N. 228 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 novembre 2001
Ordinanza emessa il 23 novembre 2001 dal tribunale amministrativo regionale della Puglia sul ricorso proposto da Patruno Maria Cristina contro regione Puglia Impiego pubblico - Regione Puglia - Concorso per titoli ed esami a 482 posti di ottava qualifica funzionale - Riserva del 100 per cento dei posti messi a concorso al personale interno appartenente alla qualifica immediatamente inferiore in possesso del diploma di laurea - Ingiustificata deroga al principio del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi - Deteriore trattamento del personale interno, appartenente ad altra qualifica funzionale in possesso del diploma di laurea, legittimato alla partecipazione ad eventuale concorso pubblico per l'ottava qualifica funzionale - Richiami alle sentenze della Corte costituzionale nn. 364/1999, 1/1999, 313/1994 e 266/1993. - Legge della Regione Puglia 4 febbraio 1997, n. 7, art. 32, comma 1; legge della Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26, art. 39. - Costituzione, artt. 3 e 97.(GU n.20 del 22-5-2002 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del 5 luglio 2001. Visto il ricorso n. 2131 del 1998 proposto a Patruno Maria Cristina, rappresentata e difesa dall'avv. Vito Nanna, presso il quale e' elettivamente domiciliata in Bari, alla Via Cardassi, n. 26; Contro la regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore della giunta regionale, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Nilo, presso il quale e' elettivamente domiciliato in Bari, alla Via Cancello Rotto, n. 20 presso l'avv. Antonio Sannino; per l'annullamento del provvedimento del 4 giugno 1998, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della regione Puglia n. 53 del 10 giugno 1998, a firma del dirigente del settore "Concorso interno per titoli ed esami a 482 posti di ottava qualifica funzionario (art. 31) legge regionale n. 7/1997); di tutti gli atti connessi presupposti e conseguenti. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione Puglia; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 5 luglio 2001 il consigliere Doris Durante; Uditi i difensori presenti come da verbale di causa. Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. Fatto e diritto 1. - La legge regionale Puglia 4 febbraio 1997, n. 7 (intitolata "Norme in materia di organizzazione dell'amministrazione regionale"), dispone all'art. 32, comma 1, II periodo, che, entro due anni dalla sua entrata in vigore e comunque per una sola volta e prima della attivazione del processo di trasferimento di funzioni al sistema delle autonomie locali, si provvede alla copertura dei posti vacanti del ruolo organico regionale di ciascuna qualifica, secondo le modalita' di cui allo stesso articolo, ai sensi dell'art. 39 della legge regionale 9 maggio 1984, n. 26, confermato dalle successive leggi regionali 13 aprile 1988, n. 13, art. 61 e 5 maggio 1990, n. 22, art. 46, comma 2. Il secondo comma della disposizione citata (art. 32, legge regionale n. 7/1997) dispone che "i posti risultati vacanti in ogni qualifica funzionale in progressione successiva, a partire dall'ottava e fino alla terza qualifica funzionale, sono coperti mediante concorsi interni per titoli ed esami ovvero, per le qualifiche dalla quinta all'ottava, mediante corsi-concorso riservati al personale inquadrato nella qualifica immediatamente inferiore con un'anzianita' di effettivo servizio di almeno tre anni nel livello medesimo ed in possesso del titolo di studio richiesto per la qualifica di appartenenza". Il citato e richiamato art. 39, legge regionale n. 9 maggio 1984, n. 26 ("Concorsi speciali") dispone a sua volta che "in occasione delle operazioni di ristrutturazione connesse all'attuazione della presente legge, sulla base della legge regionale di organizzazione, e anche per un definitivo riequilibrio dell'applicazione degli istituti normativi dei precedenti contratti, il 100% dei posti vacanti in ciascuna qualifica funzionale, dalla seconda all'ottava, e' coperto mediante concorsi interni per titoli e esami riservati al personale inquadrato nel livello immediatamente inferiore con un'anzianita' di servizio di almeno tre anni nel livello medesimo e in possesso del titolo di studio richiesto per il livello di appartenenza". 2. - Con deliberazione giunta regionale n. 10179 del 30 dicembre 1997, avente ad oggetto "artt. 30 e 32, legge regionale n. 7/1997, bandi di concorsi interni riservati al personale di ruolo della regione", l'Amministrazione, demandandone l'attuazione al dirigente del settore personale, ha bandito i concorsi interni riservati al personale regionale ed in particolare il concorso interno per n. 482 posti di ottava qualifica funzionale, prescrivendo che "i requisiti necessari per partecipare ai concorsi interni sono: inquadramento in ruolo nella qualifica immediatamente inferiore ed un'anzianita' nella qualifica di appartenenza di almeno tre anni ed il possesso del titolo di studio previsto per l'accesso dall'esterno per la qualifica di appartenenza". La ricorrente, dipendente regionale di ruolo laureata in giurisprudenza, priva dell'anzianita' di tre anni nella settima qualifica funzionale, ha impugnato, con il ricorso in epigrafe, il bando a termini del quale non avrebbe avuto i requisiti per partecipare al concorso