AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE

DETERMINAZIONE 16 luglio 2002 

Modalita'  di  applicazione  del criterio dell'offerta economicamente
piu'   vantaggiosa   per   gli  appalti  di  servizi  in  materia  di
architettura,  ingegneria  ed  altri  servizi  tecnici  di  cui  alla
categoria  12 della CPC (Classificazione comune dei prodotti) n. 867,
contenuta  nell'allegato  1 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n.
157,   di   importo   pari   o  superiore  alla  soglia  comunitaria.
(Determinazione n. 16/2002).
(GU n.188 del 12-8-2002)
          L'AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

Considerato in fatto.
  Sono  state  richieste  all'Autorita'  chiarimenti  in  ordine alle
modalita'  di  applicazione  del criterio dell'offerta economicamente
piu'  vantaggiosa  nel  caso  di gare per l'affidamento di servizi in
materia  di  architettura, ingegneria ed altri servizi tecnici di cui
alla  categoria 12 della CPC (classificazione comune dei prodotti) n.
867, contenuta nell'allegato 1 del decreto legislativo 17 marzo 1995,
n.  157,  di  importo  superiore alla soglia comunitaria, dopo che la
legge  1  marzo  2002,  n. 39 (legge comunitaria 2002) ha abrogato il
decreto  del  Presidente del Consiglio dei Ministri 27 febbraio 1997,
n. 116 (noto come decreto Karrer).
  L'art.  53  della  suddetta  legge  n. 39/2002 prevede, infatti, al
primo  comma  che  i parametri di ponderazione e valutazione previsti
dall'  art. 23, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 17 marzo
1995,  n.  157,  volti  a garantire, nel caso di impiego del criterio
dell'offerta  economicamente  piu'  vantaggiosa, il corretto rapporto
prezzo-qualita' in relazione al servizio da affidare, siano stabiliti
dalle  singole  stazioni  appaltanti  in  sede  di bando di gara o di
lettera  di  invito  ed al secondo comma la esplicita abrogazione del
suddetto decreto n. 116/1997.
  In  sede  di  approvazione  della  legge  la Camera dei deputati ha
approvato  un  ordine  del giorno con il quale si esprime parere che,
nel  caso  di  appalti  di servizi di natura tecnica, gli elementi di
valutazione delle offerte debbano essere:
    a) le  caratteristiche  qualitative dell'offerta ricavabili dalla
documentazione relativa ad almeno un progetto analogo (con un massimo
di  tre) a quello da affidare, scelto dall'offerente, limitatamente a
tre schede in formato A3 per ogni progetto;
    b) caratteristiche  metodologiche e tecniche dell'offerta desunte
dalla relazione di offerta;
    c) ribasso percentuale indicato nell'offerta economica;
    d) servizio successivo alla vendita;
    e) assistenza tecnica.
  Le  richieste  di chiarimenti fanno ritenere che vi sono incertezze
interpretative  e  difficolta' operative, in particolare per il fatto
che  sono  venute meno le disposizioni contenute nel suddetto decreto
n.  116/1997  che  per  quasi  cinque anni sono state applicate e con
risultati  in  larga misura positivi. Data l'importanza che hanno nel
settore  dei  lavori pubblici le gare per l'affidamento di servizi di
natura  tecnica l'Autorita' riconosce che vi e' l'esigenza di ridurre
le   suddette   incertezze   e  difficolta'  operative.  A  tal  fine
l'Autorita'  ritiene necessario contribuire alla formazione di regole
di comportamento delle stazioni appaltanti, regole che a fronte della
discrezionalita'  introdotta con la legge n. 39/2002, hanno valore di
linee  guida  cui  i  suddetti  soggetti  possono far riferimento nei
singoli casi di rispettiva competenza.

Considerato in diritto.
