N. 31 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 1 settembre 1999
N. 31 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 1 settembre 1999 (della regione Trentino-Alto Adige) Banca - Note dei direttori delle filiali di Trento e Bolzano della Banca d'Italia in data 24 giugno 1999, rispettivamente individuate con i n. 005141 e n. 003469, indirizzate alle banche con articolazione territoriale regionale - Richissta a dette banche della disapplicazione della legislazione regionale e della diretta applicazione della normativa regolamentare statale in materia di requisiti di professionalita' per i componenti del collegio sindacale - Asserita violazione della competenza regionale in materia di ordinamento degli enti di credito a carattere regionale nonche' di sviluppo della cooperazione e di vigilanza sulle cooperative. - Nota del 24 giugno 1999 n. 003469 del direttore Banca d'Italia - filiale Bolzano di Bolzano, nota del 24 giugno 1999 n. 005141 del direttore Banca d'Italia - filiale Trento di Trento. - Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 5, n. 3, 4, n. 9, e 16; d.P.R. del 26 marzo 1977, n. 234; d.P.R. del 28 marzo 1975, n. 472; d.lgs. del 1 settembre 1993, n. 385; d.P.R. del 16 marzo 1992, n. 266, art. 2.(GU n.45 del 10-11-1999 )
Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Trentino-Alto Adige, in persona del Presidente della Giunta regionale pro-tempore dott.ssa Margherita Cogo, autorizzata con deliberazione della Giunta regionale n. 937 del 29 luglio 1999 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura speciale del 3 agosto 1999 (rep. n. 2909), rogata dall'ufficiale rogante avv. Franco Conci, segretario della Giunta regionale della regione Trentino-Alto Adige (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5; Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non spetta allo Stato e per esso alla Banca d'Italia, filiali di Trento e di Bolzano, di indirizzare alle "banche con articolazione territoriale regionale" note con le quali arbitrariamente si richiede alle predette banche la disapplicazione della legislazione regionale e la diretta applicazione della normativa regolamentare statale in materia di requisiti di professionalita' per i componenti del collegio sindacale; nonche' per il conseguente annullamento, delle note dei direttori delle filiali di Trento e di Bolzano della Banca d'Italia di data 24 giugno 1999, rispettivamente individuate con i numeri 005141 e 003469 (all. 3 e 4), non inviate alla regione, con le quali si pretende dalle banche locali il comportamento sopra indicato; per violazione: degli artt. 5, n. 3, e 4, n. 9, nonche' dell'art. 16 dello Statuto di autonomia; delle relative norme di attuazione, ed in particolare di quelle emanate con d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234, e con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 472, e successive modificazioni; dell'art. 159 del d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385, in quanto questo ribadisce le competenze e prerogative delle regioni a statuto speciale in materia; dell'art. 2 del d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266; per i profili e nei modi di seguito illustrati. Fatto e diritto La ricorrente regione Trentino-Alto Adige ha competenza legislativa ed amministrativa in materia di "ordinamento degli enti di credito fondiario e di credito agrario, delle casse di risparmio e delle casse rurali nonche' delle aziende di credito a carattere regionale", ai sensi dell'art. 5, n. 3, e dell'art. 16 dello statuto di autonomia. Le relative potesta' sono state in concreto trasferite alla regione con le norme di attuazione di cui al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234, con il quale e' stato disposto che "le attribuzioni delle amministrazioni dello Stato, esercitate sia direttamente dagli organi centrali e periferici dello Stato, sia per il tramite di enti e di istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciale, nella materia di ordinamento degli enti e delle aziende di credito a carattere regionale sano esercitate dalla regione Trentino-Alto Adige" (art. 1, comma 1). Inoltre la regione ha anche potesta' legislativa primaria e potesta' amministrativa in materia di "sviluppo