N. 274 SENTENZA 8 - 24 luglio 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso dello Stato - Impugnazione di legge regionale - Parametri del giudizio - Deduzione di parametri non riguardanti il riparto di competenze legislative tra Stato e Regione - Ammissibilita'. - Costituzione, artt. 3, 51, 81, 97, 117, 127, 5 e 120; legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3; legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1, art. 2. Ricorso dello Stato - Impugnazione di legge della Regione Sardegna - Eccezione di inammissibilita' basata sulla mancata indicazione del limite violato - Reiezione. Ricorso dello Stato - Impugnazione di legge regionale della Sardegna - Generica qualificazione delle norme violate quali «norme fondamentali di riforme economico-sociali» - Eccezione di inammissibilita' - Rigetto. Ricorso dello Stato - Eccepita inammissibilita' sull'assunto della sopravvenuta abrogazione delle norme interposte - Reiezione. Regione Sardegna - Personale regionale - Norme sugli inquadramenti in organico - Copertura degli oneri finanziari - Ritenuta necessita' di verifica - Genericita' della censura - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11, art. 3, comma 5. - Costituzione, art. 81. Regione Sardegna - Personale regionale - Norme sugli inquadramenti in organico - Inquadramenti di soggetti impiegati in lavori socialmente utili o assunti a tempo determinato - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Assunta inosservanza del limite statutario costituito dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica - Inoperativita' del limite, alla luce del nuovo assetto operato dalla riforma costituzionale del titolo V - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11, art. 3. - Statuto Regione Sardegna, art. 3, lettera a); Costituzione, art. 117; legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Regione Sardegna - Personale regionale - Norme sugli inquadramenti in organico - Inquadramenti di soggetti impiegati in lavori socialmente utili o assunti a tempo determinato - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri Prospettata deroga ingiustificata alla regola del pubblico concorso per l'accesso nella pubblica amministrazione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11, art. 3. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 97, primo e terzo comma. Regione Sardegna - Personale regionale - Norme sugli inquadramenti in organico - Accesso alla dirigenza - Deroga ingiustificata alla regola del concorso pubblico - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di altri profili di censura. - Legge della Regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11, art. 4, lettere b), d) e). - Costituzione, art. 97, primo e terzo comma.(GU n.30 del 30-7-2003 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 3 e 4
della legge della regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11 (Norme varie
in materia di personale regionale e modifiche alla legge reg.
13 novembre 1998, n. 31), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 17 settembre 2002, depositato
in cancelleria il 27 settembre 2002 ed iscritto al n. 60 del registro
ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2003 il giudice relatore
Franco Bile;
Uditi l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sergio Panunzio per la
regione Sardegna.
Ritenuto in fatto
1. - Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato in via principale gli articoli 3 e 4 della
legge della regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11 (Norme varie in
materia di personale regionale e modifiche alla legge
reg. 13 novembre 1998, n. 31), assumendo che essi sarebbero in
contrasto con gli articoli 3, primo comma, 97, primo e terzo comma,
51, primo comma, ed 81 della Costituzione, nonche' con l'art. 3 della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), sotto il profilo dell'inosservanza dei limiti alle
competenze legislative della regione, desumibili:
a) per quanto riguarda l'art. 3, dall'art. 12, comma 4, del
decreto legislativo 1° dicembre 1997, n. 468 (Revisione della
disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell'art. 22 della
legge 24 giugno 1997, n. 196);
b) e, per quel che concerne l'art. 4, dagli articoli 1,
comma 3, e 28, comma 1, del decreto legislativo 3 febbraio 1993,
n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e
dall'art. 51 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle
autonomie locali).
Il ricorrente, in via preliminare, osserva che questa Corte
(particolarmente nelle sentenze n. 1 del 1999 e n. 194 del 2002) ha
piu' volte ritenuto in contrasto con gli articoli 3, primo comma, e
97, primo e terzo comma, della Costituzione le disposizioni
legislative, le quali, mediante riserve di posti od altrimenti, in
concreto escludano o gravemente limitino l'effettivita' della regola
del concorso «aperto» ad esterni per l'accesso agli impieghi nelle
amministrazioni pubbliche, in quanto le procedure concorsuali, quando
non distorte e non marginalizzate, appaiono funzionali
all'assicurazione del valore costituzionale della parita' di
trattamento e dell'eguaglianza tra piu' soggetti aspiranti ad un
provvedimento lato sensu concessorio e di quello dell'efficienza,
imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione.
