N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 aprile 2000
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 aprile 2000 (della regione Lombardia) Istruzione pubblica - Norme sulla parita' scolastica e sul diritto all'istruzione - Piano straordinario di finanziamento a sostegno delle spese sostenute dalle famiglie per l'istruzione - Criteri per la ripartizione dei fondi tra le Regioni e le Province autonome e per l'individuazione dei beneficiari, nonche' modalita' di fruizione dei benefici - Prevista determinazione con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, senza partecipazione alcuna delle Regioni - Denunciata violazione delle competenze regionali in materia di assistenza scolastica - Mancato coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni - Lesione del principio di leale collaborazione. - Legge 10 marzo 2000, n. 62, art. 1, commi 9 e 10. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 17, 42 e 45; d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, artt. 2 e 8. Istruzione pubblica - Norme sulla parita' scolastica e sul diritto all'istruzione - Piano straordinario di finanziamento a sostegno delle spese sostenute dalle famiglie per l'istruzione - Criteri per la ripartizione dei fondi tra le Regioni e le Province autonome - Prevista determinazione con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri - Denunciata mancanza di limiti alla discrezionalita' dell'Esecutivo - Violazione della riserva di legge posta dall'art. 119, primo comma, Cost., in materia di finanza regionale. - Legge 10 marzo 2000, n. 62, art. 1, comma 9. - Costituzione, art. 119. Istruzione pubblica - Norme sulla parita' scolastica e sul diritto all'istruzione - Requisiti per il riconoscimento della parita' alle scuole non statali - Denunciata previsione di "criteri irragionevolmente ristretti e incongruamente vincolanti" - Incidenza sulla capacita' di programmazione della rete scolastica delle Regioni e sulle funzioni ad esse delegate in materia di istruzione scolastica - Mancato coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni. - Legge 10 marzo 2000, n. 62, art. 1, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 97, 117 e 118; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 138; d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, art. 2.(GU n.32 del 2-8-2000 )
Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
Giunta regionale pro-tempore, on. Roberto Formigoni, autorizzato
con delibera di giunta regionale n. 49549 del 18 aprile 2000,
rappresentato e difeso, come da mandato a margine del presente
atto, dal prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto e presso il suo
studio elettivamente domiciliato in Roma, via di Porta Pinciana,
n. 6;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 9, 10 e 4 della legge 10 marzo 2000, n. 62, recante "Norme
per la parita' scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e
all'istruzione", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, n. 67 del
21 marzo 2000.
F a t t o
La legge 10 marzo 2000, n. 62 detta, in unico articolo, norme per
la parita' scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e
all'istruzione, in relazione all'obiettivo prioritario, enunciato
al comma 1, dell' "espansione dell'offerta formativa" e della
"conseguente generalizzazione della domanda di istruzione
dall'infanzia lungo tutto l'arco della vita". Il primo comma
dell'art. 1 configura il sistema nazionale di istruzione quale
sistema "costituito dalle scuole statali e dalle scuole paritarie
private e degli enti locali".
Il comma 2 individua il concetto di scuole paritarie, quali
scuole abilitate a rilasciare titoli di studio aventi valore
legale.
Il comma 3, premessa la piena liberta' delle scuole paritarie
private per quanto concerne l'orientamento culturale e l'indirizzo
pedagogico didattico, impone alle stesse il rispetto di alcuni
principi, prevedendo, inoltre, la possibilita' che il piano
educativo indichi l'eventuale ispirazione culturale o religiosa.
Il comma 4 indica, alle lettere da a) ad h), i requisiti il cui
possesso risulta indispensabile affinche' possa essere riconosciuta
la parita' alle scuole non statali che ne facciano richiesta.
I successivi commi 5 e 6 prevedono la sottoposizione, delle
scuole paritarie, rispettivamente, alla valutazione dei processi e
degli esiti da parte del sistema nazionale di valutazione e
all'accertamento, da parte del Ministero della pubblica istruzione,
del possesso originario e della permanenza dei requisiti per il
riconoscimento della parita'.
