N. 262 SENTENZA 3 - 22 luglio 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Consiglio superiore della magistratura - Sezione disciplinare - Composizione - Numero dei componenti supplenti inferiore a quello dei componenti titolari - Conseguente impossibilita' di costituire un collegio giudicante diverso da quello che abbia pronunciato una decisione successivamente annullata con rinvio dalle Sezioni unite della Cassazione - Necessaria elezione, da parte del Consiglio superiore della magistratura, di ulteriori membri supplenti della Sezione disciplinare - Mancata previsione - Contrasto con il principio della imparzialita' della giurisdizione - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 24 marzo 1958, n. 195, art. 4, nel testo modificato dall'art. 2 della legge 28 marzo 2002, n. 44. - Costituzione, artt. 3, 24 e 111.(GU n.30 del 30-7-2003 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4 e 6 della
legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento del Consiglio superiore della magistratura), nel testo
modificato dall'art. 2 della legge 28 marzo 2002, n. 44 (Modifica
alla legge 24 marzo 1958, n. 195, recante norme sulla costituzione e
sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura),
promosso con ordinanza del 25 giugno 2002 dalla Corte di cassazione
sul ricorso proposto da E. R. contro Ministero della giustizia ed
altro, iscritta al n. 417 del registro ordinanze 2002 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, 1ª serie speciale,
dell'anno 2002.
Visto l'atto di costituzione di E. R.;
Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2003 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte di cassazione, Sezioni unite civili, con ordinanza
del 25 giugno 2002, ha sollevato la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 4 e 6 della legge 24 marzo 1958, n. 195
recante le «Norme sulla costituzione e sul funzionamento del
Consiglio superiore della magistratura» e successive modificazioni,
in riferimento agli articoli 3, 24 e 111 della Costituzione.
La Corte di cassazione rileva che le norme in parola - nella
parte in cui non consentono una sostituzione, in un numero maggiore
di quelli nominati dal Consiglio, di componenti della Sezione
disciplinare del Consiglio superiore della magistratura, divenuti
incompatibili a giudicare in sede di rinvio per avere fatto parte del
collegio che aveva pronunciato la decisione cassata - sarebbero in
contrasto con gli articoli 3, 24 e 111 della Costituzione.
2. - La questione trae origine da un giudizio di legittimita'
promosso, con ricorso avverso la sentenza 30 maggio-12 luglio 2001
della Sezione disciplinare del Consiglio superiore della
magistratura, da un magistrato nei cui confronti era stato confermato
il giudizio di responsabilita' gia' espresso dalla Sezione
disciplinare, nella medesima composizione, ed annullato con rinvio
dalle Sezioni unite.
Il giudice a quo precisa che il magistrato, al quale con
decisione 16 luglio 1999 era stata inflitta la sanzione
dell'ammonimento, proponeva ricorso alle Sezioni unite della Corte,
che, con sentenza 14 novembre 2000, cassava la sentenza impugnata con
rinvio alla Sezione disciplinare per un nuovo esame.
Nel corso del giudizio di rinvio l'incolpato, prima della
discussione, ricuso' otto dei nove componenti che avevano partecipato
alla precedente fase processuale e, in subordine, propose la
questione di legittimita' costituzionale degli articoli 4, commi
primo e terzo, e 6 della legge n. 195 del 1958.
La Sezione disciplinare, con ordinanza del 30 maggio 2001,
dichiarava inammissibile l'istanza di ricusazione e manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale.
Con sentenza del 30 maggio 2001, depositata il successivo 12
luglio, la Sezione disciplinare del Consiglio superiore della
magistratura - nella medesima composizione che aveva pronunciato
l'originaria sentenza, poi annullata con rinvio dalle Sezioni unite -
dichiarava l'incolpato responsabile dell'addebito.
Il magistrato incolpato ha proposto ricorso avverso la sentenza
della Sezione disciplinare - denunciando l'inosservanza
dell'art. 546, comma primo, del codice di procedura penale del 1930,
nonche' il vizio di motivazione sotto il profilo della
contraddittorieta' ed insufficienza circa i punti decisivi della
controversia - ed ha impugnato l'ordinanza con la quale fu dichiarata
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 4 e 6 della legge n. 195 del 1958 e successive
modificazioni.
