N. 677 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 aprile 2001
Ordinanza emessa l'11 aprile 2001 dal tribunale amministrativo regionale del Veneto sui ricorsi riuniti proposti da comune di Cittadella contro Provincia di Padova e da Consorzio operatori Grand'Affi shopping center ed altri contro Provincia di Verona. Commercio - Regione Veneto - Esercizi di vendita al dettaglio - Obbligo di chiusura domenicale e festiva e di mezza giornata di chiusura infrasettimanale - Deroghe per i comuni ad economia prevalentemente turistica e perle "citta'" d'arte stabilite con il d.lgs. n. 114/1998 - Qualificazione con legge regionale di dette localita',in relazione al numero dei posti letto in strutture alberghiere e simili e alla posizione in "territorio montano, litoraneo, lacuale e termale" - Irragionevolezza - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Non consentita legiferazione nella materia del commercio riservata allo Stato. - Legge Regione Veneto 28 dicembre 1999, n. 62, art. 2 e 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117.(GU n.37 del 26-9-2001 )
IL TRIBUNALE amministrativo regionale
Ha pronunziato la seguente ordinanza sui ricorsi:
1) n. 2431/2000, proposto dal comune di Cittadella, in persona
del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Alberto
Cartia, con domicilio presso la segreteria di questo tribunale
amministrativo, ai sensi dell'art. 35 del regio decreto 26 giugno
1924 n. 1054, come da delibera di autorizzazione a stare in giudizio
della Giunta municipale n. 265 del 24 luglio 2000 e mandato a margine
del ricorso;
Contro la Provincia di Padova, in persona del presidente della
giunta provinciale pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
Francesco Pata, Cecilia Ambrogi e Patrizia Carbone, con domicilio
presso la segreteria di questo tribunale amministrativo, ai sensi
dell'art. 35 del regio decreto 26 giugno 1924 n. 1054, come da
procura ad litem a margine del controricorso, per l'annullamento:
della determinazione dirigenziale prot. n. 44145 del 30
giugno 2000, di non accoglimento dell'istanza di riconoscimento quale
"citta' d'arte" ai fini della deroga agli orari di vendita al
dettaglio;
di ogni altro atto connesso, segnatamente la delibera della
giunta provinciale n. 51 del 2 marzo 2000, recante i criteri per
l'applicazione della deroga, ai sensi dell'art. 2 della legge
regionale n. 62/1999;
2) n. 3612/2000 e n. 3619/2000, proposti, rispettivamente, dal
Consorzio operatori Grand'Affi shopping center, in persona
dell'amministratore unico, da SAR International S.r.l., da Milleidee
a Millelire di Turato Roberta, da Magie d'Oriente S.r.1., da Baci di
Ferrari Alba, da Pellicano di Morando Margherita e C. s.n.c., da AMB
Italia S.r.l., da Lavasecco Azzurro e C. s.n.c. di Burato Laura, da
Sabbia S.r.l., da Anti S.n.c. di Tiberio Veronesi e C., da Vediamoci
di Senese Lidia, da Le Follie S.n.c. di Bersan Marcello, da
Intimamente S.n.c. di Beghini Monica e Ambrosi Orietta, da 3A dei
F.lli Anonini, da Holding dei Giochi S.r.l. in persona dei rispettivi
legali rappresentanti pro tempore, tutti rappresentati e difesi dagli
avv. Riccardo Ruffo e Franco Zambelli, con domicilio eletto presso lo
studio del secondo in Venezia-Mestre, via Cavallotti, 22, e dai
comuni di Affi, Castelnuovo del Garda, Cavaion Veronese, Costermano,
Pastrengo e Rivoli Veronese, in persona dei rispettivi sindaci pro
tempore, tutti autorizzati ad agire con singole delibere delle G.m.,
rappresentati e difesi dall'avv. Giovanni Sala e domiciliati presso
l'avv. Franco Zambelli;
Contro la Provincia di Verona in persona del presidente della
giunta provinciale pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.
Giancarlo Biancardi e Michele Miguidi, come da delibera di
autorizzazione a stare in giudizio della giunta provinciale n. 23/598
del 14 dicembre 2000, e procura a.1., a margine dei controricorsi,
per l'annullamento della determinazione dirigenziale n. 1579 del 3
ottobre 2000 recante diniego di individuazione quali comuni a
prevalente economia turistica, ai fini della deroga agli orari di
vendita; nonche' della delibera della giunta provinciale n. 12/246
del 25 febbraio 2000, recante fissazione dei criteri per
l'applicazione delle deroghe agli orari di vendita per i comuni a
economia prevalentemente turistica e citta' d'arte;
3) n. 3680/2000, proposto dal comune di Soave in persona del
Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Marco Mase' e
Wanda Falciani, con domicilio eletto presso la seconda in Venezia, S.
Marco - Calle del Pestrin, n. 3472, come da procura a.l. a margine
del ricorso;
Contro la Provincia di Verona in persona del presidente della
giunta provinciale in carica, rappresentato e difeso dagli avv.
Giancarlo Biancardi e Antonio Sartori, con domicilio eletto presso
quest'ultimo, in Venezia-Mestre, Calle del Sale, n. 33, come da
delibera di autorizzazione a resistere n. 55 del 15 marzo 2001, e
procura a.l. a margine del controricorso, per l'annullamento della
determinazione dirigenziale n. 1579 del 3 ottobre 2000, nella parte
in cui nega all'amministrazione comunale il riconoscimento di "citta'
d'arte", ai fini della deroga agli orari di vendita.