  L'art.  36  della  direttiva  92/50/CEE del Consiglio del 18 giugno
1992  (Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi)
prevede  come  criterio  di aggiudicazione, oltre a quello del prezzo
piu'   basso,   anche   quello   dell'offerta   economicamente   piu'
vantaggiosa.  La  disposizione  e'  stata  recepita  nell'art. 23 del
decreto  legislativo  17 marzo 1995, n. 157. Come noto le tariffe dei
tecnici (architetti, ingegneri, geometri, periti industriali, geologi
ecc.)  sono  minimi  inderogabili e, di conseguenza, l'aggiudicazione
degli appalti di servizi di architettura, ingegneria ed altri servizi
tecnici  di  cui  alla categoria 12 della CPC (classificazione comune
dei  prodotti)  n.  867,  contenuta  nell'allegato I A della suddetta
direttiva  92/50/CEE,  qualunque sia l'importo, non puo' che avvenire
in  base al criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa. Di
qui  la  grande  importanza sul piano operativo delle disposizioni in
ordine alle modalita' di applicazione di tale criterio.
  Preliminarmente  si  ricorda  che tale criterio fu introdotto nella
nostra legislazione per la prima volta con la legge 8 agosto 1977, n.
584  che recepiva la direttiva 305/71/CEE del Consiglio del 26 luglio
1971,  prima  direttiva comunitaria in materia di lavori pubblici. Il
criterio  prevede  che  l'aggiudicazione  avvenga  sulla  base  di un
insieme  di elementi di valutazione quali, per esempio, il prezzo, il
valore  tecnico  dell'offerta,  il termine di esecuzione, il costo di
utilizzazione,  il  rendimento  ecc. Oggi esso e' recepito, oltre che
nella  direttiva  in  materia  di  lavori,  anche  nelle direttive in
materia di forniture e servizi.
  Questo  criterio e' caratterizzato da aspetti teorici e applicativi
molto  complessi ed ha avuto una disciplina legislativa variabile nel
tempo. Il legislatore ha colto l'essenza del problema soltanto con la
legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni. In quella
occasione  ha,  infatti,  previsto  all'  art.  21,  comma  3, che il
regolamento  generale  della  legge dovesse definire opportuni metodi
che  consentissero  di  individuare  con  un  unico  parametro finale
l'offerta  economicamente piu' vantaggiosa. Metodi che sono stati poi
indicati negli allegati A, B, C, D, E ed F del decreto del Presidente
della   Repubblica   21   dicembre   1999,   n.   554,  e  successive
modificazioni.  Nello  stesso  modo nel citato decreto legislativo n.
157/1995,  prima  della  approvazione  della  legge  n.  39/2002, era
prevista all'art. 23, comma 6, l'emanazione, su proposta dei Ministri
competenti  per i diversi settori, di appositi decreti del Presidente
del  Consiglio  dei Ministri, per stabilire, in relazione alla natura
del  servizio,  i  parametri  di  valutazione e di ponderazione degli
elementi da considerare ai fini della valutazione dell'offerta, volti
a  garantire  un corretto rapporto prezzo-qualita'. Ed in relazione a
tale  disposizione  fu,  poi,  dato  adempimento,  per il settore dei
lavori pubblici, approvando il suddetto decreto n. 116/1997.
  La  problematica  dell'offerta  economicamente  piu' vantaggiosa e'
inquadrabile  nel  tema  generale della valutazione di beni e servizi
caratterizzati  da diversificati attributi. Negli ultimi tempi, anche
per  effetto  dello sviluppo delle tecniche di valutazione di impatto
ambientale,  sono  stati studiati nuovi e sempre piu' affinati metodi
multicriteri  e  multiobiettivi che rappresentano, in parte, anche un
superamento   dell'analisi   costi-benefici.  Tutte  queste  tecniche
partono dal presupposto che gli attributi di un bene o di un servizio
(per  esempio  prezzo  e qualita) sono fra di loro interdipendenti, e
non  sempre  comparabili  in  base ad una medesima unita' di misura e
che,  quindi,  e' necessario esplicitare ex ante il peso relativo che
il  decisore  intende  assegnare  nella  valutazione a ciascuno degli
attributi. E' da ritenere, pertanto, che fra piu' beni o piu' servizi
e'  da  considerare  il miglior bene o il miglior servizio quello che
raggiunge  il  miglior  compromesso fra i diversi attributi in quanto
non  e'  mai  possibile  raggiungere  un  ottimale contemporaneo loro
perseguimento. Peraltro non esiste sul piano scientifico un metodo di
univoca accettazione che sia idoneo a individuare quale fra piu' beni
o  piu'  servizi  sia  da ritenersi migliore. Di qui la necessita' di
indicare in sede di bando o di lettera di invito, oltre ai pesi degli
attributi,   anche  quale  metodo  sara'  impiegato  per  individuare
l'offerta  economicamente  piu'  vantaggiosa.  L'abrogato decreto del
Presidente   del   Consiglio   dei  Ministri  n.  116/1997  prevedeva
l'applicazione   del   metodo   denominato   della   somma  pesata  o
aggregativo-compensatore.  Il decreto del Presidente della Repubblica
n.  554/1999  e  s.  m.,  oltre a tale metodo, ne indica altri (quali
l'electre, l'analityc hierarchy process (AHP), l'evamix, il technique
for  order  preference  by  similiraty to idel solution (TOPSIS)) che
sono  ritenuti piu' corretti sul piano scientifico ma di applicazione
piu' complessa.