La questione - si rileva nell'ordinanza di rimessione - non
potrebbe essere risolta in applicazione degli articoli 61, primo
comma, 64, n. 6, del codice di procedura penale del 1930, in quanto
tale normativa non puo' ritenersi applicabile per la sua
incompatibilita' con la natura del procedimento dinanzi alla Sezione
disciplinare, non essendo altri organi competenti ad esercitare le
funzioni di giudice di rinvio a seguito di annullamento da parte
della Corte di cassazione, e non consentendo le speciali norme
dettate per il procedimento dinanzi alla Sezione, in particolare i
citati artt. 4 e 6 della legge n. 195 del 1958, la sostituzione di
componenti in posizione d'incompatibilita', quando il numero degli
stessi sia, come nel caso di specie, superiore a sei. Il primo comma
dell'art. 4 della legge n. 195 del 1958, nella sua formulazione
originaria, prevedeva, infatti, che i componenti effettivi della
Sezione disciplinare dovevano essere nove, mentre i componenti
supplenti soltanto sei.
3. - La Corte rimettente ha ritenuto pregiudiziale l'esame della
questione relativa all'irregolare costituzione del giudice per la
rilevata incompatibilita' dei componenti della Sezione disciplinare,
facenti parte del collegio che aveva emanato la decisione cassata, a
giudicare in sede di rinvio.
3.1. - Quanto al profilo del contrasto con l'art. 111 della
Costituzione, il giudice a quo preliminarmente osserva di non
condividere la decisione di manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale, pronunciata dalla Sezione disciplinare.
In particolare, il giudice a quo rileva che l'ordinanza in parola
avrebbe ritenuto che l'impossibilita' - dovuta al fatto che il numero
dei componenti previsto dalla legge non consente una completa
sostituzione dei componenti incompatibili - di una formazione del
collegio giudicante per il giudizio di rinvio con componenti diversi
da quelli che avevano partecipato alla decisione annullata, «non
avrebbe alcuna rilevanza, dovendosi privilegiare l'interesse del
funzionamento dell'organo disciplinare» e dunque, la regola
dell'imparzialita' e terzieta' del giudice, stabilita dall'art. 111
della Costituzione, non opererebbe nel caso in cui cio' potrebbe
determinare una paralisi dell'organo disciplinare, poiche' vi
dovrebbe essere la prevalenza, rispetto al valore dell'imparzialita'
del giudice, dell'interesse «ad una rapida decisione nella materia
disciplinare dei magistrati ordinari da parte dello speciale organo
indicato dalla Costituzione, espressione delle diverse componenti del
Consiglio».
Le Sezioni unite ritengono che non sia da condividere tale
conclusione secondo cui l'interesse al funzionamento dello speciale
organo giurisdizionale istituito in attuazione dell'art. 105 della
Costituzione avrebbe «un rango superiore a quello riconosciuto» ad
altri valori costituzionalmente protetti, quale quello
dell'imparzialita' della giurisdizione. Mentre, sarebbe fondamentale
«il diritto di essere giudicato da un giudice terzo ed imparziale» e
la sua tutela sarebbe «particolarmente rafforzata da obblighi
internazionali, e precisamente dall'art. 6, primo comma, della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955,
n. 848».
La Corte rimettente pone l'accento su alcune sentenze della Corte
costituzionale che hanno affermato, anche nella vigenza del
precedente testo dell'art. 111 della Costituzione, il valore generale
del principio di imparzialita' e terzieta' della giurisdizione
rispetto a qualunque specie di processo, in riferimento al quale e'
stata dichiarata l'illegittimita' costituzionale di norme che non
prevedevano l'incompatibilita' alla partecipazione al dibattimento,
di giudici che avessero pronunciato provvedimenti in una diversa fase
del processo, anche quando dagli stessi non sarebbe derivato alcun
vincolo per la decisione nel merito.
Tale principio secondo il giudice a quo dovrebbe avere attuazione
per ogni tipo di processo.
Si osserva che, sebbene il nuovo testo dell'art. 111 della
Costituzione non abbia aggiunto altro rispetto a quanto affermato
dalla giurisprudenza costituzionale in tema di imparzialita' e di
terzieta' del giudice, la nuova norma costituzionale conterrebbe
un'indubbia «significativa enfatizzazione di tali principi». Le
ragioni per le quali sarebbe in contrasto con i principi
costituzionali «un sistema normativo che imporrebbe il sacrificio del
diritto all'imparzialita' del giudice di rinvio nel caso di
incompatibilita' di un numero di componenti superiore a quello dei
supplenti» sarebbero - ad avviso del giudice a quo - ancora piu'
manifeste rispetto alle ipotesi in cui si e' ritenuta
l'incostituzionalita' di norme processuali che prevedevano una
competenza dello stesso giudice a pronunciarsi su questioni dallo
stesso gia' decise.