Visti i ricorsi, notificati, rispettivamente, il 1 agosto 2000,
il 30 novembre 2000, il 30 novembre 2000 e il 7 dicembre 2000 e
depositati presso la segreteria rispettivamente, il 7 agosto 2000 e
il 7 dicembre 2000, il 7 dicembre 2000 e il 14 dicembre 2000, con i
relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di
Padova e della Provincia di Verona, depositati, rispettivamente, il 1
settembre 2000, il 19 dicembre 2000 e il 21 marzo 2001;
Visti gli atti tutti delle cause;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Uditi alla pubblica udienza dell'11 aprile 2001, relatore il
Presidente f.f., Consigliere Italo Franco, gli avv.De Martin in
sostituzione di Cartia per il comune di Cittadella, Pata per la
Provincia di Padova, Ruffo per la parte ricorrente nel ricorsi
n. 3612/2000, Sala per i comuni ricorrenti nel ricorso n. 3619/2000,
Sartori per la Provincia di Verona, Mase' per il comune di Soave;
Ritenuto in fatto e considerato e in diritto quanto segue:
F a t t o
Consta in data 19 aprile 2000 il comune di Cittadella chiedeva
alla provincia di Padova - ente competente in virtu' della delega
conferitale dalla regione con legge regionale 28 dicembre 1999 n. 62
quanto all'individuazione dei comuni ad economia prevalentemente
turistica e delle citta' d'arte ai fini della deroga circa
l'osservanza dell'orario di apertura e di chiusura degli esercizi
commerciali nei giorni domenicali e festivi - il riconoscimento di
citta' d'arte, sulla base dei criteri fissati dall'art. 3 della legge
regionale citata. La provincia - che gia', con delibera della giunta
provinciale n. 51 del 2 marzo 2000, aveva definito i criteri per
l'applicazione delle deroghe agli orari, in detti comuni - respingeva
l'istanza, con determinazione a firma del dirigente preposto alle
attivita' economiche prot. n. 44145 del 30 giugno 2000, adducendo che
il comune di Cittadella non possiede i requisiti previsti, poiche' il
numero dei posti letto in strutture alberghiere ed extralberghiere
nell'ambito del territorio comunale e' inferiore al numero minimo di
600.
Contro tale provvedimento - come pure contro la presupposta
delibera della giunta provinciale - insorge il comune interessato con
il ricorso rubricato al n. 2431/2000 deducendo, con il primo motivo,
violazione dell'art. 3 della legge regionale n. 62/1999.
Posto che la delibera della giunta provinciale prevede che un
comune, per essere dichiarato "citta' d'arte", deve possedere almeno
quattro degli indicatori elencati all'art. 3, comma 2 della legge
regionale citata, sostiene parte ricorrente: di essere in possesso di
tali requisiti, dal momento che il centro storico e' sito in zona A1
e A2 (all'esterno della cinta muraria); vi sono almeno cinque
immobili soggetti a tutela ex legge n. 1089/1939, ecc., e che la
provincia e' incorsa in palese violazione della norma invocata, dove
non si prescrive che il menzionato numero minimo di 600 posti-letto
debba essere situato nell'ambito del territorio comunale. Non si
comprende, invero, perche' non debbano considerarsi anche i
posti-letto situati nei comuni limitrofi al fine del raggiungimento
di detto limite, tanto piu' che la qualifica di "citta' d'arte" non
dovrebbe farsi dipendere da detto parametro, bensi' dalla valutazione
delle potenzialita' culturali presenti.
Con il secondo mezzo si deduce eccesso di potere per falsa
rappresentazione della realta', incompletezza e difetto di
istruttoria; difetto di motivazione di cui all'art. 3 della legge
n. 241/1990, sul rilievo che il numero dei posti-letto, come si
evince dall'istanza nonche' dalla planimetria allegata, e' ben
superiore a 600. L'istruttoria e' stata, dunque, quanto meno
superficiale, ne' in motivazione si da' conto della verifica di tale
dato.
Si e' costituita la provincia, eccependo che appare soggettiva e
arbitraria la tesi secondo cui andrebbero conteggiati anche i
posti-letto non compresi nel territorio comunale (laddove nel diniego
impugnato e' stato correttamente applicato l'art. 3.1 della legge
regionale n. 62/1999, ove il requisito del numero di posti-letto
appare primario e irrinunciabile), e che, nell'istanza del comune,
figura un evidente errore di calcolo, risultando la somma dei
posti-letto indicati pari a 592 e non - come ivi indicato - 612,
laddove da una verifica dell'11 agosto 2000, il numero effettivo di
tali posti risulta ancora inferiore (498). Nella memoria
conclusionale si ribadiscono ulteriormente le tesi difensive,
ricordando che dell'errore di calcolo si e' preso atto nell'ordinanza
cautelare di questa sezione.
Conclude anche parte ricorrente, che, oltre a ribadire gli
argomenti gia' svolti, prospetta l'incostituzionalita' dell'art. 3
della legge regionale n. 62/1999 per irragionevolezza e disparita' di
trattamento, con riferimento ad un costante indirizzo della Corte
costituzionale nel censurare l'arbitrarieta' dell'esercizio della
funzione legislativa concorrente delle regioni, soggiungendo che la
pronuncia d'incostituzionalita' determinerebbe la caducazione del
provvedimento impugnato.
Con separato ricorso, rubricato al n. 3612/2000, viene impugnato,
da parte di titolari di esercizi commerciali (i piu' raggruppati in
due centri commerciali ubicati nel comune di Affi) - congiuntamente
alla delibera n. 12/646 del 25 maggio 2000, con la quale la giunta
provinciale di Verona aveva definito i criteri per l'individuazione
dei comuni a prevalente economia turistica e delle "citta' d'arte" ai
fini della deroga agli orari di vendita e all'obbligo di chiusura
domenicale e festivo degli esercizi commerciali - la determinazione
dirigenziale prot. n. 26907 del 3 ottobre 2000 recante, fra l'altro,
diniego di riconoscimento di "comuni a prevalente economia turistica"
del territorio dei comuni convenzionati di Affi, Cavaion Veronese,
Castelnuovo del Garda, Costermano, Pastrengo e Rivoli Veronese,
"perche' non presenta le caratteristiche di cui all'art. 2 comma 5
legge regionale 62/1999" (conforme il parere dell'ufficio legale
della provincia e della regione).