2. - Dopo questa premessa, il ricorrente illustra la prima
censura, rilevando:
a) che il citato art. 3 della legge regionale ha previsto,
nel comma 1, l'immissione nei «ruoli organici», dei soggetti addetti
a lavori socialmente utili operanti alla data del 23 luglio 2002
presso l'amministrazione e gli enti regionali e, nel comma 2, di
dipendenti assunti a termine od a tempo determinato ed in servizio
alla anzidetta data;
b) che tali inquadramenti dovrebbero avvenire «nei limiti dei
posti che risulteranno vacanti a conclusione delle selezioni interne
previste dall'art. 2» della stessa legge per il personale dipendente,
ossia con riguardo a quel 50% dei posti vacanti per il quale si
sarebbero dovuti - se non fosse intervenuta la norma censurata -
bandire concorsi non riservati;
c) che in tal modo si assicurerebbe ai beneficiari della
«progressione verticale» mediante le «selezioni interne» anche
l'ulteriore vantaggio di un blocco dei concorsi (e quindi di non
avere in anni futuri l'effettiva concorrenza di elementi giovani
provenienti da concorsi «aperti»).
Senonche', pur essendo la riduzione del numero degli addetti ai
lavori socialmente utili un obiettivo meritevole di considerazione,
esso non potrebbe, pero', essere perseguito, oltre che in modo
casuale (posto che ne beneficerebbero coloro che si trovano ad
operare per la regione), a scapito dell'effettivita' dei menzionati
parametri costituzionali.
D'altro canto, il legislatore statale, con l'art. 12, comma 4,
del decreto legislativo n. 468 del 1997, a suo tempo recepito dallo
stesso legislatore sardo (art. 1, comma 1, della legge della regione
Sardegna 1° agosto 2000, n. 16 «Provvedimenti relativi al personale
impiegato dall'amministrazione regionale e dagli enti regionali nei
lavori socialmente utili e nei progetti-obiettivo e disciplina dei
compensi spettanti agli amministratori del fondo per l'integrazione
del trattamento di quiescenza, di previdenza e di assistenza del
personale dipendente dall'amministrazione regionale») avrebbe fissato
un limite quantitativo, cioe' una quota del 30%, per la riserva di
posti a favore degli addetti ai lavori in questione, e, quindi, anche
il limite massimo di comprimibilita' - in via eccezionale - degli
indicati valori costituzionali.
Inoltre, anche se la stabilizzazione di parte dei dipendenti non
a tempo indeterminato potrebbe, forse, essere considerata un
obiettivo da tenere in considerazione, tuttavia, a pena di elusione
di quei valori, non potrebbero legittimarsi «pratiche "non-virtuose"
(ed anche sovente espressamente vietate dall'ordinamento)» e non
potrebbero «esonerarsi i dipendenti temporanei dall'onere di
competere con "esterni" in normali procedure concorsuali».
D'altronde, le proroghe dei rapporti del personale assunto a
termine e dei lavoratori addetti a lavori socialmente utili, disposte
dall'art. 2, comma 2, della legge della regione Sardegna n. 16 del
2000, dall'art. 1, comma 1, delle legge della regione
Sardegna 13 agosto 2001, n. 13 (Proroga per un ulteriore periodo,
dell'utilizzazione del personale impiegato dall'amministrazione e
dagli enti regionali nei progetti-obiettivo e nei lavori socialmente
utili) ed - ora - dall'art. 3, comma 4, della legge in esame non
potrebbero essere ritenute produttive di «affidamenti» suscettibili
di consolidarsi malgrado opposte indicazioni costituzionali.
Infine, viene rilevato come l'art. 3, comma 2, neppure
distinguerebbe tra dipendenti, a seconda delle «qualifiche per le
quali erano state indette le selezioni o effettuato l'accertamento
dell'idoneita»; e che il comma 5 dell'art. 3 sarebbe illegittimo in
riferimento «all'art. 81 Cost. ed al patto di stabilita' interna»,
giacche' «la previsione di spesa "a regime"» meriterebbe una
verifica.