  L'abrogazione  del  suddetto  decreto n. 116/1997 e' stata disposta
perche' la Commissione europea aveva riscontrato profili di contrasto
con  il  diritto  comunitario  ed  in  particolare  con  la direttiva
92/50/CEE del Consiglio del 18 giugno 1992.
    Venute,  quindi, meno le disposizioni del decreto n. 116/1997, al
fine di suggerire criteri sulle possibili modalita' di determinazione
dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa negli appalti di servizi
di  architettura,  ingegneria  ed di altri servizi tecnici di importo
superiore alla soglia comunitaria, e' opportuno indicare i profili di
contrasto   che   la   Commissione   europea  aveva  evidenziato  tra
disposizioni   dell'abrogato   decreto   n.  116/1997  e  il  diritto
comunitario. Tali profili erano costituiti da:
    a) la  violazione  dell'art.  44,  paragrafo  2,  della direttiva
92/50/CEE  in  quanto il decreto n. 116/1997 non era stato oggetto di
specifica comunicazione alla Commissione europea;
    b) la  violazione  degli  articoli  23,  32  e 36 della direttiva
92/50/CEE  in  quanto  l'art.  1, comma 1, lettera a), del decreto n.
116/1997,  nello  stabilire  i  criteri  di individuazione del merito
tecnico  del  concorrente,  faceva  riferimento  agli elementi di cui
all'art.  14  del  decreto  legislativo  n.  157/1995  e,  quindi, ad
elementi da utilizzare nella fase di selezione dei concorrenti;
    c) la  violazione degli stessi articoli della direttiva 92/50/CEE
in  quanto  l'art.  1,  comma  1, lettera c), del decreto n. 116/1997
prevedeva,   tra  gli  elementi  di  valutazione  delle  offerte,  la
certificazione  di  qualita'  elemento  proprio  del  procedimento di
selezione dei concorrenti;
    d) la violazione dell'art. 36, comma 2, della direttiva 92/50/CEE
in quanto l'art. 3, comma 2, del decreto n. 116/1997, consentiva alla
commissione  giudicatrice  di suddividere gli elementi di valutazione
in  sub-elementi  e,  pertanto,  in  contrasto  con  il  principio di
trasparenza.
  I    rilievi,    pertanto,   non   riguardavano   ne'   il   metodo
(aggregativo-compensatore  o della somma pesata) previsto dal decreto
n.  116/1997  per  la  valutazione  dell'offerta,  ne'  la previsione
contenuta  nel  decreto  di limiti (forcella) per i pesi da assegnare
agli elementi di valutazione, ne' le formule previste dal decreto per
determinare  i coefficienti cui moltiplicare i pesi degli elementi di
valutazione  di natura quantitativa (quali il prezzo ed il termine di
consegna)  e  ne'  il  procedimento del cosiddetto confronto a coppie
previsto  dal  decreto  per  la  determinazione  dei coefficienti cui
moltiplicare gli elementi di valutazione di natura qualitativa (quali
il  merito  tecnico,  le caratteristiche qualitative, metodologiche e
tecniche  ricavate dalla relazione di offerta, l'assistenza tecnica).