Premettono gli esercenti commerciali ricorrenti di far parte di
due centri commerciali ("Grand'Affi" e"Iperaffi"), di svolgere la
loro attivita' in comune di Affi, situato a meno di 5 Km. dal Lago di
Garda e ad esso ben collegato, tanto da essere divenuto punto di
passaggio obbligato per grandi masse di turisti, provenienti
specialmente dal Trentino Alto Adige e dalla Germania e diretti sia
nel comprensorio del Garda che a Verona (di cui costituiscono il
retroterra naturale), e che tutti i comuni ora convenzionati erano,
in base alla previgente disciplina, riconosciuti "localita' ad
economia turistica" (con D.P.G.R. n. 677 del 31 marzo 1983). Di
conseguenza essi, nel periodo dal 15 marzo al 4 novembre, avevano
facolta' di tenere aperti gli esercizi anche nei giorni domenicali e
festivi, dal che traevano grande vantaggio, considerato che in tale
periodo gli incassi del fine settimana rappresentavano una grossa
percentuale di quelli realizzati nell'intera settimana.
Legati da convenzione stipulata a tal fine, i comuni su nominati,
contestualmente criticando i criteri irragionevolmente restrittivi di
cui alla norma regionale, nonche' i criteri ulteriori fissati dalla
provincia, avevano chiesto il riconoscimento del carattere
prevalentemente turistico dell'economia di tutto il territorio dei
sei comuni, affermando di possedere i requisiti all'uopo previsti
tanto dall'art. 2.1 della legge regionale n. 62/1999 quanto dalla
delibera della giunta provinciale n. 12/646 del 25 maggio 2000 (con
ampio corredo di dati), ricevendone il diniego su menzionato.
A sostegno del gravame i ricorrenti deducono, con il primo
motivo, eccesso di potere per illogicita' e carenza di motivazione,
sul rilievo che, se in passato i comuni ora convenzionati erano
classificati "localita' ad economia turistica" - circostanza
immotivatamente ignorata -, a maggior ragione dovrebbero essere
riconosciuti ora, sulla base della piu' favorevole nuova normativa,
comuni ad economia prevalentemente turistica, tanto piu' che solo
dopo il menzionato riconoscimento si sono installati ad Affi i due
centri commerciali su richiamati, e che tutta l'economia di tali
comuni ruota intorno al turismo del Garda.
Con il secondo mezzo si deduce violazione dell'art. 3 della legge
n. 241/1990; eccesso di potere per insufficienza ed incongruita'
della motivazione, sul rilievo che, nel diniego avversato, non si
disconosce l'esistenza dei requisiti, ma si motiva adducendo
l'assenza delle caratteristiche previste in una disposizione (il
quinto comma dell'art. 2) affatto estraneo alla fattispecie, e non
invocato dai comuni convenzionati, i quali chiedevano il
riconoscimento sulla base delle regole ordinarie (commi 1 e 2 del
medesimo art. 2).
Con il terzo motivo si deduce eccesso di potere per difetto di
istruttoria e insufficienza della motivazione, sul rilievo che non
sono state prese in considerazione le ampie argomentazioni svolte
nell'istanza, e non si e' dato rilievo ai pareri espressi dalle
organizzazioni maggiormente rappresentative dei settori commercio e
turismo, ne' si da' conto del perche' tali pareri sono stati
disattesi.
Con il quarto motivo si deduce violazione dell'art. 12 del d.lgs.
n. 114/1998 e degli art. l e 2 della legge regionale n. 62/1999,
anche in relazione agli art. 24 e 26 della legge n. 142/1990, sul
rilievo che deve ritenersi ammissibile (per quanto nulla si dica al
riguardo sul punto) la possibilita' che anche piu' comuni associati
possano chiedere il riconoscimento de quo (non menzionato ma nemmeno
escluso dalle norme citate), avuto anche riguardo al favor
manifestato nella legislazione sullo svolgimento di funzioni in forma
associata.
Con il quinto mezzo si deduce violazione dell'art. 12, comma 30
del d.lgs. n. 114/1998, e degli art. 2 e 6 della legge regionale
n. 62/1999, sull'assunto che, anche ove volessero ritenersi, piu'
comuni convenzionati, non legittimatati a chiedere tale
riconoscimento, la pubblica amministrazione doveva verificare
d'ufficio se i requisiti sussistessero in capo ai singoli comuni
richiedenti.
Con il sesto motivo si lamenta violazione dell'art. 12.3 del
d.lgs. n. 114/1998 e dell'art. l della legge regionale n. 62/1999,
nonche' del regolamento approvato dalla giunta provinciale con
delibera n. 12/246 del 25 maggio 2000, punto 5, sul rilievo che,
mentre quivi si prevede che "il periodo di deroga potra' durare tutto
l'anno", nel diniego si esclude la deroga per 365 giorni, senza
verificare se potessero assentirsi deroghe per periodi di tempi piu'
limitati (come accadeva in precedenza per il comune di Affi).
Con il settimo mezzo si deduce violazione degli artt. 32 e 35
della legge n. 142/1990 e incompetenza, assumendosi che la giunta
provinciale e' competente ad emettere regolamenti soltanto in ordine
all'organizzazione degli uffici e dei servizi, dal che la conclusione
che il regolamento in questione era di competenza consiliare, e
soggiungendosi che, ove non volesse ritenersi di natura regolamentare
la deliberazione della giunta provinciale, la competenza al riguardo
spetterebbe al dirigente.
Con l'ottavo mezzo si lamenta eccesso di potere per manifesta
illogicita', rilevandosi, in relazione ai criteri definiti dalla
giunta provinciale, l'illogicita', in particolare, di quello con il
quale si prevede che il rapporto tra popolazione residente e presenze
in esercizi alberghieri ed extralberghieri debba essere maggiore o
uguale a 35/100, rapporto che avvantaggia, paradossalmente, i comuni
con minori presenze (a meno che non si voglia ritenere che si tratti
di un errore materiale). Inoltre, non risulta possibile determinare
il rapporto fra imprese del settore turistico e tutte le altre (non
rinvenendosi un simile criterio ufficiale di classificazione), ne'
puo' ritenersi ragionevole il parametro, all'uopo richiesto, di 70 su
100.
