N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 maggio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 maggio 2001 (della Regione Lombardia) Turismo e industria alberghiera - Riforma della legislazione nazionale del turismo - Principi e obbiettivi per la valorizzazione del sistema turistico - Prevista definizione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, anziche' in accordo con le Regioni - Mancata indicazione dei principi cui l'atto governativo deve attenersi - Carattere eccessivamente dettagliato di alcune delle norme ad esso demandate - Efficacia vincolante, per le Regioni ordinarie, della disciplina contenuta nel medesimo decreto - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni - Contrasto con il d.lgs. n. 112/1998, nella sua funzione di norma interposta - Difetto dei requisiti di forma e di sostanza per l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento. - Legge 29 marzo 2001, n. 135, artt. 2, commi 4, 5, 6 e 7; 11, comma 6. - Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 44, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112. Turismo e industria alberghiera - Riforma della legislazione nazionale del turismo - Individuazione delle imprese turistiche e autorizzazione all'esercizio di professioni turistiche - Rinvio a tipologie, requisiti e modalita' fissati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni - Contrasto con il d.lgs. n. 112/1998, nella sua funzione di norma interposta - Difetto dei requisiti di forma e di sostanza per l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento. - Legge 29 marzo 2001, n. 135, art. 7, commi 2 e 6. - Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 44, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112. Turismo e industria alberghiera - Riforma della legislazione nazionale del turismo - Impugnazione in via principale da parte della Regione Lombardia - Espressa riserva, da parte della ricorrente, di estendere il parametro alle disposizioni di riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, ove vigenti al momento della discussione del ricorso. - Legge 29 marzo 2001, n. 135, artt. 2, commi 4, 5, 6 e 7; 7, commi 2 e 6; e 11, comma 6.(GU n.28 del 18-7-2001 )
Ricorso della regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, on. Roberto Formigoni, autorizzato con delibera di Giunta regionale n. VII/4636 del 18 maggio 2001, rappresentato e difeso, come da mandato a margine del presente atto, dal prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto e presso il suo studio elettivamente domiciliato in Roma, via di Porta Pinciana n. 6; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale di alcuni articoli della legge 29 marzo 2001, n. 135, recante "Riforma della legislazione nazionale del turismo", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, - Serie generale - n. 92, del 20 aprile 2001. F a t t o L'articolo 1, della legge 29 marzo 2001, n. 135, recante "Riforma della legislazione nazionale del turismo", esordisce stabilendo che con tale legge vengono individuati "i principi fondamentali e gli strumenti della politica del turismo", in attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione ed ai sensi dell'art. 56 del d.P.R. n. 616/1977, della legge n. 59/1997, e del d.lgs. n. 112/1998. Il comma 2, alle lett. da a) ad l), individua i suddetti principi e strumenti. Il comma 3, fa salvi poteri e prerogative delle Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome. L'articolo 2 disegna il quadro delle competenze in materia di turismo. In particolare, il comma 1, riconosce in attuazione del principio di sussidiarieta', il ruolo dei comuni e delle province nei corrispondenti ambiti territoriali, nonche' quello dei soggetti privati "per la promozione e lo sviluppo dell'offerta turistica". I successivi commi 2 e 3 individuano rispettivamente le competenze delle regioni e dello Stato in materia di turismo. In particolare, con riguardo alle regioni, il comma 2, prevede che esse, in attuazione dell'art. 117 della Costituzione, della legge n. 59/1997 e del d.lgs. n. 112/1998, esercitano le funzioni in materia di turismo ed industria alberghiera nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti all'art. 1. Con riguardo alle funzioni riservate allo Stato, il comma 3 specifica che, fino all'adozione dei decreti di riordino dei Ministeri, le funzioni dello Stato sono esercitate dal Ministero dell'industria, commercio e artigianato al quale vengono attribuite le seguenti funzioni: il coordinamento intersettoriale degli interventi statali connessi al turismo; l'indirizzo e il coordinamento delle attivita' promozionali svolte all'estero, di esclusivo rilievo nazionale; la rappresentanza unitaria in sede di Consiglio