N. 284 SENTENZA 6 - 14 luglio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni - Funzioni amministrative - Ripartizione di funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca, tra Regioni ed enti locali - Omessa disciplina regionale - Intervento sostitutivo del Governo - Ricorso della Regione Veneto, in via principale, avverso il decreto legislativo governativo, emesso in sostituzione delle regioni inadempienti - Intervenuta legge della medesima Regione per la ripartizione di funzioni anche nelle materie di agricoltura e pesca - Conseguente impossibilita' di applicazione pro futuro del decreto impugnato - Cessazione della materia del contendere. - D.Lgs. 5 marzo 1998, n. 60 - Costituzione, artt. 3, 76, 117, 118 e 119.(GU n.30 del 19-7-2000 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Cesare MIRABELLI; Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK.
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale del decreto legislativo 5
marzo 1998, n. 60 (Intervento sostitutivo del governo per la
ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti locali in
materia di agricoltura e pesca, a norma dell'articolo 4, comma 5,
della legge 15 marzo 1997, n. 59), promosso con ricorso della Regione
Veneto, notificato il 24 aprile 1998, depositato in cancelleria il 4
maggio 1998 e iscritto al n. 24 del registro ricorsi 1998.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2000 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 24 aprile 1998 e depositato il 4
maggio 1998, la Regione Veneto ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 76, 117, 118 e 119 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale in via principale del decreto legislativo
5 marzo 1998, n. 60 (Intervento sostitutivo del governo per la
ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti locali in
materia di agricoltura e pesca, a norma dell'articolo 4, comma 5,
della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Secondo la ricorrente il decreto legislativo impugnato con il
quale il Governo, sulla base dell'art. 4, comma 5, della legge di
delega n. 59 del 1997, ha esercitato il potere sostitutivo nei
confronti delle regioni che non avevano adottato entro il termine
previsto da tale disposizione la legge di puntuale indicazione delle
funzioni trasferite o delegate agli enti locali e di quelle mantenute
alle regioni stesse, in attuazione del decreto legislativo 4
giugno 1997, n. 143 non avrebbe rispettato il termine stabilito nella
legge di delega: prendendo le mosse dal 4 giugno 1997 (data della
emanazione del decreto legislativo n. 143 del 1997), i sei mesi entro
i quali le regioni avrebbero dovuto adottare proprie leggi sarebbero
scaduti il 4 dicembre 1997, e i successivi novanta giorni per
l'esercizio del potere sostitutivo delegato sarebbero scaduti il 4
marzo 1998, mentre il decreto legislativo, adottato il 4 marzo, e'
stato emanato il giorno successivo, 5 marzo.
Inoltre, il decreto legislativo violerebbe l'art. 76 della
Costituzione (in riferimento all'art. 4, comma 5, della legge n. 59
del 1997) e il principio di leale collaborazione tra lo Stato e le
regioni perche' sarebbe stato adottato senza che sia stata sentita la
Regione Veneto.
Gli artt. 76, 117, 118 e 119 della Costituzione sarebbero violati
poi per la mancanza del presupposto della sostituzione, costituito
dall'inadempimento regionale: l'adempimento nel termine di sei mesi,
infatti, non era secondo la ricorrente ragionevolmente possibile, non
avendo il decreto legislativo n. 143 del 1997 operato alcun
trasferimento di funzioni puntualmente individuabili o concretamente
esercitabili. L'elemento essenziale dell'intero processo di
trasferimento sarebbe rappresentato dalla individuazione delle
risorse da trasferire alle regioni, individuazione - non realizzata -
necessaria non solo per rendere concretamente esercitabili funzioni
gia' trasferite, ma anche per la stessa puntuale individuazione delle
funzioni e delle attivita' che si intendono trasferire: d'altra parte
lo stesso art. 5 del decreto legislativo n. 143 del 1997 dispone che
le funzioni e i compiti nominalmente attribuiti alle regioni vengano
devoluti al Ministero fino a che non siano entrati in vigore i
provvedimenti di cui all'art. 4, con cui si individueranno i beni e
le risorse da trasferire alle regioni.