Queste  disposizioni  del  decreto  possono,  quindi, essere ritenute
valide  ed  applicabili  dalle stazioni appaltanti. L'abrogazione del
decreto n. 116/1997 comporta, peraltro, la necessita' che, qualora in
questi  sensi  si  indirizzi  la scelta delle stazioni appaltanti, ne
debba  essere fatta espressa indicazione nel bando che, come e' noto,
costituisce la lex specialis della gara.
  Si  aggiunge  che  sul  tema  del  merito  tecnico  e  dell'offerta
economicamente  piu'  vantaggiosa nonche' delle fasi del procedimento
per  l'affidamento  dei  servizi  di natura tecnica l'Autorita' si e'
espressa con tre determinazioni (n. 9 dell'8 novembre 1999, n. 10 del
17  novembre  1999  e n. 17 del 5 aprile 2000) che ugualmente possono
essere di guida per una corretta predisposizione dei bandi di gara.
  La  prima  determinazione  si riferisce a gara di importo inferiore
alla  soglia  comunitaria  ma  l'Autorita' in essa esprime il proprio
avviso  sul  tema generale dei procedimenti di gara per l'affidamento
dei  servizi  tecnici  di  qualsiasi  importo,  nel senso che in tali
procedure  e'  cogente  la previsione di due distinti momenti: quello
della  valutazione  dei  requisiti  di  partecipazione  e  quello  di
valutazione delle offerte. In particolare:
    a) il  merito  tecnico  da esaminare nella fase di qualificazione
deve  avere  ad  oggetto  elementi  che  "necessitano  alla  stazione
appaltante  per  effettuare  una  valutazione  circa  l'idoneita' del
progettista   a   concorrere   all'affidamento   anche   sulla   base
dell'esperienza  professionale  pregressa.  Detta  valutazione  viene
effettuata  sulla base di elementi meramente quantitativi consistendo
nell'accertamento  dell'importo  dei  lavori appartenenti alle stesse
classi  e  categorie  dell'opera  oggetto  dell'incarico  eseguiti in
periodo anteriore alla data del bando.";
    b) il  merito  tecnico  da  esaminare  nella  fase di valutazione
dell'offerta  "dovra'  intendersi  non  con  riferimento  ad  aspetti
quantitativi, bensi' con riguardo alle caratteristiche qualitative di
progetti  in  precedenza redatti e presentati che l'offerente ritiene
rappresentativi   della   propria   capacita'  progettuale  e  affini
all'opera da progettare.";
    c) il  merito  tecnico  da  esaminare  nella  fase di valutazione
dell'offerta deve essere inteso come un "indice di qualita'" desunto,
"dalla documentazione relativa a non piu' di tre progetti redatti dal
concorrente  e  concernente  lavori  affini  a  quello  oggetto delle
prestazioni  richieste",  e  che puo' "formare oggetto di valutazione
dell'offerta   stessa  solo  in  quanto  indicativo  delle  capacita'
professionali   e   tecniche   necessarie  a  svolgere  lo  specifico
incarico".
  Ad  avviso  dell'Autorita',  pertanto  il  merito  tecnico  ha  una
funzione  diversa  nelle due fasi del procedimento di affidamento dei
servizi di natura tecnica.
  Tale  valutazione  e'  stata  confermata  nella  determinazione  n.
17/2000 nella quale l'Autorita' ha ritenuto non corretta la procedura
seguita  da una stazione appaltante che aveva aggiudicato la commessa
sommando   i  punteggi  conseguiti  dai  concorrenti  nella  fase  di
qualificazione e nella fase di valutazione delle offerte.
