IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
A tutte le Pubbliche Amministrazioni
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante la disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, recante
l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59;
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche;
Ritenuto di individuare le linee-guida per l'ispettore attraverso
una rivisitazione sistematica dei criteri e dei modi delle attivita'
verificatorie in ambito pubblico;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 9 agosto
2001, recante la delega di funzioni al Ministro senza portafoglio on.
dott. Franco Frattini, in materia di funzione pubblica e di
coordinamento dei servizi di informazione e sicurezza;
emana la seguente:
Direttiva sulle attivita' d'ispezione
Premessa.
Il Ministro per la funzione pubblica intende contribuire alla
definizione dei principi che regolano le attivita' di ispezione,
diretto strumento conoscitivo delle diverse realta' delle
amministrazioni, particolarmente utile per promuovere politiche
orientate ad aggiornare e migliorare il servizio ai cittadini ed alle
imprese.
Le ispezioni, finora, si sono basate principalmente su regole non
scritte, facendo affidamento alla professionalita' ed alla competenza
degli ispettori. E' opportuno, quindi, definire sistematicamente
criteri e modi con cui questa attivita' deve svolgersi.
I contatti da tempo instaurati tra gli uffici d'ispezione dei
Ministeri degli affari esteri, dell'interno, della difesa,
dell'economia e delle finanze, del lavoro e delle politiche sociali e
l'Ispettorato della funzione pubblica hanno evidenziato la
sostanziale omogeneita' dei problemi e quesiti sorti sull'argomento.
La collaborazione si e' sviluppata anche con il supporto di docenti
universitari e della scuola superiore della pubblica amministrazione
ed ha fatto emergere l'esigenza di un riesame sistematico dei criteri
e delle modalita' di svolgimento delle ispezioni, con riferimento
alla nuova realta' della pubblica amministrazione.
Le indicazioni che seguono non ledono l'autonomia degli ispettori,
ma hanno lo scopo di rendere esplicite quelle regole - di carattere
etico e procedurale - che hanno la funzione di indirizzare sia
l'operato degli ispettori stessi, sia, specularmente, quello
dell'amministrazione o dell'ente verificato. Esse, con il carattere
dell'universalita', valgono qualunque sia la ragione e l'ampiezza
dell'accertamento attuato.
Se l'opera dell'ispettore e' adeguata, la verifica risulta una
utile occasione di stimolo, di coordinamento e di indirizzo ed
indurra' le amministrazioni ad adottare i metodi innovativi suggeriti
per semplificare e migliorare il lavoro ed i servizi.
Per queste ragioni, l'ispettore svolgera' funzioni che non sono
piu' di solo controllo, ma anche di ausilio e stimolo
all'amministrazione verificata.
Le linee-guida per l'ispettore.
Prima di enunciare le regole cui deve uniformarsi l'ispettore nel
suo agire, si ricorda che, come ogni pubblico dipendente, deve
osservare il "Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni" (cfr. decreto del Ministro della funzione pubblica
28 novembre 2000 e la circolare 12 luglio 2001, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 183 dell'8 agosto 2001), le cui norme
garantiscono che l'ispezione sia ispirata ai principi di
imparzialita' e di buona conduzione dell'attivita' esercitata,
sanciti dalla Costituzione.
Le regole proposte in questa direttiva sono:
A) tutte le iniziative dell'ispettore devono basarsi su
imparzialita' e autonomia di giudizio.
L'attivita' di ispezione presuppone l'imparzialita' e l'autonomia
di giudizio. La funzione di soggetto estraneo e neutrale (terzieta),
che deve caratterizzare l'attivita' dell'ispettore, gli permette di
avanzare proposte adatte a risolvere le inefficienze che incontra;
mentre l'autonomia di giudizio ne qualifica la professionalita' e
garantisce l'imparzialita' che deve caratterizzare il lavoro di ogni
dipendente della pubblica amministrazione.
Se l'incaricato non e' in grado di assicurare l'imparzialita' e
l'estraneita' personale, deve rinunciare ad effettuare la verifica.