Con il nono motivo si deduce violazione degli art. 12.3 del
d.lgs. n. 114/1998 e 1.1 della legge regionale n. 62/1999; eccesso di
potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione, sul
rilievo che, mentre le norme invocate ammettono riconoscimenti anche
per periodi limitati, e' stata affatto ignorata detta possibilita',
che consentirebbe di soddisfare l'interesse di comuni interessati ai
flussi turistici in determinati periodi dell'anno, come quello di
Affi.
Con il decimo motivo si lamenta violazione dell'art. 2.3 della
legge regionale 28 dicembre 1999 n. 62, assumendosi che, mentre
svariati potevano essere gli indicatori, quelli definiti dalla giunta
provinciale sono eccessivamente rigidi, specialmente quando si
prevede che ne debbano essere posseduti almeno quattro.
Con l'undicesimo mezzo si deduce illegittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge regionale 28 dicembre 1999 n. 62, sul rilievo
che lo stesso si pone in contrasto con i principi posti nell'art. 12
(vincolanti ai sensi dell'art. 117 Cost.) del d.lgs. n. 114/1998, il
quale assegna alle regioni solamente il compito di individuare i
comuni a prevalente economia turistica, il che esclude che le regioni
possano introdurre ulteriori requisiti restrittivi, come ha fatto la
legge regionale n. 62/1999 quando prevede che possano ottenere detto
riconoscimento solo i comuni che abbiano almeno 1500 posti-letto
(criterio manifestamente incongruo ed eccessivamente rigido). Ma
l'art. 2 cit. si pone in contrasto con i principi della legislazione
statale anche la' dove ammette al riconoscimento i "soli comuni
situati in territorio montano, litoraneo, lacuale, termale", laddove
l'art. 12 consente la deroga in discussione indipendentemente dalla
collocazione geografica dei comuni. La norma, inoltre, si pone in
contrasto anche con i principi di ragionevolezza e uguaglianza
sanciti dall'art. 3 della Costituzione; infatti, in tal modo la legge
regionale esclude arbitrariamente la deroga per gli esercizi
commerciali in numerosi comuni caratterizzati da economia
prevalentemente turistica, ma non in possesso dei criteri ulteriori
fissati da detta norma, contrapponendosi, cosi', anche all'esperienza
e alla normativa anteriori, quando tale qualifica e' stata
pacificamente riconosciuta al comune di Affi e agli altri
convenzionati con esso.
Si e' costituita la provincia, eccependo preliminarmente
l'inammissibilita' del ricorso in quanto non notificato ai soggetti
che avevano espresso il parere sfavorevole (Confersercenti,
Confcommercio, Fisascat), da considerare controinteressati. Nel
merito se ne eccepisce l'infondatezza, assumendosi che per mero
errore materiale non figura nel provvedimento la vera motivazione
(che si desume dai pareri forniti dall'ufficio legale della provincia
e dalla regione, ed e' conosciuta dai ricorrenti), concernente il
fatto che soltanto comuni singoli possono richiedere il
riconoscimento in questione, come si desume dal sistema, altrimenti
le norme si presterebbero ad un facile aggiramento, venendo cosi'
svuotate.
Con il ricorso rubricato al n. 3619/2000, i sei comuni
convenzionati impugnano a loro volta il diniego e la delibera della
giunta provinciale n. 12/246/2000. A sostegno del gravame essi
deducono, con qualche variazione marginale, tutti i motivi di
impugnazione di cui al ricorso precedente, tranne il primo.
La provincia si e' costituita anche in questo giudizio,
aggiungendo alle eccezioni gia' formulate quella di irricevibilita'
del ricorso nei riguardi della disciplina regionale e provinciale -
certamente gia' conosciuta alla data di sottoscrizione dell'istanza
(31 luglio 2000) -, e di inammissibilita' per difetto di interesse,
asserendo che si tratta, nel caso, di interesse diffuso (dei
commercianti), non tutelato espressamente da nessuna norma di legge,
e negato da dottrina e giurisprudenza per gli enti esponenziali della
comunita' amministrata (quali sono i comuni).
A tali eccezioni replica con memoria conclusionale il patrocinio
ricorrente.
La medesima determinazione dirigenziale n. 100 del 3 ottobre 2000
viene impugnata, altresi, con ricorso rubricato al n. 3680/2000 dal
comune di Soave, cui con tale provvedimento si negava la qualifica di
"citta' d'arte", ai medesimi fini derogatori circa l'osservanza
dell'orario e all'obbligo di chiusura domenicale e festiva, "per la
mancanza dei requisiti di cui al punto 2 della D.G.P. n. 12/246 del
25 maggio 2000 (... comuni con almeno 600 posti-letto) e la mancanza
del requisito di cui alla lattera c) dello stesso punto (operativita'
nei giorni festivi di enti o strutture museali ...)".
A sostegno del gravame si deduce, con il primo motivo, violazione
dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241, sul rilievo che non e'
dato ravvisare, nel diniego, nemmeno una motivazione ob relationem,
non fornendo la provincia "gli elementi e i criteri logici con i
quali ha ritenuto che il comune di Soave non disponga di 600
posti-letto e non abbia in funzione, la domenica e i festivi,
attivita'... di enti e strutture museali, artistici e culturali,
edifici di culto o religiosi, atti ad attirare rilevanti flussi di
visitatori, per la cui visita o illustrazione e' richiesta specifica
professionalita' di guide turistiche specializzate e riconosciute
dalla normativa vigente".
Con il secondo mezzo si deduce eccesso di potere per travisamento
ed erronea valutazione dei fatti; violazione dell'art. 3.2, lett. c)
della legge regionale n. 62/1999 - art. 2 lett. c) della delibera
della giunta provinciale n. 12/246 del 25 maggio 2000, illustrandosi,
con richiami storici, l'indubbia qualita' di citta' d'arte di esso
comune (non solo ai fini della legge regionale n. 62/1999), per la
presenza di numerosi monumenti quali palazzi, mura merlate, castelli,
chiese, di notevole importanza storica, conosciuti nel mondo, nonche'
la presenza di manifestazioni legate anche ai famosi vini del luogo.