dell'Unione europea in materia di turismo. Il successivo comma 4, prevede, in attuazione dell'art. 44 del n. 112/1998, l'adozione di un D.P.C.M. con il quale dovranno essere definiti "i principi e gli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico", individuandone la procedura di adozione, sulla base dello schema delineato dall'art. 44 del d.lgs. n. 112/1998. Sempre al comma 4, l'art. 2 individua, alle lett. da a) ad n), gli oggetti che con tale decreto dovranno essere disciplinati "al fine di assicurare l'unitarieta' del comparto turistico e la tutela dei consumatori, delle imprese e delle professioni turistiche". Il comma 5 dell'art. 2, attribuisce inoltre al decreto il compito di formulare "altresi' principi ed obiettivi" relativi ad una serie di oggetti indicati nelle successive lettere da a) ad f). Il successivo comma 6 fissa il termine - 9 mesi dalla emanazione del decreto - entro il quale ciascuna regione dovra' dare attuazione, da un lato, ai principi e agli obiettivi stabiliti dalla legge stessa, dall'altro, a quelli contenuti nel decreto di cui al comma 4 dell'art. 2. Il comma 7, in relazione a quanto prescritto al comma 6, prevede che in caso di mancata attuazione del decreto da parte delle regioni nel termine fissato dal comma 6, le disposizioni contenute nel decreto di cui al comma 4 si applicano fino alla data di entrata in vigore di ciascuna disciplina regionale di attuazione delle linee guida. Il comma 8 chiude l'articolo 2, specificando che "per le successive modifiche e integrazioni al decreto di cui al comma 4 si applicano le medesime procedure previste dall'art. 44 del d.lgs. n. 112/1998, e dalla presente legge. I termini previsti da tali disposizioni sono ridotti alla meta'". L'articolo 3 istituisce la "Conferenza nazionale del turismo", alla quale attribuisce il compito di esprimere orientamenti per la definizione e gli aggiornamenti del documento contenente le linee guida, quello di verificare l'attuazione delle linee guida, nonche' quello di favorire il confronto tra le istituzioni e le rappresentanze del settore. L'articolo 4, recante "Promozione dei diritti del turista"; istituisce la Carta dei diritti del turista, redatta dal Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato, sentite le organizzazioni imprenditoriali e sindacali del settore turistico, nonche' le associazioni nazionali di tutela dei consumatori. Il comma 2, apporta alcune modifiche al d.lgs. n. 427/1998. Al comma 3, l'articolo 4 attribuisce alle Camere di commercio, singolarmente o in forma associata, le funzioni di commissioni arbitrali e conciliative per la risoluzione delle controversie tra imprese e tra imprese e consumatori ed utenti inerenti la fornitura di servizi turistici. L'articolo 5 istituisce i Sistemi turistici locali, quali "contesti turistici locali omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati dall'offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche". L'articolo 6 istituisce il fondo di cofinanziamento dell'offerta turistica, destinato alle regioni, nella misura del 70 per cento per il finanziamento dei Sistemi turistici locali e, per il restante 30 per cento, da distribuirsi attraverso bandi annuali di concorso. All'interno del Capo II, recante "Imprese e professioni turistiche", l'articolo 7, definisce le imprese turistiche, rinviando al decreto di cui al comma 4 dell'articolo 2, per l'individuazione delle tipologie di imprese turistiche di cui al comma 1; prevede l'iscrizione al registro delle imprese, quale condizione per l'esercizio dell'attivita' turistica, estende alle imprese turistiche le agevolazioni, i contributi, di qualsiasi genere previsti dalle norme vigenti per l'industria. Al comma 5, l'articolo 7 definisce professioni turistiche "quelle che organizzano e forniscono servizi di promozione dell'attivita' turistica, nonche' servizi di assistenza, accoglienza, accompagnamento e guida dei turisti". Il comma 6 attribuisce alle regioni il potere di autorizzare l'esercizio delle attivita' di cui al comma 5, specificando che "l'autorizzazione, fatta eccezione per le guide, ha validita' su tutto il territorio nazionale, in conformita' ai requisiti e alle modalita' previsti ai sensi dell'articolo 2, comma 4, lettera g)". I commi successivi disciplinano, rispettivamente, le attivita' delle imprese turistiche e degli esercenti professioni turistiche non appartenenti ai Paesi membri dell'Unione europea, delle associazioni senza scopo di lucro, che operano per finalita' ricreative, culturali, religiose o sociali: prevedono, inoltre benefici a favore delle associazioni senza scopo di lucro che operano per la promozione del turismo giovanile, culturale, dei disabili e comunque delle fasce meno abbienti