Nell'ordinanza di rimessione - posto l'accento sulla natura
giurisdizionale e sulla conseguente piena attuazione di tutte le
garanzie proprie della giurisdizione, del procedimento dinanzi alla
Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura - si
rileva altresi' che il giudizio di rinvio costituisce la seconda fase
dello stesso procedimento che e' stato svolto davanti al giudice che
ha pronunciato la sentenza annullata, e cio' comporta che le ragioni
d'incompatibilita' siano particolarmente manifeste, in quanto
l'organo disciplinare, in una composizione pressoche' identica alla
precedente, e' chiamato a correggere gli errori della sua stessa
decisione cassata che, secondo le indicazioni vincolanti della
sentenza della Corte di cassazione, riguarderebbero proprio gli
elementi costitutivi dell'illecito disciplinare.
3.2. - Le Sezioni unite rilevano un ulteriore profilo di
illegittimita' costituzionale nella violazione del principio di
eguaglianza, poiche' il vulnus al diritto di difesa - non presente
negli altri procedimenti giurisdizionali - non parrebbe adeguatamente
giustificato dallo speciale oggetto del procedimento in esame, nel
quale la tutela del diritto all'imparzialita' del giudice sarebbe
negata.
4. - Quanto al profilo della rilevanza, la Corte rimettente
osserva che la vigente disciplina non conterrebbe alcuno strumento
normativo per integrare il numero complessivo dei componenti la
Sezione disciplinare, preventivamente designati dal Consiglio e cio'
non consentirebbe il rispetto del principio costituzionale di
imparzialita' e della terzieta' del giudice, nell'ipotesi in cui il
numero dei componenti incompatibili sia superiore a quelli non
utilizzati per la formazione del collegio.
Osserva, infine, il giudice a quo che la recente riforma
dell'organizzazione del Consiglio superiore della magistratura e
della Sezione disciplinare, introdotta con la legge 28 marzo 2002,
n. 44, non richiederebbe un ulteriore esame della non manifesta
infondatezza e della rilevanza della questione di costituzionalita',
in quanto l'art. 2, lett. a), della legge in parola, recante
modifiche all'art. 4 della legge n. 195 del 1958, prevede un numero
di componenti insufficiente a sostituire il piu' elevato numero di
componenti incompatibili, tenuto conto anche della riduzione del
numero dei membri della Sezione disciplinare, introdotta dallo stesso
art. 2, lett. a).
5. - Nel giudizio innanzi alla Corte si e' costituito il
magistrato ricorrente nel processo principale, il quale ha fatto
proprie le argomentazioni svolte dal rimettente ed ha chiesto che la
Corte dichiari l'illegittimita' costituzionale delle norme impugnate.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4 e
dell'art. 6 della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della
magistratura) e successive modificazioni e' stata sollevata dalla
Corte di cassazione, Sezioni unite civili, con l'ordinanza in
epigrafe, in riferimento alla parte in cui le predette norme non
consentono una sostituzione, in un numero maggiore di quelli nominati
dal Consiglio, di componenti della Sezione disciplinare del Consiglio
superiore della magistratura divenuti incompatibili a giudicare in
sede di rinvio per avere fatto parte del collegio che aveva
pronunciato la decisione cassata.
Tali norme sarebbero in contrasto, secondo il giudice a quo, con
gli artt. 3, 24 e 111 della Costituzione, sotto il profilo che la
garanzia del principio generale della imparzialita-terzieta' della
giurisdizione dovrebbe operare, per la tutela del diritto di difesa,
anche nel procedimento - avente natura giurisdizionale - dinanzi alla
Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura,
tanto piu' nel momento in cui l'organo disciplinare e' chiamato,
nella stessa composizione, a correggere gli errori della propria
precedente decisione successivamente cassata. Ad avviso del
rimettente, infatti, il giudizio di rinvio costituirebbe la seconda
fase dello stesso procedimento che e' stato svolto davanti al giudice
che ha emesso la sentenza poi annullata, cosicche' le prospettate
ragioni di incompatibilita' sarebbero, nella specie, particolarmente
evidenti.
2. - La questione e' fondata nei termini di seguito precisati.
Lo scrutinio di costituzionalita' degli artt. 4 e 6 della legge
n. 195 del 1958 - nel testo modificato dalle relative norme della
legge 28 marzo 2002, n. 44 (Modifiche alla legge 24 marzo 1958,
n. 195) - si deve incentrare, secondo il giudice rimettente,
essenzialmente sul profilo dell'insufficienza del numero dei
componenti supplenti della Sezione disciplinare riguardo alla
costituzione di un secondo collegio giudicante in caso di
annullamento con rinvio per nuovo esame, da parte delle Sezioni unite
civili della Corte di cassazione, di modo che risulterebbero violati,
sotto diversi profili, i precetti degli artt. 3, 24 e 111 della
Costituzione.
Questa Corte ha da tempo affermato che la Costituzione, regolando
solo i tratti essenziali del disegno del Consiglio superiore della
magistratura, ha lasciato alla discrezionalita' del legislatore
ordinario, pur senza vincolarlo ad alcuna forma di attuazione, ampi
spazi nella disciplina delle funzioni e dell'organizzazione interna
del Consiglio. E cosi' l'art. 4 della legge 24 marzo 1958, n. 195, ha
stabilito che il Consiglio, cui spetta, ai sensi dell'art. 105 della
Costituzione, il potere disciplinare, debba esercitarlo, anziche' in
sede plenaria, in una composizione piu' ristretta costitutiva della
Sezione disciplinare (cfr. sentenza n. 12 del 1971 ed anche sentenza
n. 52 del 1998), la quale peraltro non da' vita ad un organo autonomo
dal Consiglio stesso, ne' a forme di frazionamento del potere, di cui
il Consiglio e' e resta unico titolare (sentenza n. 270 del 2002).
Fermo dunque il presupposto della spettanza del potere
disciplinare al Consiglio superiore, il legislatore, nell'attribuirne
l'esercizio alla Sezione disciplinare, e' stato indotto a
«configurare il procedimento disciplinare per i magistrati secondo
paradigmi di carattere giurisdizionale» dall'esigenza precipua di
tutelare in forme piu' adeguate specifici interessi e situazioni
connessi allo statuto di indipendenza della magistratura (sentenze
n. 497 del 2000 e n. 289 del 1992). I caratteri giurisdizionali del
procedimento disciplinare non comportano peraltro, in base alle sue
peculiarita' e finalita', un riferimento automatico alle norme del
processo penale, «l'utilizzo dei cui moduli procedurali (d'altronde
previsti solo in via integrativa dagli artt. 32 e 34 del r.d.lgs.
n. 511 del 1946) non e' affatto sintomatico di una coincidenza che
abiliti ad assimilarne i presupposti e a confrontarne gli esiti»
(sentenza n. 119 del 1995). In realta', il procedimento disciplinare,
pur ispirandosi ad un modello giurisdizionale, ha profili strutturali
e funzionali del tutto atipici e peculiari, come, in particolare,
dimostra la fase della decisione, che e' demandata ad un apposito
collegio elettivo - alla cui scelta partecipano anche i due
magistrati titolari delle funzioni di vertice della Corte di
cassazione - composto in prevalenza da «pari», in funzione di
garanzia dell'indipendenza e dell'autonomia della magistratura,
mentre la relativa pronuncia e' sottoposta ad un regime di
impugnazione costituito dal ricorso diretto alle Sezioni unite civili
della Corte di cassazione (sentenza n. 289 del 1992).
La peculiarita' e l'atipicita' del procedimento disciplinare
trovano giustificazione essenzialmente nel fatto che esso si incentra
necessariamente sulla Sezione disciplinare, espressione diretta -
«emanazione» - del Consiglio superiore della magistratura (sentenza
n. 145 del 1976), cosicche' sussiste un interesse costituzionalmente
protetto a che il procedimento stesso, comunque configurato dal
legislatore ordinario, si svolga in modo tale da non ostacolare
l'indefettibilita' e la continuita' della funzione disciplinare
attribuita dalla Costituzione direttamente al Consiglio superiore.
Occorre pero', nella vicenda in esame, porre a raffronto detto
interesse con il principio di imparzialita-terzieta' della
giurisdizione, che ha pieno valore costituzionale ai sensi degli
artt. 24 e 111 della Costituzione, con riferimento a qualunque tipo
di processo, «pur nella diversita' delle rispettive discipline
connessa alle peculiarita' proprie di ciascun tipo di procedimento»
(sentenza n. 305 del 2002). Le soluzioni legislative per realizzare
questo principio, ferma comunque la regola che il giudice rimanga
sempre super partes ed estraneo rispetto agli interessi oggetto del
processo, non debbono prefigurare moduli necessariamente identici per
tutti i tipi di processo, purche' sia comunque assicurato quel
«minimo» di garanzie ragionevolmente idonee allo scopo (sentenza
n. 78 del 2002). E' certo, peraltro, che in tutti i tipi di processo
- quindi anche in quello disciplinare a carico dei magistrati -
debbono essere previste regole sull'esercizio delle funzioni
giudicanti valide a proteggere in ogni caso il valore fondamentale
dell'imparzialita' del giudice, in particolare impedendo che
quest'ultimo possa pronunciarsi due volte sulla medesima res
iudicanda (sentenza n. 335 del 2002).
3. - Proprio in riferimento a questo specifico profilo vanno
esaminate le doglianze in oggetto, le quali censurano la possibilita'
che la Sezione disciplinare del Consiglio superiore sia chiamata -
come e' avvenuto nel caso di specie - a pronunciarsi per due volte
sulla medesima res iudicanda, con un collegio giudicante pressoche'
identico, in caso di annullamento con rinvio per nuovo esame di una
precedente decisione, da parte delle Sezioni unite della Cassazione.
Al riguardo appare evidente che le disposizioni denunciate non
assicurano affatto quel «minimo» di tutela, costituito dalla
necessaria applicazione di tutti quegli strumenti processuali
indispensabili a garantire il diritto fondamentale dell'incolpato ad
un giudizio equo ed imparziale, ferme naturalmente restando
l'indefettibilita' e la continuita' del potere disciplinare
attribuito, per dettato costituzionale, al Consiglio superiore della
magistratura.
Le norme denunciate violano quindi gli invocati parametri degli
artt. 3, 24 e 111 della Costituzione sotto il profilo
dell'imparzialita' della giurisdizione, poiche' non prevedono una
soluzione organizzativa che impedisca, nelle ipotesi di annullamento
con rinvio di una decisione della Sezione disciplinare da parte delle
Sezioni unite della Cassazione, che lo stesso collegio giudicante si
pronunci due volte sulla medesima res iudicanda. Secondo il giudice
rimettente, infatti, non solo la previgente normativa ma anche
l'art. 2, lettera a), della legge 28 marzo 2002, n. 44 prevede «un
numero di componenti insufficiente a sostituire un numero maggiore di
componenti incompatibili, anche tenuto conto della riduzione del
numero dei componenti la Sezione disciplinare». La questione di
legittimita' costituzionale proposta deve essere pertanto
circoscritta all'art. 4, comma terzo, della legge 24 marzo 1958,
n. 195, nel testo appunto modificato dall'art. 2, lettera a), della
citata legge 28 marzo 2002, n. 44.
A questo riguardo, in relazione al necessario bilanciamento,
prospettato anche nell'ordinanza di remissione, tra il bene della
imparzialita-terzieta' della giurisdizione e quello della
indefettibilita' della funzione disciplinare, la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della predetta norma va limitata alla
parte in cui non prevede l'elezione, da parte del Consiglio superiore
della magistratura, in aggiunta ai membri supplenti della Sezione
disciplinare gia' previsti, di ulteriori componenti, in modo da
consentire la costituzione, per numero e categoria di appartenenza,
di un collegio giudicante diverso da quello che abbia pronunciato una
decisione successivamente annullata con rinvio dalle Sezioni unite
della Cassazione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge
24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
del Consiglio superiore della magistratura), nel testo modificato
dall'art. 2 della legge 28 marzo 2002, n. 44 (Modifica alla legge 24
marzo 1958, n. 195, recante norme sulla costituzione e sul
funzionamento del Consiglio superiore della magistratura), nella
parte in cui non prevede l'elezione da parte del Consiglio superiore
della magistratura di ulteriori membri supplenti della Sezione
disciplinare.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 luglio 2003.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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