N. 421 SENTENZA 27 ottobre - 4 novembre 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Elezione dei consigli di circoscrizione - Cause di ineleggibilita' - Mancata previsione espressa, secondo l'interpretazione privilegiata, della ineleggibilita' dei dipendenti comunali (anche) alla carica di consigliere circoscrizionale (a differenza della prevista ineleggibilita' a consigliere comunale) - Lamentata violazione del principio di imparzialita' dell'amministrazione, con irrazionale diversita' di trattamento sia tra consigli comunali e consigli circoscrizionali sia tra gli stessi dipendenti comunali in quanto ritenuti ineleggibili al consiglio comunale e non anche ai consigli circoscrizionali del medesimo Comune - Possibilita' di una diversa, non riduttiva, interpretazione della disposizione censurata, alla luce del quadro normativo di riferimento - Non fondatezza della questione. (Legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, primo comma, numero 7) (Costituzione, artt. 3 e 97, primo comma)(GU n.45 del 10-11-1999 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2, primo comma,
numero 7, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilita' ed incompatibilita' alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilita' degli addetti al Servizio sanitario nazionale),
promossi con due ordinanze emesse il 27 febbraio 1997 (recte: 1998)
dalla Corte d'appello di Torino, iscritte ai nn. 276 e 277 del
registro ordinanze 1998 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 17, prima serie speciale, dell'anno 1998;
Visti gli atti di costituzione del comune di Torino nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 1999 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Donatella Resta per il comune di Torino e
l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - L'art. 2, primo comma, numero 7, della legge 23 aprile 1981,
n. 154 (Norme in materia di ineleggibilita' ed incompatibilita' alle
cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e
circoscrizionale e in materia di incompatibilita' degli addetti al
Servizio sanitario nazionale) dispone che "non sono eleggibili a
consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale ... i
dipendenti della regione, della provincia e del comune per i
rispettivi consigli". Investita di appelli avverso due sentenze del
tribunale di Torino, che avevano risolto in senso difforme il
problema della eleggibilita' ad un consiglio circoscrizionale di
quella citta' di dipendenti dello stesso comune, la Corte d'appello
di Torino, con due ordinanze del medesimo tenore, emesse il 27
febbraio 1997 (recte: 1998), e pervenute a questa Corte il 2 aprile
1998 (r.o. n. 276 e n. 277 del 1998), ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 97, primo
comma, della Costituzione, del citato art. 2, primo comma, numero 7,
"nella parte in cui non dispone espressamente la ineleggibilita' di
un dipendente comunale alla carica di componente di un consiglio
circoscrizionale".
La Corte remittente premette che la disposizione impugnata andrebbe
interpretata, in quanto eccezionale, secondo stretto diritto, e
dovrebbe intendersi nel senso che l'ineleggibilita' non si applica ai
fini dell'elezione nei consigli circoscrizionali, essendo le
circoscrizioni prive di personale dipendente, dal momento che il
comune provvede ad assegnare ad esse personale comunale, e non
potendo quindi alle medesime riferirsi la menzione dell'elezione "per
i rispettivi consigli".
La norma, peraltro, secondo il giudice a quo si porrebbe in
conflitto, in primo luogo, con il principio di imparzialita'
dell'amministrazione di cui all'art. 97, primo comma, della
Costituzione, in quanto i dipendenti comunali, assegnati o
suscettibili di essere assegnati alle circoscrizioni, verrebbero di
fatto ad assumere, ove eletti consiglieri circoscrizionali, la
qualita', ad un tempo, di soggetti controllanti e controllati.
In secondo luogo, essa confliggerebbe con gli artt. 3 e 97, primo
comma, della Costituzione, in quanto non assicurerebbe, nei confronti
dell'amministrazione decentrata esercitata dai consigli
circoscrizionali, la separazione fra potere di indirizzo politico e
potere di amministrazione che la legge sulle autonomie locali (artt.
51 e seguenti della legge 8 giugno 1990, n. 142) sancisce in generale
e in particolare per i consigli comunali, operando cosi' una
irrazionale diversificazione di trattamento in relazione ai soli
consigli circoscrizionali.