della popolazione, nonche' a favore delle associazioni pro loco. Il Capo III reca "semplificazione di norme e fondo di rotazione per il prestito e il risparmio turistico". All'interno del Capo III, gli articoli 8, 9 e 10 recano, rispettivamente, modifiche all'articolo 109 del testo unico approvato con r.d. 18 giugno 1931, n. 773, disposizioni che semplificano le procedure per l'autorizzazione alla prestazione di servizi ricettivi e di altre attivita', disposizioni per la istituzione di un Fondo di rotazione per il prestito e il risparmio turistico. All'interno del Capo IV, infine, gli articoli 11 e 12, recano, rispettivamente abrogazioni, disposizioni transitorie e finanziarie. In particolare, il comma 6 dell'articolo 11 stabilisce che la legge 17 maggio 1983, n. 217 e' abrogata a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto di cui all'art. 2, comma 4. Alcune delle disposizioni dettate dalla legge n. 135 del 2001 risultano fortemente lesive delle competenze costituzionalmente garantite alle regioni per i seguenti motivi di D i r i t t o Va preliminarmente precisato che la valutazione della legittimita' costituzionale delle disposizioni della legge n. 135/2001, impugnate con il presente atto, non puo' prescindere da uno sguardo d'insieme dei mutamenti in atto nell'ordinamento costituzionale italiano. In proposito, non va sottovalutato che, in data 8 marzo 2001, e' stato approvato a maggioranza assoluta in seconda deliberazione al Senato della Repubblica, il d.d.l. costituzionale, recante "Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione" (pubblicato ai soli fini notiziali nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 59 del 12 maggio 2001). In particolare, per quel che qui interessa, il nuovo testo dell'art. 117 della Cost. come introdotto dalla recente riforma, premesso al primo comma, che "la potesta' legislativa e' esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonche' dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali", ai commi secondo, terzo e quarto, dispone, rispettivamente, in ordine alle materie afferenti alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato, nonche' in ordine alla potesta' concorrente e a quella primaria delle regioni. In generale, in relazione alla competenza legislativa concorrente, il nuovo testo dell'art. 117 specifica espressamente che: "nelle materie di legislazione concorrente spetta alle regioni la potesta' legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali riservata alla legislazione dello Stato" (art. 117, comma 3). Viene meno, quindi, rispetto a quanto previsto finora dall'art. 117 della Costituzione, la necessita' del rispetto del limite dell'interesse nazionale nonche' di quello di altre regioni. In relazione alla potesta' primaria delle stesse, il comma quarto del nuovo testo dell'art. 117 prevede che "spetta alle regioni la potesta' legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato". Tale disposizione, dunque, con una norma di chiusura, riconosce, per la prima volta, anche in capo alle regioni a statuto ordinario, la potesta' primaria nelle materie non riconducibili, rispettivamente, alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato e a quella concorrente delle regioni. Con riguardo, in particolare, alla materia del "turismo ed industria alberghiera", va osservato che, nel nuovo testo dell'art. 117, essa non e' piu' collocata nell'elenco delle materie afferenti alla potesta' legislativa concorrente delle regioni, ne' comunque ad essa si fa riferimento al comma 2, relativo alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato. Nell'ipotesi in cui la Riforma verra' approvata, la materia del "turismo ed industria alberghiera" costituira', pertanto, oggetto della potesta' legislativa primaria attribuita alle regioni dal quarto comma del nuovo testo dell'art. 117. La regione naturalmente ha dovuto individuare come parametro dell'impugnazione le disposizioni costituzionali vigenti al momento della notifica del ricorso; sin d'ora si riserva la possibilita' di estendere il parametro alle disposizioni costituzionali che saranno vigenti al momento della discussione del ricorso. 1. - Violazione da parte dell'art. 2, commi 4, 5, 6 e 7, nonche' da parte dell'art. 11, comma 6, degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione al d.lgs. n. 112/1998, art. 44, e alla giurisprudenza costituzionale sul principio di leale collaborazione Stato - regioni ed in materia di indirizzo e coordinamento. 