N. 133 SENTENZA 11 - 24 aprile 2002
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Finanza regionale - Entrate finanziarie della Regione Siciliana - Clausole legislative di riserva all'erario di incrementi di entrate derivanti da provvedimenti emanati dal 1992 al 1996 - Decreto ministeriale per l'attuazione della riserva - Procedimento diretto alla sua emanazione - Esclusione della partecipazione della Regione Siciliana - Ricorso della stessa Regione, per conflitto di attribuzione - Accoglimento - Annullamento conseguente del decreto impugnato. - Decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, 23 dicembre 1997. - Statuto Regione Siciliana, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2.(GU n.1000 del 2-5-2002 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Cesare RUPERTO; Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto 23 dicembre 1997 emanato dal Ministro delle finanze, di
concerto con il Ministro del tesoro, recante "Modalita' di attuazione
delle riserve all'erario dal 1 gennaio 1997 del gettito derivante
dagli interventi in materia di entrate finanziarie della Regione
Sicilia, emanati dal 1992", promosso con ricorso della Regione
Siciliana, notificato il 15 maggio 1998, depositato in cancelleria il
23 successivo, ed iscritto al n. 13 del registro conflitti 1998.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2002 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Giovanni Carapezza Figlia per la Regione
Siciliana e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mando' per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 15 maggio 1998 e depositato il
23 maggio 1998 la Regione Siciliana ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,
in riferimento al decreto del Ministro delle finanze, di concerto con
il Ministro del tesoro, del 23 dicembre 1997 (Modalita' di attuazione
delle riserve all'erario dal 1 gennaio 1997 del gettito derivante
dagli interventi in materia di entrate finanziarie della Regione
Sicilia, emanati dal 1992), ritenendolo lesivo delle attribuzioni
regionali in materia finanziaria di cui all'art. 36 dello statuto
speciale e all'art. 2 delle relative norme di attuazione approvate
con d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, e ne ha chiesto l'annullamento,
previa sospensione ai sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, "nella parte in cui sottrae alla Regione Siciliana, con
effetto dal 1 gennaio 1997, quote di gettito tributario
arbitrariamente incluse tra le nuove entrate riservate all'erario
statale, in forza dei provvedimenti normativi di cui il decreto
censurato costituisce attuazione".
Secondo la Regione Siciliana, l'impugnato decreto estenderebbe
indebitamente le previsioni normative alla cui attuazione esso e'
inteso, e relative alla riserva a favore dell'erario statale delle
nuove entrate derivanti da numerosi provvedimenti legislativi
succedutisi dal 1992 al 1997, e interpreterebbe dette previsioni in
modo contrastante con lo statuto e le norme di attuazione, sottraendo
cosi' alla Regione medesima quote di gettito tributario ad essa
spettanti. In particolare, le previsioni in esso contenute si
fonderebbero esclusivamente sulle risultanze delle relazioni tecniche
di accompagnamento dei provvedimenti legislativi, applicate
automaticamente, senza considerare "se in effetti dai provvedimenti
legislativi considerati derivi un maggior gettito per le casse
regionali, se esso possa configurare una nuova entrata tributaria
riservabile allo Stato, e se infine le norme sostanziali di
riferimento siano tuttora vigenti e pertanto produttive di effetti".
In riferimento alla riserva disposta dall'art. 13 del
decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di
previdenza, di sanita' e di pubblico impiego, nonche' disposizioni
fiscali), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge
14 novembre 1992, n. 438, la Regione nota che tale articolo ha
riservato all'erario statale le entrate derivanti dagli articoli da 8
a 14 del decreto n. 384 stesso, ma che l'art. 3, comma 6, del
successivo decreto legge 31 maggio 1994, n. 330 (Semplificazione di
talune disposizioni in materia tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 luglio 1994, n. 473, ridisciplinando la
materia delle detrazioni d'imposta, ha abrogato i commi 1 e 2
dell'art. 10 del primo decreto, senza piu' riaffermare la riserva
allo Stato: ne deriverebbe che il decreto ministeriale impugnato non
avrebbe dovuto calcolare la maggiore entrata derivante dal disposto
dell'art. 10, comma 1, del decreto-legge n. 384 del 1992 per gli anni
d'imposta successivi all'abrogazione dello stesso articolo.