Con riguardo alle scuole non statali che non intendano richiedere
il riconoscimento della parita', il comma 7 stabilisce che ad esse
si applica la disciplina dettata dalla parte seconda, titolo VIII,
del decreto legislativo n. 297/1994.
Tale disposizione, inoltre, affida al Ministro della pubblica
istruzione il potere di proporre, con decreto, il definitivo
superamento delle citate disposizioni del decreto legislativo
n. 297/1994 "anche al fine di ricondurre tutte le scuole non
statali nelle due tipologie delle scuole paritarie e delle scuole
non paritarie".
Il successivo comma 8 prevede l'applicazione alle scuole non
statali, senza fini di lucro, in possesso dei requisiti di cui al
decreto legislativo n. 460/1997, del trattamento fiscale previsto
dallo stesso decreto.
I commi 9 e 10 dettano disposizioni finalizzate "a rendere
effettivo il diritto allo studio e all'istruzione a tutti gli
alunni delle scuole statali e paritarie...".
In particolare, il comma 9 prevede "un piano straordinario di
finanziamento alle regioni e alle province autonome da utilizzare a
sostegno della spesa sostenuta e documentata dalle famiglie per
l'istruzione, mediante l'assegnazione di borse di studio di pari
importo eventualmente differenziate per ordine e grado di
istruzione".
Tale disposizione, inoltre, attribuisce al Presidente del
Consiglio dei Ministri, senza prevedere alcuna forma di
coinvolgimento delle regioni, il potere di fissare i criteri per la
ripartizione delle somme cosi' stanziate tra le regioni e le
province autonome, di individuare i beneficiari "in relazione alle
condizioni reddituali delle famiglie da determinare ai sensi
dell'art. 27 della legge n. 448/1998", nonche' di definire le
modalita' per la fruizione dei benefici e per l'indicazione del
loro utilizzo.
Il successivo comma 10 prevede la possibilita' per i beneficiari
di utilizzare le borse di studio di cui al comma 9 "mediante
detrazione di una somma equivalente dall'imposta lorda riferita
all'anno in cui la spesa e' stata sostenuta", e assegna alle
regioni e alle province autonome il compito di disciplinare le
modalita' di comunicazione al Ministero del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica dei dati relativi ai soggetti che
intendono avvalersi della detrazione fiscale.
Al comma 11, la legge n. 62/2000, dopo aver stabilito che la
realizzazione degli interventi di cui ai commi 9 e 10, deve
avvenire prioritariamente a favore delle famiglie in condizioni
svantaggiate, fa espressamente salvi gli interventi di competenza
di ciascuna regione e delle province autonome in materia di diritto
allo studio.
I successivi commi da 12 a 17 individuano i mezzi finanziari a
carico del bilancio dello Stato con i quali perseguire gli
obiettivi indicati nella legge.
Tra le disposizioni contenute nella legge n. 62, la regione
Lombardia ha individuato nei commi 9, 10 e 4, dell'articolo 1
alcune previsioni direttamente e immediatamente lesive della
propria autonomia, che qui di seguito vengono impugnate.
1. - Violazione degli articoli 117, 118 della Costituzione, in
relazione al d.P.R. n. 616/1977 (artt. 17, 42 e 45), al d.lgs.
n. 281/1997 (artt. 2, 8), alla giurisprudenza costituzionale sul
principio di leale collaborazione tra lo Stato e le regioni,
nonche' violazione dell'articolo 119 della Costituzione, da parte
dell'articolo 1, commi 9 e 10.
1.1. - L'articolo 1, comma 9, esordisce stabilendo che, al fine
di rendere effettivo il diritto allo studio e all'istruzione a
tutti gli alunni delle scuole statali e paritarie, "lo Stato adotta
un piano straordinario di finanziamento alle regioni e alle
province autonome di Trento e di Bolzano da utilizzare a sostegno
della spesa sostenuta e documentata dalle famiglie per l'istruzione
mediante l'assegnazione di borse di studio di pari importo
eventualmente differenziate e per ordine e grado di istruzione".