1.1. - L'articolo 2, della legge n. 135/2001, dopo aver definito, ai primi tre commi, il quadro delle competenze dello Stato, delle regioni e degli enti locali nella materia del turismo, al comma 4, deferisce al Presidente del Consiglio dei ministri il compito di definire, con proprio decreto, ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. n. 112/1998, "i principi e gli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico", esemplificando, rispettivamente, ai commi 4 e 5, i contenuti di tale documento. In particolare, il comma 4, prevede che, "al fine di assicurare l'unitarieta' del comparto turistico e la tutela dei consumatori, delle imprese e delle professioni turistiche", il decreto dovra' disciplinare i seguenti oggetti: a) le terminologie omogenee e lo standard minimo dei servizi di informazione e di accoglienza ai turisti; b) l'individuazione delle tipologie di imprese turistiche operanti nel settore e delle attivita' di accoglienza non convenzionale; c) i criteri e le modalita' dell'esercizio su tutto il territorio nazionale delle imprese turistiche per le quali si ravvisa la necessita' di standard omogenei ed uniformi; d) gli standard minimi di qualita' delle camere di albergo e delle unita' abitative delle residenzeturistico-alberghiere e delle strutture ricettive in generale; e) gli standard minimi di qualita' dei servizi offerti dalle imprese turistiche cui riferire i criteri relativi alla classificazione delle strutture ricettive; f) per le agenzie di viaggio, le organizzazioni e le associazioni che svolgono attivita' similare, il livello minimo e massimo da applicare ad eventuali cauzioni, anche in relazione ad analoghi standard utilizzati nei Paesi dell'Unione europea; g) i requisiti e le modalita' di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche per le quali si ravvisa la necessita' di profili omogenei ed uniformi, con particolare riferimento alle nuove professionalita' emergenti nel settore; h) i requisiti e gli standard minimi delle attivita' ricettive gestite senza scopo di lucro; i) i requisiti e gli standard minimi delle attivita' di accoglienza non convenzionale; l) i criteri direttivi di gestione dei beni demaniali e delle loro pertinenze concessi per attivitaturistico-ricreative, di determinazione, riscossione e ripartizione dei relativi canoni, nonche' di durata delle concessioni, al fine di garantire termini e condizioni idonei per l'esercizio e lo sviluppo delle attivita' imprenditoriali, assicurando comunque l'invarianza di gettito per lo Stato; m) gli standard minimi di qualita' dei servizi forniti dalle imprese che operano nel settore del turismo nautico; n) i criteri uniformi per l'espletamento degli esami di abilitazione all'esercizio delle professioni turistiche. Il successivo comma 5 prevede, inoltre, che il decreto dovra' formulare altresi' principi ed obiettivi relativi a: a) allo sviluppo dell'attivita' economica in campo turistico di cui deve tenere conto il Comitato interministeriale per la programmazione economica nello svolgimento dei compiti ad esso assegnati, con particolare riferimento all'utilizzo dei fondi comunitari; b) agli indirizzi generali per la promozione turistica dell'Italia all'estero; c) alle azioni dirette allo sviluppo di sistemi turistici locali, come definiti dall'art. 5, nonche' dei sistemi o reti di servizi, di strutture e infrastrutture integrate, anche di valenza interregionale, ivi compresi piani di localizzazione dei porti turistici e degli approdi turistici di concerto con gli enti locali interessati; d) agli indirizzi e alle azioni diretti allo sviluppo di circuiti qualificati a sostegno dell'attivita' turistica, quali campi da golf, impianti a fune, sentieristica attrezzata e simili; e) agli indirizzi per la integrazione e l'aggiornamento della Carta dei diritti del turista di cui all'art. 4; Alla realizzazione delle infrastrutture turistiche di valenza nazionale e allo sviluppo delle attivita' economiche, in campo turistico, attraverso l'utilizzo dei fondi nazionali e comunitari. 1.2. - Il comma 4 dell'art. 2, inoltre, definisce la procedura di adozione di tale decreto, stabilendo che esso e' emanato d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, sentite le associazioni di categoria degli operatori turistici e dei consumatori e che il relativo schema dovra' essere trasmesso alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica ai fini della espressione del parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari permanenti. 