N. 61 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 dicembre 1997
N. 61
Ordinanza emessa il 1 dicembre 1997 dal tribunale amministrativo
regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Verrengia Marina
ed altri contro Seconda Universita' degli studi di Napoli ed altri
Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al
Ministro della Pubblica istruzione del potere di definizione, su
conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la
regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi
quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva
di legge relativa in materia di accesso all'istruzione
universitaria, nonche' dei principi di uguaglianza e del libero
accesso alle scuole. Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9,
comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17,
comma 116.
Costituzione, artt. 33 e 34.
(GU n.9 del 23-2-2000 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricarsi nn. 12420, 12421 e
12443 del 1997 proposti, rispettivamente, da Marina Verrengia,
Gennaro Di Fuccia e Maria Linda Fiorillo, rappresentati e difesi
dall'avv. Ciro Centore ed elettivamente domiciliati in Roma, via
Sistina n. 121;
Contro la Seconda Universita' degli studi di Napoli (sede di
Caserta), il Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e
tecnologica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti
pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello
Stato, ex lege domiciliati presso la medesima in Roma, via dei
Portoghesi n. 12, nonche' sui ricorsi n. 12422/1997 e n. 12444/1997
proposti rispettivamente da Pierfrancesco Meccariello e Mario
Pedicini, rappresentati e difesi ed elettivamente domiciliati come
sopra;
Contro la Seconda Universita' degli studi di Napoli, il Ministero
dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, in
persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, nonche'
sul ricorso n. 12425 del 1997 proposto da Raffaele Sciarrotta,
rappresentato, difeso e elettivamente domiciliato come sopra;
Contro l'Universita' degli studi di Napoli "Federico II", il
Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica,
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, nonche'
sul ricorso n. 12447 del 1997 proposto da Valeria Aiello,
rappresentata e difesa ed elettivamente domiciliata come sopra;
Contro l'Universita' degli studi di Bologna, il Ministero
dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, in
persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, per
l'annullamento (ric. 12420, 12421, 12443, 12422 e 12444 del 1997) del
decreto M.U.R.S.T. 31 luglio 1997 (Gazzetta Ufficiale 16 agosto 1997)
con il quale, per l'a.a. 1997/1998, si limitano i posti disponibili a
livello nazionale per immatricolazioni ai corsi di laurea in medicina
e in chirurgia e li si limitano tra le varie Universita' italiane
secondo una tabella costituente parte integrante del decreto,
unitamente al bando di concorso e di tutti gli atti indicati
nell'epigrafe dei ricorsi, ivi compreso il d.m. M.U.R.S.T. 21 luglio
1997, n. 245, nonche' per l'annullamento (ric. n. 12425/1997) del
d.m. M.U.R.S.T. 31 luglio 1997, con il quale per l'a.a. 1997/1998 si
limitano i posti disponibili a livello nazionale per le
immatricolazioni ai corsi di laurea in odontoiatria e protesi
dentaria (II Policlinico) e li si ripartiscono tra le varie
Universita' italiane, unitamente al bando di concorso e di tutti gli
atti indicati nell'epigrafe del ricorso, ivi compreso il d.m.
M.U.R.S.T. 21 luglio 1997, n. 245; nonche' per l'annullamento (ric.
12447/1997) del decreto M.U.R.S.T. 31 luglio 1997 con il quale, per
l'a.a. 1997/1998 si limitano i posti disponibili a livello nazionale
per le immatricolazioni ai corsi di laurea in scienza della
comunicazione (facolta' di lettere e filosofia) e li si ripartiscono
secondo una tabella costituente parte integrante del decreto,
unitamente al bando di concorso, e di tutti gli atti indicati
nell'epigrafe del corso, ivi compreso il d.m. 21 luglio 1997 n. 245;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Nominato relatore per la camera di consiglio del 1 dicembre 1997 il
consigliere Evasio Speranza;
Uditi gli avvocati dalle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
Fatto e diritto
I. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti impugnano i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi universitari cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per
l'anno accademico 1997-1998, e ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione: su tale richiesta cautelare la sezione e' chiamata a
decidere. Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione,
attraverso atti regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti
limitazioni nelle iscrizioni (che talora hanno comportato, per alcune
facolta', anche l'assoluta indisponibilita' di posti). L'agire
dell'amministrazione - ed in particolare l'impugnato d.m. 21 luglio
1997, n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di accessi alla
istruzione universitaria e di connesse attivita' di orientamento") -
trova dichiaratamente supporto normativo nell'art. 9, comma 4, della
legge 19 novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma
116, della legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un atto
emanato dal Ministro dell'Universita e della ricerca scientifica e
tecnologica il potere di determinare la limitazione degli accessi di
cui trattasi. Ed invero, l'art. 9, citato, a seguito della detta
modifica, stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere
del C.U.N., i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso
alle scuole di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a
quelli per i quali l'atto emanato dal Ministro preveda una
limitazione delle iscrizioni". La sezione dubita della legittimita'
costituzionale della norma; pertanto, ritiene di dover sollevare,
anche d'ufficio per i profili non trattati dai ricorrenti, la
relativa questione di costituzionalita', per contrasto col principio
della riserva di legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34
della Costituzione. II. - La questione appare rilevante sotto un
duplice profilo. Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela
cui mira l'azione intrapresa discende, nella specie, dalla eventuale
eliminazione dalla realta' giuridica della disposizione che,
conferendo il detto potere all'amministrazione, consente alla stessa
di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: si' che