Sempre in riferimento al maggior gettito derivante dall'art. 13
del decreto-legge n. 384 del 1992, la Regione ritiene che il decreto
impugnato non avrebbe dovuto tenere in considerazione il maggior
gettito conseguente all'indeducibilita' dell'ILOR, disposta
dall'art. 10, comma 3, dello stesso decreto, quanto meno a partire
dal periodo d'imposta in corso al 1 gennaio 1998, in considerazione
dell'avvenuta integrale soppressione dell'ILOR (a seguito
dell'istituzione dell'IRAP ad opera del d.lgs 15 dicembre 1997,
n. 446); e cio' a prescindere dalla considerazione che, comunque, a
seguito dell'istituzione dell'ICI, e in base all'art. 17, comma 4,
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli
enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), che aveva gia' escluso dall'ILOR alcune categorie di
redditi, le quantificazioni operate in sede di relazione tecnica
allegata al decreto-legge n. 384, su cui l'impugnato decreto si
fonderebbe integralmente, avrebbero dovuto essere opportunamente
corrette.
In riferimento alle disposizioni contenute nei decreti-legge
22 maggio 1993, n. 155 (Misure urgenti per la finanza pubblica),
30 dicembre 1993, n. 557 (Ulteriori interventi correttivi di finanza
pubblica per l'anno 1994), 23 febbraio 1995, n. 41 (Misure urgenti
per il risanamento della finanza pubblica e per l'occupazione nelle
aree depresse), 30 dicembre 1995, n. 565 (Misure di completamento
della manovra di finanza pubblica), e nella legge 28 dicembre 1995,
n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), la
Regione afferma che il maggior gettito derivante dall'aumento delle
entrate a titolo di IVA in conseguenza della modificazione delle
accise su determinati prodotti, in particolare petroliferi, non
costituirebbe "nuova entrata" riservabile allo Stato. Ne' in senso
contrario potrebbero deporre, in mancanza di una espressa riserva
allo Stato e di una apposita clausola di destinazione delle entrate a
particolari finalita' statali, le relazioni tecniche di
accompagnamento dei vari provvedimenti normativi. Anche in relazione
a quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale, inoltre,
dovrebbe ritenersi escluso da ogni possibile riserva allo Stato
il maggior gettito derivante dall'ampliamento della base imponibile
di un tributo spettante alla Regione.
In riferimento alle maggiori entrate derivanti dalla riserva
disposta dall'art. 47 del decreto-legge n. 41 del 1995, nel testo
risultante dalla legge di conversione 22 marzo 1995, n. 85, la
Regione nota che l'art. 12 di tale decreto riguarda l'IVA
all'importazione (cap. 1203, art. 2), che e' gia' di integrale
spettanza dello Stato, e dunque sarebbe erroneo tenere conto di tale
disposizione nel cap. 1203, art. 1, che riguarda l'IVA interna, di
spettanza regionale. L'art. 16-bis, invece, prevede misure
antielusive, al fine di assicurare il corretto adempimento degli
obblighi tributari dei contribuenti, e il considerare riservato allo
Stato il conseguente gettito equivarrebbe ad operare una sostituzione
di una imposta spettante alla Regione con una nuova fattispecie
assegnata allo Stato, in contrasto con quanto affermato dalla
giurisprudenza costituzionale, che avrebbe affermato l'impossibilita'
per lo Stato di riservare a se' l'intero gettito di una imposta
chiaramente sostitutiva, quando il relativo tributo non e' di sua
esclusiva spettanza.
In riferimento alla circostanza che il decreto impugnato
prescrive i prelievi a fini di riserva attraverso percentuali (indici
di incidenza) applicate alla riscossione, ignorando il necessario
momento della preventiva liquidazione delle spettanze erariali in
valori assoluti e lasciando tale compito esclusivamente agli
incaricati della riscossione, la Regione osserva che tali soggetti,
considerato che si deve procedere al recupero delle quote dovute
dalla Regione per il 1997, non potrebbero avere singolarmente la
consapevolezza del raggiunto limite globale di devoluzione, anche
perche', dovendosi provvedere a detrarre le somme gia' affluite
all'erario secondo quote di spettanza, le relative determinazioni
dovrebbero essere effettuate dall'amministrazione finanziaria
statale.
Infine, la Regione precisa che non potrebbe applicarsi, al fine
di correggere gli eventuali errori di quantificazione, il conguaglio
- da effettuarsi peraltro sulla base di modalita' stabilite
unilateralmente dallo Stato - previsto dal decreto impugnato (art. 4,
comma 3): tale strumento, infatti, non potrebbe essere utilizzato per
modificare percentuali di incidenza errate ab origine, e calcolate
aprioristicamente e in taluni casi illegittimamente, sulla base delle
originarie previsioni di incremento di imposta.
2. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, chiedendo che siano rigettati il ricorso e l'istanza di
sospensione.