Il secondo periodo del comma 9 affida al Presidente del Consiglio
dei Ministri il potere di stabilire con decreto:
i criteri per la ripartizione di tali somme tra le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano;
i criteri per l'individuazione dei beneficiari, in relazione
alle condizioni reddituali delle famiglie da determinare ai sensi
dell'articolo 27 della legge 23 dicembre 1998, n. 448;
le modalita' per la fruizione dei benefici e per la
indicazione del loro utilizzo.
Il successivo comma 10, inoltre, individua direttamente una delle
modalita' di fruizione dei benefici, stabilendo che "i soggetti
aventi i requisiti individuati dal decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri di cui al comma 9 possono fruire della borsa
di studio mediante detrazione di una somma equivalente dall'imposta
lorda riferita all'anno in cui la spesa e' stata sostenuta".
Alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano, il
comma 10 affida il compito meramente esecutivo di disciplinare "le
modalita' con le quali sono annualmente comunicati al Ministero
delle finanze e al Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica i dati relativi ai soggetti che intendono
avvalersi della detrazione fiscale".
Le norme in esame prevedono sostanzialmente un intervento statale
in un settore - "sostegno della spesa sostenuta e documentata dalle
famiglie per l'istruzione" - di sicura competenza regionale.
L'articolo 117 della Costituzione, infatti, contempla tra le
materie rientranti nella competenza legislativa regionale
"l'assistenza scolastica".
A sua volta il d.P.R. n. 616/1977, all'articolo 17, ha trasferito
espressamente alle regioni le funzioni amministrative dello Stato
nella materia dell'assistenza scolastica.
All'articolo 42, inoltre, il d.P.R. n. 616/1977 ha precisato il
concetto di "assistenza scolastica", stabilendo che: "le funzioni
amministrative relative alla materia dell'"assistenza scolastica
concernono tutte le strutture, i servizi e le attivita' destinate a
facilitare mediante erogazioni e provvidenze in denaro o mediante
servizi individuali e collettivi, a favore degli alunni di
istituzioni pubbliche o private, anche se adulti, l'assolvimento
dell'obbligo scolastico nonche', per gli studenti capaci e
meritevoli ancorche' privi di mezzi, la prosecuzione degli studi.
Le funzioni suddette concernono fra l'altro: gli interventi di
assistenza medico psichica, l'assistenza ai minorati psico-fisici
l'erogazione gratuita di libri di testo agli alunni delle scuole
elementari. Il successivo articolo 45 ha, inoltre, stabilito,
rispettivamente, al primo comma, che "le funzioni amministrative
indicate all'articolo 42 sono attribuite ai comuni che le svolgono
secondo le modalita' previste dalla legge regionale"; e, al quarto
comma, che "la Regione promuove le opportune forme di
collaborazione tra i comuni interessati".
Questa stessa ecc.ma Corte, inoltre, ha piu' volte, riconosciuto,
l'afferenza della materia in oggetto alle competenze legislative e
amministrative regionali (cfr., in particolare, le sentt. nn.
56/1983 e 454/1994).
1.2. - Una volta fugato ogni dubbio circa la titolarita' in capo
alle regioni delle competenze legislative e amministrative nella
materia dell'assistenza scolastica, risulta del tutto evidente la
ripetuta lesione dell'autonomia regionale perpetuata dalle
disposizioni in esame.
Tali norme, infatti, nel prevedere un piano straordinario di
finanziamento delle regioni e delle province autonome a "sostegno
della spesa sostenuta e documentata dalle famiglie per
l'istruzione", non hanno contemplato alcun coinvolgimento delle
regioni, ne' nella fase della ripartizione dei finanziamenti tra le
regioni e le province autonome, ne' in quella della individuazione
dei beneficiari, ne' infine in quella della determinazione delle
modalita' per la fruizione dei benefici e per la indicazione del
loro utilizzo.
