Il Consiglio nazionale degli ingegneri, con nota dell'8 novembre
1999, ha denunciato che in un bando di gara per un concorso di idee,
pubblicato dall'azienda multi-servizi comunali di Gallarate, era
inserita una clausola in base alla quale la partecipazione era
riservata ai soli professionisti residenti nella regione Lombardia.
L'Azienda comunale, richiesta di informazioni, giustificava la
limitazione con il rilievo che trattavasi di procedura afferente ad
un concorso non assimilabile ad un incarico di progettazione di cui
all'art. 16 della legge 11 febbraio 1994, n. 109.
Analoga limitazione veniva segnalata dalla Sezione regionale
siciliana del Sindacato nazionale ingegneri libero professionisti
italiani (Snilpi Sicilia), con riferimento ad un avviso pubblicato
dalla regione Toscana per l'aggiornamento dell'albo dei liberi
professionisti tecnici, ingegneri ed architetti interessati ad
effettuare collaudi tecnico-amministrativi per gli interventi di
edilizia residenziale pubblica. Anche tale avviso, infatti,
riguardava i soli ingegneri ed architetti iscritti ai rispettivi albi
professionali della Toscana da piu' di dieci anni e senza, peraltro,
alcuna indicazione in ordine ai criteri per la valutazione del
rispettivo curriculum
In entrambe le indicate ipotesi occorre, pertanto, verificare la
legittimita' di clausole contenute in bandi ovvero in pubblici
avvisi, che preludono al conferimento di premi ovvero ad affidamenti
di incarichi professionali da parte di amministrazioni pubbliche, che
limitino la partecipazione a soggetti residenti in determinati ambiti
territoriali. La particolarita' delle due fattispecie scaturisce dal
fatto che la prima attiene ad un concorso di idee non assimilabile,
secondo il comune di Gallarate, ad un incarico di progettazione per
il quale soltanto sussisterebbe il divieto di imporre discriminazioni
di tipo territoriale; la seconda, invece, inerisce all'aggiornamento
di un albo di collaudatori, distinto da quello nazionale e fatto
predisporre da una regione nell'esercizio delle sue competenze
istituzionali.
Quanto al primo caso, devesi rilevare che al concorso di idee, oltre
che al concorso di progettazione, fa riferimento il comma 13^
dell'art. 17 della legge 109/94. Il ricorso alla relativa procedura
e' consentito, in base alla norma indicata, quando la prestazione
riguardi la progettazione di lavori di particolare rilevanza sotto il
profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo,
nonche' tecnologico. La norma non definisce la natura ed il contenuto
della due procedure stabilendo che alle stesse, tuttavia, si
applicano le disposizioni in materia di pubblicita' previste dai
commi 10 e 12 dello stesso art. 17. Analogamente, il regolamento di
attuazione della legge quadro in corso di definizione contiene due
articoli (57 e 58) relativi al concorso di idea e tre articoli (59,
60 e 61) relativi al concorso di progettazione, che disciplinano solo
le concernenti modalita' di espletamento e senza indicazioni
riguardanti la sostanza dei due istituti.
Per definire la natura ed il contenuto del concorso di idee occorre,
pertanto, fare riferimento al D.P.R. 6 novembre 1962, n. 1930 che per
primo lo ha previsto e che lo qualifica come una sottospecie di
concorso di progettazione cui si ricorre quando occorre acquisire
progetti preliminari che attengano allo studio dei problemi che per
la loro natura consentono varie possibilita' di impostazione, per cui
i concorrenti sono chiamati a presentare idee o proposte mediante una
relazione, corredata da disegni sommari o schizzi (art. 3).
Trattandosi, quindi, di una specie di concorso di progettazione deve
anche richiamarsi il disposto di cui all'art. 26 del decreto
legislativo 17 marzo 1995, n. 157, di attuazione della direttiva
comunitaria 92/50 CEE, che, riproducendone il contenuto, definisce lo
stesso come una procedura intesa a fornire alla amministrazione o al
soggetto aggiudicatore un piano o un progetto, selezionati da una
commissione giudicatrice in base ad una gara, con o senza
assegnazione di premi.
E' evidente allora che il concorso di progettazione ed il concorso di
idee, che ne e' una sottospecie, si distinguono nettamente
dall'appalto di progettazione, meglio definito come appalto di
servizi di architettura o di ingegneria. I primi identificano,
infatti, una offerta al pubblico con la quale l'amministrazione
aggiudicatrice promette di acquistare, premiandola o meno, un'idea
progettuale, ovvero un progetto che normalmente e' definito a livello
di preliminare, ritenuti i migliori, sul piano qualitativo ed
economico, da una apposita commissione, in relazione ad una
preindicata esigenza. Si puo' dire, quindi, che la procedura relativa
al concorso di idee o di progettazione si conclude con una
compravendita di un prodotto dell'ingegno e cioe' di un progetto.
