N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 luglio 1999
N. 25 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 luglio 1999 (del Presidente del Consiglio dei Ministri) Industria e commercio - Riforma della disciplina del commercio - Princi'pi introdotti dal d.lgs. n. 114/1998 - Mancato adeguamento ad essi della legislazione della provincia autonoma di Bolzano - Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri ex art. 2 d.lgs. n. 266/1992 - Denunciato contrasto delle norme provinciali con le previsioni statali riguardanti le tabelle merceologiche e l'iscrizione al REC, le procedure di apertura, trasferimento e ampliamento di esercizi commerciali, la programmazione degli insediamenti per la vendita al dettaglio sulle aree private in sede fissa, gli orari di vendita e le regolamentazione delle vendite straordinarie. - Legge provincia autonoma di Bolzano 24 ottobre 1978, n. 68, artt. 1, 2, 3, 9, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 28, 29 e 33; legge provincia autonoma di Bolzano 7 dicembre 1988, n. 55, art. 1; legge provincia autonoma di Bolzano 17 maggio 1991, n. 15, art. 1; legge provincia autonoma di Bolzano 16 dicembre 1994, n. 11, artt. 1, 2, comma 2, 3, 5 e 11, comma 2; legge provincia autonoma di Bolzano 13 novembre 1995, n. 23, artt. 1, 2, comma 1 e 2, 3, comma 1 e 2, 4; legge provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1998, n. 1, art. 14. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 114, artt. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13 e 15; statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, 5, 9 e 97.(GU n.45 del 10-11-1999 )
Ricorso del presidente del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente del Consiglio pro-tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale e' domiciliato in Roma, via Portoghesi n. 12; Contro la Giunta della provincia autonoma di Bolzano in persona del Presidente della Giunta pro-tempore per la dichiarazione dell'illegittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. 19 marzo 1992, n. 266 in relazione al mancato adeguamento della legislazione della provincia autonoma di Bolzano in materia di commercio ai principi fondamentali di riforma economico sociale desumibili dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, recante riforma della disciplina del commercio (v. art. 4, comma 4 della legge 15 marzo 1997, n. 59) ed in relazione agli artt. 4 5, 9 e 97 dello statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, della seguente normativa provinciale: artt. 1, 2, 3, 9, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 28, 29 e 33 della legge provinciale 24 ottobre 1978, n. 68, art. 1, legge provinciale 7 dicembre 1988, n. 55; art. 1, legge provinciale 17 maggio 1991, n. 15; artt. 1, 2, comma 2, art. 3, artt. 5, 11, comma 2, della legge provinciale 16 dicembre 1994, n. 11; artt. 1, 2; commi 1 e 2, 3, commi 1 e 2, art. 4, legge provinciale 13 novembre 1995, n. 23; art. 14, legge provinciale 21 gennaio 1998, n. 1; per contrasto con la normativa statale di cui agli artt. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13 e 15 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114; In conformita' della deliberazione del 16 luglio 1999 del Consiglio dei Ministri (che in copia autentica sara' depositata unitamente al presente atto) si propone ricorso per i seguenti motivi; 1. - Requisiti per l'esercizio dell'attivita' commerciale: abolizione del REC e delle tabelle merceologiche. Provincia autonoma di Bolzano: artt. 1, 2, 3 e 29, l.p. Bolzano n. 68/1978 e successive modificazioni contrastano con gli artt. 1, 2 e 5, d.lgs. n. 114/1998. Con d.lgs. n. 114/1998, il legislatore ha previsto sia la deregulation delle tabelle merceologiche che quella relativa ai requisiti di accesso all'attivita' commerciale, eliminando, a decorrere dal 24 aprile 1999, l'iscrizione al Registro degli esercenti il commercio (REC). Come e' noto, una delle piu' grandi innovazioni della nuova disciplina del commercio riguarda la soppressione delle tabelle merceologiche regolamentate dalla legge n. 426/1971 e previste anche dalle suindicate norme della provincia autonoma di Bolzano. Detta normativa provinciale contrasta con i principi e le finalita' del decreto n. 114/1998 laddove prevede che i prodotti merceologici siano suddivisi in diverse tabelle ognuna delle quali contenenti un raggruppamento di prodotti omogenei che possono essere commercializzati secondo l'autorizzazione che il comune rilascia per una o piu' di essi. Detta normativa, nel creare continui conflitti fra l'utente e la pubblica amministrazione che deve continuamente controllare il possesso delle autorizzazioni, e' di ostacolo alla libera iniziativa economica e alla liberta' di mercato. Al riguardo il legislatore, per raggiungere lo scopo della liberta' d'impresa e della libera circolazione delle merci, senza pero' confliggere con le norme sulla tutela della salute, ha provveduto a suddividere l'attivita' commerciale all'ingrosso, al minuto su aree private e al minuto su aree pubbliche, in due settori merceologici: alimentare e non alimentare. Un ulteriore