Trattandosi di destinazione di risorse statali alle regioni per
l'esercizio di un'attivita' rientrante nella competenza legislativa
e amministrativa regionale, le fattispecie in esame non possono
invero essere ricondotte all'esercizio da parte dello Stato della
funzione di indirizzo e coordinamento. Le norme impugnate,
tuttavia, pur non potendosi ritenere censurabili per il mancato
rispetto del procedimento delineato dall'articolo 8 legge
n. 59/1997 risultano tuttavia illegittime in relazione al principio
costituzionale di "leale collaborazione" tra lo Stato e le regioni.
Va a tal proposito ricordato come i rapporti tra la Stato e le
regioni nelle materie di competenza di queste ultime e, comunque,
nelle materie nelle quali competenze statali e regionali si
intrecciano tra loro, siano regolati dal surrichiamato principio
costituzionale, il quale impone la necessita' di adottare quelle
forme di coordinamento tra lo Stato e le regioni, che siano idonee
a salvaguardare gli interessi pubblici affidati alle cure dei vari
livelli di governo (cfr. Corte costituzionale nn. 483/1991;
366/1992; 109/1993; 289/1993; 334/1998).
Recentemente, proprio in nome del principio di leale
collaborazione tra la Stato e le regioni, codesta ecc.ma Corte, sul
ricorso della regione Sicilia, ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale di alcune disposizioni della legge n. 662/1996, in
relazione alla mancata partecipazione della regione Sicilia nella
definizione delle modalita' di attuazione della manovra finanziaria
1997 (sent. n. 98/2000).
Nella motivazione di tale sentenza si legge: "Le clausole di
riserva di nuove entrate all'erario costituiscono infatti un
meccanismo derogatorio, consentito al legislatore statale, rispetto
al principio della attribuzione alla regione dell'intero gettito
dei tributi erariali (eccettuati alcuni) riscossi nell'ambito del
territorio regionale; la loro attuazione incide pertanto
direttamente sulla effettiva garanzia dell'autonomia finanziaria
della regione, oltre che sugli interessi attinenti alle specifiche
finalita' statali, alle quali sono destinate per legge le maggiori
entrate. Il principio di leale collaborazione fra Stato e regione,
che domina le relazioni fra i livelli di governo la' dove si
verifichino, come in queste ipotesi accade, interferenze fra le
rispettive sfere e i rispettivi ambiti finanziari esige che si
attui tale meccanismo mediante procedimenti non unilaterali, ma che
contemplino una partecipazione della regione direttamente
interessata".
1.3. - A cio' si aggiunga che la necessita' di un coinvolgimento
delle regioni o, comunque, di organi rappresentativi delle stesse,
quando si verta in materie di competenza regionale, e' stata
espressamente prevista di recente dal d.lgs. n. 281/1997, recante
"Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-Citta' ed autonomie locali.
L'articolo 2, comma 1, lett. f) del d.lgs. n. 281/1997 stabilisce
in proposito che: "Al fine di garantire la partecipazione delle
regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano a tutti i
processi decisionali di interesse regionale, interregionale ed
infraregionale, la Conferenza Stato-regioni:
fermo quanto previsto dagli statuti speciali e dalle relative
norme di attuazione, determina, nei casi previsti dalla legge, i
criteri di ripartizione delle risorse finanziarie che la legge
assegna alle regioni e alle province autonome di Trento e di
Bolzano, anche a fini di perequazione".
Il successivo comma 3 stabilisce che "La Conferenza Stato-Regioni
e' obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di disegni di
legge e di decreto legislativo o di regolamento del Governo nelle
materie di competenza delle regioni o delle province autonome di
Trento e di Bolzano che si pronunzia entro venti giorni;
Il comma 4 stabilisce, inoltre, che "La Conferenza e' sentita su
ogni oggetto di interesse regionale che il Presidente del Consiglio
dei Ministri ritiene opportuno sottoporre al suo esame, anche su
richiesta della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano.