In relazione alla prima censura, l'Avvocatura afferma di non
comprendere il nesso tra il decreto-legge n. 384 del 1992, che
riguarda un'imposta straordinaria, e l'art. 10 del testo unico delle
imposte sui redditi; ma osserva comunque che la riserva originaria
riferita all'art. 10 del testo unico sopravviverebbe alle
modificazioni del medesimo.
Quanto alla seconda censura, l'Avvocatura afferma che il decreto
impugnato riguarda gettiti realizzati e non gettiti futuri, e che
dunque la Regione non avrebbe nulla da temere se, a seguito della
soppressione dell'ILOR, l'entrata e' inesistente.
Quanto alla terza censura, la difesa erariale sostiene che
l'aumento delle entrate a titolo di IVA in conseguenza della
modificazione delle accise su alcuni prodotti e' un "effetto
indiretto ricomprensibile sulla previsione normativa preesistente".
Quanto alla quarta censura, afferma che l'IVA all'importazione e'
di spettanza erariale, e che le norme antielusive fanno realizzare
un maggior gettito che potrebbe essere riservato allo Stato.
Quanto alla quinta censura, secondo la difesa statale la
determinazione in concreto della misura della riserva dovrebbe
necessariamente farsi mediante indici di incidenza sulle riscossioni;
quanto infine alla circostanza che il previsto conguaglio non possa
essere utilizzato per correggere la determinazione originaria delle
percentuali di incidenza, questo rilievo non potrebbe dare luogo a
conflitto di attribuzione.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 7 marzo 2000 hanno
depositato memorie sia la Regione ricorrente sia il Presidente del
Consiglio dei ministri.
La Regione, innanzitutto, dichiara di voler dimostrare
l'iniquita' del sistema di calcolo, e mettere in evidenza gli effetti
distorsivi prodotti a carico della finanza regionale dall'atto
impugnato, nonche' il venir meno dei fondamenti giuridico-economici
sui quali il medesimo decreto appare basarsi alla luce delle
successive evoluzioni della finanza statale: circostanze, queste
ultime, che assumerebbero particolare rilevanza con riferimento alle
disposizioni del decreto in cui si statuisce la costanza degli
effetti per un ambito temporale illimitato, in quanto l'automatica
applicazione, alla quota di gettito tributario riscosso in Sicilia,
delle percentuali di incremento del gettito nazionale derivanti dalle
manovre finanziarie considerate nelle premesse del decreto censurato,
e nelle tabelle allegate allo stesso, apparirebbe posta in essere
sulla base di una presunta oggettivita' ed attendibilita' delle
previsioni di incremento, senza peraltro alcuna dimostrazione della
congruita' delle previsioni stesse.
A tal fine, la Regione illustra alcune delle tabelle allegate
alla memoria. In particolare, le tabelle A e B (contenenti il
confronto della crescita del prodotto interno lordo nazionale e
siciliano, attraverso percentuali globali e pro capite) e le tabelle
C e D (contenenti il raffronto dell'andamento delle entrate
tributarie della Regione siciliana e dello Stato) dimostrerebbero che
sarebbe erroneo lo stesso presupposto - l'uniforme composizione della
base imponibile - su cui si basa il calcolo del maggior gettito
d'imposta da riservarsi all'erario statale, effettuato attraverso la
proiezione su base regionale dell'incremento percentuale delle
entrate previsto su base nazionale. Infatti, le variazioni del
gettito dello Stato e della Regione risulterebbero non soltanto non
omogenee nell'entita', ma addirittura discordanti nel segno, con cio'
dimostrando che le composizioni reddituali, e le connesse variabili,
determinanti l'andamento delle entrate regionali, sarebbero
assolutamente diverse da quelle nazionali. Inoltre, dalla tabella E
emergerebbe che l'obbligo del versamento allo Stato di una
percentuale dei tributi riscossi sul territorio regionale non viene
meno neppure qualora nel bilancio regionale si sia verificato un
decremento del gettito.
Ancora, le disposizioni del decreto impugnato si fonderebbero sul
presupposto, erroneo e indimostrato, che a fronte delle disposizioni
legislative cui si intende dare attuazione si sia prodotto un
incremento di gettito, qualificabile come nuova entrata, e come tale
riservabile all'erario: mentre, al contrario, si sarebbero verificati
casi di riserva allo Stato anche in presenza di una riduzione del
gettito a livello nazionale (ad esempio, nell'anno 1998 in ordine
all'IRPEG - cap. 1024 - si era previsto un maggior gettito di lire
7.345 miliardi, poi smentito dal rendiconto generale dello Stato per
lo stesso 1998, che registrerebbe, al contrario, una minore entrata
per lire 2.415 miliardi).