bandito per l'ottava qualifica, non avendo l'anzianita' di tre anni nella settima qualifica. Con un primo ordine di argomentazioni assume che il disposto normativo regionale va inteso nel senso che solo per la procedura di corso concorso sarebbero richiesti in via congiunta i due requisiti del possesso del titolo di studio e della anzianita' nella qualifica immediatamente inferiore, requisiti, al contrario, non affatto richiesti per la diversa procedura del concorso interno; con un secondo ordine di argomentazioni, sul presupposto che possiede il titolo di studio necessario per l'accesso dall'esterno alla qualifica messa a concorso (il titolo di laurea), assume la illegittimita' derivata della determinazione regionale di precludere del tutto ai dipendenti che si trovino in tale situazione la possibilita' di accedere ai posti disponibili indipendentemente dalla qualifica di appartenenza all'epoca di espletamento del concorso; sarebbe cioe' illegittimo il bando nella parte in cui consentisse di coprire il 100% dei posti disponibili riservandoli al personale interno in possesso del titolo e con qualifica immediatamente inferiore. 3. - In punto di rilevanza della presente questione, ritiene il collegio che non puo' accedersi alla prima delle due prospettazioni proposte dal ricorrente (illegittimita' del bando di concorso che riserva l'accesso interno solo ai dipendenti regionali in possesso del relativo titolo di studio e della qualifica immediatamente inferiore a quella del posto messo a concorso) sulla base di una diversa interpretazione della norma regionale di riferimento (il citato art. 32, legge regionale n. 7/1997). La prefata disposizione - che si e' sopra testualmente riportata - non consente, infatti, ad avviso del collegio di ritenere una diversita' di requisiti richiesti ai concorrenti tra le distinte procedure del concorso interno per titoli ed esami e il corso-concorso, e cio' per due concorrenti ragioni; ritiene anzi tutto il collegio che l'attributo "riservati", contenuto nel citato art. 32, sia riferito tanto ai "concorsi interni" che ai "corsi concorso", non apparendo possibile distinguere, ai fini della attribuzione dello stesso all'uno o all'altra delle due procedure indicate. In ordine ad un secondo ordine concettuale, la previsione di un concorso interno per titoli ed esami, del tutto disancorato dalla previsione di limiti (natura dei titoli richiesti: di studio? di qualifica?), snaturerebbe la stessa possibilita' di esercizio del potere rimesso alla Regione di dotarsi del personale necessario e, ovviamente, qualificato per i posti a concorso. Sotto ulteriore e dirimente profilo, l'espresso riferimento operato dal citato art. 32, legge regionale n. 7/1987 all'art. 39, legge regionale n. 26/1984 ("... si provvede alla copertura... ai sensi dell'art. 39 legge regionale n. 7/1987 all'art. 39 legge regionale n. 26/1984...) non puo' essere interpretato nel senso di riferirlo alla sola disposizione relativa alla necessita' di coprire con concorsi interni o corsi concorso il 100% di posti disponibili, risultando invece pacifico e confortato dalla costante normativa regionale (il citato art. 39, legge regionale n. 26/1984, i successivi art. 61, legge regionale n. 13/1988 e 46, comma 2, legge regionale n. 22/1990) che la previsione di indizione di concorsi interni non e' mai (ne' potrebbe mai essere) disancorata dalla espressa indicazione dei requisiti per partecipare agli stessi, sicche', nel caso di specie, il richiamo all'art. 39 e' confermativo appunto di tale indicazione, peraltro ulteriormente confermata dalla espressa previsione dello stesso art. 32. 3.1. - Il novum del detto art. 32 e' rappresentato, a ben vedere, dalla previsione della possibilita' di indire corsi concorso riservati, in aggiunta o in alternativa ai concorsi interni, e per questi ultimi (i corsi concorso) il legislatore regionale ha dovuto indicare (e ribadire) i requisiti richiesti; esattamente gli stessi richiesti per i concorsi interni. 3.2. - Le considerazioni che precedono servono a dare ragione e conto della rilevanza della questione sottoposta alla Corte ritenendo il collegio di non poter aderire alla prima delle prospettazioni proposte dal ricorrente, relativa come detto alla illegittimita' del bando per assunta violazione dell'art. 32, legge regionale n. 7/1997. 4. - Nondimeno il ricorrente ha, come detto, dedotto in via alternativa che avendo il possesso del titolo di studio richiesto per l'accesso dall'esterno alla qualifica messa a concorso, la previsione del concorso interno riservato per il 100% a chi si trovi nel contemporaneo possesso del titolo e della qualifica immediatamente inferiore, precluderebbe appunto l'accesso dall'esterno non consentendo l'espletamento di concorsi diversi da quelli interni e sarebbe sotto tale profilo, costituzionalmente illegittima. 4.1. - fa questione e' rilevante giacche' dall'accoglimento o dalla reiezione del rilievo conseguirebbe l'esito del ricorso. 