A cio' si aggiunge che l'afflusso turistico che interessa Soave e' di
breve durata media, sicche' non richiede la presenza di strutture
alberghiere con molti posti-letto.
La provincia si e' costituita anche in quest'ultimo giudizio,
formulando l'eccezione di difetto di interesse, analoga a quella gia'
riferita in relazione ai due precedenti gravami, sostenendo la
legittimita' del diniego sulla base del disposto normativo circa il
numero minimo di posti-letto, e soggiungendo che nessun riferimento
al numero dei posti- letto era riportato nella richiesta del comune
ricorrente, donde l'inconfigurabilita' di un onere istruttorio a
carico di essa Provincia.
All'udienza i patroni comparsi hanno svolto la discussione,
confermando le rispettive conclusioni, dopo avere dichiarato che
l'intervenuta individuazione del comune di Castelnuovo Garda quale
comune ad economia prevalentemente turistica non fa venir meno
l'interesse del medesimo alla decisione. Indi le cause sono state
spedite in decisione.
D i r i t t o
1. - Con contestuale sentenza parziale il Col1egio ha disposto la
riunione dei giudizi e la decisione sulle eccezioni sollevate in
rito, rigettandole e dichiarando ammissibili i ricorsi. Con separata
ordinanza, inoltre, e' stata definita la domanda di misure cautelari
in relazione ai ricorsi n. 3612/2000 e 3619/2000 - che era stata
rinviata al merito nella camera di consiglio del 19 dicembre 2000 -
accogliendola per entrambi i ricorsi, fino alla pronuncia della Corte
costituzionale sulla questione di costituzionalita' di cui alla
presente ordinanza.
2. - Dopo la conclusione di ammissibilita' dei ricorsi riuniti,
si puo' passare all'esame del merito delle controversie, principiando
dai due ricorsi cui si riferivano le ordinanze cautelari, per ragioni
che risulteranno chiare da quanto si andra' dicendo.
Come si evince dalla narrativa in fatto che precede, e' stata
posta la questione di legittimita' costituzionale delle disposizioni
della legge regionale 28 dicembre 1999 n. 62, che vanno applicate
alla fattispecie, relativamente ai ricorsi n. 3612/2000 e
n. 3619/2000. Al riguardo il Collegio ritiene che la questione di
costituzionalita' si ponga non soltanto in relazione alle
controversie or ora menzionate, peraltro ancora prima sotto un
profilo piu' rilevante (per il suo carattere assorbente, come si
dira), ma anche in relazione alle due rimanenti controversie
(originate dai ricorsi n. 2431/2000 e 3680/2000). Quanto alle norme
sospettate di incostituzionalita', si tratta degli artt. 2 e 3 della
legge regionale n. 62/1999, recanti, rispettivamente: "criteri per
l'individuazione dei comuni ad economia prevalentemente turistica", e
"criteri per l'individuazione delle citta' d'arte".
La questione di costituzionalita' di tali norme e' rilevante ai
fini del decidere per tutti i giudizi riuniti, e al tempo stesso non
manifestamente infondata.
3.1. - Quanto alla rilevanza della questione ai fini del
decidere, si osserva, con riferimento ai ricorsi n. 3612/2000 e
n. 3619/2000, che l'art. 2 della menzionata legge regionale
n. 62/1999 e' decisivo a tale riguardo. Ed invero, va detto
brevemente (e, in questa sede, in via incidentale) che, dei numerosi
motivi formulati dalle parti ricorrenti, taluni potrebbero ritenersi
fondati, ma tuttavia sarebbero non determinanti, nel senso di
condurre all'accoglimento dei ricorsi, nemmeno se considerati
congiuntamente.
In verita', fra questi ce n'e' uno (il secondo mezzo formulato
nel primo dei ricorsi teste' richiamati, coincidente con il primo nel
successivo ricorso) che, per il suo carattere "formale", sarebbe
sufficiente per l'accoglimento di entrambi. Con esso si invoca, con
la violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990, il difetto e
l'incongruita' della motivazione, dal momento che, alla
determinazione dirigenziale impugnata, si adduce a motivo del diniego
la non ricorrenza dei presupposti per l'applicazione del comma 5
dell'art. 2 (testualmente riferito ai comuni "totalmente situati in
zona montana, con altitudine superiore a seicento metri sul livello
del mare" per i quali si richiede un numero inferiore di posti-letto,
rispetto agli altri che presentano i requisiti "ordinari"). Ed
infatti, non avendo i comuni ricorrenti invocato l'applicazione di
tale ulteriore deroga nella loro richiesta (basata, invece, sui
criteri ordinari per il riconoscimento di comuni ad economia
prevalentemente turistica, di cui ai commi l e 2 dell'art. 2), la
censura, se giudicata fondata, condurrebbe all'accoglimento dei
ricorsi sotto tale profilo, rendendo superflua la proposizione della
questione di costituzionalita'.
Senonche' la difesa della provincia ha invocato al riguardo
l'errore materiale, facendo riferimento all'istruttoria intercorsa,
dalla quale emerge che la vera ragione del diniego va ricercata
nell'asserita improponibilita' della richiesta di riconoscimento
della qualita' di comuni ad economia prevalentemente turistica da
parte di comuni associati o convenzionati (come nella fattispecie),
ritenendo legittimati ad avanzare una simile richiesta soltanto i
comuni singoli. Ora, poiche' un simile assunto risulta basato,
effettivamente, sui pareri forniti dal servizio legale della
provincia e della Regione Veneto (a tali pareri - cfr. doc. n. 9 e 10
della produzione della p.a. resistente - si fa, testualmente,
riferimento nel provvedimento impugnato, sia pure con dicitura
criptica), e poiche' sicuramente i ricorrenti erano a conoscenza di
tale posizione preclusiva assunta dalla p.a. resistente - tanto che
ne fanno un motivo di ricorso, come si evince dalla narrativa che
precede - e' quanto meno dubbia la fondatezza di una simile censura.