Infine, contrasterebbe con il principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione, in quanto praticherebbe un trattamento
irragionevolmente differenziato fra i dipendenti comunali, sancendo o
meno un limite alla loro eleggibilita' a seconda che siano eletti al
consiglio comunale o ad un consiglio circoscrizionale, benche' i
poteri di quest'ultimo costituiscano una frazione dei medesimi poteri
di cui dispongono i consigli comunali, poteri che spettano in
definitiva al comune quale ente autarchico territoriale.
2. - In entrambi i giudizi si e' costituito il comune di Torino,
parte nei giudizi a quibus chiedendo, in via principale, che la
questione sia dichiarata inammissibile per irrilevanza, atteso che la
disposizione impugnata prevederebbe in realta' l'ineleggibilita' del
dipendente comunale anche per i consigli circoscrizionali del
medesimo comune; in via subordinata, che la disposizione impugnata
sia dichiarata costituzionalmente illegittima.
La parte sostiene anzitutto che la interpretazione da essa proposta
troverebbe conferma dalla considerazione che la circoscrizione non e'
un ente a se' stante, ma un'articolazione territoriale del comune, e
che in conseguenza di tale connotazione essa non ha dipendenti
propri, ma utilizza quelli comunali. La disposizione legislativa in
esame avrebbe tenuto conto che nei comuni i "rispettivi consigli"
potrebbero essere piu' d'uno, aggiungendosi al consiglio comunale i
consigli circoscrizionali, considerati anch'essi organi
rappresentativi della comunita' di cui il comune e' l'ente
esponenziale.
In subordine, ove non dovesse accogliersi questa interpretazione,
la parte chiede che la norma censurata sia dichiarata
incostituzionale, per i motivi dedotti dalla Corte remittente.
Per quanto attiene al contrasto con il principio di imparzialita'
di cui all'art. 97, primo comma, della Costituzione, il comune
osserva che l'ineleggibilita' di cui si tratta e' motivata dal
potenziale conflitto di interessi dell'eletto in relazione
all'esercizio delle sue funzioni, un rischio che si verificherebbe
anche con l'elezione di un dipendente comunale in un consiglio di
circoscrizione dello stesso comune, essendo la circoscrizione organo
di decentramento amministrativo del territorio comunale, le cui
decisioni debbono comunque inserirsi armonicamente nel contesto piu'
ampio delle scelte adottate dal comune. Il rischio sussisterebbe sia
perche' il dipendente potrebbe essere assegnato agli uffici della
circoscrizione, sia perche' l'impiegato comunale e' comunque legato
da un rapporto di dipendenza con l'ente nel cui ambito l'organo
circoscrizionale si inserisce, fattore questo sufficiente a rendere
possibile una strumentalizzazione della carica elettiva a vantaggi
personali dell'eletto.
Inoltre la norma contrasterebbe con il principio di ragionevolezza,
avendo il legislatore irragionevolmente differenziato due fattispecie
(elezione nel consiglio comunale e nel consiglio circoscrizionale)
uguali sotto il profilo della presenza del rischio di conflitto di
interessi. Sussisterebbe altresi' una irrazionale disparita' di
trattamento del dipendente comunale che intendesse candidarsi al
consiglio comunale rispetto a quello che accede al consiglio di
circoscrizione: la mancata previsione della ineleggibilita' in questa
seconda situazione, identica alla prima, darebbe luogo ad una
discriminazione ingiustificata, come quella censurata da questa Corte
nella sentenza (n. 43 del 1987) che dichiaro' illegittima la mancata
previsione della ineleggibilita' dei componenti dell'ufficio di
direzione e dei coordinatori delle unita' sanitarie locali
pluricomunali nei consigli comunali di tutti i comuni compresi
nell'ambito territoriale della medesima USL.
3. - E' intervenuto nei giudizi il Presidente del Consiglio dei
Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
L'Avvocatura erariale osserva che il divieto dell'applicazione
analogica delle leggi che fanno eccezione a regole generali non
esclude l'applicazione delle altre regole ermeneutiche, fra cui la
possibilita' di interpretazione estensiva e l'obbligo di scegliere,
fra diverse possibili interpretazioni, alcune delle quali in
apparente contrasto con principi costituzionali, quella che eviti
tale contrasto.