contrasto e' ravvisabile tra quanto previsto dalla normativa statale sul commercio, che introducendo nelle procedure nuovi elementi di semplificazione e liberalizzazione amministrativa, prevede che, a partire dal 24 aprile 1998, per trattare prodotti diversi da quelli contemplati nelle tabelle indicate nell'autorizzazione, e' sufficiente una semplice comunicazione al comune perche' questo provveda alla relativa annotazione con una delle diciture "alimentare", "non alimentare"; orbene, la provincia autonoma di Bolzano, non avendo a tutt'oggi provveduto ad adeguare la normativa provinciale a quella statale - in violazione della normativa antitrust -, vieta all'esercente commerciale, in relazione alla superficie dei locali, di vendere tutti i prodotti in commercio secondo la nuova classificazione. Un altro punto di divario tra la normativa statale e quella provinciale, e' individuabile nei requisiti richiesti per l'esercizio dell'attivita' commerciale. Ed invero, mentre la normativa della provincia autonoma di Bolzano sulla disciplina del commercio prevede che l'attivita' puo' essere svolta soltanto in presenza di requisiti soggettivi o personali quali requisiti morali (non aver riportato condanne), di istruzione (aver ottemperato agli obblighi scolastici), professionali (essere iscritti al REC), oltre naturalmente a quelli oggettivi come il rispetto delle norme igienico-sanitarie, edilizie, ambientali, ecc.; la normativa statale, all'insegna della semplificazione e liberalizzazione delle procedure, richiede semplicemente che l'interessato non sia fallito e che non abbia riportato condanne per certi reati, escludendo tra i requisiti professionali, anche a seguito della soppressione delle tabelle merceologiche, l'obbligo di iscrizione al REC, con la sola eccezione dell'attivita' di somministrazione di alimenti e bevande e dell'attivita' turistica. Ne consegue che secondo la normativa provinciale la richiesta di specifici requisiti mira unicamente a "qualificare la categoria o a "selezionare" gli esercenti, mentre lo scopo del citato d.lgs. n. 114/1998 e' quello principalmente di puntare alla tutela del consumatore. 2. - Apertura, trasferimento della sede, ampliamento della superficie. a) provincia autonoma di Bolzano: artt. 16, 17 e 18, l.p. Bolzano n. 68/1978 contrastano con artt. 7, 8, 9 d.lgs. n. 114/1998. In tale ambito, la normativa della provincia autonoma di Bolzano risulta non conforme a quella statale, laddove non prevede: 1) una diversa suddivisione degli esercizi commerciali in base alla dimensione della superficie di vendita, sulla base della quale e' possibile distinguere tre diverse tipologie di esercizi: di vicinato; di media e grande struttura; 2) una nuova procedura per aprire, trasferire ed ampliare un esercizio commerciale. Detta procedura, anche a seguito della semplificazione amministrativa voluta dal legislatore con la legge n. 241/1990, prevede, per la maggior parte dei casi, la sostituzione del tradizionale rilascio senza termine dell'autorizzazione, come e' previsto dalla citata legge di Bolzano, con la cosiddetta denuncia di inizio attivita' (per esempio per l'esercizio di vicinato), ovvero con il rilascio della medesima autorizzazione entro un termine stabilito in applicazione del cosiddetto silenzio-assenso (valida per le medie e grandi strutture di vendita). Relativamente al punto 2), la nuova normativa statale introduce importanti elementi di semplificazione e liberalizzazione nelle procedure di apertura, ampliamento e trasferimento degli esercizi commerciali, soprattutto per le piccole strutture di vendita (art. 8, d.lgs. n. 114/1998). Ed invero, la normativa provinciale di Trento (art. 22, l.p. n. 46/1983, come modificato dall'art. 29 della legge n. 10/1998) prevede che per l'apertura di un esercizio di vendita al dettaglio in sede fissa con una superficie di vendita non superiore ai 400 mq e' necessario una apposita autorizzazione rilasciata dal sindaco del comune interessato, in conformita' ai criteri previsti dal piano provinciale e dal piano comprensoriale di politica commerciale e, ove esistente, dal piano comunale di sviluppo e di ammodernamento della rete commerciale. Nel caso in cui il comune non si pronunci sulla domanda entro sessanta giorni dalla data di presentazione della medesima, l'autorizzazione si intende negata, in applicazione del c.d. silenzio-rifiuto. Detta procedura contrasta con quella prevista dalla nuova normativa statale la quale prevede che per l'attivazione o la modifica di un piccolo esercizio di vendita non e' piu' necessario il possesso di una autorizzazione amministrativa ma sara' sufficiente inviare al comune competente una semplice comunicazione almeno trenta giorni prima, nella quale il soggetto interessato dichiara l'esistenza dei presupposti e dei requisiti di legge. Spettera' all'amministrazione competente, entro e non oltre sessanta giorni dalla comunicazione, verificare d'ufficio la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti e disporre, se del caso, con provvedimento motivato da notificare all'interessato entro il medesimo termine, il divieto di prosecuzione dell'attivita' e la rimozione dei suoi effetti. Nel caso di medie e grandi strutture di vendita e' necessaria, invece, l'autorizzazione del comune competente. Se entro novanta giorni dalla presentazione della richiesta di autorizzazione il medesimo comune non comunica all'interessato il provvedimento di diniego, la domanda di rilascio dell'autorizzazione si considera accolta, in applicazione del c.d. silenzio-assenso. 