In ordine all'appena menzionata questione - circa la
possibilita', o meno, di comuni convenzionati o associati, di
proporre istanza in luogo di comuni singoli - si deve dire che detto
profilo impinge su un aspetto del contenuto della norma che suscita
sospetto di incostituzionalita', in specie sotto il profilo
dell'irragionevolezza e/o irrazionalita' (come si vedra' piu'
avanti).
In conclusione, la definizione di entrambe le controversie deve
passare, obbligatoriamente, attraverso l'applicazione dell'art. 2
della legge regionale n. 62/1999. In particolare, ove si ritenga che
detta norma sia incostituzionale, da detta incostituzionalita'
discenderebbe la caducazione del provvedimento impugnato (su essa
norma precipuamente basato), nella parte in cui si pone come lesiva
nei confronti dei ricorrenti, e l'accoglimento dei ricorsi.
Viceversa, ove la medesima norma dovesse ritenersi conforme al
dettato costituzionale, il provvedimento impugnato (nella parte in
cui dispone il diniego del riconoscimento in questione),
verosimilmente dovrebbe ritenersi legittimo, con la conseguenza che i
medesimi ricorsi andrebbero respinti.
Dunque, la questione di costituzionalita' dell'art. 2 della legge
regionale n. 62/1999 e' rilevante ai fini della decisione.
3.2. - D'altra parte e' del pari rilevante la questione di
costituzionalita' del successivo art. 3 della stessa legge, ai fini
del decidere le due rimanenti controversie, ove si contesta, da parte
dei comuni ricorrenti, il diniego di riconoscimento della qualita' di
"citta' d'arte", pure ai fini della deroga agli orari e all'obbligo
di chiusura nei giorni domenicali e festivi degli esercizi di vendita
al dettaglio. Detta norma, vale la pena di sottolineare, ha una
struttura ed una ratio pressoche' parallela a quella dell'art. 2,
anche perche', come questa, trae la sua legittimazione dalla medesima
norma di legge statale (art. 12 del d.lgs. n. 114/1998).
In verita', i ricorsi introduttivi di tali controversie hanno
strumentazione piu' semplice, diverse sono le censure, e solo in uno
di essi (ricorso n. 2431/2000) si pone una questione di
costituzionalita' (nella memoria conclusionale). Tuttavia, sembra
evidente che un'eventuale dichiarazione di incostituzionalita' anche
qui travolgerebbe i provvedimenti impugnati, rimanendo, dunque,
rilevante ai fini del decidere. Pertanto, stante il sottolineato
parallelismo e l'identita' di ratio, la questione di
costituzionalita' di detto art. 3 viene sollevata d'ufficio dal
Collegio.
4. - D'altra parte, la questione di costituzionalita', tanto
dell'art. 2 (relativo ai comuni a prevalente economia turistica),
quanto dell'art. 3 (relativo alle "citta' d'arte") non appare
manifestamente infondata.
Ad avviso del Collegio, il primo e piu' rilevante profilo di
incostituzionalita' (non rilevato da alcuno dei difensori delle parti
in causa) attiene al contrasto delle disposizioni in esame con la
norma di legge statale recante i principi sull'esercizio
dell'attivita' commerciale e dunque, indirettamente, con l'art. 117
della Costituzione. Anzi, al riguardo va chiarito, preliminarmente,
che detta materia (il commercio) non rientra fra quelle per le quali
l'art. 117 della Costituzione ha previsto la potesta' legislativa
concorrente delle regioni a statuto ordinario (se non per la
"sub-materia" "fiere e mercati", qui fuori discussione).
Questa asserzione - sia detto per inciso - vale anche alla luce
della normativa di recente intervenuta in tema di conferimento di
competenze alle regioni, ai sensi della legge 15 marzo 1997 n. 59, la
quale (non essendo legge costituzionale, e non potendo, dunque,
modificare l'art. 117 Cost.), fin dall'art. 1, nel conferire al
Governo la delega ad emanare decreti legislativi intesi a conferire
alle regioni e agli enti locali funzioni e compiti amministrativi,
chiarisce che tanto viene fatto ai sensi dell'art. 118 della
Costituzione (notoriamente riguardante compiti amministrativi delle
regioni, e non la potesta' legislativa regionale). Quanto detto vale,
a maggior ragione, anche per il decreto legislativo 31 marzo 1998
n. 112 recante "conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli enti locali in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997 n. 59".
La conseguenza di quanto fin qui detto e' che la materia del
"commercio", non puo' essere disciplinata con legge dalle regioni, in
mancanza di esplicita previsione di una legge della Repubblica che ad
esse demandino "il potere di emanare norme per la loro attuazione"
(dunque, solo sotto il profilo attuativo), ai sensi dell'art. 117
comma 2 della Costituzione. Invece, tornando al caso di specie, si
osserva che questo rientra, piuttosto, nello schema dell'art. 118.2
Cost., ove si prevede: "Le Stato puo' con legge delegare alla regione
l'esercizio di altre funzioni amministrative" (diverse da quelle
correlate alla potesta' legislativa di esse regioni ai sensi dell
art. 117, per le quali pacificamente sussiste la competenza
amministrativa delle medesime).
Orbene, l'assetto normativo inerente alla fattispecie e' affatto
coerente con detta impostazione. Infatti, il d.lgs. 31 marzo 1998
n. 114 (recante la riforma del commercio ai sensi dell'art. 4 della
legge n. 59/1997), con l'art. 11, detta regole inerenti agli orari da
osservare da parte degli esercizi di vendita al dettaglio,
prescrivendo, al comma 4, che detti esercizi "osservano la chiusura
domenicale e festiva e ... la mezza giornata di chiusura
infrasettimanale". Il successivo art. 12 - la cui rubrica suona:
"Comuni ad economia prevalentemente turistica e citta'
d'arte" -, dopo avere disposto, al comma 1, che gli esercenti, quivi,
"determinano liberamente gli orari di apertura e di chiusura e
possono derogare all'obbligo di cui all'art. 11, comma 4" al comma 3
prescrive: "... anche su proposta dei comuni interessati e sentite le
organizzazioni dei consumatori, delle imprese del commercio e del
turismo e dei lavoratori dipendenti, le regioni individuano i comuni
ad economia prevalentemente turistica, le citta' d'arte o le zone del
territorio dei medesimi e i periodi di maggiore afflusso turistico
nei quali gli esercenti possono esercitare la facolta' di cui al
comma 1".