B) la formazione, la professionalita' e la competenza sono un
diritto e un dovere dell'ispettore. La sua preparazione deve essere
costantemente aggiornata per iniziativa personale ovvero partecipando
a corsi specifici.
Formazione e competenza sono i presupposti con cui l'ispettore deve
assolvere i propri obblighi di pubblico dipendente.
La formazione dell'ispettore e' obbligatoria e si realizza con la
partecipazione ai corsi proposti dall'amministrazione di
appartenenza, ovvero con l'approfondimento e l'iniziativa personale.
Per quanto riguarda la formazione, non c'e' distinzione tra chi
assolve le mansioni d'ispettore con continuita' e chi l'assolve per
periodi di tempo circoscritti, in quanto tutte le esperienze di
amministrazione attiva contribuiscono ad accrescere il bagaglio
culturale necessario per lo svolgimento di una proficua attivita'
ispettiva.
La professionalita', che presuppone sensibilita' ed equilibrio, si
traduce, fondamentalmente, nella capacita' di prestare ascolto, di
dialogare e di saper convincere chi lavora nella struttura
ispezionata, per evitare il ripetersi degli errori riscontrati e
migliorare la qualita' delle prestazioni.
C) la conoscenza e l'analisi dell'attivita' e della normativa
dell'ente o dell'ufficio sottoposto ad ispezione sono presupposti
necessari allo svolgimento proficuo delle verifiche.
L'attivita' ispettiva presuppone una preparazione idonea e si
effettua in modo adeguato se si conoscono preventivamente l'attivita'
dell'ente o dell'ufficio da ispezionare; la sua organizzazione; i
nominativi dei funzionari responsabili, le caratteristiche della
gestione e dei servizi erogati; la normativa relativa e i suoi
aspetti specifici; le finalita' istituzionali e i modi con cui sono
perseguite; le eventuali interazioni con altre amministrazioni; i
risultati di precedenti ispezioni.
D) l'intera ispezione e' coperta da rigorosa riservatezza. Sono
riservati i dati e le informazioni raccolte durante l'ispezione. Non
sono ammissibili dichiarazioni in ambienti privati o pubblici, ne' ad
organi d'informazione.
Tutti i dipendenti hanno l'obbligo di non servirsi delle
informazioni d'ufficio per scopi personali. Nell'attivita' ispettiva
la riservatezza assume importanza determinante, perche' il venir meno
a quest'obbligo puo' produrre un ingiusto danno all'ispezionato; puo'
ripercuotersi negativamente sull'immagine dell'amministrazione; puo'
ingenerare strumentalizzazioni da parte di altri soggetti.
Inoltre, fino al termine del lavoro, possono essere raccolti
elementi nuovi si puo' arrivare ad esiti conclusivi non prevedibili.
L'ispettore, quindi, non rilascia dichiarazioni pubbliche: parla
nelle sedi dovute con i superiori o con gli organi competenti; si
esprime con verbali, referti, rilievi accessibili soltanto nel
rispetto delle norme sulla trasparenza degli atti amministrativi.
E) l'ispettore e' assertivo, ma disponibile. Questo comportamento
deve essere sempre orientato alla soluzione dei problemi emersi.
Momenti sanzionatori e consultivi costituiscono una
contrapposizione fisiologica dell'attivita' ispettiva; va comunque
evitato che emergano conflitti ed incomprensioni con chi e'
sottoposto ad ispezione o valutazione e che tende ad assumere
atteggiamenti difensivi. E' necessario che l'ispettore faccia valere
i propri principi ed eserciti i propri poteri senza prevaricazioni,
nel rispetto dei diritti e delle opinioni di chi e' ispezionato.
Nel contempo la disponibilita', che si manifesta con un
atteggiamento di ascolto e di indirizzo, non deve svuotare i
contenuti dell'attivita' ispettiva o ingenerare l'impressione di
benevolenza, poiche' essa ha unicamente lo scopo di contribuire alla
soluzione dei problemi emersi e di ripristinare un funzionamento
regolare nell'amministrazione.
