N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 4 gennaio 2000
N. 1 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 4 gennaio 2000 (della provincia autonoma di Trento) Agricoltura a foreste - Produzione ed utilizzazione di fonti energetiche rinnovabili nel settore agricolo - Decreto del Ministro per le politiche agricole e forestali recante le disposizioni generali e le modalita' applicative, in attuazione del d.lgs. n. 173/1998, per la concessione di aiuti e di interventi - Inclusione della provincia autonoma di Trento tra i soggetti destinatari - Sovrapposizione della normativa statale alla normativa propria della provincia - Invasione della sfera di competenza legislativa provinciale in materia di agricoltura e foreste, nonche' delle correlative potesta' amministrative - Lesione della autonomia finanziaria della provincia ricorrente. Decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali dell'11 settembre 1999, n. 401, art. 1, 2 e 3. D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, n. 21, 9, n. 9 e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 3 e 4; legge 30 novembre 1989 n. 386, art. 5, comma 2.(GU n.9 del 23-2-2000 )
Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente della Giunta provinciale pro-tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n. 7764 del 17 dicembre 1999 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura speciale del 21 dicembre 1999 (rep. n. 24051) rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, ufficiale rogante della provincia stessa (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri, 5; Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione cbe non spetta allo Stato di disciplinare con il regolamento previsto dall'art. 1, commi 3 e 4, del d.lgs. 30 aprile 1998, n. 173, la concessione di aiuti a favore della produzione ed utilizzazione di fonti energetiche rinnovabili nel settore agricolo nella provincia autonoma di Trento, e per il conseguente annullamento degli artt. 1, 2 e 3 del decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali dell'11 settembre 1999, n. 401 "Regolamento recante norme di attuazione dell'art. 1, commi 3 e 4, del d.lgs. 30 aprile 1998, n. 173", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 260, serie generale, del 5 novembre 1999, nelle parti in cui essi risultino rivolti anche alla ricorrente provincia, per violazione: dell'art. 8, n. 21), dell'art. 9, n. 9), e dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e delle relative norme di attuazione; degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 266 del 1992; dell'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386; dei principi e regole costituzionali in materia di rapporti tra regolamenti statali e potesta' legislativa provinciale, nonche' di atti di indirizzo e coordinamento. F a t t o e d i r i t t o Il d.lgs. 30 aprile 1998, n. 173 "Disposizioni in materia di contenimento dei costi di produzione e per il rafforzamento strutturale delle imprese agricole", all'art. 1, commi 3 e 4, istituisce a favore di tali aziende un regime di aiuti rivolti a favorire il risparmio energetico e incentivare l'utilizzo di fonti rinnovabili di energia. Lo stesso decreto contiene all'art. 16 una disposizione di salvaguardia delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, espressamente disponendo che queste "provvedono alle finalita' del presente decreto nell'ambito delle proprie competenze, secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti". In altre parole, le regioni a statuto speciale e le province autonome non sono destinatari della specifica normativa del d.lgs. n. 173 del 1998, ma piuttosto rimangono vincolate alle sue finalita': sicche' si puo' dire, in sintesi, che per esse il decreto si viene a comportare sostanzialmente come un atto di indirizzo. La legislazione della ricorrente provincia risulta pienamente coerente con tale indirizzo. Essa comprende una disciplina in materia di risparmio energetico, fondata su una legge di base (la n. 14 del 29 maggio 1980), la quale e' stata modificata da ultimo con la legge provinciale n. 10 dell'11 settembre 1998, e prevede speciali interventi nel settore agricolo. In particolare, da un lato l'art. 3 di tale legge disciplina interventi rivolti, tra l'altro, a favorire l'utilizzazione del biogas e dei sottoprodotti di lavorazione del legno (v. precisamente commi 3 e 4), dall'altro l'art. 3-ter prevede e disciplina appositi contributi in conto capitale rivolti "al fine di incentivare la produzione di energia termica, elettrica e meccanica da fonti rinnovabili nel settore agricolo". Si tratta