La previsione di identiche disposizioni per tutte le regioni
inadempienti (nel senso che a tutti i comuni e a tutte le province
delle diverse regioni sono attribuite le medesime funzioni), poi,
violerebbe sia il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione, sia i principi e criteri contenuti nella legge di
delega, secondo la quale il conferimento delle funzioni deve avvenire
tenendo conto delle "rispettive dimensioni territoriali" degli enti
interessati (art. 4, comma 3, lettera a), del principio di
"efficienza ed economicita'" (lettera c), del principio di
"adeguatezza, in relazione all'idoneita' organizzativa
dell'amministrazione ricevente a garantire ... l'esercizio delle
funzioni" (lettera g), del principio di "differenziazione
nell'allocazione delle funzioni, in considerazione delle diverse
caratteristiche" degli enti riceventi (lettera h): dalla diversita'
delle singole realta' locali deriverebbe la necessita' di trattare le
regioni in modo diverso.
La ricorrente avanza altresi' una serie di censure relative alla
delega contenuta nell'art. 4, comma 5, della legge n. 59 del 1997,
invitando la Corte a sollevare di fronte a se stessa questione
incidentale di legittimita' costituzionale, in riferimento
all'art. 76 della Costituzione.
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
comunque infondato.
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Veneto ha depositato
una memoria nella quale, ribadite le censure contenute nel ricorso,
precisa di aver approvato, dopo il promovimento del giudizio di
costituzionalita', la legge regionale 10 luglio 1998, n. 23, che, in
attuazione del decreto legislativo n. 143 del 1997, si limita a
indicare in astratto le funzioni e i compiti da conferire agli enti
locali, stabilendo al contempo che l'individuazione delle specifiche
funzioni attribuite, delegate o sub-delegate e' effettuata con legge
regionale successiva alla emanazione dei decreti del Presidente del
Consiglio dei Ministri di trasferimento dei beni e delle risorse:
tale legge, come quelle analoghe di altre regioni, non attuerebbe
quindi il conferimento delle funzioni di cui al decreto legislativo
n. 143 del 1997 nei termini stabiliti dalla legge n. 59 del 1997,
essendone impossibile una piena attuazione.
L'interesse al ricorso, secondo la Regione Veneto, resterebbe
immutato anche dopo il sopravvenire della legge regionale n. 23 del
1998, nonostante che il decreto legislativo n. 60 del 1998 affermi il
proprio carattere cedevole, applicandosi "fino all'entrata in vigore
di ciascuna legge regionale" di recepimento del decreto legislativo
n. 143 del 1997. La Regione ribadisce infatti: a) di trovarsi nella
impossibilita' di sostituire al decreto legislativo la propria
disciplina, in assenza del trasferimento delle risorse; b) che,
mentre il decreto legislativo n. 60 del 1998 e' immediatamente
applicabile, la normativa regionale e' destinata ad applicarsi dopo
l'entrata in vigore di una futura legge regionale; c) che la legge
regionale n. 23 del 1998 e' entrata in vigore il 15 luglio 1998,
mentre il decreto legislativo n. 60 esplica i suoi effetti dal 1o
luglio.
La Regione contesta poi che il carattere cedevole di una
disciplina statale possa di per se' costituire un ostacolo
all'impugnazione, non essendo pertinente la giurisprudenza
costituzionale in tema di norme statali di dettaglio che intervengono
in materia regionale: invalidita' e perdita di efficacia operano,
secondo la ricorrente, su due piani distinti e, pertanto, se il
decreto legislativo e' incostituzionale perche' lesivo dell'autonomia
regionale, essa avrebbe diritto a ottenerne l'annullamento e, prima
ancora, a chiedere l'accertamento della lesione della propria
competenza.
4. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria,
rilevando che a seguito della legge regionale n. 23 del 1998 il
decreto legislativo impugnato avrebbe perso efficacia, con
conseguente cessazione della materia del contendere. L'Avvocatura,
pur ammettendo che il decreto legislativo e' stato emanato con un
giorno di ritardo rispetto al termine indicato nella delega, dubita
peraltro del carattere perentorio, e non meramente sollecitatorio,
del termine, rilevando che questo e' poi stato prorogato al 31 marzo
1999 dall'art. 9 della legge 8 marzo 1999, n. 50. La mancata
emanazione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri di
cui all'art. 7 della legge n. 59 del 1997 non avrebbe, e non ha,
impedito alle regioni di legiferare, essendo comunque state conferite
loro tutte le competenze non espressamente riservate allo Stato,
secondo un riparto di competenze che la successiva legislazione
statale in materia mostra di voler rispettare. Inoltre, l'Avvocatura
rileva, quanto ai meccanismi finanziari necessari per far fronte ai
nuovi compiti trasferiti, che, pur in attesa dell'emanazione dei
decreti del Presidente del Consiglio, lo Stato si e' fatto carico
delle esigenze regionali, attribuendo alle regioni risorse ulteriori
e aggiuntive nell'ambito della legislazione di programmazione
finanziaria settoriale.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto solleva questione di legittimita'
costituzionale del decreto legislativo 5 marzo 1998, n. 60
(Intervento sostitutivo del governo per la ripartizione di funzioni
amministrative tra regioni ed enti locali in materia di agricoltura e
pesca, a norma dell'articolo 4, comma 5, della legge 15 marzo 1997,
n. 59), per violazione degli artt. 3, 76, 117, 118 e 119 della
Costituzione.