1.3. - L'esatta comprensione delle censure che, con il presente atto, si intendono muovere a tali disposizioni dettate dall'art. 2, impone un preliminare e breve esame delle competenze in materia di turismo ed industria alberghiera. Ai sensi dell'art. 117 della Costituzione la materia del "turismo e della industria alberghiera" rientra nell'ambito della competenza legislativa concorrente delle regioni. In attuazione di tale disposizione costituzionale, l'art. 56 del d.P.R. n. 616/1977 ha specificato, al comma 1, l'oggetto di tali funzioni stabilendo che esse "concernono tutti i servizi, le strutture e le attivita' pubbliche e private riguardanti l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale, anche nei connessi aspetti ricreativi, e dell'industria alberghiera, nonche' gli enti e le aziende pubbliche operanti nel settore sul piano locale" e ha fornito, al comma 2, alle lettere da a) a c), un esemplificazione di tali funzioni. Recentemente, inoltre, in attuazione della legge n. 59/1997, il d.lgs. n. 112/1998 ha nuovamente definito il quadro delle competenze dello Stato, delle regioni e degli enti locali in materia di turismo ed industria alberghiera. In proposito, il d.lgs. n. 112/1998, all'art. 43, ha definito le funzioni amministrative relative alla materia del "turismo ed industria alberghiera", e, agli artt. 44 e 45, ha individuato, rispettivamente, le funzioni ed i compiti conservati allo Stato e quelli conferiti alle regioni. In particolare, l'art. 43 ha stabilito che le funzioni amministrative relative a tale materia, cosi' come definita dall'art. 56 del d.P.R. n. 616/1977, "concernono ogni attivita' pubblica o privata attinente al turismo, ivi incluse le agevolazioni, le sovvenzioni, i contributi, gli incentivi, comunque denominati, anche se per specifiche finalita', a favore delle imprese turistiche". Il successivo art. 44 ha riservato allo Stato: b) la definizione, in accordo con le regioni, dei principi e degli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico. Le connesse linee guida sono contenute in un documento approvato, d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri adottato ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. n. 281/1997, sentite le associazioni di categoria maggiormente rappresentative degli operatori turistici, dei consumatori e del turismo sociale e le organizzazioni sindacali dei lavoratori del turismo piu' rappresentative nella categoria. Prima della sua definitiva adozione, il documento e' trasmesso alle competenti Commissioni parlamentari. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo e' approvato il predetto documento contenente le linee guida; c) il monitoraggio delle fasi attuative del documento di cui alla lettera a), relativamente agli aspettistatali; d) il coordinamento intersettoriale delle attivita' di competenza dello Stato connesse alla promozione, sviluppo e valorizzazione del sistema turistico nazionale; e) il cofinanziamento, nell'interesse nazionale, di programmi regionali o interregionali per lo sviluppo del turismo. L'articolo 45, infine, ha conferito alle regioni "tutte le funzioni amministrative statali concernenti la materia del turismo, come definita nell'art. 43, non riservate allo Stato ai sensi dell'art. 44". 1.4. - In tale quadro si inserisce la legge n. 135/2001 che, nel dettare le norme di cui ai commi 4 e 5 dell'art. 2, si pone in evidente contrasto con la disciplina introdotta dal d.lgs. n. 112/1998 e, segnatamente, dall'art. 44. Dall'esame dell'art. 44 risulta evidente che tale disposizione ha previsto due strumenti: da un lato, un atto - non meglio precisato - che, in accordo con le regioni, deve definire i principi e gli obiettivi per la valorizzazione del turismo, dall'altro, un documento da adottarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, che deve definire le linee guida connesse ai principi e agli obiettivi. L'articolo 2, comma 4, della legge n. 135/2001, invece, prevede che alla definizione di principi ed obiettivi si dovra' provvedere con un D.P.C.M. da emanarsi semplicemente "d'intesa" con la Conferenza Stato-regioni, anziche' sulla base dell'"accordo" con le regioni, come previsto dall'art. 44 del d.lgs. n. 112/1998. Il risultato e' quello di un evidente affievolimento delle garanzie procedimentali che presidiano l'autonomia regionale con conseguente violazione del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le regioni. In particolare, va evidenziato che, mentre rispetto agli oggetti indicati dall'art. 2, comma 4, lett. a) - n), la norma impugnata appare rispettosa del percorso procedurale individuato dall'art. 44 del d.lgs. n. 112/1998, potendosi ben ritenere che la disciplina di tali oggetti possa configurare "linee guida", non altrettanto puo' dirsi con riguardo a quanto previsto dal comma 5 dell'art. 2, che demanda al decreto l'individuazione di principi e ed obiettivi che, ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. n. 112/1998, avrebbero dovuto essere individuati con l'accordo delle regioni. A cio' si aggiunga che, nella logica dell'art. 44 del d.lgs. n. 112/1998, si sarebbe dovuto procedere alla definizione delle "linee guida" solo successivamente alla