IL CONSIGLIO
Premesso:
E' pervenuta a questa Autorita' una richiesta di parere formulata
dall'ANIEM, e relativa alla salute e sicurezza dei lavoratori. E'
stato chiesto se, in caso di previsione parziale e sottostima dei
costi delle misure di sicurezza, possa configurarsi l'ipotesi di
carenza progettuale, suscettibile di integrazioni in corso d'opera.
Stante il carattere generale della problematica in questione, si e'
ritenuto di chiedere il contributo dei firmatari dei Protocolli
d'intesa con questa Autorita', i quali, anche in sede di audizione
del 15 gennaio 2003, hanno formulato le proprie valutazioni, ovvero
hanno rassegnato successive apposite memorie.
Ritenuto in diritto.
In relazione alla fattispecie, deve in primo luogo evidenziarsi,
che l'eventuale carenza del Piano di sicurezza e coordinamento, non
e' riconducibile a nessuna delle ipotesi legittimanti l'adozione di
una variante in corso d'opera ai sensi dell'art. 25, comma 1, lettera
d) della legge n. 109/1994.
Tale articolo, infatti, al comma 5-bis, contiene un'elencazione
chiara e tassativa delle fattispecie ricomprese nell'ipotesi di
errore o omissione progettuale, e tra queste risulta assente
l'enunciazione delle carenze al piano di sicurezza e coordinamento.
Si rileva, peraltro, come il citato comma 5-bis chiarisce
espressamente che la definizione ivi contenuta di errori od omissioni
progettuali e' dettata "ai fini del presente articolo", ossia ai fini
dell'ammissione delle varianti in corso d'opera. In considerazione di
cio', la lettera d), comma 1, dell'art. 25 non colpisce l'errore o
l'omissione del progettista in se', ma solo quegli errori o quelle
omissioni che siano tali da pregiudicare, in tutto o in parte, la
realizzazione dell'opera ovvero la sua utilizzazione. Stante la
specifica finalita' della disciplina sopra richiamata, non sembra
possibile ritenerla applicabile, ne' per analogia ne' per
interpretazione estensiva, alla prospettata ipotesi di un piano di
sicurezza che risulti deficitario dal punto di vista tecnico.
La suddetta ipotesi, sembra invece riconducibile alla disposizione
di cui al comma 3 del suddetto art. 25, nella parte in cui stabilisce
che sono "... ammesse, nell'esclusivo interesse dell'amministrazione,
le varianti, in aumento o in diminuzione, finalizzate al
miglioramento dell'opera e alla sua funzionalita', sempreche' non
comportino modifiche sostanziali e siano motivate da obiettive
esigenze derivanti da circostanze sopravvenute e imprevedibili al
momento della stipula del contratto. L'importo in aumento relativo a
tali varianti non puo' superare il 5 per cento dell'importo
originario del contratto e deve trovare copertura nella somma
stanziata per l'esecuzione dell'opera".
Le ragioni che inducono a ritenere ammissibile la suddetta
ricostruzione sono quelle di seguito riportate.
In primo luogo, deve richiamarsi l'art. 12, comma 1, del decreto
legislativo n. 494/1996 il quale definisce analiticamente i contenuti
del Piano di sicurezza e di coordinamento; quest'ultimo, infatti,
deve contenere in particolare: l'individuazione, l'analisi e la
valutazione dei rischi e le conseguenti procedure esecutive, gli
apprestamenti e le attrezzature atti a garantire, per tutta la durata
dei lavori, il rispetto delle norme per la prevenzione degli
infortuni e la tutela della salute dei lavoratori nonche' la stima
dei relativi costi.
In secondo luogo, si evidenzia che l'art. 31, commi 1-bis e 2-bis
della legge n. 109/1994 e seccessive modificazioni, stabilisce che le
imprese appaltatrici, sia prima dell'inizio dei lavori, sia durante
lo svolgimento degli stessi, possono presentare al coordinatore per
la sicurezza in fase di esecuzione dei lavori (figura disciplinata
dal decreto legislativo n. 494/1996), proposte di modificazioni o
integrazioni al piano di sicurezza e coordinamento; e' quanto
previsto, altresi', dal comma 5, dell'art. 12, del decreto
legislativo n. 494/1996, in base al quale "l'impresa che si aggiudica
i lavori puo' presentare al coordinatore per l'esecuzione proposte di
integrazione al piano di sicurezza e di coordinamento, ove ritenga di
poter meglio garantire la sicurezza nel cantiere sulla base della
propria esperienza". Infine, si richiama l'art. 127, comma 2, lettera
b) del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, che
include tra le funzioni del coordinatore per l'esecuzione dei lavori,
l'adeguamento dei piani di sicurezza e del relativo fascicolo, in
relazione all'evoluzione dei lavori ed alle eventuali modifiche
intervenute.
In merito alle suddette norme, si osserva che le stesse riguardano
i meri assestamenti o correttivi resi necessari per meglio adeguare,
con aspetti di dettaglio, il piano di sicurezza e coordinamento alla
realta' specifica di cantiere, e dai quali non derivano ulteriori
oneri a carico dell'appaltatore, oltre a quelli preventivamente
stimati. Cio' anche in considerazione del fatto che le disposizioni
richiamate sembrano fare riferimento a modificazioni non
quantificabili economicamente e destinate, quindi, a non incidere
"ulteriormente" sui costi di sicurezza stimati.
Peraltro, il suddetto assunto e' avvalorato dal comma 5, dell'art.
12 del decreto legislativo n. 494/1996, nella parte in cui stabilisce
che "in nessun caso, le eventuali integrazioni possono giustificare
modifiche o adeguamento dei prezzi pattuiti".