L'obiettivo da conseguire e' sempre quello di generare
nell'interlocutore tutta la collaborazione necessaria per analizzare
le ragioni che hanno causato un determinato disservizio.
F) l'obiettivita' metodologica, la significativita' e la
rilevanza degli elementi considerati sono alla base delle
osservazioni e delle eventuali proposte di orientamento avanzate
dall'ispettore.
Procedendo con metodo basato su elementi probanti, tali da rendere
condivisibili le osservazioni mosse, l'ispettore puo' mostrare
l'obiettivita' dei suoi accertamenti, il valore significativo delle
proposte, la rilevanza dei risultati.
Solo la validita' della metodologia d'indagine porta, nell'ambito
dell'ufficio ispezionato, un contributo che si concretizza in una
amministrazione piu' forte nelle decisioni e piu' efficace nei
servizi prestati.
G) l'ispettore turbera' il meno possibile il regolare
funzionamento della struttura ispezionata.
L'ispettore, intervenendo su una struttura che svolge servizi per
la collettivita', potra' provocare delle alterazioni rispetto al
normale svolgimento dell'attivita' istituzionale, ma sara' sua cura
limitare al massimo disfunzioni o ostacoli al regolare funzionamento
degli uffici onde evitare, anche parzialmente, la paralisi dell'ente
o dell'ufficio ispezionato, fatta salva la necessita' di evitare
danni ulteriori.
Per contro, l'amministrazione ispezionata deve mettere l'ispettore
nella condizione di svolgere al meglio il proprio compito, fornendo
tutte le informazioni richieste ed i mezzi necessari, senza, per
questo, andare incontro ad un innalzamento dei costi.
H) rilievi e referti si fonderanno su elementi probanti e
circostanziati.
Nei rilievi e nei referti da inviare agli uffici preposti ed alle
competenti magistrature, le relazioni dell'ispettore saranno sempre
circostanziate, fondate su elementi evidenti e inconfutabili e, se
necessario, verificate con i vertici della struttura ispezionata.
Questa regola differisce dalla precedente del punto F per due
aspetti: a) fa riferimento agli atti ispettivi in senso stretto e
alle sanzioni, non ai consigli e agli stimoli che l'ispettore puo'
dare; b) si riferisce ai fatti, che danno oggettivita' agli elementi
probanti, non al metodo seguito nell'indagine.
I) l'ispezione sara' dimostrabile in ogni suo atto. Questa
condizione sara' garantita dai verbali, dalle relazioni, dagli
estratti della documentazione e di ogni altro elemento utile.
L'ispezione, oltre ad essere oggettiva sia per il metodo sia per
gli elementi probanti, sara' dimostrabile e documentabile in ogni sua
parte dalle problematiche incontrate ai risultati finali.
Con il termine "dimostrabile" si fa riferimento alle raccolte, agli
elenchi e ai verbali in cui sono riportati circostanze, documenti,
elaborazioni, relazioni, testimonianze, dichiarazioni. Elementi
questi che permetteranno di ricostruire l'intera ispezione senza
ricorrere a nuove indagini e verifiche.
L) i risultati dell'ispezione saranno comunicati al soggetto o
alla struttura ispezionata. Questa condizione e' necessaria per
garantire interventi di correzione e di tutela da parte dei soggetti
titolari degli organi coinvolti nell'ispezione.
L'attivita' ispettiva fine a se stessa non serve a nulla. Ad essa
dovranno seguire processi correttivi o di autotutela degli organi che
sono abilitati ad intervenire. La comunicazione dei risultati
dell'ispezione da' valore aggiunto al buon andamento della pubblica
amministrazione, e rispetta i principi enunciati nel codice di
comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
Inoltre comunicare i risultati di un'ispezione, condotta
rispettando le regole descritte in questa direttiva, contribuisce a
diffondere la trasparenza delle attivita' della pubblica
amministrazione. Roma, 2 luglio 2002
Il Ministro: Frattini
Registrato alla Corte dei conti l'11 luglio 2002
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri
registro n. 9, foglio n. 129