della cooperazione e vigilanza sulle cooperative", ai sensi dell'art. 4, n. 9, e dell'art. 16 dello Statuto. E l'art. 1 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 472, ha disposto il concreto trasferimento delle attribuzioni gia' statali, in termini corrispondenti a quelli sopra enunciati per la materia del credito. Nell'esercizio delle proprie competenze la regione ha tra l'altro emanato la legge regionale 22 marzo 1987, n. 1, recante "Attuazione della direttiva, in data 12 dicembre 1977, del Consiglio delle comunita' europee n. 77/1980 in materia creditizia, in applicazione della legge 5 marzo 1985, n. 1". Tale legge disciplina, tra l'altro, i requisiti di professionalita' e di onorabilita' dei quali devono essere in possesso gli esponenti delle aziende di credito, e tra essi i membri del collegio sindacale. Precisamente, l'art. 3 di tale legge disciplina, per gli enti creditizi locali in generale, i requisiti professionali relativi al presidente del consiglio di amministrazione, all'amministratore delegato ed agli amministratori che abbiano poteri in materia di concessione del credito, nonche' al direttore generale o equivalente. Per quanto riguarda in particolare le casse rurali ed artigiane, le banche popolari aventi non piu' di tre sportelli, ed i monti di credito, l'art. 4, comma 1, dispone che la carica (oltre che di presidente del consiglio di amministrazione) di presidente del collegio sindacale possa essere ricoperta, oltre che dalle persone che possiedano i piu' severi requisiti stabiliti dall'art. 3, da altre persone che "abbiano svolto, per un periodo non inferiore a tre anni: a) attivita' di amministrazione, direzione o controllo in imprese agricole, commerciali o artigiane; b) attivita' professionali o di insegnamento in materia attinente al settore creditizio, finanziario o assicurativo"; mentre il comma 2 dispone poi che "nelle casse rurali ed artigiane e nelle banche popolari di cui al precedente comma la carica di presidente puo' altresi' essere ricoperta da persone che abbiano esercitato, per un periodo non inferiore ad un anno, attivita' di amministrazione, direzione o controllo nel settore della cooperazione o in enti a carattere mutualistico". La descrizione della disciplina regionale degli esponenti aziendali, e tra essi dei sindaci, va completata ricordando che accanto ai requisiti "positivi" vi sono le cause di incompatibilita', disciplinate dagli artt. 5 e 6 della legge regionale. In particolare, l'art. 6 prevede che non possano essere, tra l'altro, sindaci le persone che si trovino in stato di interdizione, che siano sottoposte a misure di prevenzione ai sensi della legislazione antimafia, che siano stati irrevocabilmente condannati a determinate pene, per determinati reati. Nell'insieme, risulta evidente che la legislazione regionale non richiede per i membri del collegio sindacale l'iscrizione ad alcun albo professionale: e cio' non per sbadataggine o per leggerezza, ma per mantenere e valorizzare la rete di competenze create nella societa' civile dall'attivita' delle banche locali, ed al tempo stesso per mantenere il collegamento di tali banche con il proprio retroterra culturale e sociale. Il tipo di persone che la legge regionale individua per l'esercizio della funzione puo' evincersi proprio dai requisiti minimi richiesti dall'art. 4 per il presidente del collegio sindacale: persone provenienti dallo stesso mondo di cui la banca e' espressione, e che in esso hanno maturato nella pratica specifiche competenze. Si noti che la legge regionale e' in vigore da molti anni, e che la sua applicazione non ha mai evidenziato alcun problema gestionale. Le competenze e la legislazione della ricorrente regione Trentino-Alto Adige sono espressamente riconosciute e fatte salve dalla legislazione statale in materia bancaria. Va qui ricordato che l'art. 159, comma 3. del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, approvato con decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, nel disporre (con disposizione generale, e salva per la regione Trentino-Alto Adige l'applicazione degli specifici meccanismi di cui al d.P.R. n. 266 del 1992) che "sono inderogabili e prevalgono sulle contrarie disposizioni gia' emanate le norme dettate