Il comma 6 stabilisce, infine, che: "Quando il parere concerne
provvedimenti gia' adottati in via definitiva, la Conferenza
Stato-Regioni puo' chiedere che il Governo lo valuti ai fini
dell'eventuale revoca o riforma dei provvedimenti stessi"
Nel caso di specie, l'articolo 1, comma 9, della legge n. 62/2000
non solo non attribuisce alla Conferenza Stato-Regioni il potere di
determinare i criteri per la ripartizione tra le Regioni di tali
finanziamenti, e cio' nonostante che la fattispecie in esso
prevista - ripartizione delle risorse finanziarie che la legge
assegna alle Regioni e alle Province autonome - coincida con quella
delineata dall'articolo 2, comma 1, del decreto legislativo
n. 281/1997; ma non prevede neppure che essa sia sentita, a fronte
di una disposizione, quale quella dettata dal comma 3 dell'articolo
2 del decreto legislativo n. 281/1997, che richiede che tale
Conferenza sia "obbligatoriamente" sentita in occasione
dell'adozione di un atto, quale appunto il d.p.c.m. di cui al comma
9, suscettibile di incidere su una materia di sicura competenza
regionale.
D'altra parte, che il legislatore statale abbia ritenuta
fondamentale coinvolgere le Regioni nell'adozione da parte dello
Stato di tutti quegli atti che comunque incidono sulle loro
competenze, si desume chiaramente da quanto disposta dell'articolo
2 del decreto legislativo n. 281/1997, nella parte (comma 6) in cui
attribuisce alla Conferenza la possibilita' di chiedere che il
Governo valuti il proprio parere ai fini della revoca a della
riforma dei provvedimenti gia' adottati in via definitiva.
Conferma la necessita' di un coinvolgimento della Conferenza
Stato-Regioni in materia lo stesso articolo 27 della legge
n. 448/1998, richiamato espressamente dal comma 9 dell'articolo 1
della legge n. 62/2000.
Tale disposizione, infatti, nell'affidare al Presidente del
Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della pubblica
istruzione, il potere di individuare, con decreto, "le categorie
degli aventi diritto al beneficio, applicando, per la valutazione
della situazione economica dei beneficiari, i criteri di cui al
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, in quanto compatibili,
con le necessarie semplificazioni ed integrazioni", richiede
espressamente che tale decreto venga adottato "previo parere della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano e delle competenti
Commissioni parlamentari".
1.4. - In senso favorevole al coinvolgimento della Conferenza
Stato-Regioni nell'adozione di atti statali incidenti sulle
competenze regionali si e' piu' volte espressa anche codesta ecc.ma
Corte costituzionale.
In proposito, codesta ecc.ma Corte ha affermato che: "La
Conferenza disciplinata dall'art. 12 legge 23 agosto 1988 n. 400,
lungi dall'essere un organo appartenente all'apparato statale o a
quello delle Regioni (e delle Province autonome) e deputato a
manifestare gli orientamenti dell'uno e/o delle altre, e' la sede
privilegiata del confronto e della negoziazione politica fra lo
Stato e le Regioni (e delle Province autonome), prevista dal
predetto art. 12 al fine di favorire il raccordo e la
collaborazione fra l'uno e le altre: in quanto tale, la Conferenza
e' un'istituzione operante nell'ambito della comunita' nazionale
come strumento per l'attuazione della cooperazione fra lo Stato e
le Regioni (e delle Province autonome)" (sent. n. 116/1994).