La tabella C bis inoltre, dimostrerebbe la progressiva erosione
delle risorse regionali, che nel periodo 1992/1997 si sarebbero
ridotte in - termini reali - del 4,6%, a fronte di un incremento
delle entrate statali dell'8%: la crescita nominale delle entrate
regionali, dunque, non sarebbe stata neppure sufficiente a coprire la
perdita di valore legata all'inflazione.
La Regione ricorda infine che ogni clausola legislativa di
riserva di nuove entrate allo Stato era originariamente supportata da
una particolare finalita', solitamente individuata dalle leggi stesse
nell'emergenza finanziaria connessa alla esigenza di copertura degli
oneri del debito pubblico e agli impegni comunitari. Ora, invece, le
esigenze connesse all'emergenza finanziaria sarebbero venute meno,
tanto da consentire una diminuzione della pressione fiscale, e una
cessazione - o almeno un rilevantissimo abbattimento - degli
incrementi di gettito presupposti dal decreto impugnato almeno per
gli anni finanziari 2000 e seguenti in forza degli effetti finanziari
della legge n. 488 del 1999; non sarebbe quindi legittimo tenere
conto delle maggiori entrate derivanti da provvedimenti nazionali per
riservare il gettito all'erario statale, e non considerare viceversa
gli effetti di altri provvedimenti che determinino di contro una
riduzione del gettito derivante dai medesimi tributi considerati. In
tal modo, invero, la Regione verrebbe penalizzata due volte, poiche'
da un lato continuerebbe ad essere soggetta alle considerate clausole
di riserva - per un tempo indefinito a meno che non intervenga una
disposizione legislativa che abroghi le relative previsioni -, e
dall'altro sopporterebbe una erosione del proprio gettito tributario
a causa del decremento della pressione tributaria.
Le relazioni tecniche di accompagnamento delle leggi che
contengono la clausola di riserva allo Stato, a cui il decreto
impugnato farebbe esclusivo riferimento, sarebbero dunque, nella
migliore delle ipotesi, da ritenere esaustive solo in relazione a
limitati ambiti temporali, essendo le innumerevoli variabili
destinate ad incidere nella formazione della base imponibile dei vari
tributi imponderabili e non identificabili nella loro essenza,
oltreche' negli effetti e nella consistenza, se non per lassi
temporali estremamente ristretti. Il conguaglio, previsto in via
eventuale dall'art. 4, comma 3, del decreto impugnato sarebbe
utilizzabile, al fine di correggere le percentuali fissate, solo in
dipendenza dei dati globali e definitivi risultanti dal rendiconto
generale dello Stato per gli anni di riferimento: ma i dati
consuntivi non sarebbero in grado di evidenziare le variazioni che si
assume si siano verificate in forza dell'incremento o decremento di
gettito dipendente da singoli ed individuati provvedimenti normativi.
4. - L'Avvocatura dello Stato, nella memoria, prima di prendere
nuovamente posizione su ognuno dei motivi del ricorso regionale,
svolge una considerazione preliminare, secondo cui, in base alla
ratio e alla lettera dell'art. 2 delle norme di attuazione, che
sarebbe quella di assicurare alla Regione siciliana la devoluzione
delle entrate tributarie "esistenti", la riserva allo Stato sarebbe
certamente consentita non solo per le imposte di nuova istituzione,
ma anche per "tutte le ulteriori e maggiori entrate fiscali derivanti
da modificazione legislativa del sistema di applicazione di un
tributo preesistente (base imponibile, aliquota, determinazione
dell'imposta, esclusioni o esenzioni ecc.)".
In relazione alla prima censura, l'Avvocatura afferma che la
"conversione" operata dall'art. 10, comma 1, del decreto-legge n. 384
del 1992 - da deduzione dal reddito ai fini IRPEF a detrazione solo
parziale di imposta in relazione agli oneri di cui all'art. 10, comma
1, lett. b)-bis, c), d), e), f), g), m), o), p), e r) del testo unico
delle imposte sui redditi n. 917 del 1986 - avrebbe corrisposto alla
ritenuta necessita' di assicurare maggiori entrate all'erario. Il
successivo art. 3 del decreto-legge n. 330 del 1994, apportando
modifiche ed integrazioni al testo unico delle imposte sui redditi,
avrebbe si' abrogato i commi 1 e 2 dell'art. 10 del decreto-legge
n. 384 del 1992, ma avrebbe anche contestualmente inserito
l'art. 13-bis, intitolato "detrazioni per oneri", che ripropone
sostanzialmente la disciplina dei due commi dell'art. 10 abrogati,
sempre al fine di assicurare maggiori entrate. E non vi sarebbe
ragione di ritenere che l'originaria (e non abolita) destinazione
allo Stato del maggior gettito derivante dall'applicazione della
prima norma sia venuta meno per il maggior gettito dipendente
dall'applicazione della seconda.