nella sostanza, come si vede, delle medesime finalita' alle quali e' rivolto l'impugnato decreto, sul quale occorre ora soffermare l'attenzione. Occorre in primo luogo chiedersi se il decreto 11 settembre 1999, n. 401, sia destinato ad applicarsi anche alla provincia autonoma di Trento: diversamente, infatti, non vi sarebbe ne' ragione ne' interesse al ricorso. Ora, tanto l'art. 1 (Finalita' e ambito di applicazione), quanto l'art. 2 (Regimi di aiuto e beneficiari) che infine l'art. 4 (Copertura finanziaria) non si riferiscono in particolare alla provincia di Trento: sicche', se a tali articoli si limitasse il decreto, sarebbe agevole intendere che per essa rimane operante la clausola di salvaguardia di cui all'art. 16 del d.lgs. n. 173 del 1998, sopra citata. E' questa e' la ragione per la quale le disposizioni dell'art. 1 e dell'art. 2 vengono impugnate qui solo cautelativamente, per l'ipotesi che esse dovessero intendersi come destinate ad operare anche nella provincia di Trento. In tale caso, infatti, non potrebbe dubitarsi del loro contenuto lesivo, dato che, in assenza di un fondamento legislativo, verrebbero a disciplinare con disposizione regolamentare materie di competenza provinciale. Va precisato che, ad avviso della ricorrente provincia una legge che attribuisse fondamento normativo ad un potere regolamentare siffatto, ove vi fosse, sarebbe essa stessa contrastante con lo statuto di autonomia e con le relative norme di attuazione, oltre che con il noto divieto costituzionale di disciplina autonoma regolamentare di materie affidate alla potesta' legislativa regionale. Dunque, se tale si fosse potuto ritenere il d.lgs. n. 173 del 1998, essa lo avrebbe impugnato e sottoposto al giudizio di codesta ecc.ma Corte costituzionale: ma il decreto legislativo citato conteneva al contrario la clausola di salvaguardia sopra ricordato, sicche' in nessun caso ad esso si potrebbe attribuire il senso di fondare un potere regolamentare statale in materia provinciale. Su questa base, non puo' dubitarsi che, ove rivolte alla provincia autonoma di Trento, le disposizioni di cui agli artt. 1 e 2 del d.m. n. 401/1999 sarebbero invasive delle competenze provinciali. Precisamente, per quanto riguarda l'art. 1 sarebbe invasivo (piu' che la autopresentazione di cui al comma 1 e la procedura di verifica europea di cui al comma 2) il carattere cogente attribuito alle definizioni rispettivamente di "biomasse" e di "fonti rinnovabili" dai commi 3 e 4; giova precisare che non conta qui se tali definizioni siano piu' o meno ovvie o condivisibili, quanto il fatto che esse verrebbero indebitamente a delimitare l'ambito dei benefici concedibili in base alla legislazione provinciale. Non e' dubbio pero' che contenuto maggiormente invasivo avrebbe l'art. 2, ove gli aiuti sono definiti in relazione alla destinazione (per "l'utilizzo ai fini energetici delle produzioni agricole e forestali" di cui al comma 1, e per "la produzione di energia nel settore agricolo da fonti rinnovabili" di cui al comma 3), per destinatari (sempre comma 1 e comma 3), per tipo, presupposti e finalita' (cosi' al comma 1 sono previsti contributi in conto capitale o interessi per investimenti finalizzati "all'autoproduzione aziendale o il recupero di energia termica, elettrica e meccanica da fonti rinnovabii e di sistemi idonei a ridurre i consumi energetici, nonche' per la realizzazione di progetti, con essi coordinati, di assistenza tecnica", al comma 2 aiuti per la "partecipazione ai maggiori costi sostenuti per la produzione sperimentale", al comma 4 contributi pure in conto capitale o interessi "per la realizzazione di impianti per l'autoproduzione o il recupero di energia termica, elettrica e meccanica da fonti rinnovabili di energia e di sistemi idonei a limitare l'inquinamento e ridurre i consumi energetici", per misura e modalita' di calcolo (comma 2 e comma 4), per condizioni di concessione (v. ancora comma 2, nonche' commi 5 e 6). Norme particolari sono poi previste per i progetti presentati da "soggetti costituiti in forme giuridiche societarie rappresentativi dei produttori agricoli e forestali" (comma 5). Ma in definitiva, a prescindere da ogni considerazione di dettaglio, e' evidente che si tratta di una compiuta definizione degli aiuti e delle loro regole, che verrebbe a sovrapporsi alla normativa propria della provincia autonoma di Trento. Si noti che tale sovrapposizione, che non puo' trovare giustificazione nei principi costituzionali e statutari relativi al riparto dei poteri e delle competenze, non potrebbe trovare giustificazione neppure nelle regole finanziarie, ed