3. - Quanto alla censura relativa all'art. 4, il ricorrente
lamenta che esso ha introdotto modifiche all'art. 77 rubricato «prima
costituzione della dirigenza» della legge della regione Sardegna
13 novembre 1998, n. 31 (Disciplina del personale regionale e
dell'organizzazione e degli uffici della regione), ed in particolare
che:
aa) modificandone il comma 2, ha «attribuito» - ope legis
anche se in sede di prima applicazione della legge - «la qualifica di
dirigente» a dipendenti in possesso (oltre che dell'anzianita' e
dell'appartenenza alle «fasce» ivi indicate) del diploma di laurea;
bb) aggiungendovi [art. 4, lett. b)] il comma 2-bis, ha
aperto anche a dipendenti non laureati l'accesso senza concorso alla
dirigenza, posto che tale norma non sarebbe di significato univoco,
laddove recita che «hanno comunque titolo all'attribuzione della
qualifica» anziche' che «e' attribuita la qualifica» ed inoltre,
sarebbe contraddetto dal comma 7 del citato art. 77, rimasto
invariato;
cc) modificandone [art. 4 lett. d)] i commi 5 e 9, ha
aumentato la gia' troppo elevata quota (75 per cento) dei posti
«rimasti» vacanti nella dotazione della dirigenza dopo gli
inquadramenti di cui ai commi 1 e 2, riservata al concorso interno,
al 90 per cento;
dd) abrogandone [art. 4 lett. e)] il comma 10, ove, -
ancorche' in coda alle procedure di «attribuzione» ope legis della
qualifica di dirigente ed al concorso interno - era prevista
l'indizione di concorsi pubblici per l'accesso alla dirigenza, ha
eliminato tale possibilita'.
Secondo il ricorrente, l'insieme delle tre disposizioni contenute
nelle lettere b), d) ed e) dell'art. 4 contrasterebbe con gli evocati
parametri costituzionali e con le indicate norme interposte, in
quanto l'accesso alla qualifica di dirigente di ruolo deve avvenire
mediante concorso o procedura selettiva di pari serieta', ai quali
potrebbero essere ammessi soltanto soggetti muniti di laurea. La
riserva di posti ai concorsi interni non potrebbe, del resto,
assorbire la quasi totalita' delle vacanze, giacche' la dirigenza non
potrebbe divenire, per il cumulo di attribuzioni ope legis e di
concorsi interni, un'ulteriore prosecuzione della «progressione
verticale», non essendo i concorsi o le procedure equipollenti per
l'accesso alla dirigenza promozioni, bensi' - anche agli effetti
dell'art. 68, comma 4, del citato d.lgs. n. 29 del 1992 [rectius
1993] - procedure per l'assunzione.
4. - Si e' costituita in giudizio la Regione Sardegna,
depositando memoria, nella quale preliminarmente ha sostenuto
l'inammissibilita' della censura di violazione dell'art. 3 della
legge costituzionale n. 3 del 1948, in quanto non sarebbero stati
individuati quali fra i limiti da tale norma indicati sarebbero stati
violati.
In secondo luogo, ha ulteriormente eccepito l'inammissibilita'
del ricorso, assumendo che esso eccederebbe l'ambito entro cui il
Governo e' legittimato ad impugnare le leggi regionali, per come
emerge dall'art. 127 della Costituzione, nel testo novellato
dall'art. 8 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che
sarebbe applicabile - anche ai sensi dell'art. 10 della legge
costituzionale ora citata - alle leggi della deducente, non essendo
piu' applicabile l'art. 33, comma 2, dello statuto.
Il ricorso sarebbe, altresi', infondato nel merito.
Infatti, la disciplina delle competenze legislative regionali
prevista dallo statuto ed in particolare quella di cui al citato
art. 3, comma 1, pur essendo in rapporto di specialita' con la
Costituzione, non sarebbe rimasta indifferente alla riforma del
Titolo V, nel senso che, in forza dell'art. 10 della citata legge
costituzionale n. 3 del 2001, non sarebbero piu' opponibili alla
competenza legislativa esclusiva regionale i limiti originariamente
previsti dallo stesso art. 3, che non trovino piu' corrispondenza nel
nuovo articolo 117, primo comma, della Costituzione. Poiche' la
competenza regionale esclusiva o residuale spettante alle Regioni ad
autonomia ordinaria in base al quarto comma dello stesso art. 117 non
incontrerebbe limiti nella legislazione statale, altrettanto dovrebbe
valere per la competenza esclusiva della Regione Sardegna nella
materia dell'ordinamento degli uffici e dello stato giuridico ed
economico dei dipendenti regionali. Essa, ormai, incontrerebbe
soltanto il limite (oltre che delle norme costituzionali) degli
obblighi internazionali e quello dei vincoli comunitari (ex primo
comma dell'art. 117), ma non piu' quello delle «norme fondamentali
delle riforme economico-sociali» e quello dei «principi
dell'ordinamento giuridico» (che non abbiano rango costituzionale).
D'altro canto, il limite dei principi fondamentali della legislazione
statale concernerebbe solo la competenza legislativa concorrente.
Un'ulteriore subordinata ragione di infondatezza emergerebbe per
il fatto che l'art. 3 apporterebbe una deroga ragionevole e come tale
consentita dallo stesso art. 97 Cost. al principio del concorso,
concernendo soggetti che hanno stabilito da lungo tempo un rapporto
con l'amministrazione in base a procedure selettive, mentre l'art. 4
sarebbe oggetto di censure che impingono nel merito della scelta del
legislatore regionale e non sarebbero suscettibili di sindacato.