individuazione, in "accordo" con le regioni, dei principi e degli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico. L'articolo 44, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 112/1998 parla, infatti, di "connesse linee guida". Le disposizioni impugnate si pongono, pertanto, in contrasto con il quadro normativo delineato dal d.lgs. n. 112/1998 e piu' in generale con l'orientamento assunto dall'ordinamento in ordine alle competenze amministrative regionali a seguito della legge n. 59/1997 (c.d. Bassanini 1). Ora, e' si vero che il d.lgs. n. 112/1998 ha efficacia di legge ordinaria e, come tale, e' derogabile da una legge ordinaria successiva, ma e' anche vero che il d.lgs. n. 112/1998 e' stato emanato proprio in specifica attuazione degli artt. 5, 118 e 128 Cost. (nell'incipit della legge delega, la legge n. 59/1997, all'art. 1, espressamente viene dichiarato che il Governo, ai sensi degli artt. 5, 118 e 128 della Costituzione era delegato a emanare uno o piu' decreti legislativi volti a delegare alle regioni e agli enti locali funzioni e compiti amministrativi ...), e che e' comunque proprio di codesta ecc.ma Corte il concetto di "norma interposta". La violazione costituzionale, in sostanza, si verificherebbe, non solo quando una norma ordinaria violi direttamente una norma costituzionale, ma anche allorquando cio' si verifichi, indirettamente, attraverso appunto una norma interposta (cfr. Corte cost. 27 ottobre 1998 n. 362, Corte cost. 18 maggio 1995 n. 182, Corte cost. 20 luglio 1990 n. 342, Corte cost. 22 giugno 1990 n. 308). E' sempre propria di tale ecc.ma Corte l'affermazione che il d.P.R. n. 616/1977 - che costituisce l'immediato precedente del d.lgs. n. 112/1998 in tema di deleghe di funzioni amministrative alle regioni - e' un atto "adottato in immediata attuazione della Costituzione. Ed il rapporto di immediata attuazione con la Costituzione puo' portare a considerare le disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977 come norme interposte suscettibili di integrare il significato dei parametri costituzionali" (cfr. sentenza n. 85 del 26 febbraio 1990). La qualifica di norme interposte deve, pertanto, essere attribuita anche alle disposizioni del d.lgs. n. 112/1998 che si pongono, rispetto al d.P.R. n. 616/1977, a completamento e a definizione del quadro delle attribuzioni delle regioni e degli enti locali. Il mancato rispetto del d.lgs. n. 112/1998, nella sua funzione di norma interposta, a prescindere dalla qualificazione che di tale decreto si voglia dare, comporta, comunque, inevitabilmente una violazione del principio costituzionale di leale collaborazione tra lo Stato e le regioni (cfr. in proposito Corte cost. sentt. nn. 359/1985; 151 e 153/1986; 214/1988; 101 e 138/1989; 21 e 351/1991; 389 e 520/1995; 393/1999). 1.5. - A cio' si aggiunga che, sebbene rispettoso delle garanzie procedimentali delineate dall'art. 44 del d.lgs. n. 112/1998, quanto alle "linee guida" di cui alle lett. a) - n), l'art. 2, comma 4, tuttavia, nel merito, non e' esente da vizi di costituzionalita', per un duplice ordine di ragioni. In primo luogo, infatti, risulta assente nella disposizione esaminata l'indicazione dei principi cui il D.P.C.M. dovra' ispirarsi nella disciplina degli oggetti individuati nelle lett. a) - n). Ne puo' dirsi che quelli individuati all'articolo 1 siano da ritenersi idonei a guidare il Governo nella determinazione di quei contenuti. In proposito, va osservato che, a ben guardare, anche in relazione a quanto stabilito dal successivo comma 6, che gli attribuisce efficacia vincolante nei confronti delle regioni, il decreto si configura, nella sostanza, come un vero e proprio atto di indirizzo e coordinamento. Non ne possiede, tuttavia, tutti i requisiti cosi' come individuati dalla giurisprudenza costituzionale inmateria. Sebbene, infatti, l'iter procedimentale di adozione, delineato dal comma 4 dell'articolo 2, sembra essere conforme a quello configurato dall'articolo 8 della legge n. 59/1997, manca tuttavia un'idonea base legale che individui i principi cui il decreto dovra' ispirarsi nella disciplina degli oggetti contemplati dal comma 4 dell'articolo 2. In proposito, si sottolinea come secondo giurisprudenza costante della Corte costituzionale la funzione governativa di indirizzo e coordinamento e' soggetta, quanto a fondamento ed esercizio a puntuali requisiti di forma e di sostanza: "di forma perche' la funzione stessa deve, in corrispondenza ad un principio desumibile dalla stessa Costituzione, trovare svolgimento in forma collegiale e cioe' con una delibera del Consiglio dei ministri; di sostanza perche' occorre idonea base legislativa per salvaguardare il principio di legalita' sostanziale, attraverso