N. 56 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 ottobre 1997
N. 56 Ordinanza emessa il 29 ottobre 1997 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, su ricorsi riuniti proposti da Di Giorgi Pier Simone ed altri contro l'Universita' degli studi di Roma "La Sapienza" ed altri Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della Pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria, nonche' dei principi di uguaglianza e del libero accesso alle scuole. Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116. Costituzione, artt. 33 e 34.(GU n.9 del 23-2-2000 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 12379/97 proposto da Pier Simone Di Giorgi, Fabrizio Amadio, Piergiorgio Bonaldi, Fabrizio Orsini, Fabiana Mirizio, Leila Bianchi, Marco Pascali, Roberto Berardi, Stefano Berardi, Isabella Cristi, Valentino Portello, Giuliano Manzi, Claudio Borghesi, Ponziani Silvio, Di Carlo Monica, Mariani Simonetta, Libianchi Ombretta, Maria Cristina Petrone, Vanessa Dattilo, Massimo Angiolini, Federico Segato, Paolo Purificato, Alessandro Nasponi, Emanuela Cristi, difesi e rappresentati dall'avv. Pietro Marsili e dall'avv. Silvio Crapolicchio ed elettivamente domiciliati presso lo studio di detti difensori, in Roma, via Frattina n. 14; Contro l'Universita' degli Studi di Roma "La Sapienza", in persona del rettore in carica, il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato ex lege domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per l'annullamento, previa sospensiva: del decreto ministeriale del Ministro dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica del 26 luglio 1997, prot. 2556, con cui e' stato soppresso il corso di Laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico 1997/1998; del provvedimento bando del 31 luglio 1997, con cui l'Universita' degli studi di Roma La Sapienza, facolta' di medicina e chirurgia - corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria aveva previsto per l'iscrizione al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'a.a. 1997/1998 un numero di iscrizione limitato, previo esame di ammissione, nonche' di tutte le relative delibere, non conosciute, del consiglio di corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria, del consiglio di facolta' di medicina e chirurgia, del senato accademico, del consiglio di amministrazione di detta Universita' e del Consiglio universitario nazionale; di ogni altro atto, precedente, coevo e/o successivo, comunque connesso e/collegato a quelli impugnati, ivi compreso, per quanto di ragione, il d.m. 21 luglio 1997, n. 275; sul ricorso n. 12375/97, proposto da Pier Simone Di Giorgi, Piergiorgio Bonaldi, Fabrizio Orsini, Fabiana Mirizio, Leila Bianchi, Marco Pascali, Roberto Berardi, Stefano Berardi, Isabella Cristi, Valentino Portello, Giuliano Manzi, Claudio Borghesi, Ponziani Silvio, Di Carlo Monica, Simonetta Mariani, Ombretta Libianchi, Maria Cristina Petrone, Vanessa Dattilo, Massimo Angiolini, Paolo Purificato, Alessandro Nasponi, Federico Segato, Emanuela Cristi, difesi e rappresentati dall'avv. Pietro Marsili e dall'avv. Silvio Crapolicchio ed elettivamente domiciliati presso lo studio di detti difensori, in Roma, via Frattina n. 14; Contro, l'Universita' degli studi di Roma "Tor Vergata", in persona del rettore in carica, il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato ex lege domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per l'annullamento, previa sospensiva: del d.m. del Ministro dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica del 26 luglio 1997, prot. 2556, con cui e' stato soppresso il corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico 1997/1998; del provvedimento bando del 31 luglio 1997, con cui l'Universita' degli studi di Roma "Tor Vergata", facolta di medicina e chirurgia - corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria aveva previsto per l'a.a. 1997/1998 un numero di iscrizione, previo esame di ammissione, limitato a 30, nonche' di tutte le relative delibere, non conosciute, del Consiglio di corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria, del consiglio di facolta' di medicina e chirurgia, del senato accademico, del consiglio di amministrazione di detta Universita' e del consiglio universitario nazionale; di ogni altro atto, precedente, coevo e/o successivo, comunque connesso e/collegato a quelli impugnati, ivi compreso, per quanto di ragione, il d.m. 21 luglio 1997, n. 275; sul ricorso n. 12378/1997 proposto da Pier Simone Di Giorgi, Giampiero Donati, Maria Tombini, Fabrizio Amadio, Piergiorgio Bonaldi, Fabrizio Orsini, Fabiana Mirizio, Leila Bianchi, Marco Pascali, Roberto Berardi, Alfredo Raguzzini, Marco Corbi, Natalino Fontana, Fausto Fontana, Francesco Leoni, Stefano Berardi, Maurizio Quacquarelli, Mario Cristi, Sandro Cristi, Carlo Cristi, Isabella Cristi, Valentino Portello, Giuliano Manzi, Claudio Borghesi, Ponziani Silvio, Monica Di Carlo, Simonetta Mariani, Ombretta Libianchi, Maria Cristina Petroni, Vanessa Dattilo, Massimo Angiolini, Federico Segato, Paolo Purificato, Alessandro Nasponi, Emanuela Cristi, difesi e rappresentati dall'avv. Pietro Marsili e dall'avv. Silvio Crapolicchio ed elettivamente domiciliati presso lo studio di detti difensori, in Roma, via Frattina n. 14; Contro l'Universita' degli studi di Chieti "G. d'Annunzio", in persona del rettore in carica, il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica tecnologica, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per l'annullamento previa sospensione: del provvedimento-bando del 1 agosto 1997, di estremi di pubblicazione ignoti, con cui l'Universita' degli studi di Chieti "G. d'Annunzio" - facolta di medicina e chirurgia - corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria ha previsto per l'iscrizione