  La  determinazione n. 10/1999 riguardava, invece, bandi di gara per
l'affidamento  di  servizi  di  assistenza  tecnica,  monitoraggio  e
diffusione  di  programmi  di  riqualificazione  urbana. Si trattava,
quindi,  di  attivita'  rientranti sia nella categoria 11 e sia nella
categoria  12  dell'allegato 1 del decreto legislativo n. 157/1995 e,
pertanto,  legittimamente  non  erano state applicate le disposizioni
del  decreto  n. 116/1997. Nella determinazione l'Autorita' rilevava,
pero', che l'aver previsto, per quanto riguardava l'offerta economica
(per  la  quale  il  bando  prevedeva  venti  punti), una formula per
l'assegnazione del relativo punteggio del tutto diversa da quella del
citato  decreto  n.  116/1997,  comportava  che l'affidamento sarebbe
avvenuto  "solo  sulla  base  della valutazione, molto discrezionale,
dell'offerta   tecnica   per   cui  sono  assegnati  ottanta  punti".
L'Autorita'  concludeva  il  proprio avviso affermando che "i criteri
per  la  valutazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa non
devono,  in  nessun  caso,  vanificare i principi della trasparenza e
della  concorrenza,  come  avviene  nei  casi  di  distribuzione  del
punteggio   che  comporti  un  rilevante  squilibrio  nella  connessa
assegnazione,   si  da  rendere  decisivo  uno  solo  degli  elementi
prescelti per la valutazione".
  Deve   essere  anche  tenuto  presente  che  ne'  i  rilievi  della
Commissione  europea  e  ne'  la  legge n. 39/2002 hanno riguardato i
requisiti  che  devono possedere i concorrenti ad una gara di appalto
di  servizi  di  natura  tecnica  di  importo  superiore  alla soglia
comunitaria  ed  i  criteri  da impiegare, nel caso della licitazione
privata,  per  la  scelta  dei  concorrenti  da invitare a presentate
l'offerta.  Sono, quindi, pienamente vigenti le disposizioni previste
dagli articoli 66 e 67 del decreto del Presidente della Repubblica 21
dicembre 1999, n. 554.
  Al riguardo da ultimo l'Autorita' con delibera del 27 febbraio 2002
ha  specificato  che i requisiti di cui all'art. 63, comma 1, lettera
o),  del  decreto  del  Presidente della Repubblica n. 554/1999 (tali
importi  devono  essere  stabiliti  fra  tre e cinque volte l'importo
globale  stimato  dell'intervento  cui  si  riferiscono  i servizi da
affidare),  all'art.  66,  comma  1,  lettera  b),  del  decreto  del
Presidente  della Repubblica n. 554/1999 e s. m. (importo globale per
ogni  classe  e categorie variabile tra 2 e 4 volte l'importo stimato
dei  lavori  da  progettare)  e all'art. 66, comma 1, lettera c), del
decreto  del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m. (importo
totale  non  inferiore  ad  un  valore compreso fra 0,40 e 0,80 volte
l'importo   stimato   dei  lavori  da  progettare)  devono  riferirsi
all'importo  stimato delle singole categorie e classi da progettare e
non all'importo stimato complessivo di tutte le categorie e classi da
progettare.
  Inoltre  puo' aggiungersi che l'indicazione contenuta nell'allegato
F  (numero  di servizi di cui all'art. 66, comma 1, lettere c) e d) -
per  evidenti  ragioni  di coerenza con le disposizioni dell'art. 66,
comma 1, lettere c) e d), del decreto del Presidente della Repubblica
n.  554/1999  e  s.  m.  che riguardano gli importi dei lavori cui si
riferiscono  i  servizi - deve intendersi riferita agli importi e non
al numero dei servizi espletati.
  Va  anche  ricordato  che  l'Autorita'  con  delibera n. 167 del 12
giugno  2002  ha avuto occasione di precisare che, ai sensi di quanto
disposto  dall'art. 6, comma 8, della legge 18 novembre 1998, n. 415,
nel  caso  di  nuove societa' di professionisti e di ingegneria (art.