previa determinazione, con legge, dei principi ai quali il Governo deve attenersi (cfr. Corte cost. nn. 250/1996; 93/1996; 113, 26 e 124/1994; 486/1992; 355/1992; 45/1993). In particolare, con riferimento al requisito di legalita' sostanziale, occorre precisare che l'atto di indirizzo e coordinamento, per essere conforme ai parametri di legittimita' costituzionale da tempo consolidati (cfr. Corte cost. nn. 150/1982; 338/1988; 139/1990; 37 e 359/1991; 30 e 384/1992) "deve prevedere l'esercizio del potere stesso cosi' come il contenuto sostanziale dell'atto da adottare, attraverso la predisposizione di principi e di criteri idonei a vincolare e a orientare la discrezionalita' governativa" (Corte cost. n. 486/1992). Cosi', sulla scorta di tale insegnamento, la Corte costituzionale, con sentenza n. 355/1993, ha dichiaratol'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 502/1992 perche' "si limita a definire gli oggetti che dovranno essere disciplinati dall'atto governativo, ma non determina affatto i principi o gli orientamenti dimassima destinati a delimitare la discrezionalita' del Governo nell'esercizio della funzione di indirizzo ecoordinamento" In secondo luogo, l'articolo 2, comma, e' illegittimo in quanto le lettere a) - n) demandano al Presidente del Consiglio la definizione di norme eccessivamente dettagliate, quali quelle concernenti gli standard minimi riguardanti i servizi, le professioni turistiche, le imprese turistiche di accoglienza, la qualita' delle strutture ricettive, con l'effetto di interferire sulle competenze regionali in materia. In sostanza, in ragione della finalita' "di assicurare l'unitarieta' del comparto turistico e la tutela dei consumatori, delle imprese e delle professioni turistiche", l'articolo 2, comma 4, finisce per attribuire al D.P.C.M. il compito di disciplinare in maniera dettagliata un numero considerevole di oggetti, con l'inevitabile conseguenza di una forte riduzione del raggio di azione delle regioni in una materia, quale quella del turismo, in cui e' garantita alle stesse una potesta' legislativa concorrente. In proposito, di recente, la stessa Corte costituzionale, nel dichiarare fondata la questione di legittimita' costituzionale di alcune norme del d.lgs. n. 469/1997 - censurate in ragione dell'eccessivo dettaglio con cui disciplinavano l'organizzazione del mercato del lavoro a livello regionale - ha affermato il principio in base al quale il legislatore statale non puo' scalfire, diminuendola, la discrezionalita' organizzativa che deve essere riconosciuta alle Regioni, nelle materie e per le funzioni di cui all'articolo 117 della Costituzione, perche' "ferma la possibilita' per lo Stato di delineare il modello organizzativo con disposizioni di principio, deve residuare alla regione uno spazio di libera scelta in ordine alla disciplina dell'organizzazione, che non puo' essere compromesso senza pregiudicarne lo statuto costituzionale di autonomia (cfr. Corte cost. n. 74/2001; cfr. anche nn. 192/1987; 533/1989; 391/1991). 1.6. - Anche i commi 6 e 7 dell'articolo 2, si espongono alle censure sollevate supra sub par.1.5. Il comma 6 stabilisce che, entro nove mesi dalla data di emanazione del decreto di cui al comma 4, ciascuna regione da' attuazione ai principi e agli obiettivi ivi stabiliti nel rispetto di una serie di principi (di completezza ed integralita' delle modalita' attuative, di efficienza, economicita' e di semplificazione dell'azione amministrativa, di sussidiarieta). Il comma 7, a sua volta, prevede che, decorsi inutilmente i termini di cui al comma 6, fino alla data di entrata in vigore di ciascuna disciplina regionale di attuazione delle linee guida, le disposizioni contenute nel decreto di cui al comma 4 si applicano alle regioni a statuto ordinario. E cio' "allo scopo di tutelare e salvaguardare gli interessi unitari non frazionabili, in materia di liberta' di impresa e di tutela del consumatore". L'articolo 11, comma 6, a sua volta, prevede che la legge n. 217/1983 e' abrogata a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto di cui all'articolo 2, comma 4. Tali disposizioni sono suscettibili di ledere le competenze costituzionalmente riconosciute alle regioni in materia: da un lato, infatti, la disciplina dettata dal medesimo decreto sara' in parte vincolante per le regioni, che vi dovranno dare attuazione (art. 2, comma 6); dall'altro, le disposizioni del decreto si applicheranno sino all'emanazione della disciplina regionale di attuazione delle linee guida, assumendo cosi' carattere suppletivo (art. 2, comma 7). Il decreto finisce, in tal modo, per trasformarsi in un atto in grado di vincolare la legislazione regionale - tanto che, ai sensi dell'articolo 11, comma 6, la