dai commi 1 e 2 nonche' dagli artt. 15, 16, 26 e 47", ha cura tuttavia di specificare contestualmente che "restano peraltro ferme le competenze attribuite agli organi regionali nella materia disciplinata dall'art. 26": la quale e', come chiaramente risulta dalla stessa intitolazione di tale articolo, quella dei "Requisiti di professionalita' e di onorabilita' degli esponenti aziendali", ovvero proprio quella disciplinata nell'esercizio delle potesta' statuarie dalla legge regionale n. 1 del 1987, sopra sommariamente esposta nei punti qui rilevanti. Si noti che anche sul piano letterale l'art. 159, comma 3, prevede (per tutte le regioni speciali) che prevalgano sulle contrarie disposizioni "le norme dettate dai commi 1 e 2 nonche' dagli artt. 15, 16, 26 e 47", e non affatto le norme dettate da altri organi in via regolamentare sulla base di tali articoli. Al contrario, proprio nella materia propria dell'art. 26 vengono fatti espressamente salvi i poteri regionali. Risulta evidente che il "regolamento del Ministro del tesoro" che a termini dell'art. 26, comma 1 e dell'art. 159, comma 3, e' destinato a disciplinare in relazione alle banche diverse da quelle cui si estende la competenza delle regioni speciali i requisiti di professionalita' ed onorabilita' degli esponenti bancari non costituisce fonte di diretta disciplina normativa, nelle regioni a statuto speciale: e cio' per lo stesso disposto della normativa bancaria, ed a prescindere dall'operare della generale salvaguardia prevista per la sola regione Trentino-Alto Adige dall'art. 2 del d.P.R. n. 266 del 1992, in base al quale nelle materie assegnate alla regione e alle province autonome la normativa statale non si applica direttamente, ma solo attraverso l'adeguamento della normativa locale, in quanto esso sia dovuto. D'altronde, benche' il punto non sia qui direttamente rilevante, va osservato che dal regolamento del Ministro del tesoro neppure possono derivare per la regione Trentino-Alto Adige vincoli di adeguamento; essendo pacifico che lo stesso regolamento governativo (ed a maggiore ragione quello semplicemente ministeriale) non costituisce - come piu' volte ribadito da codesta ecc.ma Corte costituzionale (v. tra le altre sent. n. 482 del 1995) - fonte idonea a recare quei "principi fondamentali" di legislazione che nelle materia di potesta' concorrente comportano l'adeguamento della legislazione regionale. Ma si ripete che nell'ambito del presente conflitto il punto rimane del tutto irrilevante, trattandosi qui di giudicare non la perdurante validita' della legislazione statale, ma l'arbitraria pretesa della Banca d'Italia di applicare alle banche regionali direttamente la normativa regolamentare statale. La conclusione generale che se ne deve qui trarre e' che la legislazione regionale recata dalla legge n. 1 del 1987, sopra illustrata, costituisce tuttora la disciplina positiva della materia per le banche regionali, e che essa non e' stata e non poteva essere derogata o abrogata dalla normativa regolamentare dello Stato prevista dall'art. 26 t.u. bancario ed in seguito emanata con decreto 18 marzo 1998, n. 161: sia per il chiaro disposto dell'art. 159 della legge bancaria, sia per le garanzie speciali date alla regione Trentino-Alto Adige con il d.P.R. n. 266 del 1992, sia per i principi generali in materia di rapporti tra fonti regolamentari statali e legge regionale. In particolare, dunque, non costituisce disciplina attualmente applicabile nel Trentino-Alto Adige l'art. 3 del regolamento ministeriale. Alla luce di quanto esposto appare evidente, ad avviso della ricorrente regione, la totale erroneita' delle note qui impugnate, e la totale arbitrarieta' della pretesa di adeguamento da parte delle banche regionali ivi espressa. In effetti, gli organi autori delle circolari (si tratta degli organi locali della Banca d'Italia, che riflettono tuttavia un orientamento derivante dagli organi centrali della stessa, come e' reso evidente dal fatto che in esse si accenni "a titolo esemplificativo" alla situazione del Trentino-Alto Adige: il che non avrebbe senso in una prospettiva puramente locale) errano tre volte: errano quando ritengono che il corpo dei principi fondamentali vincolanti per il legislatore regionale