Ad avviso dell'interveniente, la norma impugnata, secondo
l'interpretazione logica e sistematica, gia' sancirebbe
l'ineleggibilita' dei dipendenti comunali nei consigli di
circoscrizione del medesimo comune. Infatti, poiche' le
circoscrizioni non hanno personale posto alle loro dirette dipendenze
che non sia al contempo dipendente del comune, sia il consiglio
comunale che quello circoscrizionale dovrebbero ritenersi richiamati
nell'espressione "rispettivi consigli".
Considerato in diritto
1. - La questione, sollevata con due identiche ordinanze della
Corte d'appello di Torino, investe l'art. 2, primo comma, numero 7,
della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilita' ed incompatibilita' alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilita' degli addetti al Servizio sanitario nazionale),
nella parte in cui, secondo l'interpretazione del remittente, non
escluderebbe l'eleggibilita' dei dipendenti comunali ai consigli di
circoscrizione del medesimo comune, mentre ne sancirebbe
l'ineleggibilita' al solo consiglio comunale.
La norma contrasterebbe con l'art. 97, primo comma, della
Costituzione, in quanto consentirebbe al dipendente comunale eletto
nel consiglio circoscrizionale di assumere la posizione di
controllore e al contempo di controllato, non garantendo cosi'
l'imparzialita' dell'amministrazione; con gli artt. 3 e 97, primo
comma, della Costituzione, in quanto non assicurerebbe, nel caso dei
soli consigli circoscrizionali, la separazione fra poteri di
indirizzo politico e poteri di amministrazione, adottata invece per i
consigli comunali, realizzando cosi' una irrazionale diversificazione
di trattamento; con l'art. 3 della Costituzione, in quanto
praticherebbe un trattamento irragionevolmente differenziato fra i
medesimi dipendenti comunali, prevedendone la ineleggibilita' solo in
riferimento al consiglio comunale e non anche ai consigli
circoscrizionali, i cui poteri sarebbero peraltro una frazione di
quelli di cui dispongono i consigli comunali, e che spettano in
definitiva al comune.
2. - I giudizi, aventi il medesimo oggetto, possono essere riuniti
per essere decisi con unica pronunzia.
3. - La questione non e' fondata.
La Corte remittente muove dalla premessa secondo cui la
disposizione impugnata non potrebbe che essere interpretata nel senso
che l'ineleggibilita', per i dipendenti comunali, riguarda il solo
consiglio comunale, e non anche i consigli circoscrizionali dello
stesso comune: e cio' perche', trattandosi di norma che fa eccezione
alla regola della eleggibilita', essa dovrebbe essere interpretata
"secondo stretto diritto", ai sensi dell'art. 14 delle disposizioni
preliminari al codice civile, che vieta l'applicazione delle leggi
eccezionali "oltre i casi e i tempi in esse considerati".
La premessa non e' condivisibile. La disposizione che - elencando
le cause di ineleggibilita' "a consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale" - sancisce l'ineleggibilita' dei
"dipendenti della regione, della provincia e del comune per i
rispettivi consigli", dal punto di vista strettamente letterale
consente una lettura che includa, fra i "rispettivi consigli" cui
essa ha riguardo, i consigli circoscrizionali, come assemblee
appartenenti al comune del quale l'interessato sia dipendente. Se
anche i consigli di circoscrizione si collocano nell'ambito del
comune, sia pure distinti dal consiglio comunale per sfera
territoriale di rappresentativita' e per competenze, se ne puo'
desumere che l'ineleggibilita' "rispettiva" dei dipendenti del
comune, sancita dalla disposizione impugnata, riguardi tutti i
consigli elettivi esistenti nell'ambito dello stesso comune, e dunque
sia il consiglio comunale che quelli circoscrizionali.
Una lettura piu' restrittiva, come quella proposta dal giudice a
quo potrebbe giustificarsi solo in chiave logico-sistematica,
muovendo da una ricostruzione del sistema normativo che configurasse
le circoscrizioni come entita' distinte e "altre" rispetto al comune,
e non solo i consigli circoscrizionali come assemblee diverse dal
consiglio comunale. Ma lo stesso remittente non solo non propone
siffatta configurazione, bensi', al contrario, fonda le censure di
illegittimita' costituzionale proprio sulla appartenenza delle
circoscrizioni al comune, la quale comporterebbe che i dipendenti
comunali, ancorche' in atto non assegnati ad un determinato ufficio
circoscrizionale del comune da cui dipendono, ma solo potenzialmente
suscettibili di esserlo, si troverebbero, se eletti in uno qualsiasi
dei consigli di circoscrizione dello stesso comune, in posizione di
possibile conflitto di interessi.
