N. 84 SENTENZA 21 - 30 marzo 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavoro (rapporto di) - Diritto al lavoro dei soggetti disabili - Illimitato obbligo delle Province autonome di conformarsi alla normativa regolamentare dello Stato - Conseguente indebita alterazione del rapporto tra competenze statali e provinciali - Illegittimita' costituzionale. - Legge 12 marzo 1999, n. 68, art. 20. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, numeri 1, 23, e 29; 9, numero 5; 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 3.(GU n.14 del 4-4-2001 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Fernando SANTOSUOSSO; Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 20 della legge
12 marzo 1999, n. 68 (Norme per il diritto al lavoro dei disabili),
promosso con ricorso della Provincia di Trento, notificato il
21 aprile 1999, depositato in cancelleria il 27 aprile 1999 ed
iscritto al n. 16 del registro ricorsi 1999.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 2001 il giudice
relatore Franco Bile;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Provincia di Trento e l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 21 aprile 1999 la Provincia
autonoma di Trento ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 20 della legge 12 marzo 1999 n. 68 (Norme
per il diritto al lavoro dei disabili), per violazione delle potesta'
legislative ed amministrative di cui all'art. 8, numeri 1, 10, 17,
18, 23, 25 e 29, all'art. 9, numeri 4, 5 e 10, e all'art. 16 dello
statuto di autonomia (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle relative
norme di attuazione ed in particolare delle disposizioni di cui al
decreto legislativo 16 marzo 1992 n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento).
Osserva la difesa della provincia che la citata legge n. 68 del
1999 reca numerose disposizioni che toccano competenze provinciali,
sia primarie (quali l'ordinamento degli uffici e del personale,
l'edilizia ed i lavori pubblici, i trasporti, l'assistenza e
l'orientamento dei lavoratori, l'addestramento e la formazione
professionale, l'assistenza sociale) che concorrenti (quali quelle
relative al lavoro ed al collocamento, nonche' all'assistenza
sanitaria).
La provincia ricorrente deduce in particolare che in queste
materie lo Stato puo' si' intervenire dettando una propria
disciplina, ma il conseguente adeguamento della normativa provinciale
deve seguire le regole poste dal d.lgs. n. 266 del 1992, citato:
ossia (ai sensi dell'art. 2) la provincia avra' il dovere di adeguare
la propria legislazione ai vincoli derivanti dalla nuova normativa
primaria statale, mentre (ai sensi dell'art. 3) sara' vincolata dagli
atti di indirizzo e coordinamento in relazione al conseguimento degli
obiettivi o risultati in essi stabiliti.
Argomenta ulteriormente la Provincia ricorrente che la legge
n. 68 del 1999, mentre in generale (all'art. 19) sancisce che "sono
fatte salve le competenze legislative nelle materie di cui alla
presente legge delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome" al successivo art. 20 prevede che "entro venti giorni dalla
data di cui all'art. 23, comma 1, sono emanate, sentita la conferenza
unificata, norme di esecuzione, aventi carattere generale, cui
regioni e le province autonome di Trento e Bolzano si conformano,
nell'ambito delle rispettive competenze, ai fini dell'attuazione
della presente legge".
In tal modo - secondo la difesa della provincia - il legislatore
ha previsto un potere regolamentare (del Governo) al quale le
province autonome resterebbero soggette, potere che e' illegittimo ed
invasivo rispetto agli invocati parametri costituzionali, statutari
ed attuativi, che regolano i rapporti tra normazione statale e
normazione regionale, atteso che il potere regolamentare non
costituisce fonte idonea e non puo' intervenire a porre vincoli alle
autonomie regionali ed a quella delle province autonome. In ogni caso
sono violate le regole poste dagli articoli 2 e 3 del citato d.lgs.
n. 266 del 1992, che definiscono in termini esaustivi gli obblighi di
adeguamento alle sopravvenute leggi statali ed agli atti di indirizzo
e coordinamento.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza della questione di costituzionalita'
sollevata dalla Provincia di Trento.
In particolare l'Avvocatura sottolinea che la disposizione
censurata (art. 20 della legge n. 68 del 1999) deve essere letta
congiuntamente al precedente art. 19, che fa espressamente salve le
competenze legislative delle Province autonome (e delle regioni a
statuto speciale). Quindi anche l'art. 20 censurato ribadisce
l'autonomia delle stesse nelle materie rimesse alla disciplina
regolamentare ivi prevista.
Tale disposizione, nel far riferimento all'esigenza di
conformita' nell'ambito delle "rispettive competenze" in realta' va
nella direzione di rafforzare l'indipendenza gestionale delle Regioni
e delle Province autonome.
Infine - conclude l'Avvocatura dello Stato, nel richiamare anche
il decreto legislativo n. 430 del 21 settembre 1995 di delega alle
province autonome di Trento e Bolzano delle funzioni amministrative
in materia di collocamento ed avviamento al lavoro - la disposizione
censurata non si pone in contrasto con l'art. 2 del decreto
legislativo n. 266 del 1992, le cui prescrizioni, quanto al dovere di
adeguamento alla legislazione statale, rimangono salve nei termini
ivi previsti.