5. - Ritiene il Collegio non manifestamente infondata la questione. La costante giurisprudenza costituzionale e' nel senso di ritenere modalita' prevalente di selezione del personale delle pubbliche amministrazioni quella del pubblico concorso, in ossequio al disposto dell'art. 97 Cost. che impone il buon andamento degli uffici attraverso la migliore selezione del personale garantita appunto dalla maggior partecipazione alle procedure selettive assicurata dal concorso esterno. Reiteratamente la Corte costituzionale ha sottolineato la relazione intercorrente tra l'art. 97 e gli artt. 51 e 98 Cost., osservando come, in un ordinamento democratico che affida all'azione dell'amministrazione, separata nettamente da quella di governo (politica per definizione), il perseguimento delle finalita' pubbliche obiettivate nell'ordinamento - il concorso pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei piu' capaci, resti il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizione di imparzialita', valore in relazione al quale il principio posto dall'art. 97 Cost., impone che l'esame del merito sia indipendente da ogni considerazione connessa alle condizioni personali dei vari concorrenti (cfr. Corte cost. nn. 333/93; 453/90 e, da ultimo, 1/99). La possibilita' offerta alle pubbliche amministrazioni di diversamente selezionare il personale risponde ad esigenze del tutto peculiari ed eccezionali, idonee a giustificare la deroga per garantire il medesimo fine del buon andamento dell'amministrazione ma non generalizzabili, in forza delle ragioni sopra evidenziate (cfr. Corte cost. n. 477/95). Analoga esigenza riguarda il passaggio di impiegati alla categoria superiore che, nell'assetto del pubblico impiego esistente all'epoca della disposta selezione, costituisce in sostanza una forma di assunzione senza concorso e che, in tali forme, deve, a sua volta, trovare giustificazioni in situazioni eccezionali, ma anch'essa giammai derogare al principio generale che richiede il selettivo accertamento delle attitudini (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994, n. 313). Ne' puo' sottacersi che l'abnorme diffusione della pratica del concorso interno nel passaggio da un livello all'altro produce in se' una distorsione che, oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello delle carriere in un assetto che ne presuppone invece il superamento, si riflette negativamente anche sul buon andamento della stessa pubblica amministrazione (cfr. Corte cost., n. 1/99). Osserva significatamente la Corte che "l'accesso al concorso puo', ovviamente, essere condizionato al possesso dei requisiti fissati in base alla legge, e in tal modo non e' da escludere a priori che possa stabilirsi anche il possesso di una precedente esperienza nell'ambito dell'amministrazione, ove questo si configuri ragionevolmente quale requisito professionale. Ma quando cio' non si verifichi, la sostituzione al concorso di meccanismi selettivi esclusivamente interni ad un dato apparato amministrativo non si giustifica alla luce degli accennati principi costituzionali" (Corte cost., n. 1/99). 6. - Nel caso di specie, mentre in sede di prima copertura dei posti resisi disponibili appare in qualche misura giustificata una deroga al principio generale del pubblico concorso per consentire una piu' agevole reperibilita' dei funzionari e per facilitare la riorganizzazione interna degli uffici, non sembra ragionevole che quella indicata (la selezione riservata agli interni) costituisca l'unica forma di selezione, giacche' riguardante il 100% dei posti messi a concorso (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994, n. 313; 4 giugno 1993, n. 266; 28 luglio 1999, n. 364; 4 gennaio 1999, n. 1) con gli effetti paradossali e ingiustificati indicati dal ricorrente, al quale, pur essendo in possesso del titolo richiesto per l'accesso dall'esterno ed in astratto idoneo, e' inibita la partecipazione al concorso giacche' riservata ai titolari di mera "rendita di posizione" costituita dal possesso della qualifica immediatamente inferiore a quella messa a concorso in ossequio ad una anacronistica scelta di cooptazione generalizzata che si traduce in una sorta di globale scivolamento verso l'alto del personale in servizio. 7. - "La questione, nei termini indicati, non appare dunque manifestamente infondata per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. del combinato disposto della legge regionale (art. 32, legge regionale n. 7/97, comma 1 e art. 39, legge regionale 9 maggio 1984, n. 26) nella parte in cui riserva la copertura del 100% dei posti messi a concorso al personale interno. Va disposta pertanto la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi degli artt. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla illegittimita' costituzionale delle suindicate norme.
P. Q. M. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale del combinato disposto degli artt. 32, comma 1, legge Regione Puglia, 4 febbraio 1997, n. 7, e art. 39, Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26, nella parte in cui riserva la copertura del 100% dei posti messi a concorso al personale interno per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione. Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del presente giudizio. Ordina che a cura della segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente della giunta regionale della Puglia nonche' al Presidente del consiglio regionale della Puglia. La presente ordinanza e' depositata presso la segreteria di questo Tribunale che provvedera' a darne comunicazione come sopra indicata. Cosi' deciso in Bari, nella camera di consiglio del 5 luglio 2001. Il Presidente: Perrelli Il consigliere estensore: Durante 02C0414