Alla luce di quanto sopra, si ritiene che per "carenza" del piano
di sicurezza e coordinamento, debbano intendersi, non gia' i meri
assestamenti o correttivi, sopra illustrati, ma solo ed
esclusivamente i "nuovi apprestamenti", ovvero le "ulteriori" misure
di sicurezza, non contemplati nel relativo piano, ma che il direttore
dei lavori ed il responsabile del procedimento ritengono necessari,
per propria valutazione o su segnalazione dell'appaltatore, al fine
di risolvere situazioni di pericolosita' non previste ab origine, e
che dovranno essere effettivamente realizzati dall'appaltatore.
Solo in tal senso puo' ammettersi l'ipotesi di una carenza del
piano di sicurezza e coordinamento, dalla quale derivino dei costi
ulteriori rispetto a quelli preventivati per la sicurezza.
Al fine di stabilire il modo in cui simili ulteriori somme devono
essere inserite nella contabilita' dei lavori, deve preliminarmente
richiamarsi la determinazione n. 2/2001 di questa Autorita', dalla
quale si evince che la stima complessiva delle spese di sicurezza si
compone di due parti, una parte compresa nel prezzo unitario delle
singole lavorazioni ed una parte di spese c.d. speciali non incluse
nei prezzi, la cui somma rappresenta il costo della sicurezza non
soggetto a ribasso. Entrambe le spese devono essere determinate dal
progettista. Nel caso degli oneri inclusi nei prezzi, il progettista
determina analiticamente la quota di detti oneri. Nel caso di oneri
c.d. speciali, il progettista procede ad un computo metrico degli
stessi. La somma degli oneri di sicurezza "speciali" e di quelli
inclusi nei prezzi, porta alla determinazione delle spese complessive
della sicurezza SCS e, di conseguenza, anche di IS (incidenza media
della sicurezza).
In merito a quanto sopra, si precisa in primo luogo che mentre la
parte delle spese di sicurezza relativa alle singole lavorazioni e'
ancorata direttamente all'esecuzione dell'opera, quella afferente
agli oneri c.d. speciali puo' subire delle variazioni;
conseguentemente, e' in quest'ultima che possono ricondursi delle
spese complessive della sicurezza SCS e, di conseguenza, anche di IS
(incidenza media della sicurezza).
In merito a quanto sopra, si precisa in primo luogo che mentre la
parte delle spese di sicurezza relativa alle singole lavorazioni e'
ancorata direttamente all'esecuzione dell'opera, quella afferente
agli oneri c.d. speciali puo' subire delle variazioni;
conseguentemente, e' in quest'ultima che possono ricondursi le
"ulteriori spese" necessarie per far fronte ai "nuovi apprestamenti"
dovuti alla carenza del piano di sicurezza e coordinamento, mediante
aggiornamento del relativo computo metrico.
Il metodo attraverso il quale conseguire una simile variazione, e'
quello di cui all'art. 136 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999, il quale disciplina la determinazione e
l'approvazione dei nuovi prezzi, prevedendo peraltro che gli stessi
vengano determinati in contraddittorio tra il direttore dei lavori e
l'appaltatore, ed approvati dal responsabile del procedimento; ove
comportino maggiori spese rispetto alle somme previste nel quadro
economico, essi sono approvati dalla stazione appaltante su proposta
del responsabile del procedimento prima di essere ammessi nella
contabilita' dei lavori.
Peraltro, si osserva come l'eccezione realtiva alla carenza de qua,
dovrebbe essere sollevata dall'appaltatore nel momento in cui, ai
sensi delle disposizioni di cui al decreto legislativo n. 494/1996,
lo stesso redige il piano operativo di sicurezza, e comunque prima
dell'accettazione del piano di sicurezza e coordinamento. E' in
questo momento, infatti, che sicuramente possono rilevarsi le carenze
"sostanziali" del piano di sicurezza e coordinamento predisposto
dalla stazione appaltante.
Deve, infine, rilevarsi che sara' onere del responsabile del
procedimento, il quale e' altresi' tenuto alla validazione del
progetto esecutivo ai sensi dell'art. 47 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999, valutare se le carenze "sostanziali"
del piano di sicurezza e coordinamento siano riconducibili
all'ipotesi di "errore progettuale", ovvero se ritenga che le stesse
potevano essere previste dal progettista, in fase di progettazione
esecutiva.
Una simile valutazione assume carattere rilevante, atteso che solo
nel primo caso, per la copertura dei relativi oneri aggiuntivi,
sarebbe legittimato il ricorso all'apposita polizza del progettista
(deliberazione n. 181/2002), con la precisazione che nel caso in cui
l'errore sia commesso da un progettista interno, non essendo
quest'ultimo assicurato anche per una simile eventualita', allo
stesso potranno applicarsi le sole norme in materia di
responsabilita' professionale.
Dalle considerazioni svolte, segue che:
il piano di sicurezza e coordinamento puo' considerarsi carente
solo ed esclusivamente per quanto riguarda i "nuovi apprestamenti",
ovvero le ulteriori misure di sicurezza, non contemplati nel relativo
piano;
le spese necessarie per far fronte ai "nuovi apprestamenti", sono
riconducibili ai c.d. oneri speciali, di cui si compongono le spese
complessive della sicurezza, previo aggiornamento del relativo
computo metrico, ed i relativi prezzi possono individuarsi mediante
ricorso alla procedura di cui all'art. 136 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999;
e' onere del responsabile del procedimento, valutare se le
carenze "sostanziali" del piano di sicurezza e coordinamento siano
riconducibili all'ipotesi di "errore progettuale", ovvero se le
stesse potevano essere previste dal progettista in fase di
progettazione esecutiva.
Roma, 30 gennaio 2003
Il presidente: Garri