al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico 1997/1998, un numero di iscrizione, previo esame di ammissione, limitato a 30; del d.m. del Ministro dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica del 26 luglio 1997, prot. 2556, con cui e' stato fissato a 30 unita' il numero massimo di studenti iscrivibili al primo anno del corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico 1997/1998; di ogni altro atto, precedente, coevo e/o successivo, comunque connesso e/collegato a quelli impugnati, ivi compreso, per quanto di ragione, il d.m. 21 luglio 1997, n. 275 nonche' tutte le delibere, non conosciute, del consiglio di corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria, del consiglio di facolta' di medicina e chirurgia, del senato accademico, del consiglio di amministrazione di detta Universita' e del consiglio universitario nazionale; nonche' sul ricorso n. 12749/97 proposto da Paola Nadia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gabriele D'Ottavio e Ugo Mastelloni ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, piazza Capranica n. 95; Contro l'Universita' degli studi di Bologna, nella persona del rettore pro-tempore in carica; il consiglio della facolta' di medicina e chirurgia dell'Universita' degli studi di Bologna, nella persona del Presidente pro-tempore in carica; il consiglio del corso di laurea odontoiatria e protesi dentaria dell'Universita' degli di Bologna, nella persona del Presidente pro-tempore in carica; il senato accademico dell'Universita' degli studi di Bologna, nella persona del presidente pro-tempore in carica; il rettore dell'Universita' degli studi di Bologna, nella persona pro-tempore in carica; il consiglio universitario nazionale, nella persona del presidente pro-tempore in carica; il Ministro dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, nella persona pro-tempore in carica; il Presidente della Repubblica italiana, nella persona pro-tempore in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato ex lege domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12 per l'annullamento previa sospensiva: del provvedimento-bando del 28 luglio 1997, con cui l'Universita' degli studi di Bologna, facolta' di medicina e chirurgia ha previsto per l'iscrizione al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico 1997/1998 un numero di iscrizione, previo esame di ammissione, limitato a n. 30, nonche' di tutte le conseguenti delibere del consiglio di corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria, del consiglio di facolta' di medicina e chirurgia, del senato accademico e del consiglio universitario nazionale nonche' del d.P.R. 28 febbraio 1980, n. 135 e della allegata tabella XVIII-bis in parte de qua e dello statuto dell'Universita' in parte de qua nonche' del regolamento didattico di cui non si conoscono gli estremi in parte de qua e, per quanto di ragione, delle relative deliberazioni delle competenti autorita' accademiche della medesima Universita' di cui non si conoscono ne' gli estremi ne' il contenuto, e di ogni altra determinazione rettoriale non conosciuta e del relativo parere del consiglio universitario nazionale, non conosciuto, e di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente. Visti i ricorsi con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore, per la camera di consiglio del 29 ottobre 1997, il consigliere Bruno Mollica; Uditi, altresi', i difensori delle parti, come da verbale d'udienza; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto: Fatto e diritto I. - Con il ricorso all'esame della sezione - di cui va disposta la riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso ai corsi universitari cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per l'anno accademico 1997-1998, e ne chiedono, in via incidentale, la sospensione: su tale richiesta cautelare la Sezione e' chiamata a decidere. Trattasi di corsi per i quali l'Amministrazione, attraverso atti regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni nelle iscrizioni (che talora hanno comportato, per alcune facolta' anche l'assoluta indisponibilita' di posti). L'agire dell'amministrazione - in particolare il d.m. 21 luglio 1997, n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di accessi alla istruzione universitaria e di connesse attivita' di orientamento") - trova dichiaratamente supporto normativo nell'art. 9, comma 4, della legge 19 novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un atto emanato dal Ministro dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica il potere di determinare la limitazione degli accessi di cui trattasi. Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica, stabilisce che il Ministro "definisce, su conforme parere del C.U.N., i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai corsi universitari, anche' a quelli per i quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle iscrizioni". La sezione dubita della legittimita' costituzionale della norma; pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili non trattati dai ricorrenti, la relativa questione di costituzionalita', per contrasto col principio della riserva di legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 Cost. II. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo. Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela cui mira l'azione intrapresa discende, nella specie, dalla eventuale eliminazione dalla realta' giuridica della disposizione che, conferendo il detto potere all'Amministrazione, consente alla stessa di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: si che viene a configurarsi un'assoluta priorita' - anche in ragione di principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della detta questione, infatti evidente che la caducazione delle norme che consentono al Ministro dell'Universita' di porre limitazioni alle iscrizioni consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse dedotto in giudizio dei ricorrenti, consentendo agli stessi l'iscrizione ai corsi senza sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre censure sollevano questioni che ove fondate, assicurerebbero un grado minore di soddisfazione all'interesse dei ricorrenti e si presentano subordinate all'esito eventualmente negativo dell'incidente di costituzionalita'. Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di costituzionalita' in ordine alla norma precitata, che costituisce la fonte del potere nella specie esercitato dall'amministrazione, preclude al collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di sommaria delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata dalla decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al suo esame. III. - La questione appare altresi' non manifestamente infondata. Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche universitari, sussista, in base agli artt. 33 e 34 Cost., una riserva relativa di legge, con la conseguenza che, in mancanza di norme legislative che attribuiscano all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni al corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti regolamentari o di attuazione che tali limitazioni prevedano. La configurabilita', nella materia, di una riserva relativa di legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice amministrativo (in tal senso, t.a.r. Lazio, III sez., 3 aprile 1996, n. 763 e 14 settembre 1994, n. 1632; t.a.r. Toscana, I sez., 24 aprile 1997, n. 78; t.a.r. Veneto, I sez., 13 giugno 1992, n. 222 e, II sez., 13 giugno 1997, n. 1015; t.a.r. Liguria, II sez., 21 marzo 1995, n. 197). Ed invero, e' l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a stabilire espressamente che "la Repubblica detta le norme generali sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado", nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma, che sancisce che "la scuola e' aperta a tutti" (e che ha trovato attuazione, per le Universita', con la legge 11 dicembre 1969, n. 910). E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88 che, in ordine all'iscrizione al primo anno degli Istituti superiori di educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3, legge 21 luglio 1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati degli Istituti tecnici a determinate facolta' per gli anni accademici dal 1961/62 al 1964/65, per un numero predeterminato di posti da assegnare mediante concorso per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione del relativo potere alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si riferisce, ad es., all'art. 38, legge 14 agosto 1982, n. 590, con cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi di laurea, si e' attribuito all'amministrazione universitaria il potere di determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai primi sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di laurea, il numero massimo delle iscrizioni). Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge per una determinata materia non preclude al legislatore ordinario di demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che lo rendano meglio aderente alla multiforme realta' socio-economica, ma cio' e' possibile solo previa determinazione di una serie di precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione delle linee essenziali della disciplina stessa. In proposito, e' costante l'insegnamento del giudice delle leggi sulla necessita' che non "residui la possibilita' di scelte del tutto libere e percio' eventualmente arbitrarie della stessa pubblica amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa - considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed adeguati criteri" (Corte cost. 5 febbraio 1986, n. 34 e giurisprudenza ivi richiamata: sentt. nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70 del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144 del 1972; 257 del 1982; ordd. nn. 31 e 139 del 1985). Se cio' e' vero, la disposizione dell'art. 9, comma 4, legge n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, non sembra esente da precitati profili di incostituzionalita'. La norma, invero, conferisce ai Ministro, come gia' ricordato, il potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione universitaria, e cio' fa non solo senza alcuna individuazione delle linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta da riserva di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro stesso, con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione (C.U.N.), la stessa definizione dei "criteri generali per la regolamentazione dell'accesso corsi universitari". Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra comportare altresi' la violazione, mediante l'adozione di meccanismi di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli artt. 33 e 34 Cost. IV. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente sollevata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 4, cit., per contrasto col principio costituzionale della riserva relativa di legge nonche' con gli artt. 33 e 34 Cost. Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla legittimita' costituzionale della suindicata norma.
P. Q. M. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art 9, comma 4, legge 19 novembre 1990, n. 341 come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio 1997, n. 127 in relazione al principio costituzionale della riserva di legge nonche' agli artt. 33 e 34 Cost.; Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del presente giudizio; Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del 29 ottobre 1997. Il presidente: Cossu Il consigliere estensore: Mollica 00C0115