Considerato in diritto
1. - La questione di costituzionalita' ha ad oggetto l'art. 20
della legge 12 marzo 1999, n. 68 (Norme per il diritto al lavoro dei
disabili), nella parte in cui prevede che le province autonome di
Trento e Bolzano si conformano, nell'ambito delle rispettive
competenze, alle norme di esecuzione, aventi carattere generale,
emanate, sentita la conferenza unificata, ai fini dell'attuazione
della legge medesima; ed e' sollevata con riferimento alle potesta'
legislative ed amministrative delle Province di cui all'art. 8,
numeri 1, 10, 17, 18, 23, 25 e 29, all'art. 9, numeri 4, 5 e 10, e
all'art. 16 dello statuto speciale della Regione autonoma del
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonche' alle
disposizioni di cui agli articoli 2 e 3 del d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266.
2. - La legge 12 marzo 1999, n. 68 - la quale segue la
legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale ed i diritti
delle persone handicappate (legge 5 febbraio 1992, n. 104) e completa
la riforma del collocamento, che aveva conferito funzioni e compiti
alle regioni ed agli enti locali (decreto legislativo 23 dicembre
1997, n. 469) - detta norme per il diritto al lavoro dei disabili, in
particolare sostituendo la precedente regolamentazione del
collocamento obbligatorio (legge 2 aprile 1968, n. 482),
espressamente abrogata. Essa disciplina essenzialmente la
costituzione, lo svolgimento e l'estinzione del rapporto di lavoro
dei soggetti disabili; e strumentalmente prevede attivita'
amministrative di supporto mirate, direttamente od indirettamente, a
realizzare la finalita' dell'occupazione di tali soggetti, anche in
ordine all'addestramento ed alla formazione professionale.
Questa area di intervento della legge impugnata coinvolge plurime
competenze legislative, sia primarie che concorrenti, delle province
di Trento e Bolzano previste dallo statuto speciale di autonomia, in
tema di ordinamento del personale degli uffici provinciali (art. 8,
numero 1), di uffici del collocamento (art. 8, numero 23, e art. 9,
numero 5), di addestramento e formazione professionale (art. 8,
numero 29). Queste competenze sono pero' rilevanti non in ragione di
una specifica disciplina statale con esse in ipotesi confliggente,
bensi' sotto il piu' generale profilo dell'incidenza di una potesta'
normativa statale secondaria, configurata in termini non omogenei ai
criteri cui si ispira il rapporto tra normativa statale e normativa
delle Province autonome, posto in particolare dalle disposizioni di
attuazione dello statuto speciale di autonomia di cui al d.lgs.
n. 266 del 1992.
3. - In relazione alla posizione di autonomia ad esse
costituzionalmente garantita, la legge n. 68 del 1999 contiene due
espresse disposizioni (gli articoli 19 e 20) specificamente
riguardanti (anche) le province autonome di Trento e Bolzano.
Da un lato, l'art. 19 fa salve le competenze legislative di tali
province (oltre che di tutte le Regioni a statuto speciale),
movendosi in linea di continuita' con la precedente disciplina di
settore (cfr., in particolare e nella stessa materia, l'art. 9 del
d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, e l'art. 2 della legge 5 febbraio
1992, n. 104).
Ma, d'altro lato, siffatto dichiarato rispetto dell'autonomia
provinciale e' contraddetto dal successivo art. 20, il quale prevede
che le province autonome (oltre che le Regioni) si conformano
"nell'ambito delle rispettive competenze" alle norme di esecuzione,
aventi carattere generale, della legge medesima (norme
successivamente poste dal d.P.R. 10 ottobre 2000, n. 333).
Orbene, anche se l'art. 20, come propone l'Avvocatura dello
Stato, viene letto in coordinamento sistematico con il precedente
art. 19, la pur ampia salvezza delle competenze delle province
autonome, da quest'ultimo predicata, non puo' sovrapporsi del tutto
al contenuto normativo del primo, al punto di assicurare ad esso la
compatibilita' con le competenze costituzionalmente garantite alle
Province stesse.
L'inequivoco tenore testuale della norma censurata mostra infatti
che il legislatore ordinario ha inteso introdurre a carico delle
province autonome un obbligo di conformazione che, in quanto riferito
alla normativa statale secondaria, si pone come diverso ed ulteriore
rispetto al meccanismo di adeguamento disegnato nelle norme di
attuazione dello statuto (articoli 2 e 3 del d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266, la cui valenza integrativa del precetto statutario e' stata
piu' volte affermata dalla giurisprudenza di questa Corte: da ultimo
sentenza n. 520 del 2000); e risulta percio' con esse contrastante e
come tale affetto da illegittimita' costituzionale.