Quanto alla seconda censura, l'Avvocatura afferma che dalle
tabelle allegate al decreto impugnato si rileva chiaramente il
decremento previsionale del gettito relativo alla riscossione
dell'ILOR a partire dal 1 gennaio 1998; e che lo stesso decreto
determina la percentuale di incidenza del tributo riservata allo
Stato sulle somme riscosse negli anni anche successivi al 1997, ma
dovute sino a tutto il 1997. La soppressione dell'ILOR a partire dal
1998 "non sarebbe tale comunque da poter sorreggere, neppure in
astratto, la lamentata interferenza nella competenza regionale"; e
dunque la censura sarebbe inammissibile, prima ancora che infondata.
Quanto alla terza censura, l'Avvocatura ricorda che tutti i
provvedimenti normativi richiamati contengono la espressa riserva
allo Stato delle entrate da essi derivanti, con l'indicazione della
specifica finalita'; e che anche le accise gravanti sui prodotti
oggetto della operazione imponibile ad IVA concorrono a comporre la
base imponibile di quest'ultimo tributo (art. 13, primo comma, del
d.P.R. n. 633 del 1972): con il conseguente automatico effetto che
l'aumento della accisa si concreta necessariamente, ad aliquota IVA
invariata, in un maggior gettito di tale imposta. Secondo la difesa
statale, dunque, non sarebbe pertinente il rilievo della Regione,
secondo cui la riserva allo Stato non potrebbe dedursi dalle
relazioni tecniche di accompagnamento, poiche' i provvedimenti
legislativi contengono tutti l'espressa clausola di riserva; e,
d'altro canto, si tratterebbe nella specie di nuove entrate,
legittimamente riservabili allo Stato, in quanto il maggior gettito
conseguirebbe a modificazioni legislative che aumentano la base
imponibile di un tributo gia' esistente.
Quanto alla quarta censura, l'Avvocatura richiama quanto gia'
detto in premessa e in relazione alla terza censura. In particolare,
l'art. 16-bis del d.l. n. 41 del 1995 prevede una serie di modifiche
alla disciplina del d.P.R. n. 633 del 1972, ampliando l'ambito
oggettivo delle operazioni imponibili (comma 1, lett. a, e comma 2);
limitando l'area di quelle non imponibili (comma 1, lett. b e c),
oppure determinando la base imponibile di alcune operazioni (comma
3): si tratterebbe dunque di una rimodellazione della preesistente
disciplina dell'IVA, che ne amplia l'area impositiva, riservandone
legittimamente il maggior gettito allo Stato.
Infine, l'Avvocatura afferma che la determinazione delle quote di
incidenza riservate allo Stato sarebbe stata operata con un
meccanismo "indubbiamente corretto ed indiscutibile sul piano della
logicita' e della obbiettivita'". Da una parte, infatti, sono stati
calcolati i maggiori introiti che, per ciascun anno, si prevede di
riscuotere relativamente a ciascun cespite tributario, e raffrontati
al complesso delle entrate per lo stesso cespite, al fine di
individuare la percentuale prevista di incremento; dall'altra parte,
tale percentuale e' stata applicata agli omologhi importi riscossi
nello stesso anno nella Regione, al fine di determinare la quota da
riservare allo Stato. A conferma della correttezza del criterio, la
difesa statale ricorda che il carattere necessariamente presuntivo
del procedimento e' affiancato dal meccanismo del conguaglio di cui
all'art. 4 del decreto, che opera sulla base dell'aggiornamento delle
percentuali ottenute utilizzando i dati definitivi risultanti dal
rendiconto generale dello Stato per ognuno degli anni di riferimento.
5. - Con sentenza n. 98 del 2000, successiva alla discussione del
conflitto, la Corte, pronunciandosi su distinti ricorsi per
illegittimita' costituzionale promossi dalla Regione siciliana, ha
dichiarato la illegittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 154,
e 3, comma 216, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), e dell'art. 7, comma 1,
del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in
materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della
manovra di finanza pubblica per l'anno 1997), convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30 - disposizioni che
stabiliscono la riserva a favore dell'erario statale delle nuove
entrate derivanti dai provvedimenti legislativi in cui esse sono
inserite, e alla cui attuazione, in uno con quella di altre analoghe
clausole di riserva all'erario, provvede il decreto impugnato nel
presente giudizio -, "nella parte in cui dette disposizioni, nello
stabilire che le modalita' della loro attuazione siano definite con
decreto ministeriale, non prevedono la partecipazione della Regione
Siciliana al relativo procedimento".