4. - In realta' il legislatore, ancorche' non abbia mai definito
univocamente, in via generale, la natura e il ruolo delle
circoscrizioni, le ha, fin dalla legge istitutiva (legge 8 aprile
1976, n. 278), configurate "nell'ambito dell'unita' del comune" (art.
2, secondo comma), come organismi nascenti dalla ripartizione del
proprio territorio operata dallo stesso comune (art. 1 stessa legge),
istituiti nell'esercizio del potere, attribuito al comune, "di
organizzazione secondo principi di ampio decentramento" (art. 1, in
fine), e pertanto disciplinati, quanto ad attribuzioni e a
funzionamento, da un atto di autonomia comunale, quale il regolamento
(art. 4). A questa luce si comprende come lo stesso legislatore del
1976 non abbia sentito il bisogno di disciplinare in modo autonomo le
cause di ineleggibilita' e di incompatibilita' dei consiglieri
circoscrizionali, accontentandosi di stabilire la estensione ad essi,
"in quanto applicabili", delle cause previste per i consiglieri
comunali (art. 7, terzo comma, della stessa legge n. 278 del 1976).
La legge del 1976 era ancora in vigore quando intervenne la legge
n. 154 del 1981, che, disciplinando ex novo integralmente la materia
delle ineleggibilita' e incompatibilita' nelle assemblee elettive
locali, detto' disposizioni esplicitamente riferite anche ai consigli
circoscrizionali, fra le quali quella oggi denunciata. Non risulta
dai lavori preparatori (dai quali appare che l'esplicita menzione dei
consigli di circoscrizione, relativamente alle cause di
ineleggibilita' e incompatibilita', comparve solo nel corso della
seconda lettura del progetto alla Camera dei deputati) che il
Parlamento abbia voluto sostanzialmente innovare, su questo punto,
rispetto alla disciplina di semplice rinvio contenuta nell'art. 7,
terzo comma, della legge n. 278 del 1976, in particolare limitando le
ineleggibilita' e le incompatibilita' dei consiglieri
circoscrizionali alle sole ipotesi in cui le situazioni o i rapporti
considerati a tal fine siano riferiti espressamente alla
circoscrizione (cfr. art. 2, primo comma, n. 12; art. 3, primo comma,
numero 7; art. 4, secondo comma), ed escludendole invece nei piu'
numerosi casi di situazioni o rapporti riferiti al comune (cfr. art.
2, primo comma, n. 7, 8, 9, 10, 11; art. 3, primo comma, n. 1, 2, 3,
4, 5, 6).
La successiva legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle
autonomie locali), che ha fra l'altro abrogato (art. 13, comma 6) la
legge n. 278 del 1976, a sua volta ha confermato che le
circoscrizioni nascono da una articolazione del territorio del
comune, obbligatoria o facoltativa a seconda della dimensione di
quest'ultimo (art. 13, comma 1), e che il consiglio circoscrizionale
rappresenta le esigenze della relativa popolazione "nell'ambito
dell'unita' del comune"; e ha stabilito che l'organizzazione e le
funzioni delle circoscrizioni sono disciplinate "dallo statuto
comunale e da apposito regolamento" del comune: ha cioe' ribadito che
si tratta di organismi rimessi per la loro disciplina allo statuto,
massimo atto di autonomia, o almeno di autorganizzazione, del comune
(art. 13, comma 2; e cfr. art. 4, comma 2).
5. - Tale essendo il quadro normativo, non sussistono ostacoli,
come invece ritiene la Corte remittente, alla interpretazione della
disposizione impugnata nel senso che e' estesa ai consigli
circoscrizionali la causa di ineleggibilita' sancita per i dipendenti
del comune: interpretazione sulla cui base la questione di
legittimita' costituzionale sollevata non ha motivo di essere.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, primo comma, numero 7, della
legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilita' ed
incompatibilita' alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilita' degli
addetti al Servizio sanitario nazionale), sollevata, in riferimento
agli artt. 3 e 97, primo comma, della Costituzione, dalla Corte
d'appello di Torino con le ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 ottobre 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 novembre 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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