Laddove, invece, nell'appalto di progettazione oggetto del contratto
e' una prestazione professionale intesa ad un risultato e cioe' alla
redazione di un progetto, per cui la procedura tende alla selezione
del relativo progettista. Tale diversita' di natura e di contenuto
del concorso di progettazione rispetto all'appalto di progettazione
costituisce la ragione per la quale l'allegato n. 6 al decreto
legislativo 157/1995 indicato, in coerenza con quanto disposto dalla
direttiva comunitaria 92/50 CEE, non prevede l'indicazione di
particolari requisiti minimi di partecipazione di carattere
economico-finanziario e tecnico-organizzativo che devono essere
posseduti dai concorrenti, escluso quello professionale. Si tratta,
infatti, di procedura intesa ad esalta re le sole capacita' creative
e progettuali dei soggetti partecipanti indipendentemente dalle loro
capacita' economico-finanziarie e tecnico organizzative.
Da sottolineare anche che siffatta previsione si giustifica,
tuttavia, soltanto con riferimento al concorso di progettazione che
non sia inserito in un procedimento di appalto che comprenda anche e
successivamente un servizio di ingegneria o di architettura; atteso
che, in tale ipotesi, i concorrenti, potendo essere aggiudicatari
anche dell'appalto, devono possedere altresi' i necessari indicati
ulteriori requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi.
Pur trattandosi, tuttavia, di istituti diversi, non e' possibile
ugualmente aderire alla tesi prospettata dal comune di Gallarate
circa la possibilita' di prevedere una clausola del bando che limiti
la partecipazione ad un concorso di idee dei soli soggetti residenti
nella regione. E tanto per l'assorbente rilievo che una tale
possibilita' e' tassativamente esclusa dal disposto del comma 7
dell'indicato art. 26 del decreto legislativo n. 157/1995 secondo il
quale "l'ammissione dei partecipanti ai concorsi di progettazione (e
quindi a quelli di idee che ne sono una fattispecie) non puo' essere
limitata al territorio nazionale o parte di esso".
Quanto alla seconda questione riguardante la formazione di albi di
collaudatori regionali, va rilevato, in primo luogo, che, a
differenza di quanto previsto per gli incarichi di progettazione,
l'art. 28 della legge-quadro non contiene disposizioni specifiche
relative alla selezione dei collaudatori esterni, limitandosi a
stabilire (al comma 4) che i tecnici collaudatori sono nominati dalle
amministrazioni appaltanti nell'ambito della propria struttura,
"salvo che nell'ipotesi di carenza di organico accertata e
certificata dal responsabile del procedimento". L'emanando
regolamento di attuazione della legge-quadro, a sua volta, prevede,
all'art. 188, che, ai fini dell'affidamento dell'incarico di collaudo
a soggetti esterni all'organico delle stazioni appaltanti, sono
istituiti presso il Ministero dei lavori pubblici, le regioni e le
province autonome elenchi di collaudatori (comma 8).
Dal che sembra consentito dedurre che, stante anche l'esplicita
previsione regolamentare, sia, in primo luogo, possibile che le
regioni istituiscano propri albi di collaudatori. Stante, inoltre, la
mancanza di vincoli normativi in ordine alla individuazione,
nell'ambito degli albi, dei collaudatori cui affidare gli specifici
incarichi, sembra anche legittima la mancata indicazione nel bando
dei criteri per la valutazione dei singoli curricula.
Non pare, invece, consentito limitare l'iscrizione negli albi
regionali indicati ai soli professionisti residenti nell'ambito
territoriale della regione.
Un'eventuale clausola limitativa nei sensi indicati inserita in
avviso per l'aggiornamento dell'albo regionale dei collaudatori
contrasta, infatti, con il principio costituzionale di parita' di
trattamento di cui all'art. 3 della Costituzione. E' precluso,
inoltre. dalla normativa comunitaria in materia di appalti di servizi
laddove si impone alle amministrazioni aggiudicatrici parita' di
trattamento tra i relativi prestatori (art. 3, comma 2 della
direttiva 92/50 CEE).
Questo contrasto porta a valutazioni di invalidita' della clausola in
tali sensi inserita in provvedimento amministrativo, salvo che questa
clausola trovi supporto in una norma regionale, perche' la questione
allora attiene a livello di illegittimita' costituzionale, da far
valere in giudizio innanzi al giudice competente.
Il Presidente: GARRI