Tale decreto legislativo e' stato adottato in svolgimento della
delega contenuta nell'art. 4, comma 5, della legge n. 59 del 1997
che, nell'ambito del complesso processo di "conferimento" di funzioni
dallo Stato alle regioni e agli enti locali delineato dal capo I
della legge medesima, prevede l'intervento sostitutivo del Governo,
tramite decreto legislativo, al fine di ripartire le funzioni tra
regioni ed enti locali, nel caso in cui la regione non vi abbia
provveduto entro il termine stabilito.
In particolare, per evitare che l'inerzia regionale comprometta
il complessivo disegno della riforma (sentenza n. 408 del 1998 di
questa Corte), si prevede: a) un termine di sei mesi, decorrente
dall'entrata in vigore di ciascun decreto legislativo di conferimento
delle funzioni dallo Stato alle regioni e agli enti locali, entro il
quale ogni regione deve adottare una legge per la "puntuale
individuazione delle funzioni trasferite o delegate agli enti locali
e di quelle mantenute in capo alla regione stessa"; b) che, scaduto
invano tale termine, il Governo si sostituisca alle regioni
inadempienti con appositi decreti legislativi da emanare entro i
successivi sessanta giorni, sentite le regioni inadempienti; c) che
le disposizioni di tali decreti legislativi "si applicano fino alla
data di entrata in vigore della legge regionale".
2. - La legge n. 59 del 1997 ha trovato una prima attuazione con
il decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143, con il quale e' stato
realizzato il conferimento alle regioni delle funzioni amministrative
in materia di agricoltura e pesca.
Decorso il termine di sei mesi previsto dal gia' ricordato
art. 4, comma 5, della legge n. 59 del 1997, il Governo ha emanato il
decreto legislativo n. 60 del 1998 - qui impugnato dalla Regione
Veneto - al fine di sostituire le regioni inadempienti, tra le quali
anche la ricorrente; decreto legislativo le cui disposizioni "si
applicano a decorrere dal 1 luglio 1998" (cosi' l'art. 3).
Peraltro, in un momento di poco successivo, la Regione Veneto ha
approvato la legge 10 luglio 1998, n. 23 (Conferimento agli enti
locali di funzioni amministrative regionali in materia di
agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale,
alimentazione), la quale "disciplina, ai sensi del comma 5
dell'[...]art. 4 della legge n. 59 del 1997, l'attribuzione, delega o
sub-delega a province, comuni e comunita' montane delle funzioni
amministrative in materia di agricoltura, foreste, caccia, pesca,
sviluppo rurale, agriturismo, alimentazione conferite alla regione,
ivi comprese quelle conferite dal decreto legislativo 4 giugno 1997,
n. 143 ed individua le funzioni in dette materie riservate alla
competenza regionale" (art. 1).
Considerato che il decreto legislativo n. 60 del 1998 impugnato
si applica, secondo quanto dispone il suo art. 1, "fino alla data di
entrata in vigore di ciascuna legge regionale di cui all'art. 3 della
legge 8 giugno 1990, n. 142, ed all'art. 4, comma 5, della legge 15
marzo 1997, n. 59, che individua quali delle funzioni amministrative
conferite alle regioni dal decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143,
sono mantenute in capo alla regione e quali sono trasferite o
delegate agli enti locali", e che pertanto esso non puo' piu' trovare
ne' risulta abbia trovato applicazione nella Regione ricorrente, la
materia del contendere deve ritenersi cessata.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara cessata la materia del contendere nel giudizio di
legittimita' costituzionale del decreto legislativo 5 marzo 1998,
n. 60 (Intervento sostitutivo del governo per la ripartizione di
funzioni amministrative tra regioni ed enti locali in materia di
agricoltura e pesca, a norma dell'art. 4, comma 5, della legge 15
marzo 1997, n. 59), promosso dalla Regione Veneto con il ricorso
indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 14 luglio 2000.
Il direttore della cancelleria: Fruscella
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