in particolare nell'ipotetico finanziamento statale degli interventi, previsto dall'art. 4. E' ben noto infatti che lo Statuto di autonomia contiene precise regole anche sull'autonomia finanziaria della provincia, e che in particolare l'art. 5 della legge n. 386 del 1989 dispone che i fondi assegnati alla provincia autonoma di Trento nell'ambito delle ripartizioni tra le regioni affluiscono al bilancio provinciale "per essere utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del corrispondente settore", e che per la loro gestione "si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi statali ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o dalle quote di riparto". Tuttavia, come detto, l'applicazione alla ricorrente provincia degli artt. 1 e 2 del decreto non e' espressamente sancita, sicche' nulla vieta di intendere le disposizioni nel loro senso generale di essere rivolte al complesso delle regioni, ferme restando le competenze ed i compiti delle province autonome nell'ambito della clausola di salvaguardia disposta dall'art. 16 del decreto legislativo n. 173 del 1998. Tale interpretazione potrebbe forse addirittura considerarsi pacifica, se non fosse per la circostanza che, inopinatamente, l'art. 3. dell'impugnato decreto si riferisce espressamente o almeno sembra riferirsi espressamente, anche alla provincia autonoma di Trento, come ora va meglio illustrato. Dispone infatti l'art. 3 del decreto ministeriale n. 401 del 1999 che "l'istruttoria dei progetti e' svolta dalle regioni e dalle province autonome sulla base degli indicatori definiti con decreto del Ministero per le politiche agricole d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le regioni e le province autonome" (comma 1), precisando poi che "il monitoraggio dell'attuazione del regime di aiuti di cui al presente decreto e' svolto dal Ministero per le politiche agricole, cbe si avvale di un comitato tecnico". Ora, tranne che non si tratti semplicemente di una svista, dovuta alla "attrazione linguistica" esercitata dalla successiva menzione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, sembra giocoforza concluderne che il regolamento statale include tra i propri destinatari, almeno per questa disposizione, anche la ricorrente provincia: ma d'altronde cio' sembra comportare l'inclusione della provincia anche tra i destinatari delle rimanenti disposizioni, apparendo poco sensato che essa sia tenuta ad avvalersi di indicatori che ovviamente hanno a riferimento l'intero sistema normativo recato dal regolamento qui impugnato. In ogni modo, il vincolo posto dall'art. 3 risulta doppiamente illegittimo ove confrontato alle regole statutarie del rapporto tra Stato e provincia autonoma: da un lato, esso comporta una illegittima interferenza sulla attivita' amministrativa provinciale, assoggettata ad indicatori statali, dall'altra la stessa "produzione" di tali indicatori e' affidata a poteri ministeriali illegittimi, sia in assoluto in quanto espressione anomala di un atipico potere di indirizzo e coordinamento incongruamente assegnato al singolo ministro, sia in quanto creati da una fonte secondaria essa stessa non abilitata a produrre ed istituire neppure un potere statale di indirizzo conforme per il resto a Costituzione. Ugualmente dicasi per il potere di "monitoraggio" di cui al comma 2 dell'art. 3, qualora a tale potere dovessero darsi connotati autoritativi, quale attivita' di verifica del rispetto delle regole poste con lo stesso regolamento, e non si trattasse dunque di un compito ministeriale di mero raccordo ed elaborazione dei dati relativi ai regimi di aiuto legittimamente istituiti dalle autonomie speciali, e segnatamente dalle province autonome, nell'ambito delle proprie competenze.
P. Q. M. Chiede all'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di disciplinare con il regolamento previsto dall'art. 1, commi 3 e 4, del d.lgs. 30 aprile 1998, n. 173, la concessione di aiuti a favore della produzione ed utilizzazione di fonti energetiche rinnovabili nel settore agricolo nella provincia autonoma di Trento, e conseguentemente annullare gli artt. 1, 2 e 3 del decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali dell'11 settembre 1999, n. 401, "Regolamento recante norme di attuazione dell'art. 1, commi 3 e 4, del d.lgs. 30 aprile 1998, n. 173", nelle parti in cui essi risultino rivolti anche alla ricorrente provincia per violazione dei principi e norme statutari ed attuativi citati in epigrafe, nei termini sopra illustrati. Padova-Roma, addi' 23 dicembre 1999. Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi 00C0009