3. - Esercizio dell'attivita' di vendita al dettaglio sulle aree private in sede fissa. a) provincia autonoma di Bolzano: artt. 9, 11, 12 e 13, l.p. 24 ottobre 1998, n. 68 e successive modificazioni, contrastano con l'art. 6, d.lgs. n. 114/1998. La suindicata normativa provinciale contrasta con quella statale laddove nella prima, la programmazione della rete distributiva risulta basata sostanzialmente sull'approvazione di piani comunali volti a favorire una determinata evoluzione dell'apparato distributivo, nel rispetto delle previsioni urbanistiche, che hanno di fatto creato una sconnessione tra programmazione urbanistica e piani commerciali tale da creare forti squilibri tra le diverse strutture di vendita; nella legge di riforma del settore, vengono riconosciuti alle regioni ampi poteri - il cui conferimento si iscrive nel piu' ampio fenomeno istituzionale del decentramento -, che dovranno esercitare entro l'anno dalla pubblicazione del decreto, e che, tra l'altro, comprendono: la potesta' di disciplinare l'insediamento delle attivita' commerciali; l'adozione di norme urbanistiche relative al settore; la programmazione degli insediamenti. Con le nuove disposizioni saranno, quindi, le regioni a decidere la parte piu' importante della pianificazione della rete distributiva, obbligando i comuni ad adeguare gli strumenti urbanistici generali e attuativi e i regolamenti di polizia locale agli indirizzi e agli obiettivi disposti dalle regioni stesse. 4. - Orari di vendita. a) provincia autonoma di Bolzano: art. 33, l.p. 24 ottobre 1978, n. 68 e successive modificazioni contrasta con gli artt. 11, 12 e 13, d.lgs. n. 114/1998. In materia di orari di vendita, la suindicata normativa provinciale contrasta nettamente con quella statale laddove: 1) demanda ai comuni la determinazione degli orari di apertura e di chiusura dei negozi e delle altre attivita' di vendita, nel rispetto dei criteri deliberati dalla Giunta provinciale (Bolzano); 2) demanda al Presidente della Giunta, nel caso di piu' festivita' consecutive, nonche' per ogni altra particolare esigenza, il potere di sospendere, secondo le tradizioni locali, la chiusura domenicale e festiva, nonche' la chiusura infrasettimanale. Di contro la nuova disciplina prevede che gli orari di apertura e di chiusura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio possono essere regolamentati autonomamente nel senso che sono rimessi alla libera determinazione degli esercenti, nel rispetto dei criteri emanati dai comuni; del limite delle tredici ore giornaliere; della chiusura festiva e domenicale. 6. - Vendite straordinarie. a) provincia di Bolzano: artt. 28/bis, 28/ter, 28/quater, l.p. Bolzano 24 ottobre 1978, n. 68 e successive modificazioni, contrastano con l'art. 15, d.lgs. n. 114/1998. La nuova normativa in materia di commercio, di cui al decreto legislativo n. 114/1998, afferma altresi' i principi delle vendite straordinarie per una maggiore tutela del consumatore. Infatti, regole comuni alle suindicate vendite straordinarie e cioe', vendite di liquidazione, vendite di promozione e vendite di fine stagione, stabilite dalla legge quadro sul commercio e che non si rilevano dalla normativa provinciale di Bolzano, sono l'esposizione del prezzo e dello sconto effettuato che deve essere espresso in una percentuale del prezzo normale di vendita. Spetta poi alle regioni, sentiti gli enti locali; i consumatori e le imprese, stabilire le modalita' di svolgimento, la pubblicita', i periodi e la durata di questo tipo di vendite. L'art. 15 del d.lgs. n. 114/1998 disciplina le vendite di liquidazione, cioe' quelle effettuate dall'esercente dettagliante al fine di esitare in breve tempo tutte le proprie merci a seguito di cessazione delle attivita' commerciali dell'azienda, trasferimento dell'azienda in altro locale e trasferimento o rinnovo dei locali. Al riguardo, la normativa provinciale di Bolzano, in particolare il comma 2 dell'art. 28-bis, l.p. n. 68/1978, subordinando dette vendite alla richiesta preventiva dell'esercente di una autorizzazione da parte del comune, si pone in contrasto con la normativa statale, la quale liberalizzando il settore, afferma che dette vendite possano essere effettuate in qualunque momento dell'anno, previa comunicazione al comune, e rinvia successivamente alle regioni la competenza a disporre sui periodi e sulla durata delle vendite di liquidazione.
P. Q. M. Si impugnano le disposizioni legislative provinciali indicate in epigrafe ed all'effetto; Si chiede di dichiarare la illegittimita' costituzionale di tali norme ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266. Roma, addi' 20 luglio 1999. Il vice avvocato generale dello Stato: Onufrio 99C0888