legge n. 213/1987 e' abrogata solo a decorrere dalla sua adozione - e cio' in assenza di una idonea base legale, mancando nella legge n. 135/2001 i criteri e i principi sulla base dei quali il D.P.C.M. dovra' dettare le linee guida. A ben guardare, dunque, come gia' sottolineato supra sub par. 1.5., al decreto di cui al comma 4 dell'articolo 2 si demanda di dettare, in assenza di una idonea base legislativa, non semplici "linee guida", bensi una disciplina vincolante per le regioni in una materia nella quale esse sono titolari di potesta' legislativa concorrente. In proposito, va sottolineato che con sentenza n. 63/2000, la Corte, ha dichiarato fondata la questione di costituzionalita' dell'articolo 4, comma 1, del d.l. n. 275/1997, convertito in legge n. 272/1997, che deferiva al Ministro della sanita' il compito di individuare "linee guida" in ordine alla organizzazione dell'attivitalibero-professionale intramuraria, in ragione sia della riconducibilita' di tale disciplina alla competenza legislativa concorrente delle regioni in materia di assistenza sanitaria, sia dell'efficacia vincolante nei confronti delle regioni che la norma impugnata attribuiva alle suddette "linee guida". In particolare nella sentenza citata si legge: "la materia oggetto dell'atto ministeriale riguarda la competenza delle regioni in ordine alla organizzazione del servizio sanitario (art. 2, comma 2, d.lgs. n. 502 del 1992). e non gia' la disciplina, di competenza statale, delle professioni sanitarie, attenendo all'utilizzo, ai fini di prestazioni rese dai sanitari in regime di libera professione, delle strutture sanitarie pubbliche, all'impiego a tal fine di personale ...., sicche' l'intervento dello Stato in materia non puo' esplicarsi se non nelle forme e nei limiti propri delle materie attribuite alle regioni, cioe' attraverso la legislazione di principio o di riforma, o attraverso l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento. La norma denunciata e' illegittima in quanto configura un potere ministeriale, che si pretende vincolante nei confronti delle regioni e delle province autonome, pur in difetto dei requisiti, di ordine pracedurale e sostanziale, di un legittimo atto di indirizzo e coordinamento, non essendo previste la deliberazione del Consiglio dei ministri, ne' le particolari procedure richieste dalle norme di attuazione statuarie per l'efficacia degli atti di indirizzo nei confronti delle province autonome (cfr. anche Corte cost. n. 169/1999). Anche i commi 6 e 7 dell'articolo 2 risultano pertanto illegittimi in quanto attribuiscono al decreto di cui al comma 4, in assenza di una idonea base legislativa che individui i principi, efficacia vincolante nei confronti delle regioni in una materia afferente alla competenza legislativa concorrente delle regioni. 2. - Violazione da parte dell'articolo 7, commi 2 e 6, degli articoli 117 e 118 della Costituzione, in relazione al d.lgs. n. 112/1998, art. 44, e alla giurisprudenza costituzionale sul principio di leale collaborazione Stato-regioni e in materia di indirizzo e coordinamento. L'articolo 7, recante "imprese turistiche ed attivita' professionali", al comma 1, definisce le imprese turistiche, stabilendo che sono tali "quelle che esercitano attivita' economiche, organizzate per la produzione, la commercializzazione, l'intermediazione e la gestione dei prodotti, di servizi tra cui gli stabilimenti balneari, di infrastrutture e di esercizi, compresi quelli di somministrazione facenti parte dei sistemi turistici locali, concorrenti alla formazione dell'offerta turistica". Al comma 2, l'articolo 7 stabilisce che l'individuazione delle tipologie di imprese turistiche di cui al comma 1 dovra' essere predisposta dal decreto di cui al comma 4 dell'art. 2. Al comma 6, inoltre, l'articolo 7 attribuisce alle regioni il potere di autorizzare l'esercizio delle attivita' di cui al comma 5 (professioni turistiche), specificando che "l'autorizzazione, fatta eccezione per le guide, ha validita' su tutto il territorio nazionale, in conformita' ai requisiti e alle modalita' previsti ai sensi dell'art. 2, comma 4, lettera g)". Le disposizioni dettate dai commi 2 e 6 dell'articolo 7, disponendo un rinvio alle norme del decreto di cui al comma 4, non possono non sottrarsi ai vizi di costituzionalita' che colpiscono tale disposizione. Devono pertanto essere estese anche a tali norme le censure sollevate sub par. 1 all'art. 2, comma 4.
P. Q. M. La Regione Lombardia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli articoli 2, commi 4, 5, 6 e 7; 11, comma 6; e 7, commi 2 e 6, per violazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione. Roma, addi' 19 maggio 2001 Prof. Avv. Beniamino Caravita di Toritto 01c0560