Come appare evidente, una Legge della repubblica, dopo avere
dettato la disciplina legislativa integrale degli orari e dei giorni
di apertura e chiusura degli esercizi di vendita al dettaglio, ha
assegnato alle regioni, semplicemente, il compito (amministrativo) di
individuare i comuni e i periodi dell'anno - in considerazione degli
afflussi turistici - in cui la facolta' di deroga dall'obbligo di
chiusura domenicale e festiva (ex art. 11.4) puo' essere
legittimamente esercitata dai rivenditori. Tanto si giustifica
pienamente, essendo la regione maggiormente vocata a individuare
localita' e ambiti territoriali del proprio territorio la cui
economia riveste determinate caratteristiche.
Per di piu', si evince de plano dal testo della norma di legge
statale che nella specie e' stato configurato un vero e proprio
procedimento amministrativo, da svolgere - da parte delle regioni -
con la partecipazione dei soggetti associativi espressamente
individuati, i quali debbono essere obbligatoriamente sentiti.
Pertanto, come sembra del tutto evidente, nella materia de qua non
c'era margine alcuno - sia sotto il profilo della copertura
costituzionale, sia, a maggior ragione, con riguardo, per cosi' dire,
alla "natura della cosa" - per ipotizzare ed esercitare una potesta'
legislativa da parte delle regioni.
Invece la Regione Veneto non soltanto si e' arrogato un potere
legislativo che in realta' non aveva, ma - e qui si appuntano, in
parte, le censure dei ricorrenti, quando sollevano la questione di
costituzionalita', con rilievi peraltro destinati ad essere assorbiti
e superati sul piano logico-giuridico dal profilo di
incostituzionalita' fin qui esaminato - lo ha fatto con una
costruzione assolutamente ridondante, ed irragionevole e irrazionale
nei contenuti, per di piu' chiamando in causa anche le province.
5.1. - Dato il rilevato carattere assorbente del primo profilo di
incostituzionalita', di questi aspetti si dira' in maniera piu'
sintetica.
In primo luogo, si osserva che, al cospetto di una previsione
unitaria nella norma statale, la regione ha posto in due norme
separate (ma parallele, come si e' osservato) la disciplina inerente
ai comuni ad economia prevalentemente turistica e alle citta' d'arte.
Ma detto aspetto non e' censurabile in se'. Cio' che invece appare
censurabile sotto il profilo - si direbbe - di adeguatezza con la
materia da disciplinare e con le finalita' perseguite, e' il
contenuto di dette discipline parallele, con particolare riguardo
alla previsione dei requisiti che si pongono per il riconoscimento in
questione.
Ed invero, il tutto e' costruito partendo dalla fissazione di
quelli che si pongono, e debbono considerarsi, in sede
interpretativa, come dei requisiti o presupposti di base, in mancanza
dei quali non si pone nemmeno l'applicazione della rimanente
disciplina sui requisiti, che pure vengono dettagliatamente
configurati. In particolare, l'art. 2 prevede, al comma 1, che
possono essere individuati quali comuni ad economia prevalentemente
turistica: "solo i comuni situati in territorio montano, litoraneo,
lacuale, termale ... con almeno millecinquecento posti-letto in
strutture alberghiere ed extra alberghiere". Ora, mentre nel comma 2
si rinvengono le definizioni legali di comune montano, litoraneo,
ecc., nel successivo comma si prevede che, ai fini
dell'individuazione, i comuni (rientranti nell'ambito definitorio
suddetto) interessati corredino, ad ulteriore dimostrazione, la
domanda (da inoltrare entro il 31 ottobre di ogni anno) con la
documentazione completa e i dati statistici inerenti ad una serie di
indicatori ivi elencati (rapporto tra popolazione residente e numero
di presenze in esercizi alberghieri; rapporto tra imprese turistiche
ed occupati nelle stesse, con il totale delle imprese e occupati di
tutte le imprese, ecc.). Le domande vanno, poi, corredate dei pareri
dei soggetti associativi cui si e' fatto retro riferimento.
Orbene, sia pure nel rispetto per la lata discrezionalita' del
legislatore (ove si volesse ritenere che sussistesse, nel caso di
specie, la potesta' legislativa regionale, cio' che si e', invece,
escluso piu' addietro), gia' ad una prima lettura risalta il difetto
di una simile costruzione sotto il profilo della ragionevolezza e
della coerenza interna, sembrando palese il suo contrasto con il
principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97
Cost.
Ed invero, in primo luogo si osserva che i due requisiti
menzionati pongono, in realta', uno sbarramento a' cascade, nel senso
che se una localita' non sia montana o lacuale, ecc., ne' abbia
almeno 1500 posti-letto nei suoi alberghi e strutture affini, non
potra' mai essere individuato quale comune ad economia
prevalentemente turistica. Non aiuterebbe, a tal fine, nemmeno la
presenza di tutti gli indicatori cui si e' accennato, anche se
realizzati a livello ottimale. Cio' significa che la valutazione di
detti indicatori funge soltanto da ulteriore filtro tra i comuni
richiedenti che presentino i menzionati requisiti di base. Senonche',
non sfugge all'interprete (e, ovviamente, agli operatori commerciali
e alle comunita' interessate) che piu' congruo e maggiormente
ragionevole sarebbe apparso considerare il pre-requisito del numero
dei posti-letto alla stregua degli altri indicatori cui si e'
accennato, se del caso attribuendogli un "peso" maggiore, in modo da
effettuare una valutazione ponderata di una serie di elementi
indicativi della caratteristica di economia prevalentemente turistica
di un dato territorio.