Recentemente, con la sentenza n. 169/1999, codesta ecc.ma Corte
nell'accogliere un ricorso per conflitto di attribuzioni promosso
dalla regione Lombardia avverso il d.p.c.m. 27 settembre 1997,
recante "Modalita' di esercizio delle deroghe di cui all'articolo 9
della Direttiva 409/1979/CEE, concernente la conservazione degli
uccelli selvatici", dopo aver premesso che "anche quando sussista
la possibilita' di coesistenza di fonti statali con quelle
regionali, la fonte nazionale e' legittimata ad intervenire secondo
modalita' procedurali e sulla base di presupposti prescritti
dall'ordinamento", ha affermato che tale d.p.c.m. "e'
costituzionalmente illegittimo, tanto se si tratti di regolamento,
quanto se si configuri come atto di indirizzo e coordinamento, per
il fatto di essere stato adottato in assenza di supporto
legislativo e senza il rispetto del giusto procedimento richiesto,
ivi incluso il mancato intervento della Conferenza Stato-Regioni".
1.5. - Ne' si ritenga di poter escludere un coinvolgimento delle
Regioni sulla base del presupposto che le competenze amministrative
in materia di assistenza scolastica sono state trasferite ai comuni
dall'articolo 45 del d.P.R. n. 616/1977.
In proposito, infatti, codesta ecc.ma Corte ha piu' volte
ribadito il principio in base al quale i flussi finanziari
destinati ai compiti istituzionali degli enti locali inerenti a
materie regionali debbono essere erogati per il tramite delle
Regioni (476/1991).
Alle Regioni, d'altra parte, il decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/1977 conserva il potere di stabilire, con legge,
le modalita' di esercizio di tali funzioni da parte dei comuni,
nonche' quello di coordinare l'attivita' comunale.
2. - Ancora violazione dell'articolo 119 della Costituzione,
sotto il profilo del mancato rispetto della riserva di legge in
esso prevista, da parte dell'articolo 1 comma 9.
La disposizione del comma 9 dell'articolo 1, risulta, inoltre, in
contrasto con l'articolo 119 della Costituzione, nella parte in cui
attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di
stabilire i criteri di ripartizione tra le Regioni e le Province
autonome delle somme da destinare al sostegno della spesa sostenuta
dalle famiglie per l'istruzione, senza porre alcun limite alla
discrezionalita' dell'Esecutivo.
In proposito l'articolo 119, primo comma della Costituzione,
stabilisce che: "le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme
e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica, che la
coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni"
E' evidente, dunque, la violazione da parte dell'articolo 1,
comma 9, del principio della riserva di legge fissato dall'articolo
119, primo comma, della Costituzione.
Anche codesta ecc.ma Corte ha gia' avuto modo di dichiarare
incostituzionali quelle disposizioni legislative che demandavano ad
atti governativi la determinazione dei criteri di ripartizione dei
fondi con esse istituiti, senza porre nessun limite alla
discrezionalita' dell'Esecutivo.
In particolare, con sentenza n. 382/1990, codesta ecc.ma Corte ha
accolto i ricorsi delle Regioni Lombardia e Toscana promossi, per
violazione del principio della riserva di legge di cui all'articolo
119 Cost., avverso l'articolo 17 del decreto-legge n. 415/1998, che
demandava ad un decreto del Presidente del Consiglio la fissazione
dei criteri per la ripartizione del "residuo importo" del fondo
comune regionale.
Nella motivazione di tale decisione si legge: "nel rinviare ad un
atto governativo la determinazione di qualsivoglia criterio di
ripartizione del fondo residuo senza porre in proposito il benche'
minimo limite alla discrezionalita' dell'Esecutivo, l'articolo 17,
comma 3, viola il principio della riserva di legge stabilito
dall'articolo 119 Cost." (cfr. anche sent. n. 307/1983).
