieducazione funzionale delle disabilita'. La descrizione dei contenuti professionali del profilo considerato consente di riconoscere un operatore sanitario particolarmente qualificato e inserito, con pari dignita', nell'organizzazione dei servizi sanitari, di talche' non sembra giustificata la sua esclusione da un organo chiamato ad esprimere pareri per tutte le questioni tecnico-sanitarie e per le attivita' di assistenza sanitaria, alla prestazione delle quali detta figura contribuisce per il settore di pertinenza con apporti specialistici. Ne' puo' ritenersi che la natura non totalmente rappresentativa del consiglio dei sanitari possa legittimare l'emarginazione di una determinata categoria di operatori sanitari; al contrario proprio la caratterizzazione tecnica dell'organo postulava la presenza al suo interno di tutte le componenti in grado di offrire l'apporto di specifiche competenze professionali, dal che sembra potersi desumere come l'esclusione dei tecnici della riabilitazione non trovi radice in alcuna plausibile ragione. 7. - L'analisi che precede fa dubitare sotto vari profili della legittimita' costituzionale delle disposizioni contenute nella legge regionale n. 2/1998. Con riguardo all'art. 3 Cost., per la violazione del principio di uguaglianza derivante dal diverso trattamento che esse riservano a categorie di personale omogenee appartenenti al medesimo ruolo e per la violazione del principio di ragionevolezza connesso alla mancanza di idoneo fondamento giustificativo della disciplina differenziata. In riferimento all'art. 46 Cost. la disciplina regionale appare di dubbia legittimita', in quanto non riconosce alla categoria professionale considerata il diritto a concorrere all'espressione dei pareri obbligatori sulle questioni indicate nell'art. 2 della l.r n. 2/1998, che attengono alla gestione dell'azienda sanitaria. Con riguardo all'art. 97 Cost. le previsioni legislative in esame appaiono di dubbia legittimita', in quanto privano il consiglio dei sanitari dell'apporto di specifiche competenze professionali per l'esame delle questioni che rivestano diretta attinenza con gli interventi di riabilitazione, impedendo in tal modo una piu' efficiente rilevazione degli interessi da soddisfare, in violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione. Ancora in riferimento all'art. 97 Cost., in quanto la composizione dell'organo e la procedura elettorale non assicurano alla categoria professionale considerata di esprimere propri rappresentanti, laddove la categoria dei tecnici sanitari di cui alla tabella L del d.P.R. n. 761/1979 viene riconosciuta quale unico centro rappresentativo degli interessi di un intero settore, con conseguente violazione del principio di imparzialita' dell'amministrazione. In riferimento all'art. 117 della Costituzione appare non manifestamente infondato il dubbio sulla conformita' della legge regionale rispetto ai criteri generali fissati dalla normativa statale. Questa, come si e' osservato, ha integrato l'originaria composizione dell'organo, ampliandone la partecipazione alla categoria degli operatori tecnici sanitari, nella quale per le ragioni indicate devono ritenersi compresi anche i tecnici della riabilitazione. 8. - Per tutte le considerazioni esposte il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, e dell'art. 6, comma 3, della l.r. Lombardia n. 2/1998, nelle parti in cui escludono il personale tecnico della riabilitazione dal diritto di elettorato attivo e passivo per l'elezione dei componenti del consiglio dei sanitari. Quanto alla rilevanza della questione nel presente giudizio, essa e' resa manifesta dalla considerazione che i provvedimenti impugnati trovano fondamento nelle suindicate previsioni legislative, per cui la decisione sul ricorso non puo' prescindere dalla pronuncia sulla legittimita' costituzionale delle norme regionali che, allo stato, legittimano gli atti medesimi. Il giudizio deve quindi essere sospeso e deve disporsi la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per l'esame della suindicata questione.
P. Q. M. Solleva avanti alla Corte costituzionale la questione di legittimita' costituzionale della legge regionale della Lombardia 30 gennaio 1998, n. 2, negli artt. 3, comma 1, e 6, comma 3, con riferimento agli artt. 3, 46, 97 e 117 della Costituzione; Sospende il giudizio e dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Manda alla segreteria della sezione di notificare la presente ordinanza alle parti e al Presidente della Giunta regionale della Lombardia, nonche' di darne comunicazione al Presidente del Consiglio regionale della Lombardia. Cosi' deciso in Milano, nella camera di consiglio del 18 febbraio 1999. Il presidente: Barbieri Il consigliere estensore: Giordano 99C0961