6. - Con ordinanza 13-18 aprile 2000, la Corte, considerato che,
a seguito delle predetta sentenza n. 98 del 2000, il decreto
impugnato, ancorche' non censurato dalla ricorrente sotto questo
profilo, risulta, pro parte, in contrasto con le norme legislative
che ne disciplinano il procedimento di formazione, ha disposto il
rinvio del giudizio ad una nuova udienza, nella quale le parti
potessero esprimersi in ordine alla permanenza del loro interesse
alla definizione nel merito del giudizio medesimo.
7. - Il 26 giugno 2000 la Regione ha depositato un atto "di
proposizione, in via incidentale, di questione di legittimita'
costituzionale", con il quale, dopo avere richiamato il contenuto
della sentenza n. 98 del 2000, ha ritenuto "imprescindibile"
sollevare, appunto, analoga questione di legittimita' costituzionale
delle ulteriori disposizioni legislative di riserva all'erario, di
cui l'impugnato decreto costituisce attuazione.
8. - Nell'imminenza della nuova udienza del 23 gennaio 2001 ha
depositato memoria il Presidente del Consiglio, allegando alcuni
documenti dai quali emergerebbe che lo Stato ha gia' da tempo dato
avvio al procedimento per l'emanazione di un nuovo decreto di
attuazione delle clausole di riserva delle nuove entrate all'erario
statale, coinvolgendo la Regione Siciliana, con conseguente
prevedibile venir meno dell'interesse alla definizione nel merito
dell'attuale giudizio per conflitto di attribuzioni.
9. - All'esito dell'udienza, la Corte ha pronunciato due distinte
ordinanze.
Con l'ordinanza n. 41 del 2001 la Corte ha sospeso il decreto
impugnato, giudicando sussistenti le gravi ragioni che giustificano
la sospensione, ai sensi dell'art. 40 della legge n. 87 del 1953,
dell'esecuzione dell'atto che ha dato luogo al conflitto di
attribuzione fra Stato e Regione, in pendenza del relativo giudizio,
e cio' anche in considerazione del fatto che tale decreto estende i
suoi effetti alle riscossioni dei tributi per gli anni 2000 e
seguenti, e tenendo conto sia dell'entita' del pregiudizio
finanziario lamentato dalla ricorrente, sia delle ulteriori more del
giudizio derivanti dalla sospensione del medesimo a seguito della
coeva ordinanza n. 42 del 2001 della stessa Corte.
Con l'ordinanza n. 42 la Corte, considerato che tutte le
disposizioni legislative cui si e' inteso dare attuazione con il
decreto impugnato erano, o gia' dichiarate costituzionalmente
illegittime, ovvero sospette di esserlo per il medesimo motivo,
concernente la mancanza di partecipazione della Regione al
procedimento volto alla loro attuazione; e che tale vizio,
riguardando le stesse basi legali del procedimento di formazione del
decreto ministeriale, incide radicalmente sulla legittimita' del
decreto medesimo, e in specie sulla sua idoneita' a ledere
attribuzioni costituzionalmente garantite della Regione siciliana, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
all'art. 36 dello statuto speciale per la Regione Siciliana,
all'art. 2 delle norme di attuazione dello stesso statuto, di cui al
d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, nonche' al principio di leale
cooperazione fra Stato e Regioni, di tutte le disposizioni di legge
contenenti riserve all'erario di cui il decreto impugnato costituisce
attuazione, e non dichiarate gia' incostituzionali, e dunque:
dell'art. 13, comma 2, del decreto legge 19 settembre 1992, n. 384
(Misure urgenti in materia di previdenza, di sanita' e di pubblico
impiego, nonche' disposizioni fiscali), convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 novembre 1992, n. 438; dell'art. 16,
comma 17, secondo periodo, della legge 24 dicembre 1993, n. 537
(Interventi correttivi di finanza pubblica); dell'art. 16, comma 2,
del decreto-legge 30 dicembre 1993, n. 557 (Ulteriori interventi
correttivi di finanza pubblica per l'anno 1994), convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1994, n. 133; dell'art. 47,
secondo periodo, del decreto-legge 23 febbraio 1995, n. 41 (Misure
urgenti per il risanamento della finanza pubblica e per l'occupazione
nelle aree depresse), convertito, con modificazioni, dalla legge
22 marzo 1995, n. 85; dell'art. 3, comma 241, secondo periodo, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica); dell'art. 12, secondo periodo, del decreto-legge
20 giugno 1996, n. 323 (Disposizioni urgenti per il risanamento della
finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge
8 agosto 1996, n. 425, nella parte in cui dette disposizioni, nello
stabilire che le modalita' della loro attuazione siano definite con
decreto ministeriale, non prevedevano la partecipazione della Regione
Siciliana al relativo procedimento; e dell'art. 18, comma 7, del
decreto legge 22 maggio 1993, n. 155 (Misure urgenti per la finanza
pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993,
n. 243, nella parte in cui non prevedeva che all'attuazione della
riserva di entrate all'erario statale, ivi disposta, si provveda con
la partecipazione della Regione Siciliana.