Con la successiva sentenza n. 123/1992 e' stata respinta la
questione di legittimita' costituzionale promossa, per motivi
analoghi, da alcune Regioni avverso l'art. 8 legge 14 agosto 1991
n. 281, con la seguente motivazione: "l'art. 8 legge 14 agosto 1991
n. 281, il quale stabilisce che il Ministro delle sanita', di
concerto con il Ministro del tesoro e sentita la Conferenza
permanente per i rapporti fra Stato, Regioni e Provincie autonome,
provvede con decreto alla ripartizione del fondo istituito per
l'attuazione della legge stessa fra le Regioni e le Provincie
autonome, non viola la riserva di legge stabilita dall'art. 119
comma 1 Cost., poiche' non demanda all'Esecutivo la determinazione
dei criteri per la ripartizione del fondo, ma stabilisce
direttamente che il 75% del fondo e' destinato ai comuni per il
risanamento dei canili comunali e che il 25% del fondo stesso serva
a finanziare le regioni ed affluisce al fondo comune, contemplato
dall'art. 8 legge 14 agosto 1991 n. 281, ed e' quindi soggetto ai
criteri di ripartizione del fondo stesso".
Anche con tale decisione, dunque, codesta ecc.ma Corte ha
ribadito il principio in base al quale l'attribuzione all'Esecutivo
del potere di ripartizione di fondi statali alle Regioni e alle
Province autonome richiede la previa determinazione con legge dei
relativi criteri.
La disposizione impugnata va quindi censurata per violazione
dell'articolo 119 della Costituzione.
3. - Violazione degli articoli 3, 97, 117 e 118 della
Costituzione anche in relazione al decreto legislativo n. 112/1998
(art. 138) e al decreto legislativo n. 281/1997 (art. 2), da parte
del comma 4 dell'art. 1.
L'articolo 1, comma 4, stabilisce che: "La parita' e'
riconosciuta alle scuole non statali che ne fanno richiesta e che,
in possesso dei seguenti requisiti, si impegnano espressamente a
dare attuazione a quanto previsto dai commi 2 e 3:
a) un progetto educativo in armonia con i principi della
Costituzione; un piano dell'offerta formativa conforme agli
ordinamenti e alle disposizioni vigenti; attestazione della
titolarita' della gestione e la pubblicita' dei bilanci;
b) la disponibilita' di locali, arredi e attrezzature
didattiche propri del tipo di scuola e conformi alle norme vigenti;
c) l'istituzione e il funzionamento degli organi collegiali
improntati alla partecipazione democratica;
d) l'iscrizione alla scuola per tutti gli studenti i cui
genitori ne facciano richiesta, purche' in possesso di un titolo di
studio valido per l'iscrizione alla classe che essi intendono
frequentare;
e) l'applicazione delle norme vigenti in materia di
inserimento di studenti con handicap o in condizioni di svantaggio;
f) l'organica costituzione di corsi completi: non puo' essere
riconosciuta la parita' a singole classi, tranne che in fase di
istituzione di nuovi corsi completi, ad iniziare dalla prima
classe;
g) personale docente fornito del titolo di abilitazione;
h) contratti individuali di lavoro per personale dirigente e
insegnante che rispettino i contratti collettivi nazionali di
settore.
Tale disposizione, prevedendo criteri irragionevolmente ristretti
e incongruamente vincolanti per il riconoscimento della parita'
scolastica, impinge sulla capacita' di programmazione della rete
scolastica delle Regioni, competenza delegata ex art. 138, decreto
legislativo n. 112/1998, non permettendo un adeguato sviluppo delle
scuole non statali.
Si veda, ad esempio, la lett. a) che, prevedendo, quale requisito
per il riconoscimento, "un piano dell'offerta formativa conforme ad
ordinamenti e alle disposizioni vigenti", costringe le scuole non
statali a ripetere pedissequamente la struttura delle scuole
pubbliche; ovvero la lett. c) che, richiedendo che "l'istituzione e
il funzionamento degli organi collegiali siano improntati alla
partecipazione democratica" impedisce lo sviluppo di formule
organizzative diverse; o, infine, la lett. h), che, richiedendo
"contratti individuali di lavoro per personale dirigente e
insegnante che rispettino i contratti collettivi nazionali di
settore", impone anche alle scuole straniere il rispetto di
discipline che nascono dal confronto sindacale italiano e che
possono essere migliori o peggiori, ma comunque non comparabili con
quelle di scuole che dipendono da ordinamenti stranieri.