5.2 - Maggiormente irragionevole (o comunque inesplicata) appare,
poi, la limitazione dell'individuazione quale comune ad economia
prevalentemente turistica dei soli comuni montani, litoranei, lacuali
e termali (per incidens, si nota che si prevede la sufficienza, per
questi ultimi, della presenza anche di un solo stabilimento termale:
cfr. comma 2): in pura teoria, ben potrebbe rinvenirsi una localita'
ad economia turistica situata in pianura e lontana dai laghi e dalla
costa marina. Da cio' l'incongruenza o l'irrazionalita' di una simile
limitazione. Detta limitazione si pone, altresi', in contrasto - per
i suoi effetti discriminatori nei confronti dei comuni che si trovano
diversamente ubicati, ma che pure possano vantare il carattere
prevalentemente turistico delle rispettive economie - con l'art. 3
della Costituzione.
6. - Cio' che si e' detto finora riguardava l'art. 2 della legge
regionale n. 62/1999. Ma anche in relazione all'individuazione delle
"citta' d'arte" - sempre ai fini della deroga all'obbligo di chiusura
nei giorni domenicali e festivi degli esercizi di vendita al
dettaglio - deve dirsi che l'art. 3 racchiude una costruzione
analoga, ponendo il pre-requisito del numero minimo di posti-letto
(che qui debbono essere almeno duecento se si tratti di comuni
situati in zona montana, e almeno seicento in tutti gli altri
comuni). In verita', qui l'ubicazione in territorio montano si pone
non quale sbarramento assoluto, ma (solo) come condizione
privilegiata ai fini dell'individuazione quale citta' d'arte.
Tuttavia, anche la previsione di detto privilegio appare inesplicata
e irrazionale, nessuna correlazione diretta o necessaria potendo
istituirsi tra qualita' artistiche di una localita' e sua ubicazione
in montagna e nessun'altra finalita' potendosi rinvenire in una
siffatta previsione normativa, se non l'intentio legis di favorire
l'economia delle zone montane (finalita' da perseguire correttamente,
tuttavia, in diversi e piu' ampi contesti). A parte cio', anche
incongruo appare lo sbarramento del numero minimo di posti-letto,
tanto piu' ove si osservi che il "turismo d'arte" si realizza,
verosimilmente, mediante afflussi giornalieri o comunque molto
limitati nel tempo (specie dalla stessa regione), cosicche' non si
ravvisa l'esigenza di una robusta dotazione alberghiera o
para-alberghiera per ospitare i turisti ivi diretti.
Per quanto concerne, poi, gli indicatori della condizione di
"citta' d'arte" elencati nel comma 2 dell'art. 3 (presenza di centri
storici classificati come zona A e/o zona di interesse
storico-artistico; provvedimenti di riconoscimento da parte di
istituzioni internazionali, nazionali o regionali; operativita' nei
giorni festivi di strutture museali, ecc.), valgono osservazioni
analoghe a quelle fatte in relazione agli "indicatori" di cui
all'art. 2, e alla rispettiva valutazione e comparazione
congiuntamente con il numero dei posti-letto.
7. - Infine - e qui si viene ad un'esplicita contestazione
formulata nei due gravami concernenti la mancata individuazione quale
comuni ad economia prevalentemente turistica, ma che e' rinvenibile,
con prospettazione in parte diversa, anche negli scritti difensivi
relativi al ricorso n. 2431/2000 concernente il mancato
riconoscimento quale citta' d'arte del comune di Cittadella - l'avere
privilegiato significativamente il requisito del numero di
posti-letto reca in se un'ulteriore incongruenza la' dove si esclude
a priori - come sembra evincersi dal tenore e dal dato testuale della
norma - che l'esistenza del requisito in questione possa verificarsi
con riferimento ad un ambito piu' ampio del territorio di un solo
comune, estendendolo, per cosi' dire, ad un territorio piu' ampio.
La realta', invero, conosce l'esistenza di veri e propri
comprensori turistici, e quello dell'immediato retro-terra del Garda
ne potrebbe costituire un esempio. Al riguardo si osserva anche che
la deroga in discorso relativamente ai due centri commerciali situati
ad Affi in prossimita' dello svincolo autostradale, mentre si presta
a servire un consistente afflusso di turisti - compratori, al tempo
stesso non potra' non giovare anche agli esercizi di vendita minori
presenti nelle medesime localita', e, verosimilmente, potra' impedire
un'ipotizzabile tendenza a realizzare altre grosse strutture
commerciali (con quel che segue in termini di congestione e spreco
del territorio, risorsa a carattere irreversibile) nelle localita'
lacuali che godono della "franchigia" dalla chiusura nei giorni
domenicali e festivi.
8. - Quale ultima annotazione, non puo' non rilevarsi
l'irragionevolezza del disconoscimento, in capo ai comuni ricorrenti,
di una qualita' che gia' era loro riconosciuta da tempo, sulla scorta
della normativa previgente, il che induceva, oltre ad un ragionevole
affidamento in tal senso anche per il futuro (tanto piu' in presenza
di una normativa statale molto orientata nel senso della
liberalizzazione delle attivita' di commercio), anche a realizzare
investimenti calcolati sulla base della possibilita' di apertura
anche nei fine-settimana degli esercizi di vendita.
9. - In conclusione, le considerazioni fin qui esposte inducono
il Collegio a sollevare la questione di costituzionalita' degli
artt. 2 e 3 della legge regionale 28 dicembre 1999 n. 62, per
contrasto con gli artt. 117, 3 e 97 della Costituzione.
Va disposta, pertanto, la sospensione del giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, per la pronuncia sulla
legittimita' costituzionale delle suindicate norme.
P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 2 e 3 della legge regionale
28 dicembre 1999 n. 62, per contrasto con gli artt. 117, 3 e 97 Cost.
Dispone la sospensione del giudizio e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e al Presidente della giunta regionale del Veneto, e che sia
comunicata ai Presidenti delle Camere del Parlamento.
Cosi' deciso in Venezia, in camera di consiglio, addi' 11 aprile
2001.
Il Presidente f.f. estensore: Franco
01C0897