17,  commi 6, lettere a) e b) della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e
successive   modificazioni)   queste,   per   tre   anni  dalla  loro
costituzione, possono documentare i suddetti requisiti, oltre che con
quelli  da  esse  stesse  posseduti,  anche  con quelli dei loro soci
(qualora societa' di professionisti) e con quelli dei professionisti,
dipendenti a tempo indeterminato della nuova societa', che abbiano la
qualifica  di  dirigente  o  che  svolgano  funzioni di collaboratore
coordinato   e   continuativo  (qualora  si  tratti  di  societa'  di
ingegneria).  La  disposizione  ha la finalita' di consentire a nuovi
soggetti  che, in quanto nuovi, non posseggono sufficienti requisiti,
di  partecipare  alle  gare  ed  e'  simile  a quella prevista per le
imprese  di  costruzioni  che,  ai  sensi dell'art. 18, comma 14, del
decreto  del  Presidente  della  Repubblica  25  gennaio 2000, n. 34,
possono  utilizzare per la loro qualificazione i requisiti che i loro
direttori tecnici hanno acquisito in precedenti attivita'.
   Sulla base delle suddette considerazioni si indicano i criteri per
la  redazione  di  clausole  dei  bandi di gara per l'affidamento dei
servizi di architettura, ingegneria e di altri servizi tecnici di cui
alla  categoria 12 della CPC (classificazione comune dei prodotti) n.
867,  contenuta  nell'allegato  1 del decreto n. 157/1995, di importo
pari  o  superiore  alla  soglia  comunitaria,  che  diano  certezze,
trasparenza e assicurino parita' di trattamento ai concorrenti:
    a) i   requisiti   di  partecipazione  dei  concorrenti  sono  da
precisare  nel  rispetto  delle  prescrizioni di cui all' art. 66 del
decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554;
    b) nel  caso  che  la  gara  si  svolga  con  la  procedura della
licitazione  privata, la scelta dei soggetti da invitare a presentare
l'offerta  deve essere regolata dalle disposizioni di cui all'art. 67
del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554;
    c) al  fine di evitare contestazioni in sede di svolgimento delle
gare  valgono,  con riferimento agli articoli 66, 67 e allegato F del
decreto  del  Presidente  della  Repubblica  n.  554/1999, specifiche
prescrizioni   del   bando   da  formulare  nei  sensi  indicati  nei
considerati in diritto;
    d) gli  elementi  per  la valutazione dell'offerta economicamente
piu'  vantaggiosa  ed i relativi pesi, possono essere quelli previsti
dall'abrogato  decreto  del  Presidente del Consiglio dei Ministri 27
febbraio  1997,  n. 116 (merito tecnico, caratteristiche qualitative,
metodologiche e tecniche ricavate dalla relazione di offerta, prezzo,
termine  di  consegna,  servizio  successivo  all'effettuazione della
prestazione)   opportunamente   depurati   degli   aspetti   ritenuti
contrastanti  con  il  diritto  comunitario.  A  titolo di esempio si
indica per quanto riguarda il merito tecnico, la possibile previsione
che  questo  sia valutato con il confronto a coppie, ma sulla base di
elementi  non  presi  in esame nella fase di qualificazione e, cioe',
sulla   base   di   un   determinato   numero   massimo   di  servizi
(preferibilmente  tre)  -  ritenuti  dal  concorrente rappresentativi
della   sua   professionalita'   e,   quindi,  della  qualita'  della
prestazione  che costituisce oggetto dell'offerta - documentati da un
numero  massimo  di  elaborati  descrittivi, grafici e fotografici di
dimensioni predeterminate;
    e) le  formule  ed  i  metodi  per la determinazione dell'offerta
economicamente     piu'    vantaggiosa    possono    essere    quelli
(aggregativo-compensatore,     confronto    a    coppie),    previsti
dall'abrogato  decreto  del  Presidente del Consiglio dei Ministri 27
febbraio   1997,   n.  116,  indicando  nel  bando  tali  metodi  con
riferimento  agli  allegati  A  (metodo  del  confronto a coppie) e B
(metodo  aggregativo-compensatore)  del  decreto del Presidente della
Repubblica  n.  554/1999,  nonche'  quelli  previsti  dal decreto del
Presidente  della  Repubblica  n.  554/1999 con l'estendere cioe', le
regole stabilite per le gare di importo compreso tra Euro 40.000 e la
soglia comunitaria, alle gare di importo pari o superiore alla soglia
comunitaria.
    Roma, 16 luglio 2002
                                                 Il presidente: Garri