Non viene qui contestata - sia chiaro - l'appartenenza della
competenza allo Stato, bensi' il cattivo uso di questo potere,
nella parte in cui impinge su potesta' regionali.
Se e' vero, infatti, che le Regioni non sono titolari di
competenza legislativa in materia di istruzione scolastica, e'
anche vero che, a seguito del processo di conferimento di funzioni
amministrative alle Regioni e agli enti locali cui ha dato avvio la
legge n. 59/1997, alle stesse sano state delegate numerose funzioni
amministrative in materia.
A tal proposito, il decreto legislativo n. 112/1998, all'articolo
138, comma 1, stabilisce che:
"Ai sensi dell'articolo 118, secondo comma, della
Costituzione, sono delegate alle regioni le seguenti funzioni
amministrative:
a) la programmazione dell'offerta formativa integrata tra
istruzione e formazione professionale;
b) la programmazione, sul piano regionale, nei limiti delle
disponibilita' di risorse umane e finanziarie, della rete
scolastica, sulla base dei piani provinciali, assicurando il
coordinamento con la programmazione di cui alla lettera a);
c) la suddivisione, sulla base anche delle proposte degli
enti locali interessati, del territorio regionale in ambiti
funzionali al miglioramento dell'offerta formativa;
d) la determinazione del calendario scolastico;
e) i contributi alle scuole non statali;
f) le iniziative e le attivita' di promozione relative
all'ambito delle funzioni conferite".
Le Regioni hanno dunque un interesse giuridicamente qualificato
alla creazione di una migliore offerta formativa, riverberandosi la
qualita' dell'offerta sulla generale potesta' programmatoria del
servizio (e su quella competenza piu' particolare a corrispondere
contributi alle scuole non statali). E, invero, secondo un
principio che la Regione Lombardia ritiene di dover difendere in
ogni campo delle attivita' sociali, nell'istruzione, come nella
sanita', una migliore offerta, in questo caso formativa, puo'
sussistere solo se si creano le condizioni per una sana, e
regolata, concorrenza tra "pubblico" e "privato"; e, nel campo,
dell'istruzione, solo se l'attivita' delle scuole private che
aspirino alla parificazione non venga compressa in rigidi schemi,
quali quelli contemplati nelle lettere da a) ad h) del comma 4
dell'articolo 1.
La disposizione impugnata deve pertanto ritenersi posta in
violazione del combinato disposto degli articoli 3, 97, 117 e 118
della Costituzione, in relazione alle competenze conferite alle
Regioni in materia di istruzione scolastica dal decreto legislativo
n. 112/1998.
Infine, anche in questo caso e' mancata - e se ne sente
l'effetto! - nella definizione dei requisiti per il riconoscimento
della parita' alle scuole non statali, il coinvolgimento della
Conferenza Stato-Regioni, ai sensi dell'articolo 2, comma 3, del
decreto legislativo n. 281/1997.
P. Q. M.
La regione Lombardia, come sopra rappresentata e difesa, chiede
che codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale, nelle parti
impugnate e per i motivi esposti:
dell'articolo 1, commi 9 e 10, della legge n. 62/2000, per
violazione degli articoli 117, 118 della Costituzione, in relazione
al decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977 (articoli
17, 42 e 45), al decreto legislativo n. 281/1997 (articoli 2, e 8),
alla giurisprudenza costituzionale sul principio di leale
collaborazione tra la Stato e le Regioni, nonche' violazione
dell'articolo 119 della Costituzione;
dell'articolo 1, comma 4 della legge n. 62/2000, per
violazione degli articoli 3, 97, 117 e 118 della Costituzione in
relazione al decreto legislativo n. 112/1998 (art. 138) e al
decreto legislativo n. 281/1997 (art.2).
Roma, addi' 19 aprile 2000.
Prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto
00C0400