N. 61 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 dicembre 1997
N. 61 Ordinanza emessa il 1 dicembre 1997 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Verrengia Marina ed altri contro Seconda Universita' degli studi di Napoli ed altri Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della Pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria, nonche' dei principi di uguaglianza e del libero accesso alle scuole. Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116. Costituzione, artt. 33 e 34.(GU n.9 del 23-2-2000 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricarsi nn. 12420, 12421 e 12443 del 1997 proposti, rispettivamente, da Marina Verrengia, Gennaro Di Fuccia e Maria Linda Fiorillo, rappresentati e difesi dall'avv. Ciro Centore ed elettivamente domiciliati in Roma, via Sistina n. 121; Contro la Seconda Universita' degli studi di Napoli (sede di Caserta), il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, ex lege domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi n. 12, nonche' sui ricorsi n. 12422/1997 e n. 12444/1997 proposti rispettivamente da Pierfrancesco Meccariello e Mario Pedicini, rappresentati e difesi ed elettivamente domiciliati come sopra; Contro la Seconda Universita' degli studi di Napoli, il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, nonche' sul ricorso n. 12425 del 1997 proposto da Raffaele Sciarrotta, rappresentato, difeso e elettivamente domiciliato come sopra; Contro l'Universita' degli studi di Napoli "Federico II", il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, nonche' sul ricorso n. 12447 del 1997 proposto da Valeria Aiello, rappresentata e difesa ed elettivamente domiciliata come sopra; Contro l'Universita' degli studi di Bologna, il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, per l'annullamento (ric. 12420, 12421, 12443, 12422 e 12444 del 1997) del decreto M.U.R.S.T. 31 luglio 1997 (Gazzetta Ufficiale 16 agosto 1997) con il quale, per l'a.a. 1997/1998, si limitano i posti disponibili a livello nazionale per immatricolazioni ai corsi di laurea in medicina e in chirurgia e li si limitano tra le varie Universita' italiane secondo una tabella costituente parte integrante del decreto, unitamente al bando di concorso e di tutti gli atti indicati nell'epigrafe dei ricorsi, ivi compreso il d.m. M.U.R.S.T. 21 luglio 1997, n. 245, nonche' per l'annullamento (ric. n. 12425/1997) del d.m. M.U.R.S.T. 31 luglio 1997, con il quale per l'a.a. 1997/1998 si limitano i posti disponibili a livello nazionale per le immatricolazioni ai corsi di laurea in odontoiatria e protesi dentaria (II Policlinico) e li si ripartiscono tra le varie Universita' italiane, unitamente al bando di concorso e di tutti gli atti indicati nell'epigrafe del ricorso, ivi compreso il d.m. M.U.R.S.T. 21 luglio 1997, n. 245; nonche' per l'annullamento (ric. 12447/1997) del decreto M.U.R.S.T. 31 luglio 1997 con il quale, per l'a.a. 1997/1998 si limitano i posti disponibili a livello nazionale per le immatricolazioni ai corsi di laurea in scienza della comunicazione (facolta' di lettere e filosofia) e li si ripartiscono secondo una tabella costituente parte integrante del decreto, unitamente al bando di concorso, e di tutti gli atti indicati nell'epigrafe del corso, ivi compreso il d.m. 21 luglio 1997 n. 245; Visti i ricorsi con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate; Nominato relatore per la camera di consiglio del 1 dicembre 1997 il consigliere Evasio Speranza; Uditi gli avvocati dalle parti come da verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: Fatto e diritto I. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta la riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di giudizio - i ricorrenti impugnano i provvedimenti specificati in epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso ai corsi universitari cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per l'anno accademico 1997-1998, e ne chiedono, in via incidentale, la sospensione: su tale richiesta cautelare la sezione e' chiamata a decidere. Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione, attraverso atti regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni nelle iscrizioni (che talora hanno comportato, per alcune facolta', anche l'assoluta indisponibilita' di posti). L'agire dell'amministrazione - ed in particolare l'impugnato d.m. 21 luglio 1997, n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di accessi alla istruzione universitaria e di connesse attivita' di orientamento") - trova dichiaratamente supporto normativo nell'art. 9, comma 4, della legge 19 novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un atto emanato dal Ministro dell'Universita e della ricerca scientifica e tecnologica il potere di determinare la limitazione degli accessi di cui trattasi. Ed invero, l'art. 9, citato, a seguito della detta modifica, stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere del C.U.N., i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli per i quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle iscrizioni". La sezione dubita della legittimita' costituzionale della norma; pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili non trattati dai ricorrenti, la relativa questione di costituzionalita', per contrasto col principio della riserva di legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della Costituzione. II. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo. Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela cui mira l'azione intrapresa discende, nella specie, dalla eventuale eliminazione dalla realta' giuridica della disposizione che, conferendo il detto potere all'amministrazione, consente alla stessa di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: si' che viene a configurarsi un'assoluta priorita' - anche in ragione di principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della detta questione. E' infatti evidente che la caducazione delle norme che consentono al Ministro dell'Universita' di porre limitazioni alle iscrizioni consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse dedotto in giudizio dai ricorrenti, consentendo agli stessi l'iscrizione al corso senza sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre censure sollevano questioni che, ove fondate, assicurerebbero un grado minore di soddisfazione all'interesse dei ricorrenti e si presentano subordinate all'esito eventualmente negativo dell'incidente di costituzionalita'. Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di costituzionalita' in ordine alla norma precitata, che costituisce la fonte del potere nella specie esercitato dall'amministrazione, preclude al collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di sommaria delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata dalla decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al suo esame. III. - La questione appare altresi' non manifestamente infondata. Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche universitari, sussista, in base agli artt. 33 e 34 Cost., una riserva relativa di legge, con la conseguenza che, in mancanza di norme legislative che attribuiscano all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti regolamentari o di attuazione che tali limitazioni prevedano. La configurabilita', nella materia, di una riserva relativa di legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice amministrativo (in tal senso, t.a.r. Lazio, III sez., 3 aprile 1996, n. 763 e 14 settembre 1994, n. 1632; t.a.r. Toscana, I sez., 24 aprile 1997, n. 78; t.a.r. Veneto, I sez., 13 giugno 1992, n. 222 e, II sez., 13 giugno 1997, n. 1015; t.a.r. Liguria, II sez., 21 marzo 1995, n. 197). Ed invero, e' l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a stabilire espressamente che "la Repubblica detta le norme generali sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado", nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma, che sancisce che "la scuola e' aperta a tutti" (e che ha trovato attuazione, per le Universita', con la legge 11 dicembre 1969 n. 910). E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88 che, in ordine all'iscrizione al primo anno degli Istituti superiori di educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3, legge 21 luglio 1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati degli Istituti tecnici a determinate facolta' per gli anni accademici dal 1961/1962 al 1964/1965, per un numero predeterminato di posti da assegnare mediante concorso per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione del relativo potere alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge stessa (ci si riferisce, ad esempio, all'art. 38, legge 14 agosto 1982, n. 590, con cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi di laurea, si e' attribuito all'amministrazione universitaria il potere di determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai primi sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di laurea - il numero massimo delle iscrizioni). Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge per una determinata materia non preclude al legislatore ordinario di demandare ad altre fonti sottordinate la disciplina della materia stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che lo rendano meglio aderente alla multiforme realta' socio-economica, ma cio' e' possibile solo previa determinazione di una serie di precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione delle linee essenziali della disciplina stessa. In proposito, e' costante l'insegnamento del giudice delle leggi sulla necessita' che non "residui la possibilita' di scelte del tutto libere e percio' eventualmente arbitrarie della stessa pubblica amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa - considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed adeguati criteri" (Corte costituzionale 5 febbraio 1986, n. 34 e giurisprudenza ivi richiamata: sentt. nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70 del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144 del 1972; 257 del 1982; ordd. nn. 31 e 139 del 1985). Se cio' e' vero, la disposizione dell'art. 9, comma 4, legge n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, non sembra esente da precitati profili di incostituzionalita'. La norma, invero, conferisce al Ministro, come gia' ricordato, il potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione universitaria, e cio' fa non solo senza alcuna individuazione delle linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta da riserva di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro stesso, con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione (C.U.N.), la stessa definizione dei "criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ... ai corsi universitari". Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra comportare altresi' la violazione, mediante l'adozione di meccanismi di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli artt. 33 e 34 Cost. IV. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente sollevata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 4 citato, per contrasto col principio costituzionale della riserva relativa di legge nonche' con gli artt. 33 e 34 Cost. Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla legittimita' costituzionale della suindicata norma.
P. Q. M. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre 1990, n. 341 come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio 1997, n. 127 in relazione al principio costituzionale della riserva di legge nonche' agli artt. 33 e 34 della Costituzione; Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del presente giudizio; Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Cosi' deciso in Roma, nella camera di consiglio del 1 dicembre 1997. Il presidente: Cossu L'estensore: Speranza 00C0148