in materia di professionalita' ed onorabilita' degli esponenti bancari debba ormai ricavarsi non dalla disciplina statale di rango primario, ma in realta' dal solo regolamento ministeriale di cui al decreto 18 marzo 1998, n. 161; ma errano prima ancora quando del tutto arbitrariamente ritengono che la normativa ministeriale statale sia essa la disciplina direttamente operante per le banche regionali, in sostituzione della disciplina regionale; ed errano infine ancora prima quando ritengono che spetti ad essi, anziche' alla ricorrente regione, di dare istruzioni amministrative alle banche regionali nella materia qui in questione, oggetto legittimo e riconosciuto di disciplina regionale. Si noti che tali errori, benche' interconnessi, sono in realta' indipendenti: persino se si trattasse di applicare direttamente la normativa ministeriale statale - il che non e' - spetterebbe comunque alla ricorrente regione, e non alla Banca d'Italia, di dare le relative istruzioni alle banche regionali, mentre la Banca d'Italia potrebbe al piu' segnalare il suo punto di vista ai competenti organi della regione, richiedendo ad essi un comportamento conforme: comportamento che comunque la regione dovrebbe e potrebbe valutare secondo la propria analisi del diritto vigente. Errate le premesse risulta dunque erronea, arbitraria e lesiva la pretesa della Banca d'Italia di ingiungere alle banche regionali il comportamento richiesto dalla circolare. Solo per scrupolo e completezza difensiva risulta opportuno soffermarsi ancora sul contenuto delle circolari qui impugnato. In primo luogo tale contenuto e' sostanzialmente identico, in quanto entrambe attingono dalla stessa fonte - apparentemente una nota interpretativa della sede centrale - solo diversamente articolandone l'uso. Precisamente, i1 direttore della filiale di Trento ingloba l'intero testo in una propria nota rivolta "a tutte le banche con articolazione territoriale regionale", mentre il direttore della filiale di Bolzano utilizza in parte il testo come elemento di una piu' breve propria nota, conservando il resto come (anonimo) "allegato": ma la sostanza, come detto, non cambia. In entrambi i casi si pretende di applicare alle banche destinatarie sia l'art. 3 del decreto ministeriale n. 161 del 1998 sia l'art. 7, che prevede il termine di 12 mesi dall'entrata in vigore (sempre ed ovviamente del regolamento stesso) per l'adeguamento. Espressamente si chiede alle banche destinatarie di "provvedere alla verifica della sussistenza in capo ai componenti del collegio sindacale del requisito in questione", cioe' del requisito della iscrizione nel registro dei revisori dei conti. La base interpretativa di tale pretesa consiste nella assunzione, la cui erroneita' e' gia' stata sopra illustrata, della vincolativita' del regolamento ministeriale per la regione e per giunta della sua diretta operativita'. D'altronde, le note qui impugnate palesemente confondono i due profili della questione erroneamente deducendo da un asserito vincolo esercitato dalla normativa regolamentare la sua diretta vigenza nella regione, e sovrapponendo la questione della supposta illegittimita' di una legislazione regionale che si discostasse da quanto disposto dal regolamento statale alla questione della effettiva vigenza della disciplina della regione Trentino-Alto Adige. D'altronde, e' paradossale che le note impugnate richiamino a proprio sostegno la normativa della regione siciliana, la quale all'art. 54 della l.r. n. 10 del 1999 ha rinviato alle "disposizioni statali vigenti": e' evidente, infatti, che l'esistenza del rinvio operato dalla legge siciliana prova proprio il contrario della tesi sostenuta nelle note, cioe' prova che in assenza di tale rinvio la normativa regolamentare statale non si sarebbe applicata. Vanamente, ad avviso della ricorrente regione, le note della Banca d'Italia richiamano la sentenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 224 del 1994. Infatti tale sentenza si e' limitata a sancire la correttezza della qualificazione delle norme richiamate dall'art. 159 (artt. 15, 16, 26 e 47) come inderogabili, ma non ha preso posizione alcuna sul significato del doppio richiamo operato all'art. 26, una volta come norma inderogabile per le