viene a configurarsi un'assoluta priorita' - anche in ragione di
principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della
detta questione. E' infatti evidente che la caducazione delle norme
che consentono al Ministro dell'Universita' di porre limitazioni alle
iscrizioni consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse
dedotto in giudizio dai ricorrenti, consentendo agli stessi
l'iscrizione al corso senza sottomettersi a procedure selettive,
mentre le altre censure sollevano questioni che, ove fondate,
assicurerebbero un grado minore di soddisfazione all'interesse dei
ricorrenti e si presentano subordinate all'esito eventualmente
negativo dell'incidente di costituzionalita'. Dall'altro, la
indicata rilevanza deve ritenersi configurabile anche nella presente
fase cautelare, atteso che il dubbio di costituzionalita' in ordine
alla norma precitata, che costituisce la fonte del potere nella
specie esercitato dall'amministrazione, preclude al collegio una
pronuncia definitiva, sia pure in sede di sommaria delibazione,
sull'esistenza o meno del fumus della pretesa azionata, non potendo
tale valutazione essere svincolata dalla decisione della Corte sulla
portata della norma sottoposta al suo esame. III. - La questione
appare altresi' non manifestamente infondata. Ritiene la sezione
che, in materia di accesso agli studi, anche universitari, sussista,
in base agli artt. 33 e 34 Cost., una riserva relativa di legge, con
la conseguenza che, in mancanza di norme legislative che
attribuiscano all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri
costitutivi della riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni
alle iscrizioni ai corsi, devono ritenersi illegittimi i
provvedimenti regolamentari o di attuazione che tali limitazioni
prevedano. La configurabilita', nella materia, di una riserva
relativa di legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del
giudice amministrativo (in tal senso, t.a.r. Lazio, III sez., 3
aprile 1996, n. 763 e 14 settembre 1994, n. 1632; t.a.r. Toscana, I
sez., 24 aprile 1997, n. 78; t.a.r. Veneto, I sez., 13 giugno 1992,
n. 222 e, II sez., 13 giugno 1997, n. 1015; t.a.r. Liguria, II sez.,
21 marzo 1995, n. 197). Ed invero, e' l'art. 33, secondo comma,
della Costituzione a stabilire espressamente che "la Repubblica detta
le norme generali sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni
ordine e grado", nel quadro di quella previsione del successivo art.
34, primo comma, che sancisce che "la scuola e' aperta a tutti" (e
che ha trovato attuazione, per le Universita', con la legge 11
dicembre 1969 n. 910). E laddove il legislatore ha ritenuto di
introdurre limitazioni all'accesso, vi ha provveduto, di norma,
direttamente (basti ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7
febbraio 1958, n. 88 che, in ordine all'iscrizione al primo anno
degli Istituti superiori di educazione fisica, prevede un numero di
posti determinati da assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3,
legge 21 luglio 1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati
degli Istituti tecnici a determinate facolta' per gli anni accademici
dal 1961/1962 al 1964/1965, per un numero predeterminato di posti da
assegnare mediante concorso per titoli ed esami) ovvero mediante
attribuzione del relativo potere alla p.a. nell'ambito, peraltro,
fissato dalla legge stessa (ci si riferisce, ad esempio, all'art. 38,
legge 14 agosto 1982, n. 590, con cui, al fine di consentire l'avvio
programmato dei corsi di laurea, si e' attribuito all'amministrazione
universitaria il potere di determinare, peraltro con espressa
limitazione temporale - ai primi sei anni successivi all'attivazione
di ciascun corso di laurea - il numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge per
una determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che
lo rendano meglio aderente alla multiforme realta' socio-economica,
ma cio' e' possibile solo previa determinazione di una serie di
precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria
entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione
delle linee essenziali della disciplina stessa. In proposito, e'
costante l'insegnamento del giudice delle leggi sulla necessita' che
non "residui la possibilita' di scelte del tutto libere e percio'
eventualmente arbitrarie della stessa pubblica amministrazione, ma
sussistano nella previsione legislativa - considerata nella
complessiva disciplina della materia - razionali ed adeguati criteri"
(Corte costituzionale 5 febbraio 1986, n. 34 e giurisprudenza ivi
richiamata: sentt. nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70 del 1960; 48 del
1961; 72 e 129 del 1969; 144 del 1972; 257 del 1982; ordd. nn. 31 e
139 del 1985). Se cio' e' vero, la disposizione dell'art. 9, comma
4, legge n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116,
non sembra esente da precitati profili di incostituzionalita'. La
norma, invero, conferisce al Ministro, come gia' ricordato, il potere
di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e cio' fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro stesso,
con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione (C.U.N.), la
stessa definizione dei "criteri generali per la regolamentazione
dell'accesso ... ai corsi universitari". Sembra pertanto
ipotizzabile la violazione del principio costituzionale della riserva
relativa di legge; il che sembra comportare altresi' la violazione,
mediante l'adozione di meccanismi di produzione giuridica non
conformi al dettato costituzionale, del principio della tutela del
diritto allo studio, postulato dagli artt. 33 e 34 Cost. IV. - Per
le considerazioni che precedono, va conseguentemente sollevata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 4 citato,
per contrasto col principio costituzionale della riserva relativa di
legge nonche' con gli artt. 33 e 34 Cost. Va disposta, pertanto, la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con conseguente
sospensione del giudizio ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953,
n. 87, per la pronuncia sulla legittimita' costituzionale della
suindicata norma.
P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre
1990, n. 341 come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio
1997, n. 127 in relazione al principio costituzionale della riserva
di legge nonche' agli artt. 33 e 34 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Cosi' deciso in Roma, nella camera di consiglio del 1 dicembre
1997.
Il presidente: Cossu
L'estensore: Speranza
00C0148