10. - Con la sentenza n. 288 del 2001 la Corte ha dichiarato
incostituzionali in parte qua le disposizioni censurate, osservando
che, poiche' le clausole di riserva in questione costituiscono un
meccanismo di deroga alla regola della spettanza alla Regione del
gettito dei tributi erariali (salve alcune eccezioni) riscosso nel
territorio della medesima, e poiche' dunque la loro attuazione incide
direttamente sulla effettivita' della garanzia dell'autonomia
finanziaria regionale, il principio di leale cooperazione esige che
tale meccanismo si attui mediante procedimenti non unilaterali, che
contemplino la partecipazione della Regione interessata.
11. - Per la discussione del conflitto e' stata nuovamente
fissata l'udienza pubblica del 12 febbraio 2002, nella quale la
Regione ricorrente ha insistito per l'accoglimento del ricorso,
mentre l'Avvocatura dello Stato ha fatto presente che, attraverso una
commissione di rappresentanti dello Stato e della Regione Siciliana,
e' in corso di elaborazione una determinazione bilaterale dei criteri
di attuazione, che dovrebbe portare al rinnovo del procedimento e del
provvedimento impugnato.
Considerato in diritto
1. - La Regione siciliana ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro delle
finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, 23 dicembre 1997
(Modalita' di attuazione delle riserve all'erario dal 1 gennaio 1997
del gettito derivante dagli interventi in materia di entrate
finanziarie della Regione Sicilia, emanati dal 1992), lamentando la
violazione della propria autonomia finanziaria come risultante
dall'art. 36 dello statuto speciale e dalle norme di attuazione di
cui all'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074.
Il decreto impugnato riporta anzitutto, nelle tabelle
dell'allegato A, le previsioni degli incrementi di gettito di imposte
derivanti per gli anni 1997, 1998 e 1999 dall'applicazione di dieci
provvedimenti legislativi, emanati dal 1992 al 1996, che contenevano
clausole di riserva all'erario statale delle maggiori entrate da essi
derivanti, e, nell'allegato B, espone l'incidenza percentuale di tali
incrementi sulle previsioni dei corrispondenti capitoli di entrata
del bilancio dello Stato (art. 1). Sulla predetta base di calcolo,
dispone che gli incaricati della riscossione versino alla Cassa
regionale siciliana le entrate derivanti dai tributi di spettanza
della Regione al netto delle percentuali indicate, da versare
all'erario statale (art. 2). Stabilisce poi che per gli anni 2000 e
seguenti sia versata allo Stato, per i tributi indicati, la stessa
percentuale prevista per il 1999 (art. 3); che gli incaricati della
riscossione operino, sui primi versamenti da effettuare alla Regione,
il recupero delle quote dovute dalla Regione stessa a decorrere dal 1
gennaio 1997, detratte le somme gia' affluite all'erario statale
(art. 4, commi 1 e 2: su questo punto la previsione del decreto e'
stata successivamente modificata da quella del decreto ministeriale
6 maggio 1998, che ha disposto che il recupero fosse effettuato a
decorrere dal 1 gennaio 1999); che i versamenti possano essere
oggetto di conguaglio sulla base dei dati risultanti dal rendiconto
generale dello Stato (art. 4, comma 3).
Secondo la Regione ricorrente, tale provvedimento estenderebbe
indebitamente le previsioni normative di riserva all'erario statale
di nuove entrate, alla cui attuazione esso e' inteso, e
interpreterebbe dette previsioni in modo contrastante con i parametri
statutari e di attuazione invocati (da cui discende la possibilita'
di riservare allo Stato solo "nuove" entrate tributarie), cosi'
sottraendo alla Regione quote di gettito tributario ad essa
spettanti. La Regione chiede pertanto l'annullamento del decreto
impugnato "nella parte in cui sottrae alla Regione Siciliana, con
effetto dal 1 gennaio 1997, quote di gettito tributario
arbitrariamente incluse tra le nuove entrate riservate all'erario
statale, in forza dei provvedimenti normativi di cui il decreto
censurato costituisce attuazione".