4. - Secondo il consolidato orientamento della Corte, un
regolamento (governativo o ministeriale) non puo' contenere norme
miranti a limitare la sfera di competenza delle regioni nelle materie
loro attribuite, in quanto esse "non sono soggette, in linea di
principio, alla disciplina dettata con i regolamenti governativi"
(sentenze n. 507 del 2000 e n. 352 del 1998). Infatti "la regola di
base nei rapporti fra fonti secondarie statali e fonti regionali e'
quella della separazione delle competenze, tale da porre le regioni
al riparo dalle interferenze dell'esecutivo centrale" (sentenza
n. 250 del 1996); e quindi la potesta' regolamentare volta ad attuare
la legge statale non puo' disciplinare materie riservate alla
competenza regionale (sentenze numeri 420 del 1999, 482 e 333 del
1995, 461 e 97 del 1992).
Questi principia valgono anche per le competenze
costituzionalmente garantite alle Province autonome, che - al pari
delle Regioni - non possono subire interferenze derivanti da atti
regolamentari dello Stato (sentenza n. 31 del 2001).
5. - Con particolare riferimento alla speciale posizione di
autonomia garantita alle Province autonome di Trento e Bolzano,
questa Corte ha gia' scrutinato altra disposizione (art. 11, comma 1,
della legge 4 maggio 1990, n. 107) che, non dissimilmente da quella
in esame, prevedeva per tali province un generale obbligo di
conformazione alle norme di indirizzo e coordinamento emanate per
l'attuazione della legge medesima. E - nell'escludere che, al di la'
del dato testuale, la disposizione allora censurata si limitasse ad
autorizzare in quella fattispecie l'esercizio della funzione
governativa di indirizzo e coordinamento - ha ritenuto che essa si
riferisse ad una vera e propria fonte normativa secondaria, e, piu'
precisamente, ad una potesta' regolamentare volta all'attuazione
della legge; la quale pero' - non potendo concernere materie
riservate alle competenze regionali e delle Province autonome - e'
risultata essere in tale parte costituzionalmente illegittima
(sentenza n. 49 del 1991).
A maggior ragione l'incostituzionalita' sussiste per la
disposizione in esame, che non contiene alcun formale riferimento
all'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, bensi'
esplicitamente configura una fonte normativa secondaria, idonea a far
sorgere per le province autonome un obbligo di conformazione.
Il vizio e' accentuato dal rilievo che - oltre all'obbligo di
adeguamento che puo' discendere da atti legislativi dello Stato, nei
limiti previsti dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, citato - un
vincolo per le province autonome derivante da altre fonti puo' essere
posto solo da atti amministrativi statali di indirizzo e
coordinamento emanati dal Governo, limitatamente al conseguimento
degli obiettivi e dei risultati in essi stabiliti, cosi' come dispone
il successivo art. 3 del medesimo decreto. Il quale inoltre
prescrive, come ulteriore salvaguardia dell'autonomia delle province
sul piano procedimentale, la previa consultazione, da parte della
Presidenza del Consiglio dei ministri, delle province stesse, per
quanto attiene alla compatibilita' dell'atto con lo statuto di
autonomia e con le relative norme di attuazione.
Nella fattispecie, per contro, e' configurata non gia' la
previsione - pur possibile in via di massima - di un potere di
indirizzo e coordinamento volto a porre alle province, previa
concertazione, obiettivi e risultati da conseguire, ma una generale
potesta' normativa secondaria, che, proprio perche' autorizzata a far
sorgere direttamente a carico di queste un ampio obbligo di
conformazione, con indistinto riferimento a (tutto) l'"ambito delle
rispettive competenze" pretende di porsi in posizione sovraordinata
rispetto alle competenze costituzionalmente garantite delle Province
autonome, cosi' alterando il rapporto tra competenze statali e
provinciali, a vantaggio delle prime.
6. - Non vale a negare tale alterazione delle competenze la
circostanza che il regolamento di esecuzione potrebbe in ipotesi
contenere, per le province autonome, soltanto prescrizioni di
carattere tecnico, desumibili da nozioni delle scienze esatte, che -
secondo la giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 30 del 1998,
n. 61 del 1997, n. 381 del 1996) - non sono lesive delle competenze
delle province medesime, in quanto da esse "non derivano limitazioni
alle scelte rientranti nell'autonomia politico-amministrativa
dell'ente" (sentenza n. 31 del 2001).
Infatti il censurato art. 20 non reca alcuna limitazione alla
prevista normativa regolamentare, ma invece prevede il gia' rilevato
obbligo di conformazione, illimitato e non circoscritto alle norme
tecniche. E proprio questa generale incidenza sul sistema delle
fonti, che altera il rapporto tra fonti statali e della provincia
autonoma, vizia in radice la disposizione.
7. - Va quindi dichiarata l'illegittimita' costituzionale della
disposizione censurata, limitatamente all'inciso "e le province
autonome di Trento e Bolzano".
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 20 della legge
12 marzo 1999, n. 68 (Norme per il diritto al lavoro dei disabili),
limitatamente all'inciso "e le province autonome di Trento e
Bolzano".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 marzo 2001.
Il Presidente: Santosuosso
Il redattore: Bile
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 marzo 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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