regioni speciali ed una volta per salvaguardare nella relativa materia le competenze regionali. Ne', infine, supporto alle tesi sostenute nelle note qui impugnate viene davvero - come pure esse pretendono - dalla considerazione dei profili di diritto comunitario. Secondo la Banca d'Italia andrebbe osservato, a "conforto ulteriore" delle proprie tesi, che "il d.m. n. 161/1998 proprio con riguardo ai requisiti di professionalita' dei componenti il collegio sindacale delle banche, ivi comprese quelle cooperative, costituisce anche attuazione della normazione comunitaria in materia di controllo dei conti annuali e consolidati delle banche, la quale richiede che questi ultimi siano verificati da persone abilitate al controllo legale dei conti". E' agevole osservare che se il significato della normativa comunitaria richiamata fosse quello cosi' affermato, la normativa regolamentare non farebbe che ripetere un obbligo comunque derivante da disposizioni di direttive autoapplicative (in quanto gia' scadute e presuntivamente precise sul punto). Ma la realta' e' del tutto diversa. E' vero che la normativa comunitaria, a partire dalla direttiva n. 78/660/CEE, richiede che le societa' debbano "far controllare i loro conti annuali da una o piu' persone abilitate ai sensi della legge nazionale alla revisione dei conti" (art. 51, lett. a): ma cio' non comporta affatto che l'unico modo di attuare tale disciplina consista in un corrispondente requisito posto per i membri del collegio sindacale. Al contrario, e' evidente che la regola comunitaria puo' essere osservata in diverso modo, distinguendo tra l'organo abilitato a seguire in termini di controllo la gestione nel suo sviluppo quotidiano - cioe' il collegio sindacale - e l'attivita' annuale di certificazione dei conti, che puo' bene essere svolta dall'esterno della societa' per il tramite di appositi specialisti. Verrebbe anzi da dire che questa seconda modalita' garantisce una verifica assai piu' efficace della prima, dato che l'organo che segue costantemente l'amministrazione della societa' (e che di fatto tende a divenirne una parte, immedesimandosi nei suoi problemi e collaborando alla ricerca delle soluzioni) non e' quello cui e' affidato il riscontro obbiettivo sui conti. In questo senso e' orientata la disciplina della regione Trentino-Alto Adige, la quale ammette che il collegio sindacale sia composto da persone che rimangono piu' vicine all'ambiente di formazione proprio delle banche rurali e popolari, mentre il riscontro oggettivo annuale sui conti sara' affidato a societa' e specialisti esterni, ovviamente abilitati secondo la legge. In ogni modo, ed in estremo subordine, persino se in denegata ipotesi si dovesse ritenere direttamente applicabile nella regione Trentino-Alto Adige la disciplina del d.m. n. 168 del 1998, spetterebbe comunque alla ricorrente regione, e non alla Banca d'Italia, di dare alle banche regionali le opportune istruzioni circa il comportamento da tenere, salva la potesta' di diversi organi o istituzioni interessate di contestare nelle competenti sedi la correttezza dell'applicazione che la regione da' al diritto vigente, trattandosi di funzioni amministrative attinenti alla verifica dei requisiti di professionalita' e di onorabilita', oggetto della potesta' legislativa regionale.
P. Q. M. Chiede all'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato e per esso alla Banca d'Italia, filiali di Trento e di Bolzano, di indirizzare alle "banche con articolazione territoriale regionale" circolari con le quali arbitrariamente si richiede alle predette banche la disapplicazione della legislazione regionale e la diretta applicazione della normativa regolamentare statale in materia di requisiti di professionalita' per i componenti del collegio sindacale; Nonche' conseguentemente annullare le circolari dei direttori delle filiali di Trento e di Bolzano della Banca d'Italia di data 24 giugno 1999 (all. 3 e 4), non inviate alla regione, con le quali si pretende dalle banche locali il comportamento sopra indicato, per violazione delle disposizioni aventi rango costituzionale, attuativo ed ordinario indicate in premessa. Padova-Roma, addi' 20 agosto 1999. Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi 99C0932