In particolare la Regione lamenta: a) che nel dare attuazione
alla riserva di entrate a favore dello Stato recata dall'art. 13 del
d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito, con modificazioni, dalla
legge 14 novembre 1992, n. 438, non si sia tenuto conto della
successiva abrogazione dei commi 1 e 2 dell'art. 10 del decreto-legge
medesimo, che avrebbe prodotto la cessazione dell'efficacia della
riserva medesima; b) che, sempre con riferimento allo stesso art. 13
del d.l. n. 384 del 1992, si sia erroneamente considerato il
permanere di un maggior gettito conseguente alle disposizioni in tema
di indeducibilita' dell'ILOR dal reddito complessivo soggetto a IRPEF
e a IRPEG, pur dopo che l'ILOR e' stata in un primo tempo ridotta
nella sua portata, e quindi soppressa; c) che si sia erroneamente
computato un maggior gettito dell'IVA derivante dalla modifica delle
accise su determinati prodotti, derivando tale gettito da un
ampliamento della base imponibile dell'IVA, il che non consentirebbe
di considerarlo riservato all'erario statale; d) che, con riferimento
alla riserva di cui all'art. 47 del decreto-legge 23 febbraio 1995,
n. 41, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 marzo 1995,
n. 85, si siano erroneamente considerate come nuove entrate
tributarie suscettibili di essere riservate allo Stato quelle
derivanti dall'applicazione dell'IVA sulle importazioni di supporti
informatici e dalle misure antielusive di cui all'art. 16-bis dello
stesso decreto-legge n. 41 del 1995; e) che si prescriva
l'applicazione delle percentuali di riserva all'importo delle
riscossioni previste, indipendentemente dai valori assoluti di
queste, con il recupero delle quote dovute dalla Regione per il 1997,
in modo tale che gli incaricati della riscossione non potrebbero
"avere singolarmente la consapevolezza del raggiunto limite globale
di devoluzione".
2. - Nel corso del giudizio questa Corte (oltre a sospendere
l'esecuzione del decreto impugnato, con ordinanza n. 41 del 2001) -
constatato che il provvedimento censurato si fonda su disposizioni
legislative in parte gia' dichiarate costituzionalmente illegittime
per non aver previsto la partecipazione della Regione al procedimento
per la loro attuazione, onde ne era venuta a mancare in parte la base
legale, e che le altre disposizioni legislative parimenti attuate
apparivano identiche nella loro portata alle prime, e dunque affette
dallo stesso vizio - ha sollevato in via incidentale di fronte a se
stessa, con ordinanza n. 42 del 2001, questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento all'art. 36 dello statuto speciale
siciliano e all'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, nonche' al
principio di leale cooperazione fra Stato e Regioni, delle rimanenti
clausole legislative di riserva di entrate all'erario statale, cui il
decreto impugnato da' attuazione, nella parte in cui non prevedevano
la partecipazione della Regione al procedimento per la loro
attuazione: illegittimita' poi dichiarata con la sentenza n. 288 del
2001.
3. - Il decreto impugnato, in quanto emanato - in applicazione
delle menzionate disposizioni legislative, dichiarate in parte
costituzionalmente illegittime - con un procedimento in cui non e'
stata assicurata la partecipazione della Regione, risulta percio'
stesso lesivo delle attribuzioni di questa. Poiche' esso, pur sospeso
nella sua efficacia, non e' stato formalmente annullato, revocato ne'
sostituito, e pur dovendosi prendere atto che la sua applicabilita'
sarebbe comunque venuta meno a far tempo dal 1 gennaio 2002 in forza
di quanto disposto dall'art. 52, comma 6, della legge 28 dicembre
2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato-Legge finanziaria 2002), ai cui sensi da tale
data "cessano di avere applicazione le riserve all'erario statale
gia' disposte ai sensi del primo comma dell'articolo 2 del decreto
del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074, con leggi
entrate in vigore anteriormente", non resta oggi che annullare il
medesimo decreto, con assorbimento di ogni altro motivo del ricorso.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato dare attuazione, con un
procedimento nel quale non e' stata assicurata la partecipazione
della Regione Siciliana, alle riserve a favore dell'erario statale
del gettito derivante dagli interventi in materia di entrate emanati
dal 1992 al 1996; e conseguentemente.
Annulla il decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il
Ministro del tesoro, 23 dicembre 1997 (Modalita' di attuazione delle
riserve all'erario dal 1 gennaio 1997 del gettito derivante dagli
interventi in materia di entrate finanziarie della Regione Sicilia,
emanati dal 1992).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 aprile 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 24 aprile 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
02C0350