5. - Nell'imminenza della pubblica udienza entrambe le parti
hanno depositato memorie illustrative.
5.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri replica
preliminarmente all'eccezione di inammissibilita' del ricorso
prospettata dalla Regione con riferimento alla non deducibilita' da
parte dello Stato con il ricorso in via principale della violazione
di qualsiasi norma costituzionale, assumendo che questa Corte avrebbe
disatteso tale interpretazione del nuovo art. 127 della Costituzione
nella sentenza n. 94 del 2003.
Con riguardo all'eccezione circa il venir meno del limite delle
«norme fondamentali di riforme economico-sociali», di cui all'art. 3
Cost., se ne argomenta l'infondatezza, in quanto l'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001 consentirebbe soltanto di «applicare alle
Regioni a statuto speciale "parti" della legge costituzionale», ma
non di «operare "ritagli" demolitori alle disposizioni, esse pure
costituzionali, recate dagli Statuti speciali ...».
5.2. - A sua volta, la Regione Sardegna insiste nell'eccezione di
inammissibilita' del ricorso con riferimento alla deduzione di
parametri costituzionali non inerenti la delimitazione della
competenza legislativa regionale, in ragione della identica dignita'
costituzionale fra Stato e Regioni e, quindi, della pari collocazione
dei rispettivi atti legislativi nel sistema delle fonti, a seguito
della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione.
La memoria, quindi, insiste sul venir meno per la potesta'
legislativa esclusiva regionale - in forza dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 - del limite delle norme di riforme
economico-sociali, che non sarebbe piu' configurabile, in quanto la
sua permanenza, in contrasto con detta norma, porrebbe la potesta'
legislativa regionale esclusiva (come quelle delle altre Regioni e
Province a statuto speciale) in una posizione di soggezione a limiti
molto piu' incisivi di quelli che incontrerebbe nel nuovo ordinamento
costituzionale la potesta' legislativa esclusiva delle Regioni a
statuto ordinario.
In subordine, la Regione sostiene che, qualora si desse rilievo
alla circostanza che la potesta' legislativa esclusiva delle Regioni
e Province a statuto speciale d'autonomia e' molto piu' ampia di
quella riconosciuta alle Regioni ordinarie dal nuovo art. 117,
dovrebbe escludersi il venir meno del suddetto limite soltanto con
riferimento a quelle materie di competenza legislativa esclusiva
degli enti ad autonomia speciale, che non coincidono con quelle
attribuite alla competenza esclusiva delle Regioni a statuto
ordinario dal nuovo art. 117, quarto comma, Cost., ma non potrebbe
negarsi che esso sia almeno venuto meno per quelle materie di
competenza esclusiva secondo gli statuti di autonomia speciale, che,
invece, coincidono con quelle ora affidate alla competenza esclusiva
delle Regioni ordinarie.
Poiche' la disciplina dell'ordinamento degli uffici regionali e
dello stato giuridico ed economico del relativo personale, in base al
nuovo art. 117 deve considerarsi attribuita alla legislazione
esclusiva delle Regioni ordinarie ex quarto comma di detta norma,
sarebbe, dunque, palese - in forza di questa argomentazione
interpretativa subordinata - l'insussistenza nella specie
dell'operare del limite delle «norme fondamentali di riforme
economico-sociale».
Nel merito, la Regione ribadisce le argomentazioni svolte in
ordine alla infondatezza delle censure mosse alla normativa
impugnata, di cui analiticamente riafferma la legittimita', in
considerazione (per quanto concerne l'art. 5) della sua coerenza con
la legislazione statale in tema di ammortizzatori sociali e (con
riferimento all'art. 4) della peculiarita' della situazione fattuale
alla quale il legislatore regionale ha dovuto porre rimedio.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato in via
principale gli artt. 3 e 4 della legge della Regione
Sardegna 8 luglio 2002, n. 11 (Norme varie in materia di personale
regionale e modifiche alla legge regionale 13 novembre 1998, n. 31),
per contrasto con gli artt. 3, primo comma, 97, primo e terzo comma,
51, primo comma, e 81 della Costituzione, nonche' con le «relative
norme interposte e per inosservanza dei limiti posti dall'art. 3
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna) alle competenze legislative della Regione».
1.1. - L'art. 3 autorizza l'amministrazione e gli enti regionali
ad inquadrare nei propri ruoli organici i soggetti impiegati presso
di essi in lavori socialmente utili alla data di entrata in vigore
della legge, e i dipendenti assunti a termine o a tempo determinato
il cui rapporto a quella data sia in atto o sia stato prorogato
almeno una volta (commi 1 e 2); limita tali inquadramenti ai posti
risultati vacanti a conclusione delle selezioni interne previste
dall'art. 2 per la copertura del 50 per cento dei posti dell'organico
(comma 3); proroga fino a tale inquadramento i rapporti del personale
in esame (comma 4); e prevede la copertura degli oneri finanziari
(comma 5).
Secondo il ricorrente, siffatta immissione di personale nei ruoli
organici si risolve in una deroga ingiustificata alla regola del
concorso pubblico per l'accesso agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni, posta dall'art. 97 della Costituzione; e viola
altresi' la legislazione statale in tema di addetti a lavori
socialmente utili, per i quali la riserva e' limitata al solo 30 per
cento dei posti (art. 12, comma 4, del decreto legislativo
1° dicembre 1997, n. 468, Revisione della disciplina dei lavori
socialmente utili, a norma dell'art. 22 della legge 24 giugno 1997,
n. 196).
Infine il comma 5 dell'art. 3 e' censurato «con riguardo
all'art. 81 della Costituzione ed al patto di stabilita' interna», in
quanto «la previsione di spesa "a regime" merita una verifica».
1.2. - L'art. 4 introduce una serie di modifiche all'art. 77
della legge regionale 13 novembre 1998, n. 31 (poi modificato dalla
legge n. 6 del 2000), che attribuiva ope legis la qualifica di
dirigente al personale regionale avente qualifica funzionale
dirigenziale in base alla legislazione previgente (comma 1);
prevedeva poi l'attribuzione di tale qualifica, con decreto
dell'assessore competente, ai dipendenti laureati inquadrati nel
ruolo speciale apicale, con particolari requisiti di anzianita' di
servizio e di esercizio delle funzioni (comma 2); disponeva infine
che, dopo questi inquadramenti, il 75% dei posti di dirigente ancora
vacanti sarebbe stato coperto con concorsi interni per titoli ed
esami (commi 5 ss.), dopo i quali sarebbero stati indetti concorsi
pubblici (comma 10).
Le modifiche apportate a tali disposizioni - non impugnate dallo
Stato - dalle lettere b, d ed e) dell'art. 4, oggi censurato,
riguardano rispettivamente l'introduzione nell'art. 77 del
comma 2-bis, secondo cui «hanno comunque titolo alla qualifica di
dirigente» i dipendenti con determinati requisiti, fra i quali non
ricorre la laurea; l'aumento dal 75 al 90% della quota dei posti
dirigenziali, rimasti vacanti dopo gli inquadramenti, riservata al
concorso interno; e l'abrogazione del comma 10 dell'art. 77, che (sia
pure dopo l'espletamento delle procedure di cui ai commi precedenti)
prevedeva concorsi pubblici per l'accesso alla dirigenza.
Secondo il ricorrente, questa normativa contrasta con gli
artt. 3, primo comma, 97, primo e terzo comma, e 51 della
Costituzione, integrati da norme interposte, quali l'art. 1, comma 3,
e l'art. 28, comma 1, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e
l'art. 51 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle
autonomie locali): questi parametri infatti - esigendo che l'accesso
alla qualifica di dirigente di ruolo avvenga mediante concorso o
procedura selettiva di pari serieta', aperti soltanto a soggetti
muniti di laurea - non consentono che si ricorra a concorsi interni
per coprire la quasi totalita' delle vacanze, e che la dirigenza
divenga, per il cumulo di attribuzioni ope legis e di concorsi
interni, un'ulteriore prosecuzione della «progressione verticale».
2. - La Regione resistente ha sollevato talune eccezioni
preliminari di inammissibilita' del ricorso.
2.1. - La prima di esse pone il problema se - nell'assetto
derivato dalla riforma del titolo V della seconda parte della
Costituzione, introdotta dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 - lo Stato, impugnando in via principale una legge regionale,
possa dedurre come parametro violato qualsiasi norma costituzionale,
ovvero solo quelle concernenti il riparto delle competenze
legislative.
Il problema e' prospettato in quanto il ricorso dello Stato
denuncia la violazione non solo dell'art. 3 dello statuto della
Regione Sardegna, relativo ai limiti della potesta' legislativa
regionale, ma anche degli artt. 3, 51, 81 e 97 della Costituzione,
che non riguardano direttamente tali limiti.
Prima della ricordata riforma costituzionale, questa Corte, a
partire dalla sentenza n. 30 del 1959, aveva ritenuto che lo Stato, a
differenza delle Regioni, fosse legittimato ad evocare qualsiasi
parametro costituzionale, pur se non direttamente relativo a
delimitazioni di competenze.
Questo orientamento si riconduceva alla differenza tra il testo
(originario) dell'art. 127 della Costituzione e quello dell'art. 2,
comma 1, della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui
giudizi di legittimita' costituzionale e sulle garanzie di
indipendenza della Corte costituzionale). Infatti il primo -
prevedendo il ricorso dello Stato contro la legge della regione che
«ecceda la competenza» regionale - consentiva di ravvisare tale
«eccesso» nel contrasto della legge impugnata con qualsiasi principio
costituzionale. Invece il secondo - relativo al ricorso della Regione
contro la legge dello Stato o di altra Regione che «invada la sfera
di competenza» della ricorrente - induceva a ritenere che potesse
essere dedotta solo la violazione di parametri (costituzionali e
interposti) incidenti, direttamente o indirettamente, sul riparto
delle competenze. Era evidente l'asimmetria fra i parametri
rispettivamente deducibili.
Nel nuovo testo dell'art. 127 della Costituzione, il primo comma
continua a prevedere l'impugnazione da parte del Governo della legge
regionale che «ecceda la competenza» della Regione. Il secondo comma
invece concerne l'impugnazione, da parte della Regione, della legge
dello Stato (o di altra Regione) che «leda la sua [cioe' della
Regione ricorrente] sfera di competenza», cosi' conservando la
diversita' rispetto alla disciplina del ricorso dello Stato, con una
formulazione sostanzialmente simile a quella dell'art. 2 della legge
costituzionale n. 1 del 1948.
Certamente il mero dato testuale - gia' richiamato dalla Corte
nella sentenza n. 94 del 2003 - non e' decisivo ai fini della
soluzione del problema, ben potendo una norma conservare nel tempo la
formulazione originaria e tuttavia consentire una diversa
interpretazione in ragione del successivo mutamento del contesto nel
quale essa sia inserita.
E proprio sul piano sistematico si e' talora rilevato come
l'insieme delle modifiche apportate dalla riforma costituzionale del
2001 al quadro complessivo dei rapporti fra Stato e Regioni porti ad
escludere la persistenza della ricordata asimmetria. In questa
prospettiva sono apparsi particolarmente rilevanti l'art. 114, che
pone sullo stesso piano lo Stato e le Regioni, come entita'
costitutive della Repubblica, accanto ai comuni, alle Citta'
metropolitane e alle Province; l'art. 117, che ribalta il criterio
prima accolto, elencando specificamente le competenze legislative
dello Stato e fissando una clausola residuale in favore delle
Regioni; e infine l'art. 127, che configura il ricorso del Governo
contro le leggi regionali come successivo, e non piu' preventivo.
Ma - ai fini di individuare il contenuto di tale ricorso
governativo - e' decisivo rilevare come, nel nuovo assetto
costituzionale scaturito dalla riforma, allo Stato sia pur sempre
riservata, nell'ordinamento generale della Repubblica, una posizione
peculiare desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui
all'art. 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di
un'istanza unitaria, manifestata dal richiamo al rispetto della
Costituzione, nonche' dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le
potesta' legislative (art. 117, comma 1) e dal riconoscimento
dell'esigenza di tutelare l'unita' giuridica ed economica
dell'ordinamento stesso (art. 120, comma 2). E tale istanza postula
necessariamente che nel sistema esista un soggetto - lo Stato,
appunto - avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento.
Lo stesso art. 114 della Costituzione non comporta affatto una
totale equiparazione fra gli enti in esso indicati, che dispongono di
poteri profondamente diversi tra loro: basti considerare che solo
allo Stato spetta il potere di revisione costituzionale e che i
comuni, le Citta' metropolitane e le Province (diverse da quelle
autonome) non hanno potesta' legislativa.
In conclusione, pur dopo la riforma, lo Stato puo' impugnare in
via principale una legge regionale deducendo la violazione di
qualsiasi parametro costituzionale.
2.2. - La Regione Sardegna ha eccepito poi l'inammissibilita' del
ricorso sotto il profilo che esso non precisa in relazione a quale
parte dell'art. 3 dello statuto la legge impugnata abbia ecceduto dai
limiti della potesta' legislativa regionale e, in particolare, se
abbia violato «norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica».
L'eccezione non e' fondata, perche' - malgrado una certa
genericita' delle censure - da esse si ricava comunque la denuncia
del mancato rispetto di norme assunte come rientranti nell'indicata
categoria.
Infatti, l'invocazione degli altri limiti di cui all'art. 3 dello
statuto non sarebbe comprensibile, in ragione della loro estraneita'
rispetto all'oggetto della normativa impugnata, e d'altro canto - a
proposito della questione relativa all'accesso alla dirigenza di cui
all'art. 4 - il ricorso evoca l'art. 1, comma 3, del decreto
legislativo n. 29 del 1993, il quale a sua volta richiama testi da
cui sono desumibili principi fondamentali di riforme
economico-sociali.
2.3. - Anche le altre eccezioni di inammissibilita' proposte
dalla Regione sono infondate.
Quanto al rilievo che lo Stato avrebbe genericamente qualificato
«norme fondamentali di riforme economico-sociali» quelle assunte come
violate, e' decisivo che - spettando a questa Corte valutare la
fondatezza di tale qualificazione - l'eventuale difetto di
motivazione del ricorso sul punto non preclude l'esame del merito
della censura.
Quanto poi alla mancata considerazione da parte del ricorrente
della gia' intervenuta abrogazione, all'atto della proposizione del
ricorso, di alcune fra le norme evocate come interposte a proposito
dell'impugnato art. 4, la Regione non considera che il loro contenuto
risulta in sostanza trasferito in altre disposizioni, pur se non
sempre del tutto coincidenti e talora modificate dalla legislazione
successiva. Infatti il contenuto degli artt. 1 e 28 del decreto
legislativo n. 29 del 1993 - abrogati dall'art. 72 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) - e'
stato trasfuso negli artt. 1 e 28 di tale decreto; e il contenuto
dell'art. 51 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle
autonomie locali) - abrogato dall'art. 274, lett. q), del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali) - e' stato trasfuso negli
artt. 107 ss. del decreto stesso.
3. - Passando all'esame delle questioni di legittimita'
costituzionale relative all'art. 3 della legge sarda n. 11 del 2002,
la censura di violazione dell'art. 81 della Costituzione (prospettata
in relazione al comma 5 della norma impugnata) e' inammissibile per
assoluta genericita'. La motivazione sulla non manifesta infondatezza
si riduce infatti all'apodittico richiamo all'opportunita' di
verificare la previsione di spesa, in riferimento al «patto di
stabilita' interna».
3.1. - Le altre questioni di legittimita' costituzionale relative
all'art. 3 della legge regionale non sono fondate.
3.2. - Con riferimento alla censura di violazione dell'art. 3
dello statuto sardo, la Regione ritiene che la recente riforma
costituzionale abbia fatto venir meno - relativamente alle aree di
potesta' legislativa esclusiva delle Regioni (e Province) autonome
coincidenti con aree ora attribuite alla potesta' legislativa
esclusiva («residuale») delle Regioni ordinarie - il limite
costituito dall'obbligo (ove previsto dai relativi statuti, come
appunto quello sardo) di rispettare le norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica.
La tesi e' fondata.
Infatti, se - in riferimento alle citate aree - il vincolo di
quel limite permanesse pur nel nuovo assetto costituzionale, la
potesta' legislativa esclusiva delle Regioni (e Province) autonome
sarebbe irragionevolmente ristretta entro confini piu' angusti di
quelli che oggi incontra la potesta' legislativa «residuale» delle
Regioni ordinarie.
Per esse infatti - nelle materie di cui al quarto comma del nuovo
art. 117 della Costituzione - valgono soltanto i limiti di cui al
primo comma dello stesso articolo (e, se del caso, quelli
indirettamente derivanti dall'esercizio da parte dello Stato della
potesta' legislativa esclusiva in «materie» suscettibili, per la loro
configurazione, di interferire su quelle in esame), onde devono
escludersi ulteriori limiti derivanti da leggi statali gia'
qualificabili come norme fondamentali di riforma economico-sociale.
Pertanto - ai sensi dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001 - la particolare «forma di autonomia» cosi' emergente dal
nuovo art. 117 della Costituzione in favore delle Regioni ordinarie
si applica anche alle Regioni a statuto speciale, come la Sardegna,
ed alle Province autonome, in quanto «piu' ampia» rispetto a quelle
previste dai rispettivi statuti.
Da questa ricostruzione (pienamente conforme al criterio
interpretativo enunciato dalla sentenza n. 103 del 2003) discende che
- essendo la materia dello stato giuridico ed economico del personale
della Regione Sardegna, e degli enti regionali, riservata
dall'art. 3, lett. a), dello statuto alla legislazione esclusiva
della Regione, ed essendo l'analoga materia, per le Regioni a statuto
ordinario, riconducibile al quarto comma dell'art. 117 - la tesi
sostenuta nel ricorso, secondo cui la legge regionale avrebbe dovuto
rispettare le disposizioni statali recanti norme fondamentali di
riforme economico-sociali, non puo' essere accolta.
3.3. - L'art. 3 della legge regionale in esame non lede nemmeno
gli artt. 3, primo comma, e 97, primo e terzo comma, della
Costituzione.
La giurisprudenza di questa Corte ritiene che alla regola del
pubblico concorso - quale metodo che, per l'accesso alla pubblica
amministrazione, offre le migliori garanzie di selezione dei piu'
capaci, in funzione dell'efficienza della stessa amministrazione
(art. 97, comma 1, della Costituzione) - sia possibile apportare
deroghe (come del resto ammette il terzo comma dell'art. 97) qualora
ricorrano particolari situazioni che le rendano non irragionevoli (da
ultimo, ordinanza n. 517 del 2002).
Ai fini di una valutazione di non irragionevolezza della
disciplina in esame e' rilevante considerare come essa riguardi
l'inserimento in posti di ruolo di soggetti i quali si trovavano da
tempo, nell'ambito dell'amministrazione regionale (o degli enti
regionali), in una posizione di precarieta', perche' assunti con
contratto a termine o con la particolare qualificazione connessa alla
figura degli addetti a lavori socialmente utili; e quindi
verosimilmente avevano, nella precarieta', acquisito l'esperienza
necessaria a far ritenere la stabilizzazione della loro posizione
funzionale alle esigenze di buon andamento dell'amministrazione
(art. 97, comma 1, della Costituzione).
In questo senso e' significativo che, in base al comma 3
dell'impugnato art. 3, all'inquadramento nei ruoli consegua la
stabilizzazione in posizioni corrispondenti al profilo delle
prestazioni espletate in via precaria.
D'altronde plurimi indici normativi mostrano come anche il
legislatore statale abbia ritenuto siffatta stabilizzazione
meritevole di considerazione: l'art. 78, comma 6, della legge
23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2001),
modificato da ultimo dall'art. 50 della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2002), ha previsto, per
gli anni 2001-2003, l'assunzione da parte delle Regioni di addetti a
lavori socialmente utili; e ancor prima l'art. 6, comma 3, del
decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81 (Integrazioni e modifiche
della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell'art. 45,
comma 2, della legge 17 maggio 1999, n. 144), aveva stabilito che le
Regioni, per agevolare la stabilizzazione di questi soggetti,
«possono utilizzare risorse proprie».
4. - L'art. 4 della legge regionale - concernente l'accesso alla
dirigenza nell'amministrazione della Regione (e degli enti regionali)
- viola l'art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione.
La norma ha notevolmente ampliato la deroga al principio del
concorso pubblico gia' introdotta dall'art. 77 della legge n. 31 del
1998 (retro, n. 1.2.), introducendo in tale articolo il comma 2-bis,
che, in presenza di taluni requisiti, attribuisce il «titolo alla
qualifica di dirigente» anche al personale apicale non laureato (art.
4, lett. b); aumentando dal 75 al 90 per cento la percentuale dei
posti rimasti vacanti riservati al concorso interno (art. 4, lett.
d); ed eliminando del tutto la previsione del concorso pubblico per
la copertura della pur minima quota residua di posti (art. 4, lett.
e).
Questa Corte ha spesso affermato (da ultimo, sentenza n. 218 del
2002) che l'accesso dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni a
funzioni piu' elevate non sfugge, di norma, alla regola del pubblico
concorso, cui e' possibile apportare deroghe solo se particolari
situazioni ne dimostrino la ragionevolezza; ed ha precisato che, di
regola, questo requisito non e' configurabile - con conseguente
violazione del parametro evocato - a proposito di norme che prevedano
scivolamenti automatici verso posizioni superiori (senza concorso o
comunque senza adeguate selezioni o verifiche attitudinali) o
concorsi interni per la copertura della totalita' dei posti vacanti
(da ultimo, sentenza n. 373 del 2002).
Siffatta violazione ricorre nella specie, in quanto la normativa
censurata introduce per l'accesso alla qualifica dirigenziale
dell'amministrazione regionale (e degli enti regionali) una
disciplina che - per l'effetto congiunto dell'attribuzione di tale
qualifica senza concorso, dei concorsi riservati, e dell'abrogazione
della previsione legislativa di concorsi pubblici per i posti
dirigenziali residui - comporta una deroga ingiustificata all'art. 97
della Costituzione.
Gli altri profili di censura restano assorbiti.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 5, della legge della
Regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11 (Norme varie in materia di
personale regionale e modifiche alla legge regionale 13 novembre
1998, n. 31), sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 81 della Costituzione, con il ricorso indicato
in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3 della legge della Regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11,
sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
agli artt. 3, primo comma, e 97, primo e terzo comma, della
Costituzione, nonche' all'art. 3 della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4, lettere b),
d) ed e), della legge della Regione Sardegna